最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第357號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 105年度判字第357號上訴人　頂新製油實業股份有限公司代　表　人　陳茂嘉訴訟代理人　陳世杰　律師余明賢　律師賴柏翰　律師被上訴人　彰化縣政府代　表　人　魏明谷訴訟代理人　林民凱　律師上列當事人間食品安全衛生管理法事件，上訴人對於中華民國104年12月24日臺中高等行政法院104年度訴字第248號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣衛生福利部食品藥物管理署（下稱食藥署）於民國103年10月9日以電子郵件通知被上訴人衛生局，有關上訴人自越南「DAI HANH PHUC CO.,LTD」（下稱越南DHP公司）以食用油名義輸入之牛、豬油脂及椰子油等產品僅作為飼料用，並不用於食品（食油），該局於103年10月10日派員至上訴人位於彰化縣○○鄉○○路○段60號處所稽查，並要求上訴人提供自越南DHP公司輸入牛油、豬油及椰子油之販賣對象資料，是日上訴人提供味全食品工業股份有限公司（下稱味全公司）等13家牛油販賣對象資料、正義股份有限公司（下稱正義公司）等67家豬油販賣對象資料及統清股份有限公司（下稱統清公司）1家椰子油販賣對象資料予該局。彰化縣衛生局復於103年10月24日接獲臺南市政府衛生局以傳真通報，統清公司於103年5月30日曾委託臺灣三菱商事股份有限公司（下稱三菱公司）代購之精製牛油產品，經該局詢問三菱公司，其表示該批牛油係向上訴人所購買，彰化縣衛生局乃於103年10月24日再次前往上訴人處所調查，上訴人始坦承確有販售牛油給三菱公司；另食藥署於103年10月24日通知彰化縣衛生局，上訴人販售椰子油之販賣對象尚有道揚國際有限公司（下稱道揚公司），經該局於103年10月24日向上訴人詢問，上訴人始坦承因不同椰子油來源並未分槽存放，無法釐清越南椰子油之流向，於103年10月28日再提供道揚公司等19家販賣對象（含統清公司）。因上訴人提供之「牛油」及「椰子油」皆有遺漏販賣對象資料，該局爰於103年10 月24日要求一併清查所有「豬油」販賣對象資料，上訴人始於103年10月29日以電子郵件提供該局103年度越南豬油販賣對象資料尚有一志油行等19家業者。被上訴人審認上訴人於103年10月10日、103年10月24日稽查時未提供完整違規油脂產品之販賣對象資料，又未依限於103年10月27日中午前提報完整販賣對象資料，規避追查問題豬油、牛油及椰子油三項產品之流向，已分別違反行為時（下同）食品安全衛生管理法（按：舊法名稱為食品衛生管理法，102年6月19日修法時修正公布全文60條，103年2月5日修法時始更名為食品安全衛生管理法）第47條第10款規定，以103年11月10日府授衛食字第1030380961號裁處書（下稱原處分）併案裁處新臺幣（下同）900萬元（一行為裁處300萬元），上訴人並已繳納罰鍰。然其對於原處分仍表不服，提起訴願遭駁回，遂提起行政訴訟，經臺中高等行政法院（下稱原審法院）104年度訴字第248號判決駁回，上訴人仍未服，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張略以：(一)食品安全衛生管理法第47條第10款及第11款規定，係在規範不同行政法上義務違反之態樣。依體系解釋，第11款既已將「未能依行政機關要求提供資料」行為態樣獨立規定，解釋上自應排除於第10款之外；又102年6月19日修法前之食品衛生管理法第35條「不能提供」之處罰態樣，於102年6月19日修法時，針對「資料提供義務」之違反，刪除原條文中「不能提供」之處罰態樣後單獨列於第11款，益徵第10款「規避查核」與第11款「拒不提供資料」分屬不同保護法益，不應雙重評價。