最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第371號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 105年度判字第371號上訴人　欣邦投資開發股份有限公司代　表　人　陳永賢訴訟代理人　林石猛　律師蔡坤展　律師參加人　欣邦事業股份有限公司代　表　人　葉煌財參加人　在仁成企業股份有限公司代表人　陳三寶被上訴人　高雄市政府環境保護局代　表　人　蔡孟裕上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國105年2月24日高雄高等行政法院103年度訴字第205號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人於民國99年間自臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）民事執行處拍賣取得紐新企業股份有限公司（下稱紐新公司）原所有位於高雄市○○區○○○路000○000號廠房及土地，該土地上遺有「非有害集塵灰或其混合物」廢棄物1批，被上訴人於民國102年7月25日以高市環局廢管字第10236528700號函，通知上訴人應於文到1個月內提送「棄置場址廢棄物清理計畫」辦理事業廢棄物清理事宜，惟上訴人未於期限內辦理，被上訴人爰依廢棄物清理法（下稱廢清法）第71條第1項規定，於102年10月15日以高市環局廢管字第10239294900號函（下稱原處分），命上訴人於文到2個月內清除處理完畢。上訴人不服，提起訴願經決定駁回，遂提起行政訴訟。二、上訴人起訴主張：（一）依司法院釋字第714號解釋理由書、廢清法第71條第1項、修正前土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第48條等規定可知，廢清法第71條第1項係屬行為責任性質，上訴人既非污染行為人，即不承擔公法上清除責任；退步言之，縱認該規定係屬狀態責任性質，參酌本院103年度判字第259號判決之意旨，主管機關針對廢清法第71條第1項之狀態責任對象選擇，應以最符合目的性及有效性之主體為對象。惟本件狀態責任亦應存在於在仁成企業股份有限公司（下稱在仁成公司），被上訴人逕以上訴人為清除處理之對象，已然違反比例原則。（二）依廢清法第71條第1項前段之規定，須受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人等三種類型之主體，方承擔清理責任。本件上訴人並無容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置土地之情形，即不承擔公法上清除責任。又依行政院環境保護署（下稱環保署）98年9月7日廢字第0980072905號函之意旨，紐新公司為系爭廢棄物之棄置行為人，依廢清法第71條第1項規定應負清除責任，且不因系爭土地所有權移轉而消滅，故基於公法責任優先原則，主管機關應優先向紐新公司請求，上訴人至多僅承擔補充之私法責任（環保署80年6月13日環署廢字第12493號函釋亦同斯旨）。（三）退步言，有關系爭土地建物之廢棄物清理，被上訴人可自紐新公司行政執行案受償至少新台幣（下同）186,499,421 元，上訴人縱有責任，應歸於消滅等語，聲明求為判決：撤銷訴願決定及原處分。三、被上訴人則以：（一）上訴人於99年間因拍賣取得紐新公司所有位於高雄市○○區○○○路000○000號廠房及坐落土地（登記日期為99年12月3日），該土地上遺有「非有害集塵灰或其混合物」廢棄物乙批，該次拍賣於拍賣公告內並有註記，故上訴人於拍賣時已經明知需將廠區內之事業廢棄物依法清除，則上訴人於拍賣取得系爭土地廠房所有權後自應依法予以清除，惟上訴人卻遲遲未予清理，縱被上訴人限期其提出清理計畫，上訴人仍未依法提出清理計畫，顯然有故意容許系爭廢棄物棄置於其土地之行為。（二）上訴人於提出本件訴訟後，另於103年9月19日以法人分割為由，將系爭廠房及土地登記予欣邦事業股份有限公司（下稱欣邦事業公司），欣邦事業公司再於104年2月6日以買賣為由，將系爭廠房及土地移轉予在仁成公司；然而，此移轉均在本件訴訟之後，對系爭處分應不生影響。又依移轉之買賣契約，內容亦載明需由在仁成公司概括承受處理廠房內該批廢棄物，由此可證，上訴人對其本身需負清理系爭廢棄物之義務，知之甚詳。