105年度判字第203號｜行政：廢棄物清理法｜裁判日期：105 年 04 月 28 日

最　高　行　政　法　院　判　決 105年度判字第203號上訴人　臺中市政府環境保護局代　表　人　洪正中訴訟代理人　吳莉鴦　律師被上訴人　台懋實業股份有限公司代　表　人　陳天佑訴訟代理人　朱清雄　律師林孟毅　律師上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國104年7月1日臺中高等行政法院103年度訴更一字第24號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣被上訴人從事基本化學原料製造，主要產品為氧化鋅、碳酸鋅、硫酸鋅，其製程中會產生含有超標重金屬「黑色濾餅」又稱「初反應渣」及「紅色濾餅」之事業廢棄物。設址於臺中市○○區○○路00巷000號之1（下稱系爭場址）之現有石業有限公司（下稱現有公司），未取得廢棄物處理許可，逕受被上訴人所託從事廢棄物處理（掩埋），上訴人依行政院環境保護署（下稱環保署）民國100年9月26日環署土字第1000081804號函（下稱環保署100年9月26日函）及101年4月24日環署督字第1010033730號函（下稱環保署101年4月24日函）意旨，於101年10月15日以中市環廢字第1010095829號函（下稱原處分），通知被上訴人應就現有公司全部有害事業廢棄物（96,764公噸以上，嗣上訴人以102年2月1日中市環廢字第1020010891號函更正為35,041公噸以上）清理及環境改善，與各涉案事業及受託人等負連帶責任，並於101年10月31日前就該全部有害事業廢棄物提出「現有石業棄置場址廢棄物清理計畫書」（下稱清理計畫書）送上訴人審查，屆期未辦理，將依廢棄物清理法第71條及行政執行法第29條規定查處，被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經臺中高等行政法院102年度訴字第136號判決（下稱原審法院前審判決）駁回。被上訴人提起上訴，經本院103年度判字第603號判決（下稱本院發回判決）將原審法院前審判決廢棄，發回更審後，經原審法院103年度訴更一字第24號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分。上訴人不服，提起本件上訴。二、被上訴人起訴主張：（一）原處分要求被上訴人應於101年10月31日前提出清理計畫書，應連帶清除現場清運數量96,764公噸以上；惟訴願決定後，另以102年2月1日更正函剩餘待清理有害事業廢棄物更正為35,041公噸，顯不合法，益見上訴人逕以粗估且與事後重新鑽探結果差距極大之不確定數量，課予被上訴人「全部」清運之責，實不符合行政程序法第5條所規定之明確性原則。且原處分僅簡略記載，依據廢棄物清理法第30條第1項規定及環保署二函文，即認定被上訴人應負連帶清償責任，惟廢棄物清理法第30條並無應提出清理計畫書之規定，且前揭二函文，無法源依據。又上訴人主張被上訴人應依廢棄物清理法施行細則第12條第3項，於清理前提出清理計畫書，然原處分並無依廢棄物清理法第31條或同法施行細則第12條第3項規定之用語，是以原處分命被上訴人提出清理計畫書，無法源依據。被上訴人雖於102年6月提送清理計畫書，且提供質權擔保，惟其所檢附之清理計畫書，係針對上訴人要求被上訴人再分擔之數量（9,951公噸）部分「附條件」提出，並非就原處分或102年2月1日更正函所提出，不能謂被上訴人已履行原處分之內容，縱使被上訴人提出之附條件清理計畫書，獲上訴人審核同意，然原處分規制之效力並不因此而完全消滅。（二）兩造就系爭場址內之廢棄物清理事宜，已於101年2月23日召開協商會議（下稱系爭協商會議），會中就被上訴人所需清理數量達成協議，並約定：「4、若有相關新事證，屬台懋公司應清除之廢棄物，台懋公司仍應負起清除責任。」會後上訴人並將協商記錄作成書面記錄，送達被上訴人，故兩造間就廢棄物清理之義務範圍，顯已達成和解之書面合意，原處分之認定，顯與前揭和解契約相悖，已屬違法，應予撤銷。又原處分援引環保署100年9月26日函檢附之「臺中市沙鹿區現有石業棄土場廢棄物檢測報告及污染調查報告」（下稱系爭場址檢測及調查報告），係針對本件所作成，作成日期早於和解成立之日，上訴人並未提出任何「新事證」，遽為反於協商結論之處分，顯不具任何正當性，亦與行政程序法第8條、第117條保護人民信賴利益之旨有違。而上訴人於協商前後，皆未告知「僅於檢方資料範圍內協商」之意，被上訴人自係基於處理全部廢棄物之認識，而為協議。系爭協商會議決議全文也看不出上訴人有限定和解效力範圍之意，基於行政行為明確性原則及誠信原則，上訴人不得擅自擴張或限縮契約之效力範圍。參酌系爭和解契約（即系爭協商會議決議）第4點「若有相關新事證，屬台懋公司應清除之廢棄物」等語，亦可證係就被上訴人之全部義務範圍為協議，上訴人復假「環境改善」之名，命被上訴人再行清運其他廢棄物，顯已違法。準此，兩造101年2月23日系爭協商會議，目的係因上訴人無法確認共有多少廠商堆置、各廠商應負責處理之範圍及分擔金額，致無法作成明確行政處分，為儘速清除回復原狀，上訴人乃召開協調會與被上訴人達成和解，上訴人同意被上訴人僅應清除協商之數量即可（即檢察官認定數量加計10% ），除非有新事實足認屬被上訴人應清除之廢棄物，足證該協議內容應屬行政程序法第136條和解契約。