至於同條第10款則係規範「藉故不讓被上訴人承辦人員進入廠內查核」或「使被上訴人承辦人員無從取驗油品」等態樣，然上訴人先後於103年10月10日、10月24日均配合接受被上訴人進入廠內進行稽查及取樣送驗，亦未曾有何藉故妨礙承辦人員進入查核情事，又因要求提供之資料繁多，上訴人確實需要時間逐一比對整理，故上訴人行為並不構成該條第10款妨礙、規避查核之裁罰要件。是以，本件上訴人「未能提供完整資料」，並不符合食品安全衛生管理法第47條第10款之行為態樣與裁罰要件，原處分援引第10款為裁罰基礎，顯有認定事實與適用法規錯誤之違誤。(二)上訴人長期合作牛油、椰子油及豬油之供應商眾多，不同來源之同種食用油進貨後未分槽存放，被上訴人命於10月27日前提出「越南進口之101年椰子油及 103年牛油、豬油流向何下游廠商」，上訴人實客觀上無法立即正確指出。且食品安全衛生管理法第47條第11款並未處罰「客觀上不能提供」之行為態樣，上訴人亦不該當該款裁罰要件。(三)原處分認定上訴人違反之行政法上義務為「未於10月27日前提供油品販賣對象資料，而遲於10月28、29日始提供」等由。惟牛油部分，上訴人早於10月24日即向被上訴人說明三菱公司曾向上訴人購牛油，並無遲延提供販賣對象之情；椰子油及豬油部分，上訴人早於10月10日即已先提供一批共68家予被上訴人，其餘至遲亦於10月29日前業已提供完畢，至多僅遲延2日，為釐清販售對象之必要時間，所生影響當屬輕微。況在10月27日至10月29日上訴人提供完整資料之2日內，相關產品早已停止販售，並無可能產生任何「違反行政法上義務所得之利益」。且上訴人已強調因相同種類產品存放於同一油槽中，故對於特定日期、批次或來源的油品之販賣對象，確有短時間內難以釐清之困難，上訴人可受責難程度甚低。是以被上訴人顯未依行政程序法第9條及行政罰法第18條規定為衡酌，逕自一律處以罰鍰之最高額度300萬元，有裁量怠惰之瑕疵。(四)被上訴人雖辯稱自越南進口的牛油、椰子油與豬油之「進口年度、販賣對象、製成產品」並不相同而應分別裁處云云。然而本件被上訴人要求提供三項油品資料均係同種類之作為義務，且係源於同一上游廠商即越南DHP公司進口油品，故清查該公司油品在我國流向為同一目的；且被上訴人係於同一時間要求提出該三種油銷售對象資料，甚至被上訴人為裁處前給予上訴人說明機會時，亦係以單一函文通知上訴人，是各行為時間與空間又緊密連結。從而，上訴人於103年10月27日前提供之三項油品銷售對象名單縱有疏漏，亦屬「自然一行為」，原處分無將三項油品之資料提出義務認定為數行為分別裁處之理由。(五)原處分處罰鍰900萬元，上訴人並於103年12月10日繳納，綜上說明，原處分既應撤銷，則本件罰鍰即應失所附麗，被上訴人受領上訴人繳納之罰鍰無法律上原因，應返還本件之罰鍰等語，求為撤銷訴願決定及原處分；被上訴人應返還上訴人900萬元及自103年12月10日起至清償日止按年利率5%計算之利息。三、被上訴人則以：(一)食品安全衛生管理法第47條第10款與第11款規定，係獨立違法類型，且不以業者嗣後是否完成補正為前提要件。而所謂「規避、妨礙或拒絕」，均不應狹隘指物理性之不讓承辦人進入廠內稽查，應包含所有藉故不配合、不提供或藏匿資料等違規情事；而「拒不提供」，則相當於「不願提供」情形，即客觀上能提供，主觀上卻不願或拒絕提供。至於資料提供義務之違反，被上訴人如何適用食品安全衛生管理法第47條第10款、第11款規定？被上訴人依文義解釋，認為食品業者對於依法應提供之資料，完全不提供或提供之資料經查證後發現是假的，則會認為屬第11款之「拒絕提供資料或提供資料不實」；惟若食品業者經主管機關要求提供販賣對象及販賣數量資料時，應提供之資料有十家，然藉故拖延只先提供三家及其數量，而規避或隱匿其他下游業者等，造成主管機關追查不法產品困難，致無法及時封存、下架違規產品，被上訴人會認為屬第10款有規避或妨礙查核行為。