另依廢清法第30條規定，在尚未取得事業廢棄物妥善處理紀錄文件前，委託之事業仍須負連帶清理責任，是縱令上訴人將土地移轉予在仁成公司，並約定廢棄物委由在仁成公司處理，然而，在未取得妥善處理紀錄文件前，上訴人仍無法免其責任。（三）廢清法第71條第1項規定，一般認為事業所負屬於行為責任，土地所有人等所負屬於狀態責任，行政機關於違章裁罰時，於同一法條中，應選擇行為責任優先於狀態責任，同屬狀態責任，則有直接管領力者（近者），優先於無直接管領力者（遠者）而受處罰；然狀態責任並非不得處罰，僅於處罰行為人責任，已足達成行政目的時，方始無需受處罰，倘若已對行為人命清除處理，惟行為人未為清除處理，則行政目的既未達成，自得命負狀態責任之土地所有人負清除處理之義務。本件被上訴人已以100年9月30日高市環局廢管字第1000101992號行政處分，命紐新公司預繳代履行費用，然紐新公司對於該代履行之處分迄今未依法繳納，則行政目的既未達成，被上訴人自得命負狀態責任之土地所有人負清除處理之義務。（四）依本院95年度判字第941號判決、104年度判字第157號判決、環保署98年11月12日環署廢字第0980100108號函等意旨，蓋法律規定土地所有人須負狀態責任，乃係土地所有人對其土地有管領權責，須善盡維護之義務，縱使違規狀態非繼受者所為，為使土地回復到合法狀態，仍有促使受讓人善盡維護責任之必要，故狀態責任具有物之性質。（五）依環保署環署廢字第1010072013號函之意旨，倘發生狀態責任之土地有移轉情事時，舊土地所有人對於已發生之狀態責任並不因而消滅，新土地所有人如有容許或重大過失情事，亦負有狀態責任。本件上訴人於99年間雖因拍賣而取得系爭土地，惟拍賣公告業已載明：「依據高雄縣政府環境保護局中華民國99年6月15日高縣環四字第0990021237號函，債務人將『非有害集塵灰或其混合物』露天暫存於岡山鎮為隨西路168、169號廠區內，數量約25,050公噸，屬事業廢棄物，拍定人應依廢棄物清理法第28條方式清除，……。」等語，是上訴人既已明知拍賣公告之拍賣條件仍予以承買，顯有怠於履行維護土地管理之責任，而有容許或重大過失之情事等語，資為抗辯。四、參加人在仁成公司略以：（一）依司法院釋字第714號解釋林錫堯大法官所著之協同意見書之意旨，土污法第48條之整治責任，應屬「行為責任」；且依環保法規體系之解釋，廢清法第71條既未有不同於土污法第48條之法律規範或法律明確授權之法規命令，則該條文之性質，即應屬「行為責任」無疑。本件上訴人既非丟棄該廢棄物之行為人，即不應優先承擔公法上之清除責任，被上訴人自應先向本件廢棄物丟棄行為人即紐新公司，請求繳納代履行費用，方屬妥適。退步言，縱認廢清法第71條之性質為「狀態責任」，被上訴人亦應向最符合目的性、有效性之對象，即土地所有權人即參加人在仁成公司，請求繳納代履行費用，其向上訴人請求履行，於法未合。（二）被上訴人就清理系爭土地之代履行費用，已向原土地所有權人紐新公司為處分，並就紐新公司位於橋頭區之土地向行政執行署聲請執行，並將土地拍賣，業經分配優先取得1億8,649萬9,421元；對上訴人欣邦投資公司為本件處分，並對其查封公司股票；對參加人就同一清理費用取得1.7億元之本票作為擔保；對參加人請求繳交1.67億元代履行費用，於104年12月8日為行政處分，若逾期不履行，被上訴人即以為執行名義強制執行等行為，可見就同一事件，被上訴人可對不同之公司連續為相同之繳交代履行費用之處分，顯有未當，本件原處分已屬違法不當。（三）被上訴人違法多重處分執行，對上訴人為處分並為假扣押，致使上訴人於104年4月間，轉向參加人聲請民事假扣押至今，參加人已遭假扣押近1年。公司不動產因長期假扣押而遭銀行抽銀根，資金、工廠均難以運作已致破產，公司內上百位員工被迫無薪、甚而遭受資遣，連帶上百位員工家庭遭受波及而生計陷入困難。（四）本件違法處分若能撤銷，被上訴人不再假扣押上訴人財產，上訴人自應撤銷對參加人之假扣押，被上訴人之代履行費用求償權仍存在於系爭土地上。惟該土地因未遭假扣押，參加人乃得以該土地向他人或清運業者設定抵押融資，如此才能清運該廢棄物，而廢棄物一經清運，被上訴人對系爭土地之代清理費用也失所依據，該問題始能迎刃而解。若被上訴人仍對上訴人為假扣押，上訴人持續假扣押參加人公司之全部土地，參加人根本無力再籌資1億元以上，銀行亦對參加人公司抽銀根，不可能再融資委託廠商處理，最後廢棄物沒處理，而事後參加人倒閉，被上訴人逼迫所有人清運廢棄物之目的也落空，仍要回到被上訴人親自清理該廢棄物，而成惡性循環、多輸的局面等語，資為抗辯。