（三）民法第272條第2項所謂之法律，不包括行政函釋在內，廢棄物清理法第30條係規定「事業」應與「受託人」就「該事業廢棄物」之清理及環境之改善負連帶責任，而無「事業間」應負連帶責任之相關規定，上訴人僅憑相關行政函釋，即命被上訴人與他事業就全部廢棄物負連帶責任，顯屬無據。又民法上「不可分債務」或「連帶債務」，均以數人共負同一債務為要件，若欲類推適用，自應以有可類比之情況為前提。本件被上訴人與其他事業之清理責任及環境改善責任係各別發生，給付標的、目的、主體、範圍全不同一，自不得類推適用。且系爭場址上之廢棄物，得由各事業各依其責任範圍清運，顯非不可分。上訴人命被上訴人就系爭場址上全部廢棄物與他事業負連帶義務，並無法律上依據。易言之，連帶責任僅存於被上訴人與其所委託之非法業者（即胡承鵬）間，而未規範至其他事業相互間，廢棄物清理法第30條第1項並未若土壤及地下水污染整治法第43條第9項之規定，將連帶責任擴張到「橫向」的連帶責任。又依臺灣臺中地方法院檢察署（下稱臺中地檢署）100年度偵字第25828號及第26515號起訴書認定之事實可知，被上訴人並「非」委託公民營廢棄物清除處理機構清除、處理其事業廢棄物，而係委託「未領有廢棄物清除、處理許可之胡承鵬」清運，依廢棄物清理法第30條及環保署91年6月18日環署廢字第0910036997號函，被上訴人毋需就全部事業廢棄物清理及環境改善負連帶責任。（四）在系爭場址棄置廢棄物者，有被上訴人及陸昌化工股份有限公司（下稱陸昌公司）、正鎘工業股份有限公司、新速科技股份有限公司、西北臺慶科技股份有限公司及麗騰環保科技有限公司（下稱陸昌等5家公司），上訴人雖稱各家業者傾倒後，廢棄物已混合無法識別種類與位置云云。然依民法第811條規定，動產之附合由不動產所有人取得動產所有權，即無數人同負一債務，無法類推適用民法第292條。又縱有民法第813條準用第812條規定之適用，亦僅能按價值比例共有合成物，不得逕認全部廢棄物屬業者共有。上訴人主張依民法第813條準用第812條，視為各公司共有之合成物，顯不可採。兩造於101年2月23日達成具行政和解契約性質之協議，確認被上訴人於系爭場址應清除之數量為14,436公噸。而被上訴人於101年8月15日前即已完成14,436公噸廢棄物之清除，而協議當時，上訴人亦已知悉經檢察官調查後所提供之資料，認定被上訴人委託胡承鵬清除之廢棄物數量為13,123.284公噸，方於協議時依照檢察官調查後所認定之數量加上10%，以14,436公噸作為被上訴人應清除之數量，超出13,123公噸以外之廢棄物，均非被上訴人所棄置，其餘尚未清除之廢棄物，自當由其他業者進行清除，豈能將其他剩餘「並非」被上訴人及經查獲之業者所棄置之廢棄物，依照比例全部由被上訴人及經查獲之業者負責清除，轉嫁由被上訴人負擔。且系爭協商會議內容並未載明被上訴人尚須負環境改善復原責任。（五）綜上，上訴人既已選擇以行政和解契約代替行政處分之方式與被上訴人達成協議，且被上訴人亦已依和解契約約定之數量完成清除廢棄物責任，則上訴人於無提出相關新事證下，復作成行政處分，並錯誤適用法規而違法認定於同一場址上，被上訴人仍須依廢棄物清理法第30條第1項再負清理及環境改善之責任，及命被上訴人應向上訴人提出廢棄物清理計畫書，否則將依廢棄物清理法第71條及行政執行法第29條規定查處，顯已違反行政契約與行政處分不併行原則。且被上訴人既已依協議完成清運，應有信賴保護原則之適用等語，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。三、上訴人則以：（一）兩造雖就系爭場址之廢棄物清除事宜進行協議，惟僅係就檢察官起訴書內容之清運數量協議，上訴人未免除或同意被上訴人於清除起訴書所載數量後，就剩餘未清除之廢棄物即無清除義務，故被上訴人完成第一階段之清除義務後，上訴人另就環保署檢測之剩餘廢棄物數量之清理，作成原處分，並載明違章事實及法令依據，已符處分應記載事項。至於清除廢棄物之數量，係依環保署檢測結果，被上訴人已知廢棄物數量且未對檢測結果提出異議，原處分並無違反明確性原則。上訴人102年2月1日更正函係依重新檢測結果，更正待清除廢棄物數量，其性質屬撤銷原處分，另為新處分，原處分既經撤銷即不存在，被上訴人再提起本件撤銷訴訟，顯無權利保護必要，應予駁回。又102年2月1 日更正函，對被上訴人違規行為依據之法律及事實，均未變更，未增加被上訴人負擔，應可認係理由之追補，並無違法。系爭場址事業廢棄物，核屬廢棄物清理法施行細則第12條第3項「因重大事故所產生之非經常性廢棄物」，被上訴人依廢棄物清理法第71條既負有清理義務，自應依廢棄物清理法施行細則第12條第3項於清理前提出處置計畫書，經上訴人核准後，始得進行該批廢棄物之清理。故上訴人於被上訴人清理前，命其提出清理計畫書，於法自無不合。另兩造雖曾於101年2月23日進行協議，然協商範圍僅就檢察官起訴內容為協商並作成被上訴人清除數量、應提供之保證書金額、補正清理計畫書內容之協議，然未及於應如何改善受污染環境之部分，亦未免除或同意被上訴人無庸環境改善之義務。是原處分就尚未清除及環境改善部分作成，並無違法，亦無違誠信原則。