(二)被上訴人於103年10月10日查核時，曾要求上訴人提供越南牛油、豬油、椰子油販賣對象時，上訴人當場表示因要釐清販賣對象有困難，故未悉數提供。上訴人又於103年10月24日稽查時始坦承，將不同來源牛油（豬油或椰子油）未分槽存放，因而無法釐清自越南DHP公司輸入之牛油、椰子油或豬油販賣對象，既然不同來源的油已混放於同一油槽中，不可能因時間經過即可釐清越南油販賣對象，上訴人即應於被上訴人要求提供自越南DHP公司輸入油品之販賣對象時，將販賣對象據實全部提供，而非待被上訴人一再追查，才辯稱無法釐清；被上訴人復命其於103年10月27 日中午前繳交上開資料供查核，又未於期限內完整提供。故因上訴人於被上訴人103年10月10日、103年10月24日稽查時未提供完整違規油脂產品之販賣對象資料，又未依限於103 年10月27日中午前提報完整販賣對象資料，規避被上訴人追查問題油品流向，顯該當食品安全衛生管理法第47條第10款規定，被上訴人爰裁處300萬元，合計裁處900萬元整。(三 )被上訴人接獲食藥署通知，上訴人由越南DHP公司以食用油名義輸入之牛油、椰子油及豬油脂、油類產品僅作為飼料用，並不用於食品(食油)，爰依法要求上訴人分別提供自越南DHP公司輸入三項油品之販賣對象資料及數量，是上訴人負有依法提供資料之三個法定作為義務。且被上訴人認三個品項、三個作為義務違反，乃因食藥署通知被上訴人稽查時，即載明涉嫌違規之食品品項為牛油、椰子油及豬油三項，非被上訴人自行將產品分為三個品項，且不同油類原油有其不同的製造加工流程及不同的供應流向，故課予上訴人三個資料提供作為義務。且就有關裁罰最高罰鍰金額，參行政罰法第18條規範目的及上訴人違規情節重大、影響法益甚廣等因素，尚稱合理妥適等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)本件所涉食品安全衛生管理法第47條第10款及第11款之適用爭議：1 、上訴人於103年10月10日被上訴人首次稽查時，並未提供三項油品之完整銷售名單，係陸續於103年10月24日二次稽查、103年10月28日及103年10月29日始陸續提供完成。據此，上訴人經主管機關被上訴人要求提供販賣對象及販賣數量資料時，僅提供「局部資料」，造成被上訴人錯誤判斷認稽查已掌控全部油品流向，延宕對其他下游業者及相關產品之封存或命下架，故上訴人陸續提供油品銷售「局部資料」之行為，符合食品安全衛生管理法第47條第10款「規避」行為。且上訴人係陸續提供「局部資料」，並非「拒不提供（完全不提供資料）」或者「提供不實資料」，與食品安全衛生管理法第47條第11款要件及文義不符。況食品安全衛生管理法第47條第10款及第11款，僅係行為態樣之列舉，並無裁罰輕重之差異，上訴人主張體系解釋第11款為第10款之特別規定，應優先適用云云，顯非有據。2、又依食品安全衛生管理法第47條第10款「規避、妨礙或拒絕」等行為態樣，文義固屬「積極」作為態樣，但並未排除亦得以「消極」之不作為方式達到相同目的，是依行政罰法第10條第1項「不純正不作為」概念，倘若上訴人對於油品銷售之完整流向，負有法定揭露義務，即屬依法對「隱匿油品銷售流向」負有防止之義務。故本件關鍵即為：被上訴人稽查時要求上訴人提供油品銷售之「完整流向」，有無法律依據？據此，依食品安全衛生管理法第41條第1項第2款、該法授權衛福部訂定之「食品查核檢驗管制措施辦法」第8條第1項規定可知，食品業者均應提供銷售流向之相關紀錄，以備查驗。是上訴人提供油品銷售完整流向之法定義務，應為食品安全衛生管理法第41條第1項第2款及「食品查核檢驗管制措施辦法」第8條第1項之規定。故被上訴人援引食品安全衛生管理法第8條第4項授權訂定之「食品良好衛生規範準則」法條指為食品業者提供銷售流向之法律根據，顯非妥適。