105年度判字第373號｜行政：有關捷運場站聯合開發事務｜裁判日期：105 年 07 月 20 日

最　高　行　政　法　院　判　決 105年度判字第373號上訴人　中華工程股份有限公司代　表　人　嚴雋泰上訴人　中華雙子星開發股份有限公司代　表　人　沈慶京共同訴訟代理人　潘正芬律師陳修君律師被上訴人　臺北市政府代　表　人　柯文哲被上訴人　臺北市政府捷運工程局代表人　張澤雄共同訴訟代理人　方文萱律師（兼共同送達代收人）闕光威律師周志潔律師上列當事人間有關捷運場站聯合開發事務事件，上訴人對於中華民國104年10月22日臺北高等行政法院103年度訴字第1492號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣上訴人參與被上訴人臺北市政府（下稱北市府）委由被上訴人臺北市政府捷運工程局（下稱北市捷運局）辦理之「臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發案」（下稱系爭開發案），經北市府召開開發建議書審查及評選會議後，為「第一順位為以太極雙星國際開發股份有限公司為授權代表之團隊（下稱太極雙星公司），第二順位為以中華工程股份有限公司為授權代表之團隊（下稱中華工程公司），第三順位為以雙子星國際開發股份有限公司（下稱雙子星公司）為授權代表之團隊。」之評選結果，並以民國101年11月13日府捷聯字第10130538702號函（下稱北市府101年11月13日函）知各投資申請人。嗣因太極雙星公司未於規定期限內繳納履約保證金，北市捷運局遂以100○0○00○○市○○○○00000000000號函知上訴人，且以102年11月25日北市聯捷字第10202474300號函（下稱北市捷運局102年11月25日函）通知中華工程公司依序遞補（副本送雙子星公司），請其依101 年10月28日之審查及意見結論及承諾給地主分回比例等，先據以修正開發意見書，並依甄選須知辦理相關事宜，且分別於102年12月5日、103年1月27日及103年2月27日召開協商會議。嗣北市府以103年9月5日府捷聯字第10302341600號函（下稱北市府103年9月5日函）通知中華工程公司依最後審定條件簽訂投資契約書，上訴人不服，提出修正意見，然北市府未予同意，並以中華工程公司未於103年10月6日前辦理簽約用印及繳款，視為自動放棄簽訂投資契約書權利，以103 年10月9日府捷聯字第10332987300號函（下稱北市府103年10月9日函）知中華工程公司。上訴人遂提起行政訴訟，經原判決駁回後復行上訴。二、上訴人於原審起訴主張：㈠大眾捷運系統聯合土地開發投資架構，係採「修正式雙階理論」，即由主管機關先經由前階段之甄審程序，以授益行政處分評定投資申請人之優先順位，第一順位之投資申請人因該授益行政處分享有請求議約與締約權利，展開為行政契約性質之後階段投資契約的協商與締約過程。北市捷運局102年11月25日函通知上訴人遞補為第一順位投資申請人，自屬授益行政處分，系爭開發案投資契約，其性質應為行政契約。㈡被上訴人負有「不得故意以背於善良風俗之方法（包含違法手段）妨害契約合法締結」之義務，上訴人自有要求其履行該義務之請求權。北市府既以103年9月5日函、103年9月22日府授捷聯字第10302309900號函（下稱北市府103年9月22日函）、103年10月9日函違反該義務，亦屬違背行政程序法第149條準用民法第184條第1 項後段之規定，負有強制締約義務，上訴人因此取得「請求被上訴人履行其所負之強制締約義務」之請求權。另依大眾捷運系統土地開發辦法（下稱捷運土地開發辦法）第18條規定，上訴人既經遞補為系爭開發案第一順位投資申請人，自有請求締約之權利。㈢系爭開發案性質上應屬促進民間參與公共建設法（下稱促參法）第3條第1款、第11款之交通建設與重大商業設施，本件應有促參法之適用。至於投資契約書或開發計畫書中之共構歸墊款、委建費用等特殊條款，係因促參法第19條第2項第1款但書規定而應適用大眾捷運法與其明確授權之相關法規命令。惟基於「明示其一排除其他」之解釋法理，促參法之規範射程既僅排除大眾捷運系統之土地產權，則該產權以外之事項，如大眾捷運法授權之法規命令未有規範者，促參法與其授權之法規命令自得補充適用。㈣本件投資契約之審定條件，依臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發投資人須知（下稱系爭開發案投資人須知）㈢及促參法施行細則第41條之1等規定，應當受系爭開發案投資人須知、招商文件、投資計畫書及甄審委員會之審查結論拘束，審查意見經報北市府核定後即為審定條件。北市捷運局若得任意顛覆甄審委員會之審查結論，則甄審委員會形同虛設，亦違反誠信及信賴保護原則。於上訴人遞補為第一順位投資申請人時，其後行政契約階段，即正式投資契約之簽訂內容，亦應受甄審委員會前階段審查結論所拘束。