105年度判字第25號｜行政：合作社法｜裁判日期：105 年 01 月 21 日

最　高　行　政　法　院　判　決 105年度判字第25號上訴人（即原審原告）有限責任高雄市亞太計程車運輸合作社代表　人　葉順來上訴人謝素秋何來彬上訴人（即原審參加人）王清正共同訴訟代理人　李承書律師被上訴人　高雄市政府社會局代表人　姚雨靜上列當事人間合作社法事件，上訴人對於中華民國104年9月10日高雄高等行政法院103年度訴字第351號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣上訴人有限責任高雄市亞太計程車運輸合作社（下稱亞太合作社）於民國103年1月23日召開社員大會（下稱系爭社員大會），補選理事、改選監事及修改章程，並於同年月27日檢具變更登記書、業務報告、社員名冊及修正後之章程等資料，申請變更登記及備查。被上訴人審查後，以103年3月28日高市社人團字第10332500000號函（下稱原處分）否准。上訴人亞太合作社、謝素秋、何來彬不服，循序提起行政訴訟，經原審法院裁定准許王清正參加訴訟後，以原判決駁回，上訴人（含參加人）復行上訴。二、上訴人亞太合作社、謝素秋、何來彬於原審起訴主張：㈠計程車運輸合作社社員之執業登記證經廢止，或職業駕照被吊銷，依計程車運輸合作社設置管理辦法（下稱管理辦法）第18條第2項第4款規定，僅生廢止汽車運輸業營業執照（下稱營業執照）並註銷其營業車輛牌照暫時無法駕駛計程車營運效力而已，與喪失社員資格之規定無關。且依汽車運輸業審核細則第6條規定，社員於3年內隨時得重新申領車輛營業牌照。另管理辦法第13條、第17條第2項及計程車駕駛人執業登記管理辦法（下稱執業登記管理辦法）第9條第3項等規定，亦非有關社員資格喪失應除名出社之規範。此外，亞太合作社之章程並未規定社員申請繳銷車輛牌照暫時停業，及辦理保留執業登記證，或執業登記證經廢止、職業駕照被吊銷，即喪失社員資格應除名出社。被上訴人卻認就算3年內重新申領車輛營業牌照，社員資格亦不得再恢復，須重新辦理入社手續，與汽車運輸業審核細則第6條規定不符。再者，合作社法第1條及其施行細則第2條之規範對象均為合作社，與社員除名無關。被上訴人所為顯然違反不當恣意聯結之禁止原則與法律保留原則。㈡高雄市○○○○○路法、道路交通管理處罰條例（下稱道交處罰條例）、管理辦法、汽車運輸業管理規則及執業登記管理辦法所規定權限事項，委任所屬交通局（下稱雄市交通局）及警察局（下稱雄市警察局）執行，而非被上訴人，故其所為處分缺乏事務權限，有違行政程序法第111條第1項第6款規定，應屬無效。又依合作社法第28條規定，除名出社是屬合作社社務會議之職權，相關實務見解亦界定所生爭議屬私法關係，被上訴人無權置喙，故其依法僅得為程序事項之行政監督，無實體審核權限。另公路法第56條第2項、管理辦法及執業登記管理辦法等規定均未授與被上訴人得逕行核定社員資格喪失除名出社之權限。至合作社法第10條係針對籌設合作社者未依規定程序召集、決議及章程應記載事項之程序事項而規定，非指實體審查事項之准否，此觀同法施行細則第6條規定即明，故該規定並未授權被上訴人可為實體審查之權限。而同法第9條第3項、第4項就變更登記事項之規定係採報備制，主管機關無准駁權限。且依該規定，合作社章程之修改僅需經社員大會決議即可，於決議後是否向主管機關申請變更登記，僅生得否對抗第三人之要件而已，並非生效要件。被上訴人主張未經主管機關核准變更登記，即屬無效云云，違反法律文義解釋，且恣意擴大行政機關干預權限，違反合作社自治原則。㈢原審另案101年度訴字第6號裁定有不適用法規或適用不當之情事，且對本件並無既判力；另高雄市政府89年2月15日高市府訴三字第4713號訴願決定是針對計程車執業登記證被廢止是否可為代表人資格之適格性為認定，與社員申請繳銷車輛牌照暫停營業及保留執業登記證無關。訴願決定援引上開101年度訴字第6號裁定，推翻其89年2月15日所為訴願決定，有違行政程序法第9條公平注意原則。另司法院釋字第644號及第479號解釋意旨，係指公務員行使公權力違憲，非指人民違憲，章程訂定屬人民結社自由與言論自由，行政機關不得予以否決。㈣高雄市計程車運輸合作社設置管理自治條例（下稱高市計程車自治條例）已於101年12月24日公告失效，被上訴人以之為解釋上訴人王清正社員資格之依據，自有疑義。況社員除名出社屬人民之重大權利事項，非以法律不得為之，亦非地方議會得以自治條例訂定相關法令就有關社員除名出社等要件及程序，均規定由合作社以章程定之，而亞太合作社之章程並未規定社員執業登記證被廢止即喪失社員資格。又原處分前經高雄市政府以103年7月15日高市府法訴字第10330563300號訴願決定（下稱103年7月15日訴願決定）予以撤銷，由被上訴人另為適法處分。依訴願法第81條、第96條規定，被上訴人自應受該訴願決定之拘束。被上訴人重為處分時卻無視上開訴願決定意旨，認定王清正之社員資格業已喪失，於法有違。另王清正就被上訴人否准為其辦理理事變更登記部分提起訴願，訴願決定認訴願有理由，撤銷原行政處分，故被上訴人不得於其表示不服之範圍內，為更不利之變更或處分，惟被上訴人非但拒絕為王清正辦理理事變更登記，甚至表示王清正之社員資格因其執業登記證遭廢止等由而當然喪失，顯違反不利益變更禁止原則。又原處分否准之依據係管理辦法第13條、第18條及執業登記管理辦法第2條，惟上開規定與社員資格之得喪無關，被上訴人之解釋顯然違反文義、體系、目的、合憲性等解釋方法。另計程車駕駛人停止執業或其執業登記遭廢止，僅生繳回執業登記證之法律效果，迨恢復執業時，重新申領新證或辦理執業登記即可，並未因此剝奪其社員資格，被上訴人卻據以認定王清正喪失社員身分，顯違反法律明確性原則及處罰法定主義。至被上訴人陳稱王清正自請退社經亞太合作社通過乙節，經查係該社作業錯誤所致，非王清正自請退社，應無合作社法第26條之退社事由，自仍具社員資格。又王清正嗣後雖受僱於品銘交通有限公司（下稱品銘公司），惟並未參與該公司業務之經營，該公司亦非計程車運輸合作社，自不該當管理辦法第15條之要件。㈤上訴人謝素秋、訴外人林阿雲依汽車運輸業審核細則第6條規定，於繳銷車輛牌照之日起3年內，分別申領替補車輛牌照並申請恢復執業領回原證號之執業登記證新證（謝素秋於103年8月4日申領替補車輛牌照050-Z5號、領回原證號E004598號之執業登記證新證；林阿雲於103年12月28日申領替補車輛牌照517-Z5號及營業執照並領回原證號E005487號執業登記證新證），足證被上訴人認為社員車輛牌照繳銷及申請執業登記證停止執業保留資格，社員資格即喪失，並無法律上理由，否則彼等所為申請即無從准許。至管理辦法第13條、第20條之適用對象係擬申請加入合作社之人，而非已加入合作社並辦理入社手續完畢之社員。同辦法第18條第2項規定喪失同辦法第13條應具備資格之一者，係發生「廢止其汽車運輸業營業執照並註銷其營業車輛牌照」之法律效果，非如被上訴人所稱逕行喪失社員身分。又執業登記管理辦法第2條僅要求計程車駕駛業者執業前應申請辦理執業登記，領有執業登記證及其副證始得執業，並無未領有執業登記者逕行喪失合作社社員身分之規定。且管理辦法第18條、第20條係就合作社之管理方式及營運應遵守之事項委由命令為規定，並非有關社員身分得喪之實體規定。