105年度判字第173號｜行政：空氣污染防制法｜裁判日期：105 年 04 月 21 日

最　高　行　政　法　院　判　決 105年度判字第173號上訴人　和平電力股份有限公司代　表　人　辜成允訴訟代理人　李念祖　律師劉昌坪　律師李劍非　律師被上訴人　花蓮縣政府代　表　人　傅崐萁訴訟代理人　林武順　律師張照堂　律師饒慶龍參加人　行政院環境保護署代　表　人　魏國彥訴訟代理人　潘正芬　律師陳修君　律師溫修慧上列當事人間空氣污染防制法事件，上訴人對於中華民國104年 12月23日臺北高等行政法院103年度訴更一字第72號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人經營和平火力發電廠，領有被上訴人民國97年7月15 日核發「府環空用證字第U001-01號」生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質使用許可證（下稱生煤使用許可證），核准煙煤年使用量為344萬公噸。被上訴人所屬環境保護局於99年10月28日派員前往上訴人廠址稽查，發現上訴人98年度生煤使用量為3,517,925公噸，超出原申請生煤使用許可證之核可量344萬公噸達77,925公噸，違反生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質販賣或使用許可證管理辦法（下稱生煤使用許可證管理辦法）第10條規定，被上訴人爰依空氣污染防制法（下稱空污法）第58條後段規定，以99年12月3 日府環空字第0990210420號函附裁處書（編號：000722，下稱98年裁處）處上訴人罰鍰新臺幣（下同）10萬元。嗣參加人於100年4月25日執行和平火力發電廠開發計畫環境影響評估監督作業，發現上訴人未依照「和平火力發電廠開發計畫用煤量變更環境影響差異分析報告（定稿本）」及被上訴人核發之生煤使用許可證核准使用量344萬公噸進行燃煤發電，除98年超量用煤如上載，99年亦超量使用煙煤180,738公噸，兩年度合計超量258,663公噸，參加人乃通知上訴人陳述意見，發現上訴人98年超量使用生煤部分已遭被上訴人查獲並依空污法裁罰，參加人將上述違規情事函由被上訴人重新審酌，被上訴人乃以101年5月15日府環空字第1010085513號函（下稱原處分一）自行撤銷98年裁處，核認上訴人於98年使用煙煤量超出許可數量達77,925公噸，增加發電所獲利益185,695,275元；99年仍繼續超量使用煙煤180,738公噸發電，謀取巨額利益250,322,130元，不法獲利合計高達441,929,966元，違反空污法第28條第1項規定，並審酌上訴人因違反該規定所得之利益超過同法第58條第1項法定罰鍰最高額100萬元之規定，爰依行政罰法第18條第1項及第2項規定，以101年6月29日府環空字第1010117733號函附裁處書（編號：000496，下稱原處分二）酌量加重裁處上訴人不法利得共441,929,966元罰鍰。上訴人不服原處分一、二，提起訴願，分別經訴願決定不予受理及駁回，提起行政訴訟。前經原審法院101年度訴字第1982號判決（下稱前審判決）撤銷訴願決定及原處分一、二，被上訴人及參加人不服，提起上訴，復經本院以103年度判字第337號判決(下稱本院發回判決)，廢棄原審前審判決，發回原審法院更為審理。經原審法院以103年度訴更一字第72號判決（下稱原判決）撤銷原處分二裁處罰鍰超過肆億參仟陸佰零壹萬柒仟肆佰零伍元及該訴願決定部分（該部分未據被上訴人上訴，確定在案），上訴人其餘之訴駁回。上訴人不服，提起本件上訴。二、上訴人於原審起訴主張略以：㈠被上訴人於作成98年裁處時，當時有效之公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則（下稱公私場所違反空污法裁罰準則）雖未規定違反空污法第28條第3項之裁罰公式，惟由空污法第28條第1項及第3項內容觀之，其可罰性內涵共通，空污法第58條罰則將該2項規範並列並訂定罰鍰，就裁罰裁量而言，空污法第28 條第1項及第3項並無區別。被上訴人作成98年度裁處已考量「上訴人並無實際污染情事」且「上訴人於98年係第一次違反該規定」，其以空污法第58條所訂之罰鍰下限金額10萬元裁罰上訴人，顯已審酌行政罰法第18條第1項規定之應審酌事由，其未審酌同條第2項之加重裁處事由，並不構成違法，況上訴人並無行政程序法第119條規定信賴不值得保護之情形，故被上訴人即不得以原處分一撤銷98年裁處；又引用行政罰法第18條第2項加重處罰規定係近5、6年始開始執行之執法政策，參加人於102年3月4日修正公私場所違反空污法裁罰基準時，始將行政罰法第18條第2項加重裁處規定納入應審酌事項，足證本件是否引用行政罰法第18條第2項規定屬機關裁量事項。