另依「臺北都會區大眾捷運系統土地聯合開發投資申請案件審查及評選作業要點」（下稱捷運開發評選要點）第6點所揭示之審查或評選原則第3項第7款中，甄審委員會於前階段甄審程序中，亦須對「申請人之財務條件與開發經驗，在合理期間完成計畫之能力」作出適切之衡酌，上訴人既經甄審委員會適切衡酌後給予第二順位投資申請人之法律地位，即肯認上訴人具有完善之履約能力。北市府103年9月5日函、9月22日函嚴重違反甄審委員會之審查結論，顯然恣意裁量而作成行政處分，應屬違法。㈤北市捷運局就系爭開發案曾成立工作小組，協助甄審委員會審查投資申請人之資料，擬具初審意見供參考。若被上訴人質疑上訴人之履約財務能力即應於初審時提出，然其初審時從未要求上訴人提出「融資協議書」，甄審階段亦未出現「融資保證書」之文字。如認甄審委員會作成審查結論後，被上訴人得嗣後附加初審意見或審查結論所無之審定條件，除非經第一順位投資申請人同意納入契約條款，否則實有違信賴保護原則，更遑論以此為由，視為上訴人放棄投資權，被上訴人顯違反禁反言原則。是以，審定條件係自投資申請之前階段甄審程序完成後，由甄審委員會所為之審查結論，直接拘束北市府，並因此核定為審定條件，此時若該依甄審委員會所為之審查結論內容所核定之審定條件，第一順位投資申請人不為接受時，始有系爭土地開發投資人須知㈡規定之適用，方有「視為放棄投資申請權」之效果。北市府所提超乎系爭開發案投資人須知、招商文件、投資計畫書及甄審委員會之審查結論等文件之審定條件，係違法意思表示，並致系爭開發案投資契約無法締結。㈥依北市府102年12月5日提出之審定條件第1項及102年12月5日召開之「臺北車站C1/D1中華工程團隊開發建議書審定條件第1次會議」會議紀錄所載，被上訴人原僅要求上訴人於簽約後1年內取得融資協議書即可，惟北市府103年9月5日函、9月22日函，不僅將「融資協議書」更改成「融資保證書」，且將時間點更從「簽約後1年」改為「於簽約前，在103年9月5日函作成後30日內」。綜觀歷來大眾捷運系統土地開發案或促進民間參與重大公共工程建設案，均無「簽訂投資契約前，即得取得融資保證書」之先例，遑論系爭開發案金額高達新臺幣（下同）653.42億元，顯屬客觀履行不能之審定條件，違反系爭開發案投資人須知㈢、捷運土地開發辦法第18條、促參法施行細則第41條之1、臺北市獎勵民間參與交通建設甄審委員會組織及評審自治條例第13條規定。上訴人提出之財務計畫業經甄審委員會所肯認乙節，無容否認，上訴人請求被上訴人提供放寬法定融資額度限制之協助或加速法令融資額度限制之解除的審查時程，乃促參法第31條所明定，被上訴人竟將之扭曲為上訴人資金不足，於法有違。㈦系爭開發案屬國家重大公共建設，投資金額達653.42億元，非單一金融機構可供融資，須多家銀行聯合始得完成。而國內可受理此等重大公共工程建設之鉅額融資貸款，符合中華信用評等長期評等「twAA」及短期評等「twA-1」以上等級之金融機構，約僅有12家，於受理此等聯貸案辦理徵授信作業時，所需相關文件及授信審核作業，須較一般聯貸更為周延，前後耗費時程如加入主管機關處理時程，1年以上都不為過。又北市府所列審定條件中，事涉還款來源項目，均係以單方提出條件及不確定時程為之，北市府103年9月5日函、9月22日函竟要求上訴人於30日內辦理653.42億元融資保證書完畢，顯屬以客觀履行不能之審定條件，剝奪上訴人遞補為第一順位投資申請人之授益行政處分所享有系爭開發案投資契約之議約與締約權，悖離現行銀行法令與作業實務，有裁量濫用之瑕疵。㈧上訴人僅參與北市捷運局於102 年12月5日、103年1月27日與103年2月27日召開之雙向協商會議，其餘會議則未參加，亦無陳述意見之餘地，北市捷運局並於103年8月14日之會議單方宣告結論，明顯違反正當法律程序之原則等語。求為「被告（即被上訴人，下同）北市府應依投資人須知規範、以原審查意見或經合義務裁量後『合法，符合投資人須知規範且合理之審定條件』通知原告（即上訴人，下同）合作投資及簽訂投資契約書。」之判決。（按上訴人於104年1月12日變更其訴之聲明為「⑴先位聲明：被告北市府應依臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發投資人須知、招商文件、投資計畫書及甄審委員會之審查結論擬定本件投資契約書之審定條件，並以上開審查結論為契約附件，與原告締結本件之投資契約。⑵備位聲明：被告北市府應依臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發投資人須知、招商文件、投資計畫書及甄審委員會之審查結論擬定本件投資契約書之審定條件，並以審查結論為契約附件，通知原告辦理本件投資契約書締約。」，並請求將本件與原審法院另案受理104年度訴字第901號案合併辯論，均為原審法院否准。）。三、被上訴人北市府則以：㈠依捷運土地開發辦法第17條第2項、第3項及系爭開發案投資人須知第㈢等規定，執行機構得本於開發需求及公益考量決定審定條件，不以審查或評選會議之審查結論或申請人之意見為限，且北市府對於審定條件之內容具最終之核定權。又「審查意見」與「審定條件」乃於不同程序階段所為，其性質、目的有別，兩者間雖有延續性，於研擬審定條件時得參考審查意見，然並非受其拘束而不得作任何調整，且依本案訴訟前之假處分裁定即本院104年度裁字第220號裁定意旨，北市府仍得就公益需求、開發者之財務狀況，決定系爭開發案之審定條件。