依合作社法第26條規定，社員僅於死亡、自請退社、除名之情形下，始發生出社之效力，並不包括喪失管理辦法第13條（按此部分規定已於100年6月15日修正時刪除）應具備資格之一之情形，被上訴人卻為擴張解釋，不符該法之立法意旨。林阿雲、上訴人何來彬及謝素秋或因被廢止執業登記證或被吊扣駕照及計程車駕駛人停止執業時繳回執業登記證，至多僅生合作社依該辦法第19條第1款為此等社員辦理計程車車輛牌照之繳銷及相關異動登記之法律效果，未能逕予認定渠等喪失社員資格。道交處罰條例第37條係授權內政部及交通部就計程車駕駛人執業資格等事項訂定管理辦法，旨在促使計程車駕駛人向執業地直轄市、縣（市）警察局申請辦理執業登記，資以保障乘客之安全，確保社會之治安，及增進營業小客車之職業信賴，而與計程車運輸合作社無涉，被上訴人援引該條規定，顯然誤解其授權目的。另依內政部101年4月16日內授中社字第1015031716號函釋（下稱內政部101年4月16日函釋）意旨，因亞太合作社之章程並未規定其社員入社後，若執業登記證遭廢止即喪失社員資格，故林阿雲、何來彬及謝素秋仍具社員身分，自可被選任為理、監事。又計程車駕駛人縱有執業登記證遭廢止、被吊銷駕照及停止執業時繳回執業登記證等情事，僅生重新申請辦理執業登記或補辦查驗或換發等法律效果，依該辦法第7條第2項規定，仍得以計程車運輸合作社社員身分為申請，足見依該辦法規定無從據以推論林阿雲、何來彬及謝素秋喪失亞太合作社社員資格。㈥被上訴人於訴願程序終結前，並未就亞太合作社社員大會出席人數是否過半數、委託書未載日期、未提供欠費社員名單或於社員名冊上標示、簽到書有2人簽名字跡潦草無法辨識比對、及委託人「徐高源」「蔡照輝」之簽名字跡顯不相同等，是否為合格之社員所簽具之情事做成行政處分，竟於訴訟程序進行中，以突襲方式做成行政處分，有違正當法律程序。而合作社法並無強制規定合作社之選舉應有全體社員過半數出席選舉投票始有效，亞太合作社系爭社員大會補選理事1人，是第2次理事選舉，依亞太合作社章程規定只要有全體社員，再扣除因欠費被暫時停權社員人數，應出席選舉人數為40人，當日現埸簽到人數55人（不包括26張委託書）即已超過應出席選舉人數，該次應為合法選舉。又法律未規定社員受託出席社員大會之委託書未載日期者當然無效，故委託書未載日期是否可以受託出席社員大會、簽到書有2人簽名字跡潦草之爭議、委託人「徐高源」「蔡照輝」之簽名字跡顯不相同，是否為合格社員所簽具、理、監事選舉是否有效等爭議，皆屬私法關係，非公法關係範疇，亦非被上訴人得依職權認定之事頂。另被上訴人要求亞太合作社應檢附委託書、社員大會簽到書、社員名冊等，與內政部頒布適用全國合作社申請理、監事變動及章程修改變更登記之範本之規定不合，顯增加法令所無之限制及負擔，違反法律保留原則。且亞太合作社自86年成立以來，所為申請理、監事變動及章程修改等變更登記，僅須檢附上開內政部規定之文件即可。被上訴人對於相同變更登記事件，無任何理由卻作成不同處分，違反行政自我拘束原則。被上訴人對於其他人民團體亦未要求應提出上開文件，僅針對亞太合作社為要求，違反差別待遇禁止原則。至若召集程序及決議方法有違反法令或章程之虞，應依合作社法第48條撤銷該決議，而該撤銷之發動權屬社員並非主管機關，若當事人無爭執，主管機關不得僅因社員大會之召集程序或決議方法有瑕疵而依職權撤銷決議。被上訴人僅具行政監督之權，只能審查相關決議及會議是否遵守法定程序，否則即為逾越權限及濫用權力。另依內政部64年3月20日內社字第627555號函釋，亞太合作社理事總數3人中出缺1人，理事2人已足法定人數3分之2之過半數，在未遞補或補選時，亞太合作社理事出席會議之有效人數，可依實際人數計算。依合作社法第53條第2項規定，理事決議方式，僅須2位理事出席並全數同意即可。是以，其中1位理事未出席或缺額時，仍可進行決議程序，而非以實際在任或出缺1人且出席人數需3人才可進行決議。合作社法並無規定理事總數3人中1人出缺時，應於多少日內召開社員大會補選，被上訴人主張亞太合作社理事缺額達3分之1不足3人之理事會，應即時召開補選理事之社員大會外，在未補選或遞補前，其餘決議均屬違法而無效或不生效力云云，顯曲解合作社法第32條及第53條第2項之規定。㈦計程車運輸合作社之申請設立，法無明文需公路主管機關「許可」，故非特許行業，也非民法第46條所規範之公益社團法人。被上訴人主張亞太合作社為民法第46條公益社團法人，與司法院釋字第276號解釋不同意見書所載「合作社為營利社團法人」及司法院院字第2595號解釋「合作社之業務並非社會公益之事務」之見解有違。又合作社法第9條第3項、第4項規定為對抗要件，非生效要件，縱使合作社理、監事變動及章程修改未依規定辦理變更登記，該法並無罰則，至多僅生不得對抗善意第三人之效力。若謂被上訴人得依該法第10條規定為實質審查，顯然逾越憲法第23條所定之必要範圍，與憲法保障人民結社自由與言論自由之意旨不符。縱對亞太合作社理、監事選舉之效力、章程修改變更登記及社員受委託出席社員大會之委託書未載日期等有爭議，亦屬私權爭執，未經民事法院撤銷前，仍具有效力等語。求為「⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵被上訴人應依亞太合作社103年1月27日亞太計合字第103008號函、103年2月13日亞太計合字第103015號函及103年3月26日亞太計合字第103021號函之申請，作成變更登記同意備查之行政處分。」之判決。三、上訴人即原審參加人王清正於原審主張：㈠本件與原審另案102年度訴字第496號、本院104年度判字第65號判決之訴訟標的相異、當事人不盡相同，自不受上開判決既判力所拘束。又該案之爭點並不包含已合法入社社員是否因其執業登記證或職業駕照遭廢止、繳回或吊銷而當然喪失合作社社員資格，亦無爭點效之適用。㈡管理辦法第13條、第20條之適用對象為擬申請加入合作社之人，而非已加入合作社並辦理入社手續完畢之社員。而該辦法第18條第2項規定喪失第13條應具備資格者，僅發生廢止其營業執照並註銷營業車輛牌照之法律效果，非逕行喪失社員身分。又執業登記管理辦法第2條規定僅要求計程車駕駛業者執業前應領有執業登記證及其副證始得執業，並非規定未領有執業登記者逕行喪失合作社社員身分，被上訴人對上揭法律之解釋已違反文義解釋原則。又管理辦法第18條、第20條係就計程車運輸合作社之管理方式及營運應遵守等事項委由命令為規定，並非有關社員身分得失之實體規定。況依合作社法第26條規定，社員僅於死亡、自請退社、除名之情形下，始發生出社之效力，並不包括喪失管理辦法第13條應具備資格之情形，被上訴人過於擴張之解釋，顯不符法律規範意旨。林阿雲、何來彬及謝素秋，或因執業登記證遭廢止、或因駕照被吊扣、或因停止執業繳回執業登記證，至多僅生合作社為其辦理計程車車輛牌照之繳銷及相關異動登記之法律效果，不能遽認渠等喪失社員資格。至道交處罰條例第37條則係授權內政部及交通部就計程車駕駛人執業資格等事項訂定管理辦法，旨在促使計程車駕駛人向執業所在地警察局申請辦理執業登記，以保障乘客之安全，確保社會之治安，及增進營業小客車之職業信賴，與計程車運輸合作社無涉，被上訴人援引該規定，顯誤解道交處罰條例之授權目的。又該條例第37條授權範圍並未包括計程車運輸合作社社員身分得喪事宜，被上訴人之解釋已逾越該條例之授權範圍，使執業登記管理辦法第2條產生違憲之疑慮。