3、上訴人既負有上述法定義務，卻陸續提供油品銷售之「局部資料」而非「完整流向」，則其不作為之評價即與積極之「規避、妨礙或拒絕」無異。尤其自103年10月10日首次稽查時起迄至103年10月24日二度稽查止，相隔近14日，其間社會人心浮動輿論沸騰，上訴人均未「主動」補充油品銷售之完整流向，反待被上訴人依據衛福部及臺南市衛生局提供之銷售資料逆向追查時，始「被動」配合證實，益證上訴人確有「規避」行為。且食品查核檢驗管制措施辦法第8條第1項既已明定法定義務，則上訴人屬食品產業領導廠商之一，自應備妥相關文書、表單、單據等書面或電磁紀錄，供主管機關查核，難以其突遭稽查，員工應對慌亂困窘為由，主張並非故意規避。4、食品安全衛生管理法第47條第10款及第11款行為態樣之區隔，乃該法於102年6月19日之修法結果，依修法理由可知，係將原本食品衛生管理法（舊法名稱）第35條規定，移至現行食品安全衛生管理法第47條時，刻意割裂區隔列為不同條款，既乏區隔實益，反致行政與司法機關適用法律時之困難。( 二)本件違反食品安全衛生管理法第47條第10款之行為數：1、上訴人主張其係以一個決意而未提供油品銷售之「完整流向」，屬自然一行為，並不構成數行為云云。然被上訴人並非執行例行稽查時，逕為隨機恣意指定豬油、牛油及椰子油三項油品要求上訴人提供銷售之完整流向；而係被上訴人稽查之初，即依相關進口資訊，鎖定具有食品安全疑慮之三項油品查核銷售之完整流向，而不同油品之製造過程、終端產品、供應對象及風險管制，各不相同，因此被上訴人依據產品項目（牛油、豬油及椰子油），認定上訴人構成三個違反食品安全衛生管理法第47條第10款之行為，並無不當。另佐以臺灣彰化地方法院（下稱彰化地院）102年度矚易字第1號、102年度易字第1074號及智慧財產法院103年度刑智上易字第13號判決，均係針對食品業者（大統長基食品廠股份有限公司，下稱大統公司）不同種類之食品（例如橄欖油、純麻油、苦茶油等八種油品），分別認定其違法犯行，益證被上訴人認定上訴人未能分別提供三項油品之「完整流向」，違反三個食品安全衛生管理法之作為義務，堪稱允當。2、上訴人雖係基於「單一決意」，對系爭三項油品陸續提供油品銷售局部資料，自應認定構成三個食品安全衛生管理法第47條第10款之「規避」行為。且系爭三項油品固係被上訴人於103年10月10日稽查時即一併要求上訴人提供，行為外觀貌似「自然一行為」，但因系爭三項油品下游產品及行銷通路均有差異，且要求三項油品合併提供銷售流向係行政稽查效率，故上訴人未提供三項油品之完整銷售流向，即屬三個作為義務之違反，非「自然的單一行為」，自亦無行政罰法第24條想像競合而從一重裁罰之關係，被上訴人依行政罰法第25條合併裁罰，於法有據。3、被上訴人認定上訴人陸續提供三項油品之「局部資料」，致後續稽查下游廠商之作業延宕，相關產品應否下架無所適從，破壞消費信心；又衡諸上訴人係食品知名廠商，相關產品並為食品產業之上游原料，食品安全衛生管理影響重大等，故裁處法定最高額度罰鍰，並無恣意濫權之裁量違法。則上訴人基於公法上不當得利，請求被上訴人返還業已繳納之900萬元罰鍰及其法定利息，自亦失所附麗為由，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。五、上訴人上訴意旨略謂：(一)食品安全衛生管理法第47條第11款「拒不提供資料或提供資料不實」之文義解釋，或可涵蓋於第10款「規避查核」之行為態樣內。然依中央法規標準法第16條及法規體系解釋，則係第10款之特別規定，於行為人違反「資料提出義務」時，應優先適用第11款，而排除第10款之適用。然被上訴人卻將第11款「拒不提供資料」限縮為「完全不提供資料」，並將「提供不實資料」限縮為「提供不正確資料」，原判決未予採納捨第11款不予適用，顯有不適用法規之違誤。