上訴人逕認甄審委員會之「審查意見」為捷運土地開發辦法第18條所規定之「審定條件」，主張北市府核定審定條件時應受「審查意見」之拘束云云，違反上揭法令、系爭開發案甄選須知及上開裁定意旨，並侵害北市府之裁量權限。㈡上訴人分別於102年12月5日、103年1月27日及103年2月27日參與「臺北車站C1/D1中華工程團隊開發建議書審定條件會議」，系爭開發案之審定條件，或為上訴人自始已同意或原則同意，或為配合系爭開發案投資人須知條款所為，或係考量被上訴人意見後予以放寬，是審定條件係由雙方歷經多次會議並反覆討論而成，並無上訴人指摘違反正當行政程序可言。況北市府依雙方討論過程、衡酌公共利益後，始於103年9月5日提出審定條件，矧上訴人竟於103年9月15日推翻歷次會議所為承諾，全部否定審定條件，其一方面拒絕簽約，一方面卻又訴請判命被上訴人依其可接受之條件簽約，顯悖於誠信並嚴重影響公益。㈢中華工程公司為系爭開發案投資申請人中，唯一以預售屋收入為興建資金規劃者，且其自有資金未達預估開發經費之1成，足認其財務難以確保系爭開發案之進行，為確保契約之履行，被上訴人要求其提出融資保證書，並無違法失當之處。另北市府原係要求中華工程公司提出「融資協議書」，惟參酌其意見後，同意其僅須取得銀行出具之融資保證書即可，難謂有何背於善良風俗之方法。㈣審定條件乃被上訴人依上訴人所提之資料以及議約協商過程進行審慎評估後，因中華工程公司始終未能就其財務能力提出適當擔保之缺失而提出，並未侷限國內企業，上訴人不得僅因自身財務狀況不佳、無法達到系爭開發案之需求，率爾指摘審定條件對任何人均屬不能實現。工程實務上，於訂定投資契約前，先由金融機構出具保證書之情形，亦非罕見，上訴人指摘被上訴人要求其提出融資保證書，係以客觀履行不能之審定條件逼退其締約云云，顯屬無稽。又融資保證書之提出，本不以簽訂投資契約書為前提，上訴人主張融資保證書不可能於投資契約書簽訂前提出，自屬誤會。且融資保證書第1條及第2條已明定保證書自完成投資契約書簽訂之日起生效，並無上訴人所稱之客觀不能情事。另不論審定條件或銀行法相關規定，均未禁止上訴人向多家金融機構融資，如上訴人財務狀況良好，自得向多家金融機構申辦融資，實無要求排除銀行法第33條之3等法令限制之理。㈤系爭開發案係由北市府及其他私地主提供土地，投資申請人投入資金辦理開發興建，完成後依土地價值、投入資金換算並經雙方約定之權益分配比例，各自取得分回的土地和建物，並依投資開發契約之規範營運使用，此與促參法第8條第1項之規範有別，自無適用促參法之餘地。又依促參法施行細則第41條之1之規定，亦無從得出上訴人所主張「投資契約內容應限定於投資計劃書及綜合評審結果」之結論，本件縱有促參法之適用，依該法施行細則第22條第1項規定，被上訴人基於公共利益、公平合理之考量，仍得不受招商文件內容之限制。基於提出條件較上訴人為優之原第一順位投資人不能履約之情事，被上訴人更有審慎評估之義務，針對上訴人財務條件並斟酌開發達成之公益需求，重行訂定審定條件，符合公益、公平合理之原則，並無違反促參法可言。㈥被上訴人以103年9月5日函提出審定條件後，上訴人即於同年9月15日全數拒絕，並提出修正意見，然該修正意見不為北市府所接受，應屬未於30日之期限內依審定條件為簽約之表示，依捷運土地開發辦法第18條、系爭開發案投資人須知等規定，中華工程公司之優先投資申請地位即因逾期而視為放棄。被上訴人事後以103年10月9日函宣告其喪失第一順位投資申請人資格，僅屬對於既存法律關係之確認，並非廢止授益處分致其喪失締約權利。又本件縱有上訴人主張之授益處分遭違法廢止情事，因該廢止處分未經撤銷或廢止，原授益處分之效力已遭排除，上訴人亦無從主張北市府因授益處分負有與其強制締約之義務。況上訴人如認本件有違法廢止授益處分之情形，應針對該廢止處分，提起撤銷處分之行政救濟，竟捨此不為，率爾提起本件一般給付訴訟，顯有未洽。㈦北市捷運局102年2月23日函、同年11月25日函僅使中華工程公司因遞補取得第一順位投資申請人地位，得與被上訴人議約，並於同意北市府之審定條件後，有優先締約之權利，非北市府負有與之強制締約之義務。且上開函文並未限制被上訴人依公益需求提出審定條件之權，而被上訴人實際上亦已依上開函文意旨與上訴人議約，並提出審定條件，如中華工程公司不願接受，即失去第一順位投資申請人地位，並無要求被上訴人提出如其訴之聲明所示條件締約之權，是其訴訟顯然欠缺法律依據等語，資為抗辯。四、北市捷運局則以：㈠審查意見乃投資申請人甄選之評比結論，用以選出下階段之投資人，非為決定雙方契約權利義務條件；審定條件則為投資契約之條款，屬投資契約之附件，並與投資契約同具拘束締約雙方之效力，意在確保投資契約之順利履行。兩者無論於程序、性質或目的均屬不同，並無依附關係，亦無相互拘束之效力，是以研議審定條件時雖得參考審查意見，然並不受其拘束。另甄選須知明白揭示系爭開發案之辦理依據為大眾捷運法及其相關辦法，且本件與促參法第8條第1項規定之態樣不符，上訴人主張本件應適用促參法，故審定條件應受審查意見之拘束云云，亦不足採。