另亞太合作社之章程並無社員入社後，若執業登記證遭廢止即喪失社員資格之規定，是林阿雲、何來彬及謝素秋仍具亞太合作社社員之身分，自可被選任為該社之理、監事。㈢依執業登記管理辦法規定，駕駛人停止執業或其執業登記遭廢止時，僅生繳回執業登記證之法律效果，並未因此剝奪其計程車運輸合作社社員身分，被上訴人卻認定林阿雲、何來彬及謝素秋不具社員身分，顯違背法律明確性原則及處罰法定主義。㈣高雄市政府103年7月15日之訴願決定已認定王清正仍具有亞太合作社社員資格，該認定依法有拘束被上訴人之效力。且王清正先前已就被上訴人否准為其辦理理事變更登記部分提起訴願，訴願決定認訴願有理由，撤銷該行政處分，則被上訴人即不得於王清正表示不服之範圍內，為更不利於其之變更或處分。惟被上訴人非但再次拒絕為其辦理理事變更登記，甚至表示王清正之亞太合作社社員資格因其執業登記證遭廢止等由而當然喪失，顯違反不利益變更禁止原則。另王清正並無自請退社之意思，管理辦法第13條、第15條、第20條等規定，亦係針對擬申請加入計程車運輸合作社為社員者所設之資格限制規定，而非已加入合作社並辦理入社手續完畢之社員。是王清正並未喪失社員資格，毋庸再次申請入社，被上訴人以上開規定否定其社員資格，顯屬無據。㈤管理辦法第15條之規定不包括「受僱於計程車客運業」及「經營個人計程車客運業。」等情形，王清正嗣後雖受僱於品銘公司，然未參與該公司業務之經營，該公司亦非計程車運輸合作社，自不該當管理辦法第15條之要件。且依該條文意旨，王清正僅於欲參加其他合作社時，無法取得其他合作社之社員資格，並不影響其原有亞太合作社之社員資格，被上訴人據此否認王清正之亞太合作社社員資格，顯屬無稽等語。四、被上訴人則以：㈠王清正領取之計程車營業執照業經雄市交通局廢止，並於98年12月10日繳回，其執業登記證於99年9 月26日經警察機關廢止，該廢止救濟案經臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）99年度交聲字第2335號及99年度交聲字第3267號裁定駁回確定，其執業所據營業車輛牌照746-XZ亦於98年12月10日繳銷登記，故王清正未持有執業登記證、未自備營業車輛，依高市計程車自治條例第2條第1項規定，即不具社員應備資格。王清正復於101年11月間申請出社，經亞太合作社於同年月26日決議通過，則其已非亞太合作社社員，自無從擔任理事。又王清正於出社後未曾重新申請入社，於102年1月9日更以受僱於品銘公司之方式申請核發執業登記證，惟該執業登記證所載受檢核之TCA-353車輛非其自有，且於加入之次日即繳銷該營業車輛車牌，致無營業車輛可用。另王清正領取之E006309號執業登記證於99年間經廢止，嗣後所領取之E011196號執業登記證亦於103年3月3日因申請停止執業而繳回，故於其未申領新證前，無從以駕駛計程車為業。王清正既經雄市警察局交通警察大隊（下稱雄市交通大隊）登載於品銘公司執業登記，復稱其仍於亞太合作社執業，二者互相矛盾，違反管理辦法第15條第1項第1款、第26條第3項及汽車運輸業管理規則第92條第3項等規定。是王清正既不具亞太合作社社員資格，自不得於系爭社員大會經選舉為理事及理事主席。再者，王清正前經雄市交通局以 101年3月28日高市交運監字第1013156100號函，認其不符合個人經營計程車客運業及計程車運輸合作社社員之資格，該函因王清正未予爭執而告確定。另原審101年度訴字第6號裁定亦認定其營業執照既經廢止並繳回，即不具申請加入計程車運輸合作社為社員之資格，縱已加入為社員其資格亦當然喪失。㈡亞太合作社於101年10月17日選出已自請退社且不具法定資格之王清正為理事，無從組成合法之理事會依合作社法第46條、第53條規定召集社員大會，故系爭社員大會係由無召集權人召集而開，其所為選舉及章程之修正即屬無效。亞太合作社雖謂系爭社員大會時，其現有社員136人，包含欠費社員17人、合格自然人社員119人及合格法人社員2人，惟其未曾提供欠費社員名單或於社員名冊上標示，致被上訴人無法比對簽到書上之簽名是否均為合格之自然人社員所為。而所提供之簽到書上有2人簽名字跡潦草，無法辨識比對是否為合格自然人社員所簽，且26張委託書上合作社開會日期全部空白未填，亦難以證明該委託書確係用於該次社員大會。經比對該委託書與該社前於101年10月17日社員大會所提供之簽到書及委託書等資料，其中編號2「徐高源」及編號19「蔡照輝」之簽名字跡顯不相同，有偽造委託書之虞，即難以採認。該社合格社員既為119人，則社員大會應有 60人出席，方達社員過半數出席之開會門檻，惟因26張委託書不得採計，而現場簽到者僅有55人，顯未達過半數開會門檻，且該社復未舉證證明該55個簽到數中無欠費之自然人社員及法人社員代表人之簽名，難認系爭社員大會業已合法召開。上訴人主張系爭社員大會是第2次選舉會議云云，惟依合作社選舉罷免辦法第3條但書規定，所謂第2次選舉會議係指第1次選舉會議未達法定出席人數流會，嗣後於15日內重新召開之會議選舉始稱之，並非理、監事補選會議即稱之為第2次選舉會議。系爭社員大會召開前既未有宣告流會之社員選舉大會，該次亦非於流會後15日內重新召開之選舉會議，自無上開規定之適用。至亞太合作社援引其101年10月17 日社員大會修正之章程第24條之13規定，業經原審102年度訴字第496號及本院104年度判字第65號判決，認定該次社員大會通過之章程修正決議並非適法而無效。王清正不具社員資格竟主持系爭社員大會，所通過之章程修正決議，自屬當然無效。況亞太合作社101年10月17日社員大會修正之章程內容，不僅法人社員以外之修正章程條文違反法令，其餘部分亦違反合作社法及管理辦法等相關法令，而系爭社員大會修正之章程，除將101年10月17日該次修正章程有關法人社員條文部分刪除外，並無新增任何條文，故其申請登記之修正章程仍同樣存有上開違法瑕疵，未曾治癒，本次修正章程更有其他部分內容違背法令、判決，與程序及實體之瑕疵。另系爭社員大會未經合法召開之瑕疵，於作成原處分時即已存在，並不改變行政處分同一性，且被上訴人於訴訟進行中對此爭點亦已為說明，不妨礙上訴人防禦權之行使，是被上訴人為原處分理由之追補，自屬適法。㈢謝素秋、何來彬及林阿雲於被上訴人否准登記時並未持有合法有效之執業登記證，營業車輛及牌照業已繳銷或一般報廢，顯無自備營業車輛，違反道交處罰條例第36條、第37條、執業登記管理辦法第2條及第3條之規定，不具合法執業資格，進而未符管理辦法第3條第1項第8款、第4條、第13條第2款、第3款、第20條、高市計程車自治條例第2條第3款至第5款、第5條等規定，不具合法能實際提供計程車運輸服務之勞務能力，即不具合作社法第1條、第3條第8款、同法施行細則第2條規定與亞太合作社之其他社員具共同經營方法之規範意旨，不能與社員共同實行合作，渠等當然喪失亞太合作社社員資格。又謝素秋於102年11月即已申請停業，自不能於系爭社員大會當選為監事，且其隨即於103年1月28日繳回執業登記證並經銷毀，故於原處分作成時顯未持有合法有效之執業登記證，營業車輛及牌照業已繳銷或一般報廢，雖其復於103年7月31日申領執業登記證，惟係以不同車輛替補原車輛。林阿雲則於 103年12月27日申領執業登記證新證，乃原處分後始發生之新事實。