（二）兩造固曾於101年2月23日就系爭場址之廢棄物清除、處理事宜進行協議，但兩造協議之基礎為檢察官起訴書所載內容，系爭協商會議，僅就被上訴人依檢察官起訴書所載內容應清除之有害事業廢棄物數量，及提供等額銀行保證書代替假扣押之債權保全做成協商，並未就應如何改善，使已受污染之環境回復原狀做成協議。其內容非屬公法上關係而得以行政契約設定之態樣，乃係上訴人基於主管機關權責就細節性事項做成若干協議，並未變更或免除被上訴人應負連帶負清除處理之責任，無關行政處分所依據之法律事實的認定，顯見系爭協商會議所做成之結論，不符行政程序法第136條規定和解契約之特別要件。自難認兩造之和解契約業已成立。（三）依廢棄物清理法第28條第1項第3款、第30條第1項、第41條第1項、第42條、行為時公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法（下稱許可管理辦法）第3條第1項規定，並參酌環保署95年9月25日環署廢字第0950076457號函釋可知：廢棄物清理法之主管機關或執行機關能舉證證明場址棄置事業廢棄物，該事業廢棄物對環境產生危害，為處置該事業廢棄物產生應變費用，委託之事業、受託清理該事業廢棄物者、仲介非法清理該事業廢棄物者、容許或因重大過失致該事業廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人為潛在責任人，各該潛在責任人對於該場址事業廢棄物之清理及環境之改善責任為不可分者，則為有效清除、處理該事業廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，該主管機關或執行機關得限期命各該潛在責任人共同負起該事業廢棄物之清理及環境之改善的連帶責任。被上訴人已自認係委託「未領有廢棄物清除、處理許可之胡承鵬」清運事業廢棄物，又自承「委託現有公司清運、處理系爭廢棄物」，則不論其係委託胡承鵬或現有公司清除處理該公司產製之事業廢棄物，被上訴人又未向胡承鵬及現有公司取得依規定開立之廢棄物妥善處理紀錄文件，以瞭解其廢棄物清除處理之流向，則被上訴人自應依廢棄物清理法第30條規定負清除及環境改善之連帶責任。又臺中地檢署在系爭場址所查獲違法傾倒事業廢棄物之事業中，除被上訴人外，尚有陸昌等5家公司，惟因傾倒廢棄物數量頗鉅，傾倒時間已久，再加上現有公司長期收受各事業產生之廢棄物，於廢棄物進場後，即執行整地作業，經過長期日曬雨淋，致廢棄物混雜，土壤受到污染，已無從區辨相關事業所產出之事業廢棄物之種類及堆置位置。故上訴人多次召集被上訴人及其他事業就清除數量進行協商，足見其確已達無從區辨相關事業所產出之事業廢棄物之種類及堆置位置。各事業所傾倒在系爭場址之事業廢棄物既已相互混合，不能識別，依民法第813條準用第812條規定，系爭場址之廢棄物即應視為各事業共有之合成物，故各事業就系爭場址之廢棄物清理及環境改善應負全部責任，已不可分，準此上訴人以被上訴人應負連帶責任作成原處分，並無違反廢棄物清理法第30條之規定。環保署101年4月24日函，亦同此旨。（四）環保署環境督察總隊中區環境督察大隊（下稱中區環境督察大隊）及臺中地檢署係於100年6月8日查獲陸昌公司委託非法業者傾倒棄置事業廢棄物於系爭場址內，嗣再追查到其餘事業。環保署即於100年7月間委託瑞昶公司至系爭場址調查環境污染情形，經瑞昶公司現場鑽探採樣檢測結果，估算出系爭場址所堆置之有害事業廢棄物估算體積約有8.85萬立方公尺，重量約132,800公噸。陸昌公司於刑事案件偵查起訴後，於100年11月8日針對檢察官起訴書所指之廢棄物清理召開會議討論應清除數量，達成應清除21,600公噸之結論，嗣被上訴人於系爭協商會議中達成同意依檢方提供資料所載清運數量加上10%誤差值，負責清除14,436公噸有害事業廢棄物之結論，並於陸昌公司完成清除後，接續於101年6月8日起開始進行清理14,436噸有害事業廢棄物。然依受陸昌公司及被上訴人委託清理之可寧衛股份有限公司（下稱可寧衛公司）就101年6月8日至101年7月19日期間所清理之廢棄物進行毒性檢測，發現該段所清理之廢棄物之毒性濃度仍高於標準值，現場環境污染情形仍未排除。故上訴人乃於101年7月間另委託晶淨科技股份有限公司（下稱晶淨公司）進行檢測調查，估算剩餘之有害事業廢棄物數量僅剩35,041公噸。上訴人為慎重起見，特別向環保署請示是否依晶淨公司之估算數量減縮各事業第二階段之清除數量，嗣經環保署同意後，上訴人始通知被上訴人更正清除之廢棄物數量及代履行金額。又因考量在系爭場址傾倒事業廢棄物之事業，並非僅有陸昌公司及被上訴人，故於102年4月2日召集被上訴人及其餘業者，參照民法連帶債務之規定，建議各事業依被查獲違法傾倒之事業廢棄物之數量與剩餘之事業廢棄物之數量之比例，分擔清理責任，即依檢察官起訴書之認定：建議被上訴人第二階段分擔清除數量為9,951公噸（第一階段已清除14,436公噸）。是就兩造前後兩次之協商會議，第一次於101年2月23日召開之系爭協商會議僅就檢察官起訴書所載內容討論清除數量，而第二次於102年4月2日與各事業之會議，係就剩餘未清除之有害事業廢棄物之清除及環境改善，依各事業被偵查起訴之內容，依比例分擔應負擔之連帶清運之廢棄物數量，兩者討論之內容並不相同等語，並聲明求為判決駁回被上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）原處分係通知被上訴人，應就現有公司全部有害事業廢棄物（96,764公噸以上）清理及環境改善，與各涉案事業及受託人等負連帶責任，並於101年10月31日前就該全部有害事業廢棄物提出清理計畫書送上訴人審查，屆期未辦理，將依廢棄物清理法第71條及行政執行法第29條規定查處。