㈡被上訴人作成原處分二時，當時仍有效之公私場所違反空污法裁罰準則訂有裁量基準，下級機關於個案行使裁量權，不應就相同性質之案件，為差別待遇，惟被上訴人於本件作成與其他類似案件不同之處置，顯然違背行政自我拘束原則及平等原則。上訴人98、99年超出生煤使用許可上限之幅度僅2％、5％，違規情節尚屬輕微，且上訴人於各該年度燃煤空氣污染物排放總量並未超出用煤量環評報告之承諾值，亦無違反相關法規有關空氣污染物排放標準之規定，上訴人之違規行為並未實際對環境造成不利影響，亦未構成空污法第82條情節重大之事由。況上訴人已裝設有自動連續監測系統，並如實向被上訴人申報空氣污染物排放量，相關空氣污染物之排放量，皆未超出管制標準，縱使上訴人98、99年間生煤使用量超出許可上限，亦未造成環境實害風險，僅妨礙被上訴人預防性管制措施之貫徹，被上訴人未區分本件違規情事僅為可能造成環境危害之「危險犯」，並非造成環境危害之「實害犯」，空言稱本件違規影響甚鉅，令人不解。又上訴人為民營發電業，與台電公司間訂有購售電合約，依購電合約，上訴人不得任意自行發電，亦無增加發電以賺取更多電費之空間，而上訴人98、99年有超量用煤之違規事實即係為配合台電公司調度所致，並非故意違反。上訴人98年係第一次違規，被上訴人於99年12月3日以 98年裁處確認上訴人之98年超量用煤行為，上訴人隨即提出改善計畫書，並無連續違規情事，被上訴人稱上訴人2年度之違規行為均屬惡性重大，並以相同標準即該年度超量用煤之利得全額裁定罰鍰，其理由矛盾。㈢上訴人發電、售電係依照與台電公司間購售電合約而來，上訴人98、99年度超量用煤之違規，在於未依生煤使用許可證內容使用，以及未於異動前重新申請生煤使用許可證，本件如適用行政罰法第18條第2項規定加重處罰，其得處罰之範圍亦應為上訴人「未重新申請生煤使用許可證」而得之利益，與上訴人發電、售電行為本身無關。原處分二逕以上訴人售電行為為「違反義務行為」，並以之計算「不當利得」數額，顯有不當。再者，上訴人因台電公司於非保證時段調度之預估值高於上訴人所預估者，致上訴人發生超量用煤情事，故應以非保證時段之售電利得計算上訴人之獲利，惟依購售電合約，上訴人於非保證時段供電，每度電僅能依能量費率收取電費，而上訴人98、99年能量費率均低於每度電之發電成本，故上訴人於非保證時段超量用煤以供電，係屬虧損，並無獲利。再者，被上訴人未考慮人工成本、製造費用、設備、建廠成本、營業費用等其他獲利之貢獻因素，而將上訴人之全部利得均認定為上訴人超量用煤之貢獻，顯非合理，且被上訴人加徵利息計入罰鍰金額亦欠缺法律依據等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分一、二。三、被上訴人則略以：㈠有無權利保護必要為法院職權調查事項，原處分一將98年裁處撤銷，如經法院審理，僅將原處分二撤銷而維持原處分一，則上訴人即完全無須受罰，是原處分二係真正對上訴人不利之處分，故上訴人對原處分一提起撤銷顯無權利保護必要。㈡本件上訴人使用許可證之許可使用量為每年344萬公噸，應在上開許可使用量內使用煙煤，此即為上訴人行政法上應遵守之義務。上訴人於98年、99年因連續2年超量使用所獲增加發電之利益為441,929,966元，皆為上訴人違反生煤使用許可證管理辦法第10條、空污法第28條第1項、第3項等行政法上義務所得之利益，當然有因果關係。上訴人雖主張其不當利得應為「應辦理或重新申請許可證而未辦理」而節省之申辦費用，與其發電、售電行為本身無關云云，惟上訴人違反行政法上之義務所得利益多寡，與其超量使用燃煤之數量成一定之正向關係，超量使用越多，所增加發電、售電獲利金額越大，此與節省申辦費用根本無因果關係。若依照上訴人之邏輯，無論超量使用生煤獲取不當利益之金額多寡，都就其節省之申辦費用金額認定，則上開規定形同具文，顯有謬誤。㈢被上訴人作成之98年裁處並非依據91年12月11日修正之空污裁罰準則附表而來，顯未將98年上訴人因違反行政法上義務所得之利益列為審酌因素，亦未審酌行政罰法第18條所定審酌因素，即逕處以最輕罰鍰，有裁處怠惰之瑕疵及不適用行政罰法第18條之違法，該98年裁處之結果顯與法律授權裁量目的不符，無法遏止上訴人繼續以故意無視法令之方式，謀求更高額之不當利益，俾防止空氣污染之公益目的。