㈡審定條件係北市府依大眾捷運法及其辦法所擬定，於法有據，於研議審定條件之過程中，邀集多名財經、法律專家學者擔任顧問，以確保審定條件之正確性及客觀性，亦兼顧上訴人之程序參與權，符合正當法律程序之要求。系爭開發案最終之10項審定條件，係被上訴人衡量系爭開發案之規模、上訴人之能力及資力，參酌專家學者之意見後所為，並無裁量瑕疵之情事。而審查意見僅係肯認投資申請人具備參與系爭開發案之基本資格，於後續研議投資契約時，尚須根據主、客觀條件之改變調整內容。系爭開發案自投資申請人甄選階段起，甄審委員會即對中華工程公司之財務狀況多有質疑，後續之議約階段，諸多事證更顯示其資力條件不佳屬實，被上訴人為確保其確有履約能力，要求中華工程公司提出銀行之融資保證書作為擔保，實有其必要。上訴人雖一再主張融資保證之金額過高，對任何人均屬不能實現云云，惟其問題應為上訴人自有資金過低所致，而非融資保證金額過高，故融資保證書之要求並非客觀不能，純係上訴人之主觀不能。㈢北市府103年9月5日函係通知中華工程公司應於書面通知送達翌日起30日內，按審定條件簽訂投資契約，故其性質應屬要約之意思表示，至該函所附期限為103年10月6日，茍上訴人未於該期限內為承諾，則該函之要約即於103年10月7日起失其效力，雙方之意思表示並未合致，投資契約自始不成立。上訴人援引學者見解，主張依民法第184條第1項後段規定，被上訴人負有強制締約義務，核非有據。況系爭開發案自始至今，被上訴人皆依法行事、堅守公益，上訴人未能證明被上訴人有何背於善良風俗之行為及故意，亦不該當民法第184條第1項後段之客觀行為及主觀故意之構成要件。又上訴人中華工程公司依北市捷運局102年11月25日函遞補為系爭開發案之第一順位投資申請人，取得系爭開發案投資契約之議約及簽約機會，被上訴人分別於102年12月5日、103年1月27日、2月27日、8月14日召開協商會議與之進行議約，並於103年9月5日檢送投資契約書供上訴人簽約，上訴人之權益已實現，並未受損害，當無為前開請求之理。㈣上訴人自103年起，多次聲請定暫時狀態假處分暨提起其他一般給付之訴、課予義務之訴等事件迄今，仍無法提出任何證據澄清被上訴人對其「資力或經濟上信用」之疑慮，尤證被上訴人審定條件誠屬至當等語，資為抗辯。五、原判決係以：㈠北市捷運局102年11月25日函之主旨欄，僅載明由上訴人遞補投資申請人順位之相關事宜，故上訴人僅得因該函通知而遞補投資申請人順位，取得第一順位投資申請人地位，獲得與北市府簽訂投資契約權利，並於同意北市府之審定條件後，有優先締約之權利，並非當然取得系爭開發案投資人之資格而享有投資權，上訴人主張依上開函文北市府有強制與之締約之義務，於法無據。又「準用」僅在事務性質相似之範圍有其適用，性質相異之情況則非準用範圍。民法第184條第1項係針對獨立民事侵權行為之賠償責任為規定，僅賦予受侵害之一方請求賠償之權利，尚非賦予請求他方締結契約之請求權。而捷運土地開發辦法第18條、系爭開發案投資人須知第9點第3款、第10點第1款、第2款等規定，係賦予主辦機關決定遞補簽約之權限，而非賦予次優申請人主觀公法請求權。上開二者事務請求權之性質互異並非相似，自無從為「準用」。另捷運土地開發辦法第18條規定係針對業已經北市府核定取得投資權之申請案為立論，系爭開發案上訴人既未經北市府核定取得投資權，自無從援引該規定為本件請求權之法律基礎。㈡系爭開發案之成敗影響都市運輸效能之強弱及生活環境之良窳，事涉公共利益甚鉅，復因系爭開發案所需開發資金高達653億餘元，投資申請人自應具有相當之資力或經濟上信用，始能達成公益目的，否則難期系爭開發案建設工程順利完竣。上訴人之自有資金僅60億元，不及系爭開發案之1成經費，現有資金顯然不足，如由投資申請人地位進而取得投資權利人地位，其融資比例高達90.81％，未來資金之籌資即陷於不確定因素。況其曾於103年1月16日函請北市捷運局協助向中央主管機關協調排除銀行法及公司法等相關法令限制，以順利進行本開發案銀行融資及相關開發業務，甚至請求協調交通部臺灣鐵路局同意無償借用交六、交八用地為施工之使用，顯見上訴人資金確實有所不足，被上訴人因而合理懷疑其是否具有相當資力或經濟上信用，得於簽約後順利完成系爭開發案之建設工程，以審定條件要求其提出融資保證書，確保系爭開發案之順利履行，並無不合。審諸系爭開發案之10項審定條件，項次第1至第4及第8等項旨在確保投資申請人確實具有相當之資力或經濟上信用；項次第5、第6、第9、第10雖非資力或經濟信用之直接考評，亦間接影響投資申請人取得投資權利後，相關權益比例之分配等價值之爭議，必然影響投資申請人資金之安排與運用，自與投資申請人之資力及經濟信用關聯。況上訴人分別於102年12月5日、103年1月27日及103年2月27日參與「臺北車站C1/D1中華工程團隊開發建議書審定條件」會議，於協商過程即已同意部分審定條件，並以103年3月7日（103）中工法字第HL0-08函表示「同意辦理」該次審定條件之項次第2、第6、第7、第8（相當於本件審定條件項次第5、第6、第9及第10）等項條件，亦表示大致上同意審定條件項次第3、第4（相當於本件審定條件項次第7、第8）等項條件，並提出其部分修正建議。