而上訴人102年2月1日更正函，則係將上開有害事業廢棄物96,764公噸以上，更正為35,041公噸以上。被上訴人雖主張該更正不具正當性，但查本件上開更正係減少被上訴人清理之數量，於被上訴人並無不利，無礙其攻擊防禦，其更正時間102年2月1日雖在本件訴願決定之後，參照本院102年度判字第621號判決之見解，上開更正應屬合法。惟上開更正函僅更正（即減縮）原處分有害事業廢棄物之數量而已，經減縮後，其差額部分（即96,764公噸－35,041公噸＝61,723公噸），被上訴人之相關責任雖已消滅，但原處分中其餘「35,041公噸」有害事業廢棄物部分，被上訴人之清理及環境改善責任仍然存在，其對被上訴人依然有規制效力，故上訴人辯稱原處分既經撤銷即不存在，被上訴人再就原處分提起本件撤銷訴訟，顯無權利保護必要云云，顯有誤解，不足採取。（二）上訴人作成原處分，命被上訴人就96,764公噸以上（嗣更正為35,041公噸）有害事業廢棄物（全部）與受託人胡承鵬及其他事業（即陸昌等5家公司）連帶負清理及環境改善責任，無非以：依廢棄物清理法第28條第1項第3款、第30條第1項、第41條第1項、第42條及許可管理辦法第3條第1項規定為其依據，且兩造間101年2月23日之協議，並非和解契約，故未免除被上訴人前揭連帶責任云云。惟按依廢棄物清理法第28條第1項第3款、第30條第1項、第41條第1項前段、第42條規定及許可管理辦法第3條第1項規定可知，廢棄物清理法第30條第1項雖規定，事業於委託「公民營廢棄物清除處理機構」清除、處理其事業廢棄物未符合該條第1項各款所列條件者，應與受託人就該事業廢棄物之清理及環境之改善，負（縱向）連帶責任。但就同一受託人同時或先後接受不同事業之委託非法棄置事業廢棄物，則各不同「事業」間，是否應負廢棄物清理法第30條規定之（橫向）連帶責任，廢棄物清理法（包括該法第28條第1項第3款、第41條第1項、第42條）對此並無明定。而環保署95年9月25日環署廢字第0950076457 號函（下稱環保署95年9月25日函）亦僅係就廢棄物清理法之主管機關或執行機關能舉證證明場址棄置事業廢棄物，該事業廢棄物對環境產生危害，為處置該事業廢棄物產生應變費用，委託之事業、受託清理該事業廢棄物者、仲介非法清理該事業廢棄物者、容許或因重大過失致該事業廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人為潛在責任人，因各該潛在責任人對於該場址事業廢棄物之清理及環境之改善責任為不可分者，為有效清除、處理該事業廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，該主管機關或執行機關得限期命各該潛在責任人共同負起該事業廢棄物之清理及環境之改善的連帶責任。但執此亦難認可類推適用民法第292條規定，認為各該事業應共同負起清理現有公司場址有害事業廢棄物及改善環境之（橫向）連帶責任。上訴人辯稱經查獲在系爭場址棄置事業廢棄物者，除被上訴人外，尚有陸昌等5 家公司，因現有公司於收受各該公司棄置之事業廢棄物後，即進行整地，致各該公司所棄置之事業廢棄物已混合，不能識別，而無從區辨其種類及棄置位置，依民法第813條準用第812條規定，該場址之事業廢棄物應視為各該公司共有之合成物，因此可類推適用民法第292條規定，認為被上訴人與陸昌等5家公司應共同負起清理系爭場址有害事業廢棄物及改善環境之（橫向）連帶責任，於法無據，自非可採。再者，上開許可管理辦法第3條第1項僅規定：清除機構應取得核發機關核發之廢棄物清除許可證後始得接受委託清除廢棄物，並未規定各該事業間，應負（橫向）連帶清理及改善環境之責任。又原處分命被上訴人就「35,041公噸以上」有害事業廢棄物全部與受託人胡承鵬及其他事業（即陸昌等5家公司）連帶負清理及環境改善責任，就該「35,041公噸以上」數量言之，依文義解釋應係指包含「35,041公噸」及其以上（無上限）之數量。其如此記載，就其文義而言，無法確定被上訴人責任之範圍，顯然違背行政程序法第5條「行政行為之內容應明確」之規定，亦有瑕疵，無從維持。（三）就系爭有害廢棄物數量估算之過程觀之，中區環境督察大隊係於100年6月8日查獲陸昌公司非法委託業者傾倒廢棄物於系爭場址內，嗣再追查到被上訴人等其餘事業在系爭場址棄置事業廢棄物之情事。而環保署在本件被查獲後，即於100 年7月間委託瑞昶公司至系爭場址調查環境污染情形，當時經瑞昶公司現場鑽探採樣檢測結果，分析現有公司場址所堆置之廢棄物有二部分，上層為有害事業廢棄物，污染物主要為鎘、鉻、銅、鎳、鉛、鋅等含重金屬成分之有害事業廢棄物，估算體積約有8.85萬立方公尺，重量約132,800公噸（環保署100年9月26日系爭場址檢測及調查報告）；下層則屬營建廢棄物（按與本件無關）。