故原處分依當時之事實狀態均為合法，僅嗣後因新事實致其狀態變更，發生原申請人是否應依新事證提出新的申請，及機關是否依新事實作成新行政處分或變更原處分之問題。又亞太合作社章程及合作社法均規定監事之任期為1 年，而系爭社員大會所選之第18屆監事，迄今已1年半有餘，已超過法定1年任期而屆滿，因登記係向未來發生效力所為之公示處分，為保障交易安全，避免第三人誤認，縱予登記亦須同時廢止登記，並無實益。㈣計程車運輸合作社之性質屬民法第46條所定登記前應得主管機關許可之公益社團法人，主管機關就其監督業務得檢查其財產狀況及其有無違反許可條件與其他法律規定，受設立許可之社團變更章程時，並應得主管機關之許可。而此種監督職責不惟設立時就違反許可條件及相關法令規定可進行適法性及合目的性之實質審核，於設立後有無違反許可條件與其他法律之規定、變更章程之許可，甚至必要時得撤銷許可，故當然可審查是否違反管理辦法第13條第2款、第3款及第20條規範之「法定社員資格條件」及道交處罰條例第63條、第37條及執業登記管理辦法第2條、第3條等關於以「執業登記」為合法執業之前提要件。又觀諸合作社法第1條之立法意旨，政府有責任確保計程車駕駛人之執業資格條件合法，自應導入主管機關及目的事業主管機關之許可權責，審認「特許經營許可制」之計程車運輸服務業公益社團法人有無違反許可條件與其他法律之規定，自屬主管機關監督之範圍，此亦足證採取「特許經營許可制」之計程車運輸服務業組成之公益社團法人，上訴人援引採取準則主義之公司法，非但於法無據，且嚴重違背法理。另依公路法、汽車運輸業管理規則、道交處罰條例、執業登記管理辦法、道路交通安全規則等相關規定可知，從事計程車駕駛為業者應持有合法有效之職業駕照、計程車駕駛人執業登記證及營業車輛（計程車運輸合作社社員之營業車輛需本人自有）等要件，否則即不得從事計程車客運服務業，亦無從加入計程車運輸合作社經營。故合作社之社員必須具備從事共同經營方法之資格，始有一致之共同利益基礎並實行合作，始能認其具備社員資格，觀諸合作社法第1條及原審102年度訴字第496號、101年度訴字第6號裁判意旨及內政部90年3月20日臺（90）內中社字第9002245號函即明。本件系爭社員大會召開之程序是否符合法定足數與表決權數等要件尚有商榷之處，致無從依所檢送資料審查本件申請變更登記是否合法，被上訴人已多次要求亞太合作社檢具相關資料另行補正，然其未為之。另合作社經營為人的結合而非單純資本結合，其意思決定基於民主管理原則，為1人1票表決權制，認購或頂讓社股，必先取得社員資格，社員以親自出席大會，行使表決權為原則，無法律授權不得就社員權給予差別待遇，此與資本集合之公司以股份多寡賦予1股1票表決權完全不同。故關於合作社社員代表選舉、章程修正等基於社團結社自由所生重要關係，窺諸憲法基本國策與合作社法之精神與立法目的基礎，合作社係弱勢之共同經營方法者團結謀求經濟生活改善及生活福利之社團法人組織，故內部組織決策具有「公益性」。為維護社員平等及其人格權及保護善意第三人，主管機關應就重要登記事項維持合法性進行把關。且合作社法第10條並未區分設立許可與變更登記，均明定為「准否之決定」，顯包括第9條第2項至第4項合作社成立後登記事項變更之申請，故合作社法施行細則第6條亦無從為限縮母法規定之推論。㈤高雄市政府89年2月15日高市府訴三字第4713號訴願決定係針對車輛管理而為，本件則係依執業登記證及職業駕照所為決定，有本質上之不同，尚難比附援引。至103年7月15日訴願決定係在原處分作成後、原審102年度訴字第496號言詞辯論終結前所為，故原處分並無違反所謂不利益變更禁止原則，上開訴願決定亦無從參酌原審102年訴字第496號判決意旨，故本案應以該判決及本院104年判字第65號判決為準。㈥管理辦法、執業登記管理辦法，均有法律具體明確授權，符合憲法第23條法律保留原則之要求，業經司法院釋字第584號解釋在案，無違背憲法第15 條工作權之保障，亦未牴觸同法第23條比例原則。另高雄市政府早已依其組織自治條例第2條第3項、組織權限劃分暫行辦法第3條、社會局組織規程第3條規定，將合作社法及同法施行細則中有關市府權限部分，除與農業相關之合作社及合作農場部分外，委任被上訴人執行。至公路法及該法授權之管理辦法、道交處罰條例暨該條例授權之執業登記管理辦法及道路交通安全規則等特別法規，僅係處分作成時依法審查所引據之法律依據及理由，並非處分管轄權限之法源，縱依行政程序法第11條第1項之規定，仍需機關組織法未規定者，始有權限委任之必要。而高雄市政府本於憲法賦予之自主組織權，就內部組織有自主決定之權限，其所屬機關之組織法即可為權限劃分，比照及準用行政程序法第15條第3項權限委任規定之方式，將管轄事項公告。㈦被上訴人95年7月7日高市社局一字第0950022576號函係針對亞太合作社於95年1月26日召開第3屆第3次社員大會，並檢送95年變更登記表件辦理合作社變更登記案同意備查，該次大會並無討論章程修正議案。而該社94年2月5日召開第3屆第2次社員大會，於會中決議章程修正案，並辦理合作社變更登記，經被上訴人以94年6月16日高市社局一字第0940019985號函復以，除組織章程修正部分另行函復外，其餘被上訴人同意備查。嗣經內政部函釋該社章程相關疑義後，被上訴人遂以94年10月27日高市社局一字第0940036451號函，請該社依內政部函釋意旨修正後，再送被上訴人審核，故該次章程修正被上訴人並未予備查。㈧計程車運輸合作社社員係以計程車司機特定職域從業人員組成之專營性組織，社員自應具勞動力性質相同之共同經營方法及具備能實際提供計程車運輸服務能力施行合作之條件，法律上須取得執業駕駛執照、具備營業車輛等先決要件，乃屬當然。未自備車輛及未取得合法執業資格，依法不得從事計程車客運服務業（交通運輸業），不能與社員共同實行合作，自無從擔任該社理、監事。另亞太合作社103年補選理事王清正後，並無召開理事會互選理事主席。其改選第18屆監事名義上對應之理事主席葉順來，該次即第6屆所選出之理事為葉順來、王清正及林阿雲等人，係該社 101年10月17日社員大會決議所選出，惟該次社員大會業經本院104年度判字第65號判決認定該次社員大會以已退社且不具社員資格之人擔任大會主席，故其所主持之社員大會暨作成決議及理事之選任均非適法，有既判力。至系爭社員大會修正章程，並於原有理事主席葉順來及理事林阿雲外，補選理事即王清正、候補理事2人；選出第18屆監事即謝素秋、何來彬及訴外人謝漢濱、候補監事2人，並於同日召開第 18屆第1次監事會選出監事主席即謝素秋。惟系爭社員大會仍選任已退社且不具法定資格之社員擔任主席，故所主持 103年社員大會暨決議，亦屬違反法令，而屬無效等語，資為抗辯。五、原判決係以：㈠依合作社法第3條第1項第8款、公路法第2條第15款、第56條第2項、管理辦法第1條、第4條等規定，亞太合作社屬合作社法所稱之運輸合作社、公路法所稱之計程車客運服務業。而計程車客運服務業以合作社組織經營者，其籌設程序、核准籌備與廢止核准核備之要件及社員資格條件等事項已由公路法明確授權由交通部及內政部會銜訂定管理辦法另為規定，核與法律保留原則無違，自得加以適用。又合作社之設立依合作社法第9條規定，係採許可主義，同法第10條所謂「准否之決定」，則係指主管機關對依該法第9條規定所為申請事項，不限於該條第1項之設立登記或第3 項之變更登記，均需依職權實質審查申請事項之合法性後，始得為准駁之決定。