㈣原處分一並不符合行政程序法第117條但書第2款等要件，蓋98年裁處內容為罰鍰處分及負擔性處分，並非授益處分；縱認為98年裁處為授益處分，上訴人違反行政法上義務超量用煤而獲有利益，被上訴人之98年裁處與上訴人因超量用煤獲得之不法利益相較下差距甚大，並非適法、適當之處分，上訴人對此顯有明知或有重大過失而不知，屬行政程序法第119條信賴不值得保護之情形；又縱上訴人對於98年裁處有信賴利益，相較於管制上訴人應依用煤上限使用，以免過度破壞環境之公益，上訴人之信賴利益微不足道，亦不符行政程序法第117條第2項但書第2款要件。況98年裁處為一違法且非授予利益之行政處分，上訴人核無信賴基礎可言，縱使上訴人接獲98年裁處，而繳交10萬元罰鍰，並提出改善計畫書，此亦僅屬依照98年裁處所為之當然行為，況上訴人99年持續超量用煤，顯見未因信賴98年裁處而有何信賴表現。㈤原處分二有依行政罰法第18條第2 項加重裁罰之必要，且已考量行政罰法第18條第1項、第2項所定應審酌因素：本件法定罰鍰最高額僅100萬元，然上訴人之不法利得顯然超過100萬元；此外，燃燒生煤本即屬對環境具污染性之行為，故須加以管制，上訴人對其98、99年超量用煤之事實並不爭執，其超量燃燒、使用生煤產生額外之污染物排放，對環境造成額外之污染與衝擊，對環境影響確屬巨大，自有援用行政罰法第18條第2項加重處罰規定之必要。又上訴人為專門經營以燃煤發電並售電獲利之公司，尤對燃煤使用量不得超過許可使用內容，及97年取得燃煤許可時之使用內容為344萬公噸，知之甚詳。詎其故意違反行政法上之義務，更連續二年重複違反義務，自不能推託責任，謬稱其是係於被上訴人通知限期改善後始知違反義務。上訴人與台電公司間購售電契約目的係為「確保系統供電安全及優良電力品質」，與上訴人是否超量使用燃煤無必然關係，且調度指令範圍也不包括燃煤使用量，上訴人辯稱其係受台電公司調度指令而超量使用燃煤云云，顯將超量用煤之責任推諉給台電公司，自不足取。㈥上訴人98、99年財務報表顯示分別獲有淨利83億元、50億元，故其稱售電虧損云云，並非屬實。再者，上訴人提出之98、99年發電成本，並無區分保證時段與非保證時段，故無法證明非保證時段所售之每度電為虧損。又許可證規定之使用量僅以年為計算單位，並未區分時段，上訴人自行區分，顯有刻意違背法令；實則，上訴人於訴願時已提出說明資料，顯示其發電數量並非全部均須出售，其售電量可以調整，若此，則其於非保證時段之時售電量與其使用煤量即無必然關係，無從由其實售電量看出台電公司電力調度與其使用煤量有何關係，上訴人之說法僅為混淆視聽。綜上，上訴人違反空污法第28條、生煤使用許可證管理辦法第10條等規定，空污法第58條固然有其罰鍰上限，惟依行政罰法第18條第1項第2項，經審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力後，發見上訴人違反行政法上義務所得之利益遠超過法定罰鍰最高額，爰裁量認為若不加重裁罰，去除不法利得，顯不能遏止此種違法行為，是本件裁罰應符比例原則，亦合行政罰法第18條第1項、第2項之要件等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。四、參加人則略以：㈠上訴人違反行政法上義務，超量使用生煤與其所獲增加發電之利益間有「實質上」因果關係，被上訴人自應審酌該等利益加以裁處，不因其「形式上」係基於購售電合約所取得而受影響。僅授益處分得為信賴基礎，故98年裁處為負擔之行政處分，無信賴保護原則適用之餘地。縱認98年裁處（負擔處分）得為信賴基礎，上訴人依該處分繳交罰鍰並於期限內完成改善，本屬依法當為，並非信賴表現，亦難謂造成其不可逆轉之傷害，況98年裁處於99年12月3 日作成，上訴人就98年超量部分已無從完成改善，就99年超量部分仍知法犯法，其信賴亦不值得保護。㈡本件執行方向為環境執法興革之一環與個案環境正義之實踐，實務見解亦肯認類似案件採取是項管制手段；國際上已有多國之環境執法趨勢為，對於違反環境法者之行政罰鍰制裁，強調應將違反義務所得經濟利益加以剝奪除去。我國以往環境執法受法定罰鍰範圍限制，無法達成嚇阻違法者再行違犯並為環境預防之功能，自從行政罰法公布施行後，已有不法利得加重裁罰並追繳之制度，而我國實務亦肯認行為人若疏於注意甚至故意不遵守其行政法上義務而獲有利益時，為警戒貪婪而予以裁罰，應納入考量始無裁量怠惰。本件98年裁處顯為裁量怠惰，自屬違法，是原處分一將98年裁處予以撤銷依法有據，而原處分二考量上訴人主觀犯意與客觀事實而為裁處，亦屬適法妥適。