依系爭有害廢棄物數量估算之過程與協商會議紀錄名稱、討論事項及決議觀之，本件系爭場址有害事業廢棄物之重量，經環保署於100年9月26日估算後，約132,800公噸，係各該事業分別長期先後委託傾倒，致上訴人無法分辨各該事業分別委託傾倒之部分，雙方因而產生爭執，上訴人遂與各該事業分別成立協商，以確定各該事業各自應負責處理之數量，以解決紛爭，並儘速清除系爭場址內之有害事業廢棄物，陸昌公司及被上訴人遂先後於100年11月8日及101年2月23日與上訴人達成行政契約，就系爭場址有害事業廢棄物約132,800公噸，分別承諾各自清除21,600公噸及14,436公噸之和解，故被上訴人委託非法業者棄置於系爭場址之有害事業廢棄物，先前雖與他人棄置者混合無法區分，惟因兩造間此項和解契約內容之合意，已就被上訴人對系爭場址內全部有害事業廢棄物應清除部分之責任「加以特定」（以清除其中14,436公噸的方式特定其範圍），揆諸行政程序法第136條及第149條規定準用民法第737條規定，被上訴人就清除系爭場址全部有害事業廢棄物之責任，應僅限定於14,436公噸，其餘部分被上訴人依法即免除清除之責任。且被上訴人嗣已依約清除系爭場址內14,436公噸有害事業廢棄物，則被上訴人就系爭場址內所有之132,800 公噸有害事業廢棄物已全部免除其清除責任。況經原審法院於104年3月12日行準備程序時，上訴人陳稱：「（如果這5 家【與上訴人達成協商的廠商依協商決議分別應清除的噸數】均履行【清除】完畢，則現場是否就沒有系爭有害廢棄物？）我們目前認為應當是這樣。」（原審103年度訴更一卷第90頁）。又該次及104年4月9日行準備程序時，上訴人同意不再就清除有害事業廢棄物的部分為爭執，僅就環境回復（改善）的部分爭議。故上訴人辯稱101年2月23日之協議，不符合和解契約要件，並非和解契約，故未變更或免除被上訴人前揭清除責任云云，即有誤解，不足採取。又上訴人再以原處分通知被上訴人，應就系爭場址現剩餘之有害事業廢棄物（96,764公噸以上）與陸昌等5家公司連帶負清理責任，亦屬有誤。（四）兩造間系爭和解契約決議第4項雖約定：「若有相關新事證，屬被上訴人應清除之廢棄物，被上訴人仍應負起清除責任。」上訴人辯稱被上訴人及陸昌公司與上訴人達成上開協議後，已分別依約清除系爭場址內14,436公噸及21,600公噸有害事業廢棄物，但其餘事業沒有進行清除，嗣經可寧衛公司及晶淨公司進行檢測後，確認系爭場址餘有35,041公噸之有害事業廢棄物尚未清除，該剩餘部分仍然為有害事業廢棄物，為「新事證」，故上訴人遂以前揭102年2月1日更正函，將上開有害事業廢棄物96,764公噸以上，更正為35,041公噸以上云云。然查，被上訴人於和解後，既己依約清除系爭場址內14,436公噸之有害事業廢棄物，係因被上訴人及訴外人陸昌公司以外之其他事業，未依約進行清除，致系爭場址餘有35,041公噸之有害事業廢棄物，此非「新事證」，甚為明確。上訴人竟據以辯稱此為「新事證」，並以前揭102年2月1日函命被上訴人就該35,041公噸有害事業廢棄物廢棄物，與其他事業連帶負責清除云云，顯有誤解，不能採取。（五）兩造間廢棄物清理法（罰鍰）事件，經上訴人移送法務部行政執行署彰化分署執行，而假扣押被上訴人之不動產，嗣上訴人通知被上訴人於102年4月2日召開「系爭場址後續廢棄物清理」協商會議，被上訴人據該會議議程資料，以102年4月1日懋環廢字第00000000號函，擬以現金新臺幣（下同）1億1千萬元設定質權為保證，做為撤銷上開行政執行假扣押被上訴人不動產之替代方案，並以102年4月2日懋環廢字第00000000號函，報請同意，經上訴人以102年4月11日中市環廢字第1020032533號函同意在案。惟如前述，被上訴人已依上開和解契約規定，清除系爭場址內其應負責部分之14,436公噸害事業廢棄物，而免除系爭場址內其餘有害事業廢棄物之清除責任；且被上訴人提供前揭現金設定質權為保證，做為撤銷上開行政執行假扣押被上訴人不動產之替代方案，而該行政執行事件之案由係「廢棄物清理法罰鍰事件」，核與被上訴人清除該有害事業廢棄物無關；況上訴人未能提出證據證明被上訴人於上開102年4月2日協商會議中承諾再負責清除系爭場址內之其它有害事業廢棄物。故上訴人辯稱其於102年4月2日與各事業之會議，係就剩餘未清除之有害事業廢棄物之清除及環境改善，與101年2月23日所召開之系爭協商會議，僅係就檢察官起訴書內容，依比例分擔應負擔之連帶清運之廢棄物數量，兩者討論之內容並不相同云云，即非可採。（六）上訴人於原審雖辯稱：環保署依廢棄物清理法施行細則第2條，以101年4月20日環署廢察第0000000000號函頒布「私有土地遭棄置廢棄物清理作業程序」（下稱清理作業程序），上訴人依此行政規則、廢棄物清理法第71條、同法施行細則第12條第3項及環保署 103年1月13日環署廢字第1030002433號令、95年8月9日環署廢字第0950057270號函意旨，均可以原處分命被上訴人提出清理計畫書云云。惟按上開清理作業程序共分為六大階段，依序為：(1 )場址發現與登錄列管。(2)釐清清理責任。(3)棄置場址調查。(4)限期清除處理。(5)清理作業。(6 )環境復原。其中第六階段「環境復原」，係指：「經地方主管機關確認完成清理廢棄物後，進行非法棄置場址之解除列管作業，並應加強場址周圍環境之管理措施，以避免廢棄物非法棄置再度發生。本階段作業內容主要辦理環境復原作業及解列場址後續之管理措施兩部分。」