五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）立法者之所以課予特定人行政法上義務，究其緣由，不外基於兩大類因素：該等特定人之行為（包括作為、不作為與容忍等表現型態）所生之「行為責任」，或該等特定人對於物之支配實力，是以物之狀態為中心的「狀態責任」。前者著眼於人對自己行為之後果的承擔可能性與必要性；後者則著眼於特定人對其所具實力支配可能之物之狀態的操控可能性與必要性。又現代社會危害、干擾公共秩序、環境之類型種類繁多，行政機關為盡其所能達成排除危害、預防危害以達成維護公共秩序的行政任務，人民如因其本身行為或純粹之不作為，導致干擾或危害之發生，當負有責任，此即「狀態責任」，故廢清法第71條第1項之所以課予土地所有人、管理人或使用人「因重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地」者，應負清除處理之責任，乃係考量土地資源之有限性及不可回復性，要求土地所有權人及事實上對土地有管理權之人，善盡一定之維護義務，以期能達到土地永續使用之環保目標。（二）上訴人既為原處分作成時之土地所有權人，則此公法上之義務，並不因嗣後之單純土地所有權移轉而消滅。況且上訴人係僅將存有事業廢棄物部分之土地移轉予欣邦事業公司，其餘未存有事業廢棄物部分之土地並未移轉，如此將形成藉由土地之層層移轉而規避公法上之清除義務，更可能因此層層之移轉而損及不知情第三者之權益（如善意抵押權人），顯非立法目的之所宜。（三）本件污染行為人固為紐新公司，紐新公司負有第一優先清除之責任，然因紐新公司現於清算中，財產幾經拍賣，被上訴人於100年9月30日以高市環局廢管字第1000101992號處分，命紐新公司預繳代履行費用，然因紐新公司處於清算中，無法履行，則該公法上之義務自應由負狀態責任之土地所有人負清除處理。是被上訴人業已優先命行為人清除處理，並非僅命上訴人公司限期清除，無違反行為責任優先於狀態責任之原則。又依法務部行政執行署高雄分署104年6月24日雄執忠101年廢罰執特專字第00000000號函之執行清償所得分配表所載，固載有被上訴人就代履行之債權可受償186,499,421元（26,966,052元＋159,533,369元），然該次分配金額所拍賣之土地並非受污染之系爭土地，而係紐新公司所有其他非受污染之土地，是其所受優先分配之權利是否適法已有疑義，況且該執行案之其他債權人已另案提起分配表異議之訴，亦經兩造陳明在卷，則被上訴人此分配金額尚未確定，要難解免上訴人之清除義務。另被上訴人雖同時命上訴人、欣邦事業公司、在仁成公司應清除系爭土地所堆積之事業廢棄物，此僅在遂行清除系爭土地上事業廢棄物之公法上目的，即僅屬如何執行之問題，對於原處分之合法性並不生影響等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。六、上訴意旨略謂：（一）基於文義解釋，廢清法第71條第1項並未規範受讓已有非法廢棄物之土地即須負清除責任，更未界定該規定為狀態責任；又依司法院釋字第714號解釋意旨，該號解釋理由書所謂「污染行為人之概括繼受人是否承受其整治義務，非屬土壤及地下水汙染整治法第2條第12款規定之規範範疇」，可知廢清法第71條第1項係屬行為責任性質，上訴人既非污染行為人，即不承擔公法上清除責任。惟原判決誤認廢清法第71條第1項為狀態責任，並據此為上訴人不利之認定，顯有違背法令情事。（二）被上訴人係依民事拍賣公告請求上訴人承擔清理費用，然該記載係說明系爭土地堆置廢棄物，僅能視為強制執行法第69條意旨之重申，不能視為拍定人需承擔公法上義務。又參諸最高法院47年台上字第152號判例之意旨，有關不動產之拍賣，法院係以代理債務人地位而為出售，而代理法律關係其效果歸諸於本人，因此法院於公告上若有註明某些事實或條件，則該事實或條件係成為買賣契約內容之一部分。上訴人係透過法院拍賣取得系爭建物土地，實質上與紐新公司成立私法買賣關係，從而上開清除記載之效力，法理上僅存在於拍定人（即上訴人）與出賣人（即紐新公司）之間，上訴人並不承擔公法上責任。惟原判決認被上訴人可逕以行政處分請求代履行費用，漠視行政處分具有執行力性質，過度干預民事法律關係，已然混淆公權力行政及民事契約之界限，自屬違背法令。（三）依司法院釋字第685號解釋理由書之意旨，公法上行為責任之歸屬主體，除法律有明文規定外，不得以私人契約變更公法上行為責任歸屬之主體；環保署98年9月7日廢字第0980072905號函之意旨，即強調舊土地所有人的公法上清理義務不因土地移轉而消滅，故基於公法責任優先原則，主管機關仍應優先向紐新公司請求。