可知系爭開發案之審定條件，大致上係由兩造經數次會議協商討論形成，並無上訴人所稱被上訴人漠視其陳述意見機會，違反正當法律程序之情形。從而，被上訴人執行系爭開發案，綜合雙方多次協商討論之意旨，據以訂定系爭開發案之審定條件，符合大眾捷運法第2條之規定意旨，亦屬合理維護公共利益所必要，核無不合。上訴人於103年9月15日函覆北市捷運局，推翻上開既已同意之事項，全部否定系爭開發案之10項審定條件，主張被上訴人之審定條件違反系爭開發案投資人須知之邀標條件，殊難可採。上訴人因不同意被上訴人之審定條件，而提出修正意見，然北市府已以103年9月22日函表示不同意，並以其未於收受審定條件30日之期限內即103年10月6日，依審定條件為簽約之表示，依前開法令及系爭開發案投資人須知等規定，上訴人之優先投資申請地位即因逾期而視為放棄，核屬有據，並不生被上訴人違法廢止授益處分致上訴人權利受侵害之結果。㈢依捷運土地開發辦法第17條第2項、第3項規定可知，「審查或評選」係屬投資申請階段，被上訴人於該階段所表示之意見（結論），係屬審查意見（結論）。而依系爭開發案投資人須知第9點第3款規定，北市捷運局於審查階段所為之審查意見（結論），須經北市府核定後始得列為審定條件，否則即無足為審定條件，顯賦予北市府就「審定條件」之考量核定權責。準此，「審查意見（結論）」及「審定條件」既屬不同程序，審查程序階段甄審委員會之「審查意見（結論）」，即非當然為審定條件內容。上訴人主張被上訴人核定審定條件應受審查意見之拘束，難謂可採。又系爭開發案為政府重大公共建設，被上訴人本須以重大公益為最高考量，訂定適當開發條件、慎選開發之人，以達開發目的。故被上訴人基於開發目的公益所訂之審定條件，自無可能僅因上訴人無法接受，即生以背於善良風俗之方法加損害於他人之情事。㈣北市府103年9月5日函之主旨，係記載系爭開發案之審定條件及簽訂投資契約書相關事宜，復於說明欄二載明：「……惟依『甄選須知』簽約㈡之規定，如本府不同意接受修正意見時，貴團隊仍應接受審定條件並於前述期限內依審定條件簽訂投資契約書，逾期視為放棄簽訂投資契約書權利……」；雖上訴人就該審定條件提出修正意見，然北市府不同意，並以103年9月22日函請上訴人應依同年9月5日函之旨意辦理簽約用印及繳款等相關事宜。足認上訴人並不同意被上訴人所提之最後審定條件，北市府亦不同意上訴人之修正意見，則雙方意思表示未能合意一致，彼此間之要約與承諾並未合致，系爭開發案投資申請之契約自尚未成立。北市府103年9月5日函及同年9月22日函均屬其對上訴人所為要約之意思表示，其內容尚未對上訴人產生權利變動之規制效力，難謂已具行政處分之法效。上訴人雖不否認上開函文具行政契約之「要約」性質，惟主張係屬新要約，顯忽略其原為次順位之投資申請人，雖因前順位之投資申請人放棄其權利，並不必然繼受前順位之要約或承諾，仍應依系爭開發案投資人須知及相關規定重為要約，捷運土地開發辦法第18條並未賦予上訴人繼受前順位投資申請人之要約或承諾之權利，自無新、舊要約可言。被上訴人以上訴人未於法定期限內承諾接受最後審定條件之要約，並於限期內簽訂投資契約書，依系爭開發案投資人須知㈡之規定，視為放棄簽訂投資契約權利，而於103年10月7日凌晨失效，核屬有據。㈤上訴人雖主張大眾捷運系統聯合土地開發投資甄選與締約行政架構，係採取所謂修正式雙階理論，北市捷運局102年11月25日函屬授益行政處分，系爭開發案投資契約，應屬行政契約等語。惟上開函文乃北市捷運局因第一順位投資申請人太極雙星公司棄權而通知上訴人遞補投資申請人順位而已，參諸本院101年度判字第936號、101年度裁字第2226 號裁判意旨，屬行政機關選擇訂約對象所為之通知函，僅係單純事實通知，並非行政處分。另觀諸促參法之重大公共建設範圍訂定及認定原則第4點規定，促參法之適用前提須為該法第3條第1項所列之公共建設，並合於同法第8條第1項所定之民間參與公共建設之方式始足當之，行政院公共工程委員會98年工程促字第09800117590號函，亦同此旨。上訴人主張本件有促參法之適用，亦有誤會。㈥綜上，系爭開發案之成敗影響都市運輸效能之強弱及生活環境之良窳，關涉公共利益甚鉅，復因系爭開發案所需資金高達653億餘元，投資申請人自應具有相當之資力或經濟上信用，始能達成重大公益目的，否則難期系爭開發案建設工程順利完竣之需求，被上訴人依捷運土地開發辦法及系爭開發案投資人須知等規定，提出最後審定條件，部分條件復經雙方多次協商會議討論同意在案，上訴人如未能全部接受，即失去該順位投資申請人地位，北市府自無依其主張條件與之締約義務。上訴人訴請北市府應依系爭開發案投資人須知規範，以「原審查意見或經合義務裁量後合法，符合須知規範且合理之審定條件」，通知上訴人合作投資及簽訂投資契約書，自欠缺公法上請求權基礎，為無理由等詞，資為論據，駁回上訴人在原審之訴。