由此可知，經地方主管機關確認完成清理廢棄物後，始進行「環境復原」作業。而清理廢棄物作業中之第4階段為「限期清除處理」（再細分為「核發管制編號、限期提報清理計畫」及「核定清理計畫並督促依時限清理」）。如前所述，被上訴人既已依和解契約清除系爭場址內其應負責部分之14,436公噸有害事業廢棄物，而免除系爭場址內其餘有害事業廢棄物之清除責任，則其依法是否有向上訴人「限期提報清理計畫」之義務？即有疑義。況廢棄物清理法第71條係規定直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理之相關事項。環保署103年1月13日環署廢字第1030002433號令主旨為：「主管機關命限期清除處理廢棄物，而廢棄物清理義務人發生未於限期內提出廢棄物棄置場址清理計畫、清理計畫經處分機關駁回、未依清理計畫內容執行、處分機關認定義務人已不宜繼續清理等情形之一者，即構成廢棄物清理法第71條第1項規定所稱『屆期不為清除處理』。」同法施行細則第2條係規定中央主管機關之主管事項。第12條第3項係規定符合公告一定規模之事業，須檢具事業廢棄物清理計畫書，經主管機關核准後，始得營運。以上規定均核與本件被上訴人無關，故上訴人此項答辯亦屬無據，不足採取。至於被上訴人就系爭場址應負之「後續環境改善」責任部分，係指系爭場址剩餘之有害事業廢棄物全部經地方主管機關確認完成清理後，始進行之「環境復原」作業。茲系爭場址內既有其他事業應清理而尚未清理之35,041公噸有害事業廢棄物，系爭場址依法自無從開始進行「環境復原」作業，則上訴人原處分提前命被上訴人與各涉案事業及受託人負連帶之環境改善責任，其時程上即有不合。綜上，依上開事證、前揭規定及說明，原處分有上述之違誤；訴願決定予以維持，亦有未合為由，因將訴願決定及原處分均予撤銷。五、上訴人上訴意旨略謂：(一)上訴人102年2月1日更正函對於清除數量雖是記載「35,041公噸以上」，然於原審上訴人提出書狀或開庭所提及尚未清除數量及更正數量均是主張「35,041公噸」；102年4月2日協調會中上訴人提出討論未清理之廢棄物數量亦為「35,041公噸」，被上訴人亦參與該會，而原處分作成前亦給予被上訴人陳述意見，故被上訴人對於應清除數量及更正過程應已完全了解，則依行政程序法第96條第1項規定，若僅係事實與理由之記載稍欠完足，不影響處分結果，非有違明確性。縱上開更正函有35,041公噸「以上」之贅語，對於應清除數量無不明確，無礙被上訴人之攻擊防禦，自無影響原處分或上開更正函之效力。原判決認上開更正函記載「35,041公噸以上」無法確認被上訴人責任範圍，有違行政行為明確性，顯有適用法規錯誤。(二)因對應清除噸數頗有爭執，於原審104年3月12日及104年4月9日準備程序庭，法官闡明建議兩造訴訟代理人是否考慮對於噸數部分捨棄爭執，僅針對環境改善回復部分為爭執。上訴人係基於訴訟經濟方同意為之，然被上訴人不同意，認此將廢棄物清理與環境改善混合。則兩造就清除噸數之爭點依然存在，非上訴人曾表示同意，即使被上訴人無庸負清理責任或免責。又被上訴人主張和解契約即係101年2月23日系爭協商會議之會議紀錄，雖兩造代表均於會議開始前簽到，然該會議紀錄係會議工作人員作成，未經兩造法定代理人、當事人簽署；縱會議記錄事後曾檢送上訴人，亦難認合於行政程序法第139條、第149條準用民法第3條第1項、第73條前段及第153條第1項規定，得認為係兩造間行政契約。且該次會議係兩造依臺中地檢署起訴書，協商被上訴人應清理數量及上訴人可代替假扣押之金額，主觀無就系爭場址堆置有害事業廢棄物之清理及環境改善成立行政契約，且上訴人亦無被上訴人只要清除14,436公噸即免除清除責任之承諾。原判決以系爭協商會議協議為兩造就被上訴人責任僅限定於14,436公噸，其餘部分免除清除責任之和解契約，顯違背法令。(三)關於同一受託人同時或先後接受不同事業機構之委託，而將各該事業廢棄物棄置於同一場址時，各不同事業彼此間對於廢棄物清理法第30條所定清理及環境改善責任是否有連帶責任，廢棄物清理法並無規定，司法實務亦無相關案例，尚待本院統一解釋以為行政機關行政之依據。然學者有認為應取決於該場址之清理及環境改善責任為可分或不可分，如為可分，則無連帶責任適用，如為不可分，則應類推適用之，並由該等多數責任人負擔可分與否之舉證責任；且環保署101年4月24日函亦指示本件系爭場址內各事業機構應負連帶責任。( 四)102年4月2日協調會討論之待清除廢棄物，與原處分所載待清除廢棄物，為相同之物，只是原處分係就剩餘未清除之廢棄物全部命被上訴人提出清理計畫書，而102年4月2日協調係依剩餘未清除之廢棄物數量依各事業機構被查獲數量比例分配給各事業機構，並無損該批廢棄物之同一性。則102 年4月2日協調會既係就系爭場址之剩餘事業廢棄物之清理所召開之會議，被上訴人依該會議結論建議之數量，以102年5月14日102現廢字第1020514002號函提報計畫書送審，應認原處分已執行完畢，被上訴人再提起本件撤銷訴訟，欠缺權利保護必要，應予駁回，故原判決之認定顯有違背法令等語，求為廢棄原判決。六、本院核原判決並無違誤，茲再就上訴意旨論述如次： (一)按廢棄物清理法第30條第1項規定：「事業委託公民營廢棄物清除處理機構清除、處理其事業廢棄物，未符合下列條件者，應與受託人就該事業廢棄物之清理及環境之改善，負連帶責任：一、依法委託經主管機關許可清除、處理該類事業廢棄物之公民營廢棄物清除處理機構或執行機關清除、處理，且其委託種類未逾主管機關許可內容。