(二)食品查核檢驗管制措施辦法第8條第 1項規定「相關文書、表單、單據等書面資料或電磁紀錄」，屬不明確法律概念，行為人無從由該規定得知機關於稽核時，究竟會要求行為人出示何種書面資料或電磁紀錄，自無法保證當機關任意時間前來查核時均能立即提出。然原判決恣意延伸食品查核檢驗管制措施辦法第8條第1項規定，認上訴人既屬食品產業領導廠商之一，即應遵守法律規定，備妥相關文書、表單、單據等書面或電磁紀錄，供主管機關查核，難以突遭稽查而員工應對慌亂困窘為由，主張並非故意規避云云，顯係將食品查核檢驗管制措施辦法第8條第1項規定行為人查核時應盡之文書提出義務，恣意延伸為「平時即應猜測主管機關可能要求之資料並預先備妥」之義務，顯有不適用法規之違誤。(三)被上訴人因103年10月9日接獲食藥署電子郵件通知，因而至上訴人公司查核越南DHP公司油品之流向，故被上訴人顯係基於同一目的於103年10月至上訴人進行查核；縱於同次查核之品項有三項油品，惟因被上訴人本件查核之原因、目的均相同，時空間亦緊密連接，故上訴人顯係基於單一決定而依據被上訴人指示提供資料，不可能係針對不同油品而產生各自獨立的決意，上訴人之行為自屬「自然一行為」。故原判決以三種油品之製程過程、終端產品、供應對象及風險管制各有不同，認定上訴人構成三個違反食品安全衛生管理法第47條第10款行為云云，顯然無關。(四)原判決援引司法院釋字第604號解釋及許宗力大法官該號解釋協同意見，稱上訴人未提供三項油品之完整銷售流向，係違反三個作為義務，非自然單一行為，亦無行政罰法第24條從一重裁罰云云。惟參照司法院釋字第604號解釋文及理由書明揭，如欲將時空間緊密連結之自然單一行為，切割為數法律上單一行為，應以立法明文規定為限，且須符合憲法第23條比例原則。本件上訴人應被上訴人於同一時間，以單一上游廠商油品流向之單一目的進行稽核，上訴人亦基於單一決意而提供各該油品之銷售對象資料，足見上訴人係以自然一行為提供數種油品資料，自不應重複處罰，況本件亦無立法明定將某類型自然單一行為切割成數個法律單一行為之情。(五)行為人可能以單一行為違反數個行政法上義務，惟依行政罰法第24條第1項規定，依法僅能為單一處分，不得重複處罰，然原判決認上訴人基於單一決意，對於系爭三項油品陸續提供油品銷售之資料，違反三個食品安全衛生管理法之作為義務，具三個違法行為云云，顯有未適用行政罰法第24條之違誤。又上訴人基於單一決意提供三種油品之銷售資料，彼此時空間密接，屬自然之一行為，故不論兩造對於本件行政義務數量多寡之爭議，皆無適用行政罰法第25條之餘地，原判決有不應適用行政罰法第25條之適用法規不當之違誤。(六)原判決以彰化地院102年度矚易字第1號、102 年度易字第1074號及智慧財產法院103年度刑智上易字第13 號（刑事）判決中，對於攙偽、假冒之行為數認定，作為支持其認定本件針對不同油種「資料提供義務」係三行為云云。惟通常刑法上一行為，即可認為行政法上一行為，而行政法上一行為卻可能構成刑法上數行為（本院103年度判字第62號判決參照），故原判決援引之刑事判決根據產品種類而認定行為數，亦不代表行政判決得比附援引。(七)上訴人於原審已具體主張，於103年10月10日首次稽查時未能即時提供資料，實係因各款油品供應商及下游廠商眾多，而不同來源之同種食用油進貨後又未分槽存放，上訴人客觀上無法立即特定產品來源，並正確地指出「越南進口之101年椰子油及103年牛油、豬油流向何下游廠商」，從而被上訴人命於103年10月27日前提出上開資料乙事，實有客觀不能。然原判決未予斟酌又未說明不採理由，顯有理由不備之違誤等語，求為廢棄原判決，及訴願決定與原處分均撤銷。六、本院核原判決並無違誤，茲再就上訴意旨論述如次： (一)按食品安全衛生管理法第41條第1項第1款、第2款規定：「直轄市、縣（市）主管機關為確保食品、食品添加物、食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑符合本法規定，得執行下列措施，業者不得規避、妨礙或拒絕：一、進入製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣場所執行現場查核及抽樣檢驗。