㈢衡諸環評法及空污法之立法精神與目的，參酌本件環評及生煤使用許可審查歷程，以及管制許可生煤使用量之規範目的，原處分二以上訴人所獲利益及資力酌量裁罰金額，應屬妥適；上訴人於申請增加生煤使用量上限時，已提出用煤量變更環境影響差異分析報告，深知增加燃煤使用量對當地空氣品質之影響，應於追求公司利潤時亦保護環境公益，詎料上訴人為追求更大利益，輕忽承諾，一再違反法律規定，應予嚴懲。又管制許可之目的在於管控污染影響程度，以避免發生污染環境之情形，確保不會造成不可回復之環境危害，無論環評或是生煤許可，均僅核定上訴人每年344萬噸之使用量，上訴人連續2年超量無非係因其對於法令規範之漠視與貪念。另上訴人一再辯稱其係配合台電公司要求增量發電，然台電公司98、99年之實際備用容量已超出目標值，無須增加發電量以提高備載容量，上訴人所稱「公益」或「遵守契約規範」均非屬實等語，求為判決駁回上訴人在原審之訴。五、原審為原處分二裁處罰鍰超過肆億參仟陸佰零壹萬柒仟肆佰零伍元及該訴願決定部分均撤銷，上訴人其餘之訴駁回之判決。係略以：㈠被上訴人以原處分一撤銷其98年裁處之目的，既在另作成更不利於上訴人之裁罰處分，上訴人訴請撤銷原處分一，即有權利保護之必要。被上訴人抗辯上訴人提起請求撤銷原處分一欠缺權利保護必要，尚非可採。㈡上訴人所提「和平火力發電廠開發計畫環境影響評估報告書」係於87年7月17日經參加人環評審查通過並公告審查結論，上訴人於92年提出電廠用煤量由每年約253萬公噸增加至344萬公噸之變更申請並經核定，上訴人既領有生煤使用許可證，自有義務應在許可之管制用量範圍內使用煙煤，然上訴人於98年超量使用77,925公噸、於99年超量使用180,738公噸，其所獲增加發電之利益與其違反行政法上義務間，即具有因果關係，要可認定。㈢參諸台電公司與上訴人訂立之「和平發電廠購售電合約」可知，上訴人每日24小時連續營運，僅因保證發電時段、非保證發電時段之不同，而對台電公司分別負有「保證」、「配合」等不同程度之義務。此外，上訴人經核定許可之生煤年使用量344萬公噸，並未區分保證發電時段、非保證發電時段各有若干核定量，且依上訴人於上開98、99年度超量用煤期間，涵蓋「保證發電時段」及「非保證發電時段」，並均有售電予台電公司之紀錄。則上訴人謂其98、99年度超量用煤，係為配合台電公司調度於非保證時段增加供電所致云云，與上開證據不符，即難採憑。次查，上訴人因燃煤售電而備置經濟資產等設施，須支出屬「固定」性質之營運與維護費；及屬「變動」性質之營運與維護費。且上訴人各年度固定支出總額，係由台電公司於保證發電時段之每度購電採「能量費率」計價之購電款平均負擔，而供上訴人回收其全年度之固定支出。至於「變動」性質之營運與維護費等，則係隨著售電而發生，再加計按每度購電支付之「協助金」利益，是不論保證發電時段或非保證發電時段，每度購電均以「能量費率」計價。足見，上訴人售電予台電公司收取之價金，不僅使上訴人各年度之總開銷得以回收外，尚可產生其各年度之經營利潤（收入超過支出之利潤）。上訴人將「營業外費用及損失」列屬每度發電成本之組成項目，縱使不予論究「營業外費用及損失」之合理必要性，惟上訴人98、99年度之營運開銷可區分為固定支出及變動支出，其中固定支出部分，已因台電公司全年度就「保證發電時段」按每度「容量費率」乘算保證發電時段之購電度數，支付價金予上訴人，而全數得以回收，與「能量費率」無涉，是上訴人之主張，並無可採。又查，上訴人於98、99年度超量用煤期間，因超量使用燃煤77,925公噸、180,738公噸之違章行為，所獲增加之售電營業收入分別為516,759,546元、960,734,920元，則上訴人因上開超量用煤而購入煤炭之成本239,731,180元及582,937,568元，係屬專供上訴人從事違規行為（超量燃煤）之必要成本，自得由上訴人98、99年度違規超量用煤所獲取之利益（即超量燃煤售電予台電公司之營業收入）中扣除。另上訴人雖主張98、99年度其他費用分攤數額106,157,265元、180,640,120元，亦應自上開超量用煤所得營業收入中扣除云云，惟查，該等費用之分攤如非專供上訴人從事違規行為之用，即不得由不法利益中扣除，且上訴人於98及99年度「超量用煤期間」以外之時段，亦有燃煤售電之行為，且上訴人製作報表僅列示「其他費用分攤（按時間分攤）」、「98年度106,157,265元」、「99年度180,640,120元」，其實際名目及用途尚屬不明，無從採認屬專供上訴人超量燃煤使用之必要費用，自不得扣除。上訴人復主張其燃煤發電而售電予台電公司所獲取之利益，除須耗費煤炭成本外，尚須投入其他成本及費用，應以煤炭成本占總成本費用之比例，分配歸屬煤炭成本之稅後淨利，始為上訴人因超量用煤所得淨利，故上訴人98、99年度因超量用煤獲取之稅後淨利（利益）應分別只有97,573,891元、125,779,672元，其餘稅後淨利則與煤炭成本無涉，並非不法利益云云，亦無足取。