二、取得受託人開具之該事業廢棄物妥善處理紀錄文件。」查本件被上訴人因委託未取得廢棄物處理許可之現有公司處理其公司產生之事業廢棄物，經臺中地檢署檢察官以100年度偵字第25828號、第26515號起訴書起訴在案（見原審102年度訴字第136號卷第29頁），依前開規定，被上訴人自應與現有公司就該事業廢棄物之清理及環境之改善，負連帶責任。為此，上訴人於101年10月15日原處分作成前之101年2月23日曾與被上訴人就系爭場址非法棄置事業廢棄物清除處理數量進行協商（見原審102年度訴字第136號卷第53頁），討論事項1即是「台懋實業股份有限公司所需清理數量」，決議1亦明載「台懋實業有限股份公應依檢方提供資料所載清運量並加上10%誤差值，負責清除14,436公噸有害事業廢棄物。」決議4則明載「若有相關新事證，屬台懋公司應清除之廢棄物，台懋公司仍應負起清除責任」等語，足見就被上訴人應負責清除之事業廢棄物，兩造已達成由被上訴人清除14,436公噸廢棄物之合意，而被上訴人亦已依約清除前開數量之廢棄物，因此，必須再有「足以證明係被上訴人應清除之廢棄物之新事證」，始由被上訴人再負清除之責。次查原處分說明三記載：「查行政院環境保護署100年9月26日環土字第1000081804號函檢附『臺中市沙鹿區現有石業棄土場廢棄物檢測報告及污染調查報告』內容，估算旨揭地點有害事業廢棄物總量共132,800公噸以上，扣除貴公司及相關污染行為人已清理部分，旨揭地點尚有96,764公噸以上有害事業廢棄物未清理完妥，環境未完成改善。另依行政院環境保護署101年4月24日環署督字第1010033730號函暨101年7月19日環署督字第1010061685號函示說明及廢棄物清理法第30條規定，貴公司應就旨揭地點全部有害事業廢棄物清理及環境改善，與各涉案事業及受託人等負連帶責任。」等語（見原審102年度訴字第136號卷第15頁-第16頁），足見上訴人於101年10月15日作成原處分時，認定被上訴人與其他事業應負清理系爭場址之廢棄物數量96,764公噸以上（即132,800公噸，減去被上訴人已清除之14,436公噸及訴外人陸昌公司已清除之21,600公噸，等於96,764公噸），顯係依環保署100年9月26日環土字第1000081804號函檢附「臺中市沙鹿區現有石業棄土場廢棄物檢測報告及污染調查報告」內容扣除各事業已清理部分，因此，原處分課予被上訴人清理之廢棄物，並非基於101年2月23日協商會議後之「新事證」。而綜觀全卷，亦無上訴人主張被上訴人應再清除96,764公噸事業廢棄物之「新事證」，從而，上訴人欲依原處分再課被上訴人連帶清除96,764公噸之事業廢棄物，即屬無據。雖上訴人於原處分後之102年2月1 日更正函，將原處分命被上訴人應與其他事業負連帶清除及改善環境之責的清除數量，由96,764公噸更正為35,041公噸，亦同。原判決認定被上訴人既已依約清除系爭場址內14,436公噸之有害事業廢棄物，則系爭場址所餘35,041公噸有害事業廢棄物，即非前揭101年2月23日合意之「新事證」，核無不合。上訴意旨主張其未承諾只要被上訴人清除14,436公噸即免除清除責任，指摘原判決違背法令云云，要不足取。至於原判決指摘上訴人102年2月1日函記載更正清除數量之噸數為「35,041公噸以上」，有違行政行為明確性一節，核與本件判決結果不生影響，更無執此主張原判決適用法規錯誤之餘地。 (二)次就原處分命被上訴人應與其他各涉案事業負起清除之連帶責任之法律依據部分而言：按公法行為具公益性，固非當然可適用私法之法理，但私法規定之表現一般法理者，如與公法之性質具共通性者，亦可適用於公法關係（本院52年判字第345號判例意旨參照）。而民法上之連帶債務，可分為「法定連帶債務」及「約定連帶債務」兩種，前者以法律規定當事人負連帶責任為限，後者則須債務人明示對於債權人各別具全部給付之責任者，始能成立。至於公法上之連帶債務如何成立，並無明文，但民法上開成立連帶債務之規定所表現之一般法理，應與公法具有共通性，故上訴人若欲依原處分課予被上訴人必須與其他事業負起清除事業廢棄物之連帶責任，必須有相關法律之明文或經債務人明示，始可成立。查本件上訴人以原處分課予被上訴人應與其他涉案事業負起連帶清除之責，係援引廢棄物清理法第30條規定為據；然上開規定並未明定違規之各事業間應負連帶清理及改善環境之責。此外，上訴人於救濟程序中所援引之環保署95年9月25 日函釋雖稱：「有關事業廢棄物之清理，依廢棄物清理法第28條、第39條規定，得由產生廢棄物之事業依自行清除處理、共同清除處理或委託清除處理等方式，進行妥善清除處理，或依中央目的事業主管機關所訂定再利用相關規定，進行再利用。事業廢棄物如未依前述規定辦理，致發生非法掩埋或棄置情事，環保單位原則依法追究實際行為人之責任及處分，必要時再依法命相關業者，共同負起清理該事業廢棄物及改善環境之連帶責任…。」等語；另上訴人援引之環保署101年4月24日函釋說明二雖亦稱：「查現有石業有限公司收受廢棄物進場後，即執行整地作業，廢棄物混雜，已無從區辨相關事業產出廢棄物種類及堆置區位。