六、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠上訴人起訴初始訴之聲明「通知原告合作投資及簽訂投資契約書」係主張被上訴人應負依法通知之義務，此與追加後先位訴之聲明「與原告締結本件之投資契約」係主張被上訴人應負依法締約之義務，兩者不同，原判決誤認僅有文字上差異而不許訴之變更（應為訴之追加，下同），進而僅就初始訴之聲明為判決，程序上顯有重大瑕疵，嚴重侵害當事人之訴訟權。㈡原審法院審理時未就上訴人所為先、後位聲明間，究為預備合併、選擇合併或競合合併關係為闡明，逕行認定上訴人所提為「預備合併」而不准許訴之變更，進而僅就上訴人原提之訴駁回，顯有判決不適用行政訴訟法第125條與判決不備理由之違背法令。㈢原判決明知審查意見須經北市府核定後始得列為審定條件，然卻無視北市捷運局自認審定條件為其本諸職權所為之違誤，被上訴人亦未提出審查意見業報北市府核定之證據，原判決亦未就此為調查，逕認定該等程序合法，顯有認定事實與所憑證據內容不符之理由矛盾及應依職權調查而未調查之違誤。又原判決理由先引用促參法等相關規定，卻又論斷本件無促參法之適用，理由已有矛盾。況本院104年度裁字第220號裁定亦認本件應有促參法之適用，原判決未說明被上訴人於本件所為之審定條件是否違反該等法令及法理，亦屬判決不備理由之違法。況甄審委員會所為審查意見，係被上訴人所屬官員與專家學者依法合意確認，其合法性與正當性遠超過北市捷運局於黑箱所為之審定條件，被上訴人未提出顧問名單與其意見以實其說，原判決未予調查，逕認其符合正當法律程序，亦有判決不適用行政訴訟法第125條第1項、第189條第1項與證據及經驗法則之違法。㈣上訴人已詳述審定條件中關於「系爭開發案總開發成本653.42億元之融資保證書」之部分，除程序上有一望即知之重大瑕疵外，實質上亦不合法、不可能且不合理，並請求原審向中華民國銀行商業同業公會全國聯合會及各相關12家銀行函詢，惟原審法院未加置理，足認原判決有應調查而未予調查之判決理由不備等語。七、本院查：壹、上訴人中華工程公司之代表人原為沈慶京，105年4月29日改由嚴雋泰擔任；被上訴人北市捷運局之代表人原為周禮良，105年4月7日改由張澤雄擔任。茲各據新任代表人分別具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。另上訴人於原審委任王信仁律師為共同訴訟代理人，惟依其提出之委任狀載內容（見原審卷1第331頁），受任人「王信仁」律師，係以打字方式為之，然未經王律師親自簽名或蓋用印信，此部分之委任於法不合，原審法院未命其補正，固有疏失，然上訴人尚委任林石猛律師為共同訴訟代理人，並始終參與原審進行之準備及言詞辯論程序，故本件並無「訴訟未經合法代理」之情事。又上訴人主張依行政程序法第149條準用民法第184條第1 項後段，及捷運土地開發辦法第18條規定，提起本件一般給付訴訟，請求被上訴人與其簽約。而原審法院另案104年度訴字第901號案受理之訴訟，乃上訴人另對被上訴人提起之課予義務訴訟，其審理標的為北市府103年9月5日函、103年9月22日函、103年10月9日函與103年10月14日新聞稿處分及交通部所為之訴願決定（見原審卷2第278頁），二案之訴訟類型不同、審理標的有異，不符行政訴訟法第127條第1項所定合併辯論之要件，業經原判決論明，從而原審法院未准許上訴人合併辯論之請求，尚無不合，上訴意旨亦未就此部分提出其理由，此部分之上訴核非有據。再者，上訴人僅聲明廢棄原判決（包含不准訴之變更及合併辯論），未為其他聲明，其真意應是包含其於原審所為請求部分，均併敍明之。貳、上訴人雙子星公司部分：㈠按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」行政訴訟法第8條第1項前段定有明文。準此，提起公法上一般給付訴訟，須因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，自以人民在公法上有該給付之請求權存在為其前提要件。㈡經查，北市府委任北市捷運局辦理系爭開發案，於召開開發建議書審查及評選會議後，作成「第一順位為太極雙星公司為授權代表之團隊、第二順位為中華工程公司為授權代表之團隊、第三順位為雙子星公司為授權代表之團隊。」之評選結果，北市府並以101年11月13日函知各投資申請人。因太極雙星公司未於規定期限內繳納履約保證金，北市捷運局遂以102年11月25日函通知中華工程公司依序遞補，此有上開函文在卷可稽，復為兩造所不爭。準此，雙子星公司原經評選為第三順位投資申請人，縱因第一順位之投資申請人太極雙星公司未於規定期限內繳納履約保證金而棄權，得依序遞補者亦僅第二順位之投資申請人即中華工程公司而已，不及雙子星公司。姑不論被上訴人與中華工程公司間洽商訂約之程序及被上訴人所提出之審定條件是否合法，雙子星公司均無從依北市捷運局102年11月25日之通知遞補函取得系爭開發案締約之公法請求權，而得訴請被上訴人依系爭開發案投資人須知規範，以「原審查意見或經合義務裁量後合法，符合須知規範且合理之審定條件」，通知其合作投資及簽訂投資契約。原判決以其訴訟欠缺公法上請求權之基礎，理由容有差異，然結果並無不同。上訴人雙子星公司仍執詞指摘原判決違背法令，自無足採。