二、為前款查核或抽樣檢驗時，得要求前款場所之食品業者提供原料或產品之來源及數量、作業、品保、販賣對象、金額、其他佐證資料、證明或紀錄，並得查閱、扣留或複製之。」第42條規定：「前條查核、檢驗與管制措施及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」第47條第10款、第11款規定：「有下列行為之一者，處新臺幣3萬元以上3百萬元以下罰鍰……十、規避、妨礙或拒絕本法所規定之查核、檢驗、查扣或封存。十一、對依本法規定應提供之資料，拒不提供或提供資料不實。」又衛福部依據第42條規定授權訂定之「食品查核檢驗管制措施辦法」第8條第1項規定：「主管機關得要求業者出示相關文書、表單、單據等書面資料或電磁紀錄，以供查閱。」準此，食品業者對於油品銷售之完整流向，即負有完整提供之義務，且有應準備相關資料，供機關查核之協力義務至明。又食品業者於主管機關稽查時，非「拒不提供」或「提供不實資料」，而是「未完整提供銷售流向資料」，即非上揭第47條第11款規範客體，而屬於第10款規避食品安全衛生管理法所規定之查核之範疇。查被上訴人於103年10月10日首次派員至上訴人公司稽查時，上訴人未提供「牛油」、「椰子油」及「豬油」三項油品之完整銷售名單，而係被上訴人接獲臺南市政府衛生局傳真通報後，於103年10月24日，二度前往稽查，上訴人始再提供銷售「牛油」予三菱公司1家之銷售名單。且係在被上訴人接獲食藥署通知後，於103年10月24日再向上訴人查詢，上訴人始於103年10月28日再次提供銷售「椰子油」予道揚公司等19家銷售名單。更係被上訴人於103年10月24 日要求一併清查豬油銷售流向，上訴人始於103年10月29日再提供銷售「豬油」予一志油行等19家銷售名單等事實，為原判決依全辯論意旨及調查證據之結果所確定。原判決因認上訴人前開經被上訴人再三稽查、查詢，始分別陸續提供三項油品銷售之「局部資料」，此種再三阻礙主管機關了解三項油品完整流向之行為，勢必延宕主管機關即時稽查其他下游業者，以致無法迅速封存或命令下架，合致食品安全衛生管理法第47條第10款所規定之「規避查核」之行為，並無不合。上訴意旨主張違反提出義務時，應優先適用食品安全衛生管理法第47條第11款，以及食品查核檢驗管制措施辦法第8條第1項規定屬不明確法律概念，無法保證主管機關前往查核時業者能立即提出相關資料，指摘原判決有不適用法規之違誤云云，殊不足採。 (二)次按行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」，而違反行政法上義務之行為是否為「一行為」，應依個案具體判斷，就個案具體情節、斟酌法條文義、立法意旨、制裁意義、期待可能與社會通念等因素決定之。至於所謂「自然一行為」，係指由非法學者之客觀第三人依自然觀察方式可認係單一行為者而言。首先，單一的身體活動屬之；再者，因行為之外在過程之相互關係而構成「意識上單一性」者屬之；但此非指單一決意，而是由客觀觀察行為之外在過程，在意識上認其具有單一性，亦即行為人縱係基於「單一決意」所為，構成違反相同法益之「多次行為」，於行政法上仍得評價為「數行為」。又對於法規所要求之多數作為義務之不作為，僅於應為之作為係同種類之作為義務且基於同一目的，始得認係一行為，如必須有多數作為始能完成多數義務，則通常可認其不作為，已構成數行為違反數個行政法上作為義務，而不問其義務內容是否相同。