㈣上訴人於98年度生煤使用量超出原申請生煤使用許可證之核可量344萬公噸達77,925公噸，違反生煤使用許可證管理辦法第10條規定，而獲取之利益為277,028,366元，遠超過空污法第58條第1項後段最高罰鍰金額100萬，核諸上開說明，被上訴人於裁處時，應注意上訴人違反行政法上義務所獲取之利益，確實已超過法定罰鍰最高額度，而應依行政罰法第18條第2項規定，於所得利益範圍內酌量加重處罰，否則即有裁量怠惰之瑕疵。然被上訴人於99年12月3日作成98年裁處時，並未審酌上訴人違反行政法上義務所獲取之利益，有裁量怠惰之違法，及不適用行政罰法第18條之違誤，要可認定。又本件被上訴人所為之98年裁處，係對上訴人違反行政法上義務所為之罰鍰處分，顯非授益處分，自無信賴保護原則之適用。上訴人主張其已依98年裁處繳納罰鍰，並於期限內完成改善，有信賴保護原則之適用，尚非可採。至參加人於作成98年裁處當時適用之91年12月11日修正發布之公私場所違反空污法裁罰準則附表，就違反空污法第28條第1項定有裁罰公式，至於違反同條第3項規定所授權訂定之生煤使用許可證管理辦法第10條規定，並無裁罰公式之規定等情，有上開空污裁罰準則及附表在卷可稽，係經本件本院發回判決所指明，是上訴人主張被上訴人作成98年裁處，應有公私場所違反空污法裁罰準則之適用，即非可採。綜上，被上訴人作成98年裁處時，僅審酌上訴人有違反空污法第28條以及相關子法令之規定，依照同法第58條第1項後段，逕以最輕罰鍰10萬元為裁處，並未審酌上訴人違反行政法上義務，於98年度超量用煤所獲取之不法利益277,028,366元，已超過空污法第58條第1項後段規定最高罰鍰金額100萬元，且獲利金額高達法定最高罰鍰金額之277倍餘，而依行政罰法第18條第2項規定，於上訴人所得利益範圍內酌量加重處罰，自有裁量怠惰之違法，故被上訴人經參加人指正後，依行政程序法第117條第1項前段、第121條第1項規定，以原處分一撤銷該違法之98年裁處，洵無違誤。㈤上訴人違反空污法第28條第1項規定，於98、99年度超量用煤 77,925公噸、180,738公噸，而獲取之不法利益分別為277,028,366元、377,797,352元，遠遠超過同法第58條第1項後段規定最高罰鍰金額100萬元，核諸行政罰法第18條第2項規定，被上訴人裁處罰鍰時，自得於上訴人所得利益範圍內酌量加重處罰，不受法定罰鍰最高額之限制。從而，被上訴人審酌上訴人為專門經營以燃煤發電並售電獲利之公司，尤對燃煤使用量不得超過許可使用內容，應知之甚詳，竟於98年超量使用77,925公噸，復於99年更超量使用180,738公噸，無視法令之規範，所生影響重大，應受責難程度高，並考量上訴人之資力，就上訴人於98、99年度超量用煤所得利益277,028,366元、377,797,352元範圍內酌量加重處罰，並依上訴人所提供經會計師查核簽證之98、99年度財務報告損益表之淨利，核算上訴人於98、99年度平均每公噸用煤產生之稅後淨利為2,383元、1,385元，分別乘以上開年度超量用煤數 77,925公噸、180,738公噸，而按上訴人98、99年度超量用煤獲取之稅後淨利185,695,275元（2,383元×77,925公噸＝ 185,695,275元）、250,322,130元（1,385元×180,738公噸＝250,322,130元），予以裁罰436,017,405元（185,695,275元+250,322,130元＝436,017,405元），並無違誤。至上訴人因違反行政法上義務行為所得之利益，其據此再為謀利，則非屬所得之利益範圍內，是以，被上訴人以上訴人所得之利益予以設算15個月期間利息收入5,912,561元部分，並將之併入計算不法利益之金額，實非有據。本件被上訴人對上訴人裁處罰鍰441,929,966元，其中，按上訴人98、99年度超量用煤而獲取稅後淨利，予以裁處罰鍰436,017,405元部分，尚無不合；其餘設算孳息5,912,561元併為罰鍰之一部分，於法無據，應予撤銷。綜上所述，上訴人請求撤銷原處分二關於罰鍰超過436,017,405元及該訴願決定部分，為有理由，應予准許。至原處分一及原處分二其餘部分，核無違誤，原處分一之訴願決定予以不受理，雖有不當，但結論並無不同；原處分二其餘部分之該訴願決定，予以維持，亦無不合，上訴人訴請撤銷，為無理由，應予駁回等由。為其判斷之基礎。六、本院經核原判決於法尚無違誤，茲就上訴理由再予論述如下：㈠、上訴不合法部分：查「上訴不合法者，最高行政法院應以裁定駁回之。」