另上訴人雙子星公司之訴訟既欠缺公法上請求權，則有關原審法院不准其為訴之變更是否合法，即不予贅論。叁、上訴人中華工程公司部分：㈠被上訴人北市捷運局部分：依大眾捷運法第4條、臺北市政府組織自治條例第6條、北市捷運局組織規程第2條、捷運土地開發辦法第4條等規定及北市府100年10月4日府捷聯字第10033859600號公告可知，北市捷運局為北市府之下級機關及捷運土地開發之執行機關，受北市府之委任而辦理系爭開發案之土地開發事項，一旦甄審委員會評選投資人確定後，依系爭開發案投資人須知㈢至等規定，其簽約對象為北市府，而非北市捷運局。又「當事人」「訴訟標的」「訴之聲明」乃訴之三大要素，缺一不可。而給付訴訟當事人是否適格，固依當事人主張之法律關係為斷，惟茍欠缺訴之要素者，其訴即欠缺權利保護要件。本件無論依上訴人中華工程公司起訴初始「被告北市府應依投資人須知規範，以原審查意見或經合義務裁量後『合法，符合投資人須知規範且合理之審定條件』通知原告合作投資及簽訂投資契約書。」或其104年1月12日所為「先位聲明：被告北市府應依臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發投資人須知、招商文件、投資計畫書及甄審委員會之審查結論擬定本件投資契約書之審定條件，並以上開審查結論為契約附件，與原告締結本件之投資契約。備位聲明：被告北市府應依臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發投資人須知、招商文件、投資計畫書及甄審委員會之審查結論擬定本件投資契約書之審定條件，並以審查結論為契約附件，通知原告辦理本件投資契約書締約。」等訴之聲明內容可知，上訴人中華工程公司訴請命給付對象僅為北市府，就北市捷運局部分則無任何訴之聲明，依上開說明，對於北市捷運局之起訴，自屬欠缺權利保護要件。原判決駁回上訴人中華工程公司此部分訴訟，其理由雖有不同，然駁回之結果並無二致，仍應予以維持。㈡被上訴人北市府部分： ⑴訴訟法上之合併制度乃為一次解決複數糾紛而設，俾法院及當事人得充分利用，以達訴訟經濟目的。依當事人或訴訟標的之單複數，訴訟之合併可區分為「客觀之訴之合併」與「主觀之訴之合併」。客觀之訴之合併，係指同一原告對同一被告，以數項法律關係為訴訟標的，依同一訴訟程序提起之訴訟。至主觀之訴之合併，或稱訴訟主體之合併，即當事人兩造或一造為複數，以一項或數項法律關係為訴訟標的，依同一訴訟程序提起之訴訟。另依觀察方法之不同，「客觀之訴之合併」尚可分為「單純之合併」「重疊之合併」「預備之合併」「選擇之合併」等種類。所謂單純合併，係指同一原告對同一被告，依同一訴訟程序，主張各得獨立之數項法律關係，合併請求法院判決而言；重疊之合併或稱競合之合併，係指同一原告對同一被告，為同一目的主張數項法律關係，請求法院依其單一聲明而為判決之合併，此類訴之合併，恆發生於請求權競合之場合。預備之合併則指原告預慮其提起之某訴（先位之訴）無理由，同時提起不能並存之他訴（預備之訴），以備先位之訴無理由時，請求就預備之訴為審判，此類訴訟以原告所主張之數項法律關係不能並存為要件。至選擇之合併則指原告合併主張數宗給付不同之請求，要求法院命被告履行其一，即達起訴目的之合併。上訴人既已聘任具法律專業之律師為訴訟代理人，對於上開訴訟合併之理論與分類，應無不知之理。而依上訴人之起訴聲明，其起訴目的及法律關係均屬單一，並無所謂「主觀之訴之合併」可言，又何須區分其所提究係「預備合併」「選擇合併」或「競合合併」關係，且原判決亦已說明中華工程公司104 年1月12日所變更之聲明，雖載為「先位」「備位」，然彼此間並非屬互相排斥無法並存，不合預備合併之訴之要件，是以原判決認其變更不合法，所進行訴訟程序並無瑕疵，並依中華工程公司起訴初始之聲明為判決，無礙其訴訟權。上訴人中華工程公司執詞指摘原審法院未予闡明逕行判決，程序上有重大瑕疵，嚴重侵害其訴訟權，並有不適用行政訴訟法第125條與判決不備理由之違背法令等情事，委無足採。 ⑵按「大眾捷運系統之規劃、建設、營運、監督及安全，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」「依前條規定核定取得投資權之申請案件，由執行機構通知申請人依審定條件於書面通知到達日起30日內簽訂投資契約書，並繳交預估投資總金額100分之3之履約保證金。不同意主管機關審定條件或未於限期內簽訂投資契約書，並繳交履約保證金者，視同放棄投資權，執行機構得由其他申請投資案件依序擇優遞補或重新公開徵求投資人。」大眾捷運法第2條、捷運土地開發辦法第18條分別定有明文。復按「依據：大眾捷運系統土地開發辦法及其他相關法令規定」「投資申請人對非其開發建議書或於審查評選會議中之承諾事項之審定條件有意見時，應於本府書面通知送達日翌日起10日內敍明理由提出修正意見，否則應於本府書面通知送達翌日起30日內按審定條件簽訂投資契約書……逾期視為放棄簽訂投資契約書權利」「投資申請人對前述非其開發建議書承諾事項之本府審定條件於期限內提出之修正意見，如本府不同意接受時，申請人仍應接受審定條件並於前述本府書面通知送達日翌日起30日內按審定條件簽訂投資契約書，逾期視為放棄簽訂投資契約書權利。」