查本件被上訴人之所以於103年10月10日至上訴人公司稽查，係因食藥署於103年10月9日以電子郵件通知被上訴人，因上訴人自越南DHP公司以食用油名義輸入之牛、豬油脂及椰子油等產品係供飼料使用，並不得使用於食品（食用油），而非執行例行稽查，隨機選擇指定豬油、牛油及椰子油三項油品要求上訴人提供銷售之「完整流向」，易言之，被上訴人稽查之初，即依相關進口資訊，鎖定具有食品安全疑慮之三項油品查核銷售之「完整流向」，而三項油品之製造過程、終端產品、供應對象及風險管制，各不相同，且前開電子郵件內容亦表明係因IFI統計批次資料與食藥署前往上訴人屏東廠區稽查取得之數據並不一致（見訴願卷第112頁所附電子郵件影本）。揆諸前開說明，本件被上訴人稽查三項油品，係因具有高度風險疑慮，且來源及流向均不同，為此而為特定稽查，被上訴人針對上訴人再度稽查時，始分別就其於稽查之初，未完整提供之牛油、豬油及椰子油完整流向，陸續提出相關下游廠商資料，其針對三項油品未完整提供流向資料之不作為，顯然已違反三個行政法上之作為義務，原判決認定上訴人構成三個違反食品安全衛生管理法第47條第10款之行為，經核亦無不合。上訴意旨主張其係基於單一決定未完整提供油品流向，屬「自然一行為」，不應重複處罰，指摘原判決有不應適用行政罰法第25條規定之不當云云，委不足取。至於原判決參酌彰化地院及智慧財產法院相關刑事判決根據產品種類認定行為數之意旨，佐證上訴人未能分別提供三項油品之完整流向，違反三個食品安全衛生管理法之作為義務一節，其結論亦無不合。 (三)末按食品安全衛生管理法之立法目的，在於管理食品衛生安全及品質，俾保護消費者，維護國民健康，並規範食品業者應遵守之事項，牛油、椰子油及豬油三項不同種類油品，來源不同、流向不同、消費用途不同，不同油類原油有不同的製造加工流程及供應流向或使用對象，依照食品查核檢驗管制措施辦法第8條第1項規定，業者有具備相關文書、表單、單據等書面資料或電磁資料，供主管機關查核之法定義務。若食品業者得以「不同來源進口運回廠區內後，因產品用途相同，均儲存於同一油槽為由」，即可免除或規避食品安全衛生管理法所規範之提供包含提供產品之確切來源、流向之確切來源、流向之義務，規避衛生主管機關之查核、檢驗、查扣或封存，即違反食品安全衛生管理法前揭立法目的，無法保障食品安全及國民健康。又食品安全衛生管理法已明確課與食品販賣者確實提供「不同種類食品來源」之義務，旨在利於主管機關進行「每項食品」後續之源頭追蹤，防止不合格產品之產製者繼續產製販售，危害消費者飲食安全。上訴意旨主張於103年10月10日首次稽查時未能即時提供資料，實係因各款油品供應商及下游廠商眾多，而不同來源之同種食用油進貨後又未分槽存放，上訴人客觀上無法立即特定產品來源，並正確地指出「越南進口之101年椰子油及103年牛油、豬油流向何下游廠商」，從而被上訴人命於103年10 月27日前提出上開資料乙事，實有客觀不能，指摘原判決未予斟酌又未說明不採理由，顯有理由不備之違誤云云，要不足採。 (四)承上，原判決駁回上訴人在原審之訴，認事用法，以及上訴人之主張何以不足採而駁回上訴人在原審之訴等情，業於理由中敘有所憑證據及形成心證之理由，其所適用之法規與本案應適用之現行法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。上訴意旨係對原判決業經詳予論述不採之事由再予爭執，並就原審證據取捨與事實認定之職權行使，指摘其不當，當難認為合法之上訴理由。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　105　年　　7　　月　　12　　日最高行政法院第四庭審判長法官　侯　東　昇法官　江　幸　垠法官　沈　應　南法官　楊　得　君法官　闕　銘　富以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　105　年　　7　　月　　12　　日書記官　彭　秀　玲

最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第357號

關鍵資訊