行政訴訟法第249條第1項前段定有明文。而上訴制度，係在於使受不利益判決之當事人或訴訟關係人得有救濟之途徑，受有利判決之人，自無利用此一救濟制度之必要。經查，原判決係為上訴人一部勝訴一部敗訴之判決，上訴人勝訴即原判決撤銷原處分二裁處罰鍰超過肆億參仟陸佰零壹萬柒仟肆佰零伍元及該訴願決定部分，對上訴人係屬有利判決，上訴人不得對其有利部分判決不服，上訴聲明請求廢棄原判決全部，對其有利部分判決一併請求廢棄，此部分上訴為不合法，應予駁回。㈡、上訴無理由部分： ⑴按空污法第28條第1項、第3項規定：「販賣或使用生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質者，應先檢具有關資料，向直轄市、縣（市）主管機關申請，經審查合格核發許可證後，始得為之；其販賣或使用情形，應作成紀錄，並依規定向當地主管機關申報。」「第1項販賣或使用許可證之申請、審查程序、核發、撤銷、廢止、紀錄、申報及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」同法第58條規定：「（第1項）違反第28條第1項規定或依第3項所定管理辦法者，處新臺幣5,000元以上10萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上1百萬元以下罰鍰。（第2項）依前項處罰鍰者，並通知限期補正或申報，屆期仍未遵行者，按日連續處罰；情節重大者，得令其停工或停業，必要時，並得廢止其販賣或使用許可證或勒令歇業。」參加人依上開授權訂定發布生煤使用許可證管理辦法第9條規定：「使用許可證應記載事項如下：一、有效期間及證書字號。二、基本資料：㈠公私場所名稱及地址。㈡公私場所負責人姓名、身分證明文件字號及住址。三、許可內容：㈠使用物質名稱、主要成分及年使用量。㈡污染源名稱、操作條件及操作期程。㈢空氣污染防制措施與設備之名稱、型式、處理容量及操作條件。四、其他經主管機關記載之事項。」第10條規定：「領有使用許可證者，應依許可內容使用許可物質。使用許可證許可內容有異動者，應於異動前，重新申請使用許可證。」上開法規命令核未逾越母法授權之範圍及目的，各級地方主管機關執行審查核發生煤使用許可證事項，自得予適用。又依空污法第28條第1項、第3項及生煤使用許可證管理辦法第10條等規定，販賣或使用生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質者，應先檢具有關資料，向直轄市、縣（市）主管機關申請，經審查合格核發許可證後，始得為之。許可的意義在於管控污染影響程度，尤其針對污染嚴重之生煤訂有特別管制規定，以避免發生污染環境之情形，確保不會造成環境危害，產生不可回復之情況。而使用量增加必須透過變更及許可審查程序，評估各項環境因子之影響，並就其環境保護對策措施進行審核。故生煤之使用應先得許可，並依照生煤使用許可證管理辦法之許可內容使用燃煤，使用之數量應遵循許可範圍，不得超量。若未取得執照，即使用生煤，自屬違法，若取得執照，超量使用生煤，亦屬違法。使用許可證許可內容有異動者，應於異動前，重新申請使用許可證，若未於異動前重新申請許可，亦屬違法。且行政罰法第18條第1、2項分別規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」「前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。」其立法理由謂：「第1項規定裁處罰鍰時應審酌之因素，以求處罰允當。又裁處罰鍰，除督促行為人注意其行政法上義務外，尚有警戒貪婪之作用，此對於經濟及財稅行為，尤其重要。故如因違反行政法上義務而獲有利益，且所得之利益超過法定罰鍰最高額者，為使行為人不能保有該不法利益，爰於第2項明定准許裁處超過法定最高額之罰鍰。」是依行政罰法第18條第2項規定加重者，即同條第1項之罰鍰，雖不受法定罰鍰最高額之限制，其行政罰本質並無更異，與單純不法利得之追繳有別；且依該項規定得據以酌量加重之「前項所得之利益」，係指同條第1項規定之「因違反行政法上義務所得之利益」，顯見該所得利益與行為人違反之行政法上義務間，應具因果關係，始足當之。又衡量行為人違規行為所得利益時，固得扣除必要之成本及費用，但如該項成本及費用非專供從事違規行為之用，而為其他營業項目所必要支出者，即不得由不法利益中扣除。