依廢棄物清理法第30條規定，各涉案事業除應清除處理非法傾棄至本場址之廢棄物外，尚需就環境改善工作部分，與受託人等負連帶責任」等語，但上開兩則命相關業者共負清理及改善環境之連帶責任之函釋，所提及之廢棄物清理法第28條、第30條及第39條規定，均無應命相關事業共負清除及改善之連帶責任之明文，上訴人要難執此函釋資為原處分之依據。又所謂拋棄，乃權利人不以其物權移轉於他人而使其物權歸於消滅之單獨行為（最高法院32年上字第6036號判例參照），民法第764 條第1項規定：「物權除法律另有規定外，因拋棄而消滅。」另所謂混同，指所有人各異之動產互相混合後，不能識別或識別須費過鉅時，而生所有權變動之法律事實（民法第813條），其法律效果為各動產所有人按其動產混合時之價值，共有混合物（民法第812條）。而本件被上訴人委託現有公司處理事業廢棄物，顯係基於拋棄之意思所為，自無因其所拋棄之事業廢棄物與其他事業所拋棄之事業廢棄物混同，而仍保有所有權可言，即使因其不法拋棄事業廢棄物而負有廢棄物清理法第30條規定之清除及改善環境之責，亦無因此而認定被上訴人仍保有系爭廢棄物所有權之餘地，自無類推適用民法第292條之問題。從而，就法律面而言，原處分課予被上訴人應與其他事業負連帶清除及改善環境之責，亦屬無據。原判決認定廢棄物清理法之相關規定及環保署前揭函釋均不足作為課予被上訴人與其他事業負連帶清除及改善環境責任之依據，經核亦無不合。上訴意旨仍執原審業已提出而為原判決所不採之理由再事主張本件系爭場址內各事業機構應負連帶責任云，殊不足採。 (三)再按兩造間廢棄物清理法（罰鍰）事件，經上訴人移送法務部行政執行署彰化分署執行，假扣押被上訴人之不動產（見原審102年度訴字第136號卷第227頁），嗣上訴人於102年3 月26日通知被上訴人於102年4月2日召開「系爭場址後續廢棄物清理」協商會議，被上訴人據該會議議程資料，以102 年4月1日懋環廢字第00000000號函（見原審102年度訴字第 136號卷第228頁），擬以現金1億1千萬元設定質權為保證，做為撤銷前揭假扣押被上訴人不動產之替代方案，並以102 年4月2日懋環廢字第00000000號函（同卷第229頁），報請同意，經上訴人以102年4月11日中市環廢字第1020032533號函（同卷第230頁）同意在案。惟被上訴人既已依101年2月 23日合意，清除系爭場址內其應負責部分之14,436公噸害事業廢棄物，而免除系爭場址內其餘有害事業廢棄物之清除責任；且被上訴人提供前揭現金設定質權為保證，做為撤銷上開行政執行假扣押被上訴人不動產之替代方案，且該行政執行事件之案由係「廢棄物清理法罰鍰事件」，足見上揭假扣押案與被上訴人清除該有害事業廢棄物無關；何況上訴人亦未能提出證據，證明被上訴人於上開102年4月2日協商會議中曾承諾再負責清除系爭場址內之其它有害事業廢棄物等情，業據原判決論述甚詳，核與經驗法則及論證法則無違，足見102年4月2日之協商會議亦非就系爭場址之剩餘事業廢棄物之清理所召開之會議，更無因102年4月2日協商會議，反推被上訴人應依101年10月15日作成之原處分須與其他事業再負連帶清除及改善環境之責。至於被上訴人102年5月14日102現廢字第1020514002號函係依前揭102年4月11日函說明二之指示事項辦理，而檢送被上訴人就現有公司非法棄置場址有害事業廢棄物處置計畫書，且於說明二、三分別明確表示「本公司為解除貴局移送案號102002號之假扣押，僅就102年4月2日召開之『臺中市沙鹿區非法棄置場址後續清理』協商會中貴局規劃分配清理數量提報計畫書送審，但不同意就現有石業有限公司非法棄置之全部有害事業廢棄物清理及改善環境負無限之連帶責任」「本公司已於102年3月22日提起行政訴訟，有關應否再負責清理及連帶責任之認定應待行政法院判決而定」等語（見原審102年度訴字第136號卷第231頁），足見原處分並未因被上訴人上揭102年5月14日函而告執行完畢，上訴意旨主張被上訴人業依上開函檢送計畫書送審，應認原處分已執行完畢，被上訴人提起本件撤銷訴訟，欠缺權利保護必要，指摘原判決認定違背法令云云，委不足取。 (四)承上，本件原處分命被上訴人應與其他事業負連帶清除及改善責任部分，欠缺法律明文及被上訴人之承諾。另在事實面而言，被上訴人固應對其委託現有公司非法棄置之事業廢棄物負連帶清除之責；惟兩造已於101年2月23日協議，由被上訴人負責清除14,436公噸，並無任何應由被上訴人須再負連帶清除之「新事證」，而被上訴人102年5月14日函送計畫書係依上訴人102年4月11日函辦理，非依據原處分辦理，並無原處分業已執行完畢之情，從而，原判決撤銷訴願決定及原處分，即無違誤。上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　105　年　　4　　月　　28　　日最高行政法院第四庭審判長法官　侯　東　昇法官　江　幸　垠法官　沈　應　南法官　楊　得　君法官　闕　銘　富以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　105　年　　4　　月　　28　　日書記官　吳　建　玲

最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第203號

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