另依管理辦法第11條第2項第1款及第2 款、合作社法第43條規定，申請合作社設立許可時需一併提出之章程之合法性，主管機關得為實質審查，若章程有違背法令之情事，主管機關得否准其申請；合作社成立後，主管機關亦有監督其合法運作之權限，甚至得解除合作社理、監事之職權，足見合作社組織具有公益性質，而非單純以營利為目的，與依公司法規定，登記成立採準則主義，並以營利為目的、強調高度私法自治之營利社團法人，於制度設計及立法目的均屬不同，故依合作社法第9條規定申請登記之事項，若嗣後有變更而申請變更登記時，主管機關自得就申請變更登記之事項為實質審查。亞太合作社於系爭社員大會補選理事、改選監事及修改章程，均屬合作社法第9條所定應為變更登記申請之事項，被上訴人既受理其變更登記之申請，自應本於職權就理事補選、監事改選及章程修改有無違反合作社相關法令為實質審查後，再為准否之決定。是被上訴人於審查過程中，對亞太合作社理事補選、監事改選及社員大會召集程序等事宜，如生有疑義，亞太合作社自應依限補正。㈡依執業登記管理辦法第3條及管理辦法第18條第1項規定，汽車駕駛人須先領有職業駕照後，始得辦理執業登記證，再依所選擇計程車客運業之類型，取得營業執照及牌照，始可從事計程車營業行為。加入計程車運輸合作社之社員，係由合作社向公路主管機關請領營業執照及牌照。又公路法第56條第2項授權管理辦法就計程車運輸合作社及其社員之營運管理，明定其籌設程序、核准籌備與廢止核准核備之要件及社員資格條件等事項，依該辦法第13條規定，申請加入計程車運輸合作社社員應具備「設籍組織區域內」「執業登記證」「職業駕照」等要件，係考量計程車運輸合作社相較於「非個人經營計程車客運業」其計程車駕駛人係受僱於客運業經營者，合作社較著重於社員彼此間依平等原則、在互助組織之基礎上，以「共同經營運輸服務」方式，謀求合作社之經濟利益，故計程車運輸合作社之社員至少須具備上開管理辦法第13條所定之條件，始有履行共同經營計程車合作社運輸服務之可能，故管理辦法第13條規定應具備之「設籍組織區域內」「執業登記證」「職業駕照」等要件，非僅計程車駕駛人於申請加入合作社時應具備，於成為社員後亦應始終具備，茍入社後喪失任何要件之一者，即應認不具備社員資格。若認渠等仍可繼續參與合作社之經營，形同委託他人經營，不論方式如何，均為合作社法所不許；且此種嗣後喪失要件之社員若占合作社之多數，勢將造成該合作社無法繼續經營。㈢王清正於96年3月19日領取之E006309號執業登記證，於99年10月7日因違規而經雄市警察局廢止，依規定1年內不得再行辦理執業登記，王清正雖曾循序異議及抗告，然經臺灣高等法院高雄分院於100年7月22日以100年度交抗字第182號裁定駁回抗告而確定。則其於所持有之執業登記證遭廢止確定時即非亞太合作社之社員，雖其於101年9月間重新考領執業登記證，惟自考取該執業登記證後至今均未曾重新申請加入亞太合作社，應認其於系爭社員大會召開時未具有社員身分。又何來彬原領有之E001021號執業登記證亦因違規，經雄市警察局於102年4月12日廢止；其原領有之職業駕照亦於102年11月25日遭吊銷，故其自斯時起亦不具亞太合作社社員資格，嗣後仍未重新取得執業登記證及職業駕照，堪認其於系爭社員大會時，非屬亞太合作社社員。依合作社法第32條規定，不具社員身分之王清正及何來彬，自無從當選為亞太合作社理、監事，故系爭社員大會補選王清正為第6屆理事、何來彬為第18屆監事，於法均有未合，被上訴人認定彼等不得擔任亞太合作社理、監事，核無違誤。至所謂社員除名係指合作社對於仍具有社員資格者，藉由理監事以議決方式使該社員被動的離開合作社而言。本件係王清正、何來彬因喪失社員資格要件而不具社員身分，分屬二事，故並不需亞太合作社踐行合作社法第28條之除名程序。又合作社法第26條有關「社員出社」之規定，係以社員仍具有社員資格要件為前提，而發生該條所列死亡、自請退社、除名等實質上已生出社之事由，為避免此類社員對仍否具社員資格有所爭議而為規定。與本件因喪失管理辦法第13條所定成為計程車運輸合作社社員應具備之資格要件，所規範之情形並不相同，尚無法以合作社法第26條規定之出社情形不包含喪失管理辦法第13條要件，而認社員喪失管理辦法第13條之要件，仍具有社員資格。㈣高雄市政府就合作社法及同法施行細則中有關權限，除與農業相關之合作社及合作農場部分外，委任由被上訴人執行，並以高雄市政府101年1月12日高市府社人團字第10130160400號公告在案，被上訴人為合作社法及管理辦法所稱之合作社主管機關，殆無疑義。另被上訴人係以王清正、何來彬喪失管理辦法第13條所定計程車運輸合作社社員資格要件，已非亞太合作社社員之事由，認彼等無法當選該社之理、監事。被上訴人審查彼等喪失社員資格之原因為王清正之執業登記證及何來彬之執業登記證與職業駕照經遭廢止，且彼等未重新申請入社，該等事由之認定，非關於合作社私權事項為爭執，而係因該等事實是否存在，涉及被上訴人審核亞太合作社理監事改選之申請案應否核准之爭議，顯屬公法事件。又被上訴人係依公路主管機關之處分為審核王清正、何來彬之執業登記證及職業駕照是否經廢止之依據，並未涉及管理辦法第5條所定公路主管機關職權之行使，上訴人主張被上訴人為原處分缺乏事務權限，有行政程序法第111條第6款之事由，所為處分應無效云云，自屬無據。㈤系爭社員大會補選亞太合作社第6屆理事、改選第18屆監事及監事主席暨章程修改，均屬合作社法第9條所定應申請變更登記之事項，被上訴人既受理亞太合作社之變更登記申請，應依同法第10條規定，本諸職權就該理、監事補（改）選及章程修改有無違反合作社相關法令為實質審查後，據為准否之決定。被上訴人為上開事項合法性之審查，自得要求亞太合作社檢送系爭社員大會相關之會議紀錄、社員名冊、簽到表及委託書等資料以供審查，於審查過程中如被上訴人有疑義，亞太合作社亦有補正義務。至內政部提供全國合作社申請理、監事變動及章程修改變更登記之範本中所列舉須檢附之文件種類，僅係教示合作社變更登記應附之基本資料，並未教示審查機關不得要求合作社補正資料，且依法亦不得限制主管機關之實質審查權限。縱使被上訴人以往年度對於少許個案漏未要求補正相關資料，亦屬審核上之疏漏，尚難逕指為行政慣例，進而主張原處分有違平等原則。上訴人主張合作社法第10條准駁規定係指同法第9條第1項及第2項之事項，至同條第3項及第4項規定則為報備制，被上訴人無准駁之權限云云，顯與上開條文規定不符，亦無足採。㈥合作社理、監事應由社員中選任，且合作社法第53條第2項「理事會應有理事過半數之出席，始得開會」規定，係以業經合法選任合於法定最低人數3人規定之理事人數後，欲合法召開理事會時，始有該條規定之適用。王清正及何來彬之執業登記證既遭廢止，應自被廢止時起因不具備管理辦法第13條規定之要件而不具合作社社員資格，且彼等至今均未重新加入亞太合作社。而該社雖於系爭社員大會補選理事及改選監事時，有選出候補理事錢定亮及候補監事董清山、鄭坤城，惟因該候補人選均無遞補之意願，是亞太合作社所召開系爭社員大會選舉之理、監事，即無從符合合作社法第32條第1項規定，遑論進而召開理、監事會並互選理、監事主席。