另空污法第58條關於罰鍰規定之部分，僅區別行為主體而有不同法定罰鍰範圍，及行為人未限期補正或申報得處連續處罰之執行罰，情節重大者得為限制或禁止行為之處分，而空污法第58條均未就行為人因違反行政法上義務所得之利益超過法定罰鍰最高額者如何處罰定有特別規範，而無特別規範即應回歸適用具總則性之行政罰法。又本院103年度判字第227號判決係就罰鍰得否超過法定上限之個案認定，亦非判例。從而，原判決審認：上訴人所提「和平火力發電廠開發計畫環境影響評估報告書」係於87年7月17日經參加人環評審查通過並公告審查結論，上訴人於92年提出電廠用煤量由每年約253萬公噸增加至344萬公噸之變更申請並經核定，上訴人既領有生煤使用許可證，自有義務應在許可之管制用量範圍內使用煙煤，然上訴人於98年超量使用77,925公噸、於99年超量使用180,738公噸，其所獲增加發電之利益與其違反行政法上義務間，即具有因果關係。被上訴人按上訴人98、99年度超量用煤獲取之稅後淨利185,695,275元、250,322,130元，予以裁罰436,017,405元，並無違誤。至上訴人因違反行政法上義務行為所得之利益，其據此再為謀利，則非屬所得之利益範圍內，是以，被上訴人以上訴人所得之利益予以設算15個月期間利息收入5,912,561元部分，並將之併入計算不法利益之金額，實非有據等情。因將原處分二裁處罰鍰超過肆億參仟陸佰零壹萬柒仟肆佰零伍元及該訴願決定部分均撤銷，駁回上訴人其餘之訴。揆諸前揭規定與說明，原判決於法尚無違誤。上訴意旨仍執詞：依行政罰法第1條後段規定及本院103年度判字第227號判決見解，本件違規行為所涉及之空污法為行政罰法之特別規定，應優先適用，而無從適用行政罰法第18條之規定。然原處分二錯誤適用行政罰法第18條第1項及第2項之規定，且未依本院及實務多數見解，就上訴人違規情節予以審酌，即依所得利益處以最高上限4億元以上之高額罰鍰，顯有裁量怠惰及濫用之違法瑕疵，除違反行政罰法第1條規定及本院103年度判字第227號判決意旨外，更與法律禁止溯及既往原則及比例原則有違，原判決未查，其認事用法顯有不適用法規或適用不當之重大違誤。又行政罰法第18條第2項「所得利益」所指為何，範圍並不明確，導致人民無從預見裁罰之額度與範圍，有違法律明確性原則，然原判決未依合憲解釋原則有效限縮本條所得利益之範圍，亦與法律明確性原則相違，構成判決違背憲法及法令之違法云云，尚不足採。 ⑵次按「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」行政罰法第25條固定有明文。惟查原判決係認：被上訴人審酌上訴人為專門經營以燃煤發電並售電獲利之公司，尤對燃煤使用量不得超過許可使用內容，應知之甚詳，竟於98年超量使用77,925公噸，復於99年更超量使用180,738公噸，無視法令之規範，所生影響重大，應受責難程度高，並考量上訴人之資力，就上訴人於98、99年度超量用煤所得利益277,028,366元、377,797,352元範圍內酌量加重處罰，並依上訴人所提供經會計師查核簽證之98、99年度財務報告損益表之淨利，核算上訴人於98、99年度平均每公噸用煤產生之稅後淨利為2,383元、1,385元，分別乘以上開年度超量用煤數77,925公噸、180,738 公噸，而按上訴人98、99年度超量用煤獲取之稅後淨利 185,695,275元（2,383元×77,925公噸＝185, 695,275元）、250,322,130元（1,385元×180,738公噸＝250,322, 130元），予以裁罰436,017,405元（185,695,275元+250,322,130元＝436,017,405元），並無違誤，有如前述。是原判決業已審認原處分二關於裁罰金額之計算係參酌上訴人於98年度及99年度超量用煤之程度分別予以計算，乃係分別就上訴人於98年及99年違規之事實予以分別裁罰，僅合併計算金額而已，自非一次性予以裁罰。此觀原處分二理由亦明，並無違反行政罰法第25條規定之情形。則上訴意旨指摘被上訴人認定上訴人分別於98年度及99年度超量用煤而未重新申請生煤使用許可證，違反空污法第28條第1項、第3項之規定，故依被上訴人所認定之事實，上訴人乃係數次違反相同法規，依行政罰法第25條之規定，被上訴人應分別處罰。然原處分二以單一行政處分，就上訴人兩次不同年度違反行政法規義務之行為，一次性予以裁罰，顯已違反行政罰法第25條之分別處罰原則，原判決未依行政罰法第25條認定原處分二違法，顯有適用法令錯誤之違法云云，亦無可採。 ⑶再按行政法上之信賴保護原則，係指人民因信賴授益處分之存續力，就生活關係已作適當之安排，嗣該授益處分縱經撤銷，人民之信賴利益亦應受保護者而言。即僅適用於授益性質行政處分之撤銷或廢止，並以當事人有值得保護之利益為要件。