惟原判決一方面認公法上義務不可任意透過私法契約移轉，另方面又認定上訴人因受讓系爭廠房土地而應負公法上清除責任，顯有理由矛盾之違法。（四）退步言，縱認廢清法第71條第1項規定兼具狀態責任性質，依本院103年度判字第259號判決等之意旨，仍應以最符合目的性及有效性之主體為處分對象；被上訴人同時向紐新公司及上訴人請求清除義務，實質上亦已形成連帶責任，而違反連帶責任應有法律明文之法理。惟原判決對此未有糾正，顯有不備理由之違法等語。七、本院按：（一）「本法所稱廢棄物，分下列二種：一、一般廢棄物：……二、事業廢棄物：㈠有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。㈡一般事業廢棄物……。」「事業廢棄物之清理，除再利用方式外，應以下列方式為之：一、自行清除、處理。二、共同清除、處理：由事業向目的事業主管機關申請許可設立清除、處理該類廢棄物之共同清除處理機構清除、處理。三、委託清除、處理：㈠委託經主管機關許可清除、處理該類廢棄物之公民營廢棄物清除處理機構清除、處理。……。」「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行……。」行為時廢清法第2條第1項、第28條第1項、第71條第1項前段分別定有明文。（二）按廢清法第71條第1項規定，係課容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理之責任，雖行為人以不作為之方式違反該規定，惟基本上仍屬行為責任，但如有因故無法對於行為人予以追究之情形，仍無法排除轉而對於土地所有人追究其狀態責任之可能，惟仍應以追究行為責任人為優先順位，無法追究時始轉為追究狀態責任人，而非可逕對狀態責任人予以究責，此亦經原判決闡述綦詳，經核並無違誤。上訴意旨主張廢清法第71條第1項並未規範受讓已有非法廢棄物之土地即須負清除責任，更未界定該規定為狀態責任，依司法院釋字第714號解釋意旨可知廢清法第71 條第1項係屬行為責任性質，惟原判決誤認廢清法第71條第1項為狀態責任，並據此為上訴人不利之認定，顯有違背法令情事云云，核無足採。（三）原判決引用系爭拍賣公告所載「屬事業廢棄物，拍定人應依廢清法第28條方式清除」，認定上訴人於拍賣取得系爭廠房土地時，即明知系爭土地上已存有非有害事業廢棄物一節，僅在加強上訴人應負狀態責任之論述，由於狀態責任並不以明知為必要，縱無該論述，亦不影響於上訴人狀態責任之成立，該贅論尚不影響判決之結果。上訴意旨主張該拍賣公告之記載僅能視為強制執行法第69條意旨之重申，不能視為拍定人需承擔公法上義務之依據，上訴人僅透過拍賣而與紐新公司成立私法上買賣關係，並不承擔公法上責任，原判決過度干預民事法律關係，已混淆公權力行政及民事契約之界限云云，核屬無據。又原判決並非以上訴人因受讓系爭廠房土地即應負公法上清除責任，而是以行為責任人紐新公司並未履行清除處理義務，因而轉為追究狀態責任人之責任，而上訴人於原處分作成時為系爭土地之所有權人，因此認定上訴人為狀態責任人，而課予清除處理義務，經核並無違誤。上訴意旨主張原判決一方面認公法上義務不可任意透過私法契約移轉，另方面又認定上訴人因受讓系爭廠房土地而應負公法上清除責任，理由矛盾且違反司法院釋字第685號解釋之意旨云云，核屬對於原判決意旨之誤解。（四）如上所述，被上訴人並非同時向紐新公司及上訴人要求履行清除義務，而是有先後之分，並無上訴意旨所指違反連帶責任應有法律明文規定之情事，至於參加人在仁成公司雖為現在之土地所有權人，惟在原處分時其尚未成為所有權人，被上訴人自無從以在仁成公司為狀態責任人而命其負清除責任，是參加人在仁成公司主張縱認廢清法第71條之性質為狀態責任，被上訴人亦應向最符合目的性、有效性之對象，即土地所有權人之參加人在仁成公司，請求履行清除責任云云，亦無足採。（五）綜上所述，原判決並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　105　年　　7　　月　　15　　日最高行政法院第一庭審判長法官　鍾　耀　光法官　帥嘉寶法官　黃淑玲法官　鄭小康法官　林　樹　埔以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　105　年　　7　　月　　15　　日書記官　伍　榮　陞

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