準此，被上訴人以亞太合作社選任之理、監事人數未達合作社法第32條第1項法定最低3人之規定，且無候補理、監事可供遞補為由，否准亞太合作社所為理、監事及理、監事主席變更登記之申請，核無違誤。上訴人雖主張原處分前經高雄市政府以103年7月15日訴願決定撤銷，惟該訴願決定係針對王清正、葉順來、謝濱漢不服被上訴人103年4月29日高市社人團字第10333604300號否准處分而為，且原處分早於該訴願決定完成，本無須受該訴願決定之拘束，自無違反不利益變更禁止原則之爭議。至兩造就其餘當選為理、監事之社員林阿雲、謝素秋是否具備亞太合作社社員資格之爭議一節，因王清正及何來彬不得當選為亞太合作社理、監事，致使該社第6屆理事及第18屆監事人數均未達3人之情況下，其理、監事之選任本非適法，即便林阿雲、謝素秋當選為理、監事之人具有亞太合作社社員資格，無礙於上述結論。㈦上訴人於103年1月23日召開系爭社員大會，並決議通過章程修訂，依合作社法第9條第4項規定申請為章程變更登記，被上訴人為審查該章程變更登記之合法性，自得要求上訴人提供系爭社員大會會議相關資料，據以審查社員大會定足數及表決權數是否符合法律規定。亞太合作社以103年2月13日亞太計合字第103015號函為更正說明，略以「修飾記載文義：出席人數：簽到人數55人、委託人數26人，合計81人。103年度：現有社員136人（計有社員鄭展志欠費等17人停權，合格自然人社員119人、合格法人社員2團體）。」等語，惟因亞太合作社並未提供欠費17名社員名單或於社員名冊上標示，致無法比對簽到書上之簽名是否均為合格之自然人社員所為。且該社提供之簽到書上有2人簽名字跡潦草，無法辨識比對是否為合格自然人社員所簽。另所提供之26張委託書，其上開會日期全部空白未填，難以證明該26張委託書確係使用於系爭社員大會，被上訴人因此未予採認該26張委託書，尚屬有據。準此，亞太合作社合格社員為119人，系爭社員大會應有60人出席，方達社員過半數出席之開會門檻，惟因26張委託書不得採計，而現場簽到者僅有55人，難認亞太合作社系爭社員大會有過半數社員出席而為合法召開。被上訴人據以否准由社員大會通過章程修訂之決議，自非無因。上訴人主張系爭社員大會是第2次選舉會議，應以應出席人數3分之1為已足云云。惟所稱「第2次選舉會議」，依合作社選舉罷免辦法第3條第3項但書規定，須前有第1次選舉會議因未達法定出席人數流會，而於15日內重新召開之選舉會議始稱之。系爭社員大會召開前15日內，亞太合作社未曾召開會議且流會之情事，故系爭社員大會並非該當前述之第2次選舉會議，自不得據依該規定計算系爭社員大會之出席人數。亞太合作社雖稱該社章程第24條之13亦有第2次選舉會議應出席人數3分之1之規定，惟依被上訴人核准亞太合作社申請變更登記之最後章程版本（即93年3月8日第3屆第1次社員大會決議修訂版本）並無第24條之13之規定，故上訴人上開主張亦不可採。縱認上訴人所提資料足證系爭社員大會之召開已符合社員過半數出席之要件，然該社員大會係由理事主席葉順來提議由社員公推王清正為大會主席，主持該次大會，惟王清正並不具有亞太合作社社員資格，依其章程第38條第2項規定，自不得擔任系爭社員大會主席，其所主持之社員大會作成之決議當然無效，被上訴人否准亞太合作社修正章程變更登記之申請，結論尚無違誤。㈧綜上，被上訴人以原處分否准亞太合作社系爭社員大會補選第6屆理事、改選第18屆監事及監事主席暨章程修改變更登記，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人應依亞太合作社103年1月27日亞太計合字第103008號、2月13日亞太計合字第103015號、3月26日亞太計合字第103021號函之申請，作成變更登記同意備查之行政處分，為無理由等詞，資為論據，駁回上訴人亞太合作社、謝素秋、何來彬在原審之訴。六、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠依執業登記管理辦法第9條第3項、第11條、第12條及道路交通安全規則第60條第1項、第3項等規定可知，合作社社員之職業駕照遭吊銷仍得重新考領，而社員之執業登記證遭廢止，亦得再次申請辦理登記或向原發證之警察局申請補辦查驗或換發，故合作社社員入社後即使喪失管理辦法第13條規定之要件，僅生管理辦法第18條所定之廢止汽車運輸業之營業執照並註銷其營業車輛牌照之效果而已，並未因此喪失社員資格。社員喪失管理辦法第13條所列資格要件既非合作社法第26條所規範出社之事由，且管理辦法第18條並未訂定關於喪失計程車運輸合作社社員資格之法律效果，自難據為令王清正及何來彬負擔「剝奪或消滅渠等合作社社員資格、權利」之不利效果。原判決以類推適用及擴張解釋之方式，認應由王清正及何來彬負此不利益，顯以法律所無之規範創設上開不利之處分，有違法律保留原則及適用法規顯有不當之違誤。㈡被上訴人以王清正及何來彬之職業登記證或職業駕照遭廢止或吊銷為由，認定彼等不具亞太合作社之社員資格，足見原處分實有剝奪或消滅彼等亞太合作社社員之資格、權利之效果，與行政罰之裁罰性相符，核屬裁罰性之不利處分，應有行政罰法之適用。原判決援引管理辦法第18條第4款規定，以王清正及何來彬因喪失管理辦法第13條應具備之資格而認定彼等喪失亞太合作社社員資格，課以不利之法律效果，本質上屬於對人民自由或權利之不利處分，其應適用處罰法定主義。然細究行為時相關法律並未明定上述剝奪或消滅資格、權利之處分，王清正及何來彬縱有違反依規定期限參加年度查驗之行政上義務，且何來彬原領有之職業駕照亦遭吊銷，然渠等依執業登記管理辦法第11條及管理辦法第18條規定，僅得預見其執業登記遭廢止及其營業車輛牌照被註銷，無從預見其合作社社員資格因此喪失，原判決不察，未予糾正，即有違處罰法定主義及法律明確性原則。㈢委任行為非屬要式性，合作社法及管理辦法均未特別規定委託書之形式要件，故亞太合作社26名社員提出之委託書縱然未記載開會日期，亦不影響委任契約之成立。況偽造委託書或以其他社員大會委託書充數係屬變態事實，應由主張者負舉證責任，被上訴人並未舉證證明，亦未就上開委託書是否真正為調查，單以字跡模糊為由即認定係偽造，顯過於武斷。況被上訴人至訴願程序從未爭執委託書及簽到書上部分簽名之真實性，於訴訟程序始為爭執，顯見此為其臨訟編造之詞，原審自應依職權為調查，迺原審非但未為職權調查，對上訴人之聲請調查，亦置之不理，且未敍明無須調查之理由，逕為不利上訴人之判決，亦有不適用行政訴訟法第125條規定及判決不備理由之違法。㈣103年7月15日訴願決定認為系爭社員大會選任王清正為理事並無不當，然被上訴人重為處分時卻認王清正不具亞太合作社社員資格，顯違反不利益變更禁止原則。又原處分及訴願決定從未指摘系爭社員大會之出席人數有缺失，被上訴人於原審審理時始爭執系爭社員大會出席人數未達法定人數，基於行政訴訟法第195條第2項規定，縱然原判決未變更原處分或決定，為避免受不利處分之人因提起行政救濟而受更不利之處置，仍應維持原處分關於該次社員大會之召開符合法定程序之認定，惟原判決此部分之認定較原處分及訴願決定對亞太合作社更為不利，亦與行政訴訟法第195條第2項規定相悖。㈤被上訴人以謝素秋及林阿雲自行依執業登記管理辦法第9條第3項規定申請暫停執業，分別於103年3月3日及同年1月28日繳回執業登記證，逕行處分彼等喪失亞太合作社社員資格，不得選任為理、監事。