經查上訴人係領有生煤使用許可證，經核准煙煤使用量為每年344萬公噸，其自應在許可之管制用量範圍內使用煙煤，此為上訴人行政法上應遵守之義務。惟上訴人於98年及99年歲末均可預見即將逾越在許可範圍之管制用量，既未預先通報台電公司協調，更未依環評法與空污法相關規範申請變更及重新申請許可，益證超量用煤乃上訴人為謀取不法利得而違反行政法上義務之行為。再查被上訴人98年裁處內容為10萬元罰鍰及30日內提出改善計畫書，分別為罰鍰處分及負擔性處分，性質上非屬授予利益之行政處分，不符「信賴授予利益之行政處分」之要件，自無行政程序法第117條但書第2款之適用。且98年裁處之事實與原處分二之基礎事實已有不同，二者間並非行政程序法第116條規定之轉換，尚不生行政程序法第116條第1項第3款所謂轉換法律效果對當事人更為不利者之情形，無涉不利益變更禁止原則。從而，原判決論以：被上訴人作成98年裁處時，僅審酌上訴人有違反空污法第28條以及相關子法令之規定，依照同法第58條第1項後段，逕以最輕罰鍰10萬元為裁處，並未審酌上訴人違反行政法上義務，於98年度超量用煤所獲取之不法利益277,028,366 元，已超過空污法第58條第1項後段規定最高罰鍰金額100萬元，且獲利金額高達法定最高罰鍰金額之277倍餘，而依行政罰法第18條第2項規定，於上訴人所得利益範圍內酌量加重處罰，自有裁量怠惰之違法，故被上訴人依行政程序法第117條第1項前段、第121條第1項規定，以原處分一撤銷該違法之98年裁處，洵無違誤。且被上訴人所為之98年裁處，係對上訴人違反行政法上義務所為之罰鍰處分，顯非授益處分，自無信賴保護原則之適用等情，於法尚無不合。則上訴人主張98年裁處實係同時具備授益處分及負擔處分之混和處分，應有行政程序法第117條及信賴保護原則之適用，原判決未詳查98年裁處處分之性質，即逕認98年裁處為非授益處分，而無信賴保護原則之適用，明顯構成判決違背法令；又被上訴人以原處分一撤銷98年裁處，並以原處分二裁處鉅額罰鍰，此一系列作為實質上相當於行政程序法第116條行政處分之轉換，而應受該條但書之限制，不得作為更為不利之處分。被上訴人所為原處分一及原處分二，顯已違背行政程序法第116條及不利益變更禁止原則，原判決就此等違法行政處分仍加以維持，顯有判決適用法規不當之違法各節，均不足採。 ⑷末按證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形；而證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背論理法則、經驗法則或證據法則，即不能指為違法。又所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據。惟查原審已依職權調查證據並斟酌辯論意旨及調查證據之結果，依論理及證據法則判斷事實而為判決，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱原處分二及原判決就非因違反行政法上義務所得之其他利益，應扣除而未扣除，顯已構成行政罰法第18條第1項及第2項之違法；並提出專家學者之法律意見等各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。上訴論旨求予廢棄原判決，為無理由，應予駁回。㈢、綜上所述，原判決關於駁回上訴人其餘之訴部分，認事用法，核無違誤。上訴論旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。另原判決關於撤銷原處分二裁處罰鍰超過肆億參仟陸佰零壹萬柒仟肆佰零伍元及該訴願決定部分，上訴為不合法，已如前所述，爰於本判決併予駁回。七、據上論結，本件上訴為一部不合法，一部無理由。依行政訴訟法第249條第1項前段、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　105　年　　4　　月　　21　　日最高行政法院第五庭審判長法官　黃　合　文法官　鄭　忠　仁法官　劉　介　中法官　吳　東　都法官　林　茂　權以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　105　年　　4　　月　　21　　日書記官　張　雅　琴

最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第173號

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