亦為系爭開發案投資人須知第1條、第10條第1項、第2項所明定。準此，系爭開發案之投資申請人，尚非投資人，並無投資權；須經主辦機關依甄審要點召開審查委員會，評選為最優投資申請人，取得議約及訂約權限，並接受北市府之審定條件、於該府書面通知到達日起30日內與該府簽訂投資契約書及繳交履約保證金後，始為系爭開發案之投資人，而有投資權。 ⑶經查，北市府委由北市捷運局辦理系爭開發案，經召開審查會審查後，以101年11月13日函就系爭開發案作成「投資申請人第一順位為以太極雙星公司為授權代表之團隊，第二順位為以中華工程公司為授權代表之團隊，第三順位為以雙子星公司為授權代表之團隊」之評選結果。嗣因第一順位投資申請人太極雙星公司並未與北市府完成簽訂投資契約書，北市捷運局乃以102年11月25日函通知中華工程公司遞補投資申請人順位，中華工程公司因而遞補為第一順位投資申請人，獲得與北市府簽訂投資契約權利。而北市府以103年9月5 日函附其審定條件，通知中華工程公司於文到30日內按該審定條件簽訂投資契約書，雖中華工程公司曾提出修正意見，惟因北市府不同意接受，中華工程公司認為該審定條件違法、不符系爭開發案投資人須知規範，且對任何人均不能實現，遂未於北市府103年9月5日函通知送達日起30日內按該審定條件簽訂投資契約，北市府據以認定其視為放棄簽訂投資契約權利，以北市府103年10月9日函知等情，為原判決調查證據、言詞辯論後依職權認定之事實。原判決並已詳實論述「北市捷運局102年11月25日函僅使上訴人中華工程公司取得第一順位投資申請人地位，而得與北市府簽訂投資契約書權利，並於同意契約審定條件後，有優先締約之權利，中華工程公司尚不能直接依據北市捷運局102年11月25日函主張北市府有強制與之締約義務」；「上開事務性質與民法第184條第1項『因故意或過失，不法侵害他人之權利者，負損害賠償責任。故意以背於善良風俗之方法，加損害於他人者亦同。』規定不同，上訴人中華工程公司據以準用作為本件請求之基礎，於法無據」；「審查意見與審定條件之區別，北市府得不受審查意見之拘束，且提出之審定條件係雙方經多次協商會議後擬定，未違反正當法律程序之情事」；「北市府係系爭開發案之主管機關，基於公益得要求中華工程公司提出融資保證書」等認定之依據及得心證之理由，對上訴人中華工程公司在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，依前開規定及說明，核無不合。上訴人中華工程公司復執詞指摘原判決有不適用行政訴訟法第125條第1項、第189條第1項與證據及經驗法則之違法等語。無非係持其主觀歧異之法律見解就業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，並不足取。原判決引用促參法第3條第1項、第8條第1項等規定說明促參法之適用條件並依其重大公共建設範圍訂定及認定原則第4點規定，及參酌行政院公共工程委員會98年工程促字第09800117590號函，說明系爭開發案並無促參法之適用，並無中華工程公司所稱理由矛盾之情形。又原判決亦已說明上訴人中華工程公司請求調查之證據何以無須調查之理由，上訴人中華工程公司雖不認同，惟此係屬就原審法院所為論斷、證據取捨及事實認定職權之行使為指摘，亦非有理。肆、綜上所述，原判決駁回上訴人雙子星公司及上訴人中華工程公司就北市捷運局部分之訴部分，其理由雖與本院不同，然其駁回之結果並無二致，仍應予以維持。至原判決駁回中華工程公司訴請北市府給付部分，認事用法並無違誤，中華工程公司之上訴意旨，核屬對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，難謂為原判決有違背法令之情形，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。本院104年度裁字第220號裁定僅援引促參法施行細則第22條第1項第2款、第3款及第41條之1規定內容，說明主辦機關與民間投資機構依促參法第11條規定簽訂投資契約時，其議約應遵守之原則及准許例外之情形，然並未就系爭開發案是否有促參法之適用為認定，中華工程公司主張本院上開裁定業已認定本件有促參法之適用，顯屬誤會，併予敍明。八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　105　年　　7　　月　　20　　日最高行政法院第三庭審判長法官　藍　獻　林法官　林　樹埔法官　劉穎怡法官　林　文　舟法官　姜　素　娥以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　105　年　　7　　月　　20　　日書記官　莊　俊　亨

最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第373號

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