惟該暫停執業之申請，與合作社社員資格之得喪無關，僅生重新申請執業登記或申請補辦查驗或換發之法律效果而已，仍得以計程車運輸合作社社員身分為申請，觀之林阿雲及謝素秋嗣後申領執業登記證之服務公司或承租人欄位仍記載「合作社：有限責任高雄市亞太計程車運輸合作社」，且雄市交通局仍核發計程車運輸合作社社員汽車運輸營業執照即明，顯見渠等之執業登記證雖遭廢止，入社後不具管理辦法第13條要件，渠等亞太合作社社員資格並未因而喪失，原判決就此攻擊防禦方法，未載明其法律意見及其得心證之理由，卻泛謂其餘當選為理、監事之人縱符合亞太合作社社員資格，對於本件之結論亦無影響云云，顯有判決不備理由與理由矛盾之違法。㈥法未明定計程車運輸合作社社員入社後喪失管理辦法第13條資格條件時，其社員資格逕行喪失之情況下，原判決以王清正及何來彬之執業登記證或職業駕照遭廢止或吊銷為由，遽認彼等喪失亞太合作社社員資格，此要求和限制已超出某一最低限度之民主標準，違反公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約關於結社自由之規定，顯有判決適用法規不當之違誤。㈦上訴人援引內政部101年4月16日函主張何來彬、謝素秋、王清正等人不因計程車駕駛人執業登記遭廢止而喪失社員資格，可被選任為該社之理監事，原判決就此部分主張未於理由中加以論述，顯有判決不備理由之違法等語。七、本院查：㈠按「本法所稱合作社，謂依平等原則，在互助組織之基礎上，以共同經營方法謀社員經濟之利益與生活之改善，而其社員人數及股金總額均可變動之團體。」「合作社之種類及業務如左：……運輸合作社：提供社員運輸經營所需服務等業務。」合作社法第1條及第3條第1項第8款定有明文。次按「本法用詞，定義如下：……計程車客運服務業：指以計程車經營客運服務而受報酬之事業。」「計程車客運服務業以合作社組織經營者，其籌設程序、核准籌備與廢止核准核備之要件、社員資格條件、設立最低人數、業務範圍、管理方式及營運應遵守等事項之管理辦法，由交通部會同內政部定之。」亦為公路法第2條第15款及第56條第2項所明定。又管理辦法第1條及第4條明定「本辦法依據公路法第56條第2 項規定訂定之。」「本辦法所稱計程車運輸合作社，係指依合作社法、公路法、地方制度法暨相關法令規定，由合作社主管機關及公路主管機關視實際需要輔導核准成立，社員以在核定區域內，以小客車出租載客為營業之運輸合作社。」揆諸前揭規定可知，亞太合作社屬合作社法第3條第1項第8 款規定之運輸合作社，且為公路法所稱之計程車客運服務業。而管理辦法既受公路法之授權，就以合作社組織經營計程車客運服務業者，就其籌設程序、核准籌備與廢止核准核備之要件及社員資格條件等事項為規定，核與法律保留原則無違，亦無所謂侵害人民結社自由之情事。原判決自得適用為判定上訴人王清正、何來彬、謝素秋於系爭社員大會時，是否具有亞太合作社社員資格，上訴意旨指摘原判決以類推適用及擴張解釋之方式，以王清正及何來彬之執業登記證或職業駕照遭廢止或吊銷，而認彼等喪失亞太合作社社員資格，顯以法律所無之規範創設上開不利之處分，有違法律保留原則，並超出某一最低限度之民主標準，違反公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約關於結社自由之規定，有判決適用法規不當之違誤，依上開說明，核無可採。㈡又合作社法第2條之1規定「合作社主管機關：在中央為內政部：在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。但其目的事業，應受各該事業之主管機關指導及監督。」管理辦法第5條第1項規定「本辦法之合作社主管機關，在中央為內政部；在地方為合作社所在地之直轄市政府或縣（市）政府。」高雄市政府組織自治條例第2條第3項規定「本市得依相關機關組織規程為權限劃分，並準用行政程序法第15條第3項規定之方式公告之。」合作社法第9條及第10條分別規定「合作社設立人應召集創立會，通過章程，選舉理事、監事，組織社務會，於1個月內，檢具創立會會議紀錄、章程及社員名冊，以書面向所在地主管機關為成立之登記。應登記之事項如左：……理事、監事之姓名、……。前項登記事項，除第5款年齡、出生地、職務及第7款外，有變更時，應於1個月內為變更之登記。在未登記前，不得以其變更對抗善意第三人。合作社章程有修改時，應經社員大會之決議，並於決議後1個月內，以書面檢具會議紀錄，向主管機關為變更之登記。」「主管機關受理第9條規定之申請，應於15日內為准否之決定。」。足證合作社之設立係採許可主義，且合作社法第10條既規定主管機關就申請人依同法第9 條規定申請登記應為准否之決定，自包括該條第1項之設立登記及第3項之變更登記，故主管機關需依職權實質審查申請事項之合法性後，始得據為准駁決定。而申請合作社設立許可時，既需提出合作社章程，故章程規範之合法性自為主管機關實質審查之一環，若其規定有違背法令之情事，主管機關自得否准其申請，管理辦法第11條第2項第1款及第2款明定欲成立計程車運輸合作社，需檢附成立登記申請書、章程等文件，報請主管機關同意後，始取得成立登記證，亦同此理。另依合作社法第43條「理、監事違反法令，或有其他足以危害合作社之情事者，主管機關認為必要時，得令其解除職權。」規定可知，立法者賦予合作社主管機關有監督合作社合法運作之權限，甚至得作成合作社理、監事解除職權之處分，亦證合作社組織具公益性質，而非單純以營利為目的之法人組織。是以，依合作社法第9條規定申請登記之事項，若於嗣後有變更而向主管機關申請變更登記時，主管機關自得就系爭申請變更登記事項為實質審查，非謂只要申請人所提申請變更登記事項，形式上符合法定程序，即使該申請變更登記事項明顯違背法令，主管機關亦無任何審查權限，否則合作社得於經主管機關許可為設立登記後，再以社員大會決議方式作成違背法令之決定，即得規避主管機關之審查，如此解釋顯已背離合作社法暨相關法規賦予主管機關准否權限，及合作社謀求社員經濟利益與生活改善之立法目的。上訴人主張合作社係以營利為目的，其設立登記應依公司法規定採準則主義，依上開規定，即無足取。又高雄市政府就合作社法及其施行細則中有關高雄市政府權限部分，除與農業相關之合作社及合作農場部分外，委任高雄市政府社會局（即本件被上訴人）執行，業經高雄市政府以101年1月12日高市府社人團字第10130160400號公告在案，被上訴人為合作社法及管理辦法所稱之合作社主管機關，殆無疑義。㈢復按合作社法第32條、第53條、第54條及合作社選舉罷免辦法第3條第1項、第2項、第5條第1款及第2款分別規定「合作社設理事至少3人，監事至少3人，由社員大會就社員中選任之。」「理事會由主席召集之。理事會應有理事過半數之出席，始得開會；出席理事過半數之同意，始得決議。理事會主席，由理事互選之。」「前條之規定，於監事會準用之。」「（第1項）合作社之選舉或罷免，應以會議並採投票方式為之。（第2項）前項會議之出席人數須有應出席人數之過半數；其應出席人數，指具出席該次會議資格者之總人數。」「合作社理事、監事由社員大會或社員代表大會選舉之，其名額依下列規定：合作社之理事至少3人……合作社之監事至少3人……。」依上開規定，合作社理、監事應由社員中選任，且合作社法第53條第2項規定之「理事會應有理事過半數之出席，始得開會」，係以業經合法選任合於法定最低人數3人規定之理事人數後，欲合法召開理事會時，始有該條規定之適用。㈣上訴人亞太合作社於103年1月23日召開系爭社員大會，補選理事1人、改選18屆監事3人，該會議由王清正擔任主席，出席人數有55人、委託人數26人，選舉結果由王清正當選候補理事、謝素秋、何來彬、謝漢濱當選監事，並修正章程，亞太合作社依合作社法第9條第3項、第4項規定，申請為變更登記等情，為原審法院經調查證據、言詞辯論後依職權認定之事實，並有相關卷證資料足稽，且為兩造所不爭。而原判決業已依合作社法、公路法、管理辦法、職業登記管理辦法等相關法令之規定，就被上訴人對於亞太合作社之申請變更登記何以具有實質審查權；王清正、何來彬於系爭社員大會召開時何以未具亞太合作社社員身分致其選舉不符合作社法第32條第1項規定；亞太合作社章程之修正程序如何與法不符；原處分否准亞太合作社之申請並無違法等情論明無訛，且詳述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，依上開規定及說明，核無違誤。㈤上訴人執詞指摘原判決違背法令，茲就其上訴意旨論述如下：⑴合作社法乃規範所有合作社之一般規定，如特種合作社因其特殊性質而有特別規定必要時，自得另於特別法或授權訂定之法規命令為特別規定。上訴人亞太合作社屬合作社法第3條第1項第8款規定之運輸合作社，且為公路法所稱之計程車客運服務業，因其屬客運服務業，故公路法特於第56條第2項明確授權由交通部及內政部會銜訂定發布管理辦法另為規定，核與法律保留原則無違，自得優先適用。而管理辦法第13條、執業登記管理辦法第2條、第4條及第8條已明文限制欲加入計程車運輸合作社之人，除需設籍於組織區域內，尚需領有當地有效之營業小客車駕駛人執業登記證及職業駕照，始符合申請加入為社員之資格，解釋上此項條件需於社員期間始終具備，否則無以達其立法目的。是以計程車運輸合作社之社員所領有之當地有效營業小客車駕駛人執業登記證及職業駕照一旦遭廢止或吊銷而有欠缺時，其社員資格條件即應自廢止或吊銷時喪失。縱依規定，合作社社員於職業駕照遭吊銷仍得重新考領，亦得於執業登記證遭廢止後再次申請或申請補辦查驗或換發，乃屬事後取得相關資格後是否再行申請入社問題。至合作社法第26條所規範出社之事由，係針對具備合作社社員資格之人之出社原因，與管理辦法第13條規定之應備要件無涉，不應混為一談。上訴人陳稱合作社社員入社後即使喪失管理辦法第13條規定之應備要件，僅生管理辦法第18條所定之廢止汽車運輸業之營業執照並註銷其營業車輛牌照之效果而已，並未因此喪失社員資格，且非合作社法第26條所規範出社之事由，主張原判決以類推適用及擴張解釋之方式，認定應由王清正及何來彬負擔喪失社員資格之不利益，顯以法律所無之規範創設上開不利之處分，有違法律保留原則及適用法規顯有不當之違誤云云，委無足取。上訴人又援引內政部101年4月16日函主張何來彬、謝素秋、王清正等人不因計程車駕駛人執業登記遭廢止而喪失社員資格，可被選任為該社之理監事，核與上述規定不符，原判決縱未就此部分於理由中加以論述，亦不影響判決結果⑵被上訴人以系爭社員大會選出之理監事當選人間，或因職業登記證或職業駕照遭廢止或吊銷，致欠缺管理辦法第13條規定之要件，而不具亞太合作社之社員資格，始以原處分否准亞太合作社理監事變更登記之申請，而非以原處分為裁罰或沒入或其他行政罰之處罰，更非以原判決剝奪亞太合作社社員之資格，故原處分非屬行政罰，應無行政罰法之適用。上訴人主張原處分有剝奪或消滅王清正及何來彬亞太合作社社員之資格、權利之效果，與行政罰之裁罰性相符，核屬裁罰性之不利處分，應有行政罰法之適用，亦非可採。上訴人另主張原判決援引管理辦法第18條第4款規定，以王清正及何來彬因喪失管理辦法第13條應具備之資格而認定彼等喪失亞太合作社社員資格，課以不利之法律效果，本質上屬於對人民自由或權利之不利處分，其應適用處罰法定主義卻未適用，有違處罰法定主義及法律明確性原則，亦非有理。⑶合作社員未能出席社員大會，合作社法第50條僅規定得以書面委託他人出席，然就委託書之格式則無明文。解釋上應以自外觀即得知悉其出具目的即可，是以委託人、受託人、委託日期及目的均應記載明確始足。而事實認定乃事實審法院之職權，茍其事實之認定符合證據法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，亦不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴人亞太合作社既以系爭社員大會合法補選理事、改選監事及修正章程為由，依合作社法第9條規定申請變更登記，自應就系爭社員大會及選舉之合法性負證明之責。上訴人主張系爭社員大會中有26名社員係委託其他社員出席，固提出委託書為證，然並不否認委託書未記載開會日期且部分字跡模糊，被上訴人據以認定委託書無足證明係為系爭社員大會而出具，並非主張委託書係偽造，上訴人既未就此部分為證明，原判決未予採認，據以維持被上訴人之認定，核屬原審所為證據取捨及事實認定職權之行使，難謂有違背法令之情事。況上訴人係言詞辯論終結後之104年8月25日始具狀聲請調查證據，亦未陳報相關住址，原審法院自無從為之；且原判決亦論及即使得以證明系爭社員大會之召開符合社員過半數出席之條件，亦因王清正不得擔任系爭社員大會之主席，故所主持之系爭社員大會之決議亦非適法，並以兩造其餘攻擊防禦方法無礙判決結果等敍明，縱使理由較為簡略，亦與判決不備理由有間。上訴人主張原審法院未依職權調查證據且未敍明未予調查之理由，有不適用行政訴訟法第125條規定及判決不備理由之違法，亦難憑採。⑷原處分於103年3月28日為之，早於上訴人所稱之103年7月15日訴願決定，足見該訴願決定並非針對原處分而為，二者所欲解決之爭點不同，縱彼此間見解不一致，亦無上訴人所稱原處分違背103年7月15日訴願決定而有違背行政訴訟法第195條第2項規定之情事，上訴意旨執詞指摘，亦屬無據。另所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；而所謂判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論而言。原判決既已就維持原處分及訴願決定部分所持理由，敍明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，其理由足以支持主文，亦無理由不備及矛盾之情事。上訴人指摘原判決有理由不備及矛盾之違法云云，要無足採。㈥綜上，原判決認事用法，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　105　年　　1　　月　　21　　日最高行政法院第三庭審判長法官　藍　獻　林法官　林　文　舟法官　胡　國　棟法官　許　金　釵法官　姜　素　娥以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　105　年　　1　　月　　22　　日書記官　吳　建　玲

最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第25號

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