最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第422號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 105年度判字第422號上訴人　天悅大酒店股份有限公司代　表　人　沈德村訴訟代理人　林石猛　律師戴敬哲　律師梁志偉　律師被上訴人　高雄市政府都市發展局代　表　人　李怡德訴訟代理人　薛淵仁周元培　律師洪郁婷　律師上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國105年3月31日高雄高等行政法院103年度訴字第69號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人所有坐落民國99年12月25日高雄縣、高雄市合併改制前高雄縣大樹鄉姑婆寮段（下稱姑婆寮段）26-300○00○000 ○00○000○00○000○號等4筆土地（面積合計8,234平方公尺，下稱系爭土地），係位於合併改制前高雄縣政府（下稱原高雄縣政府）以75年4月19日府建管字第41485號公告（下稱原高雄縣政府75年4月19日公告）核准開發之「大高雄迪斯奈華城」集合住宅社區開發計畫（下稱系爭住宅社區開發計畫）範圍內，並於開發計畫經許可後變更編定為丙種建築用地供建造住宅使用。嗣上訴人於99年4月及99年6月間因買賣及合併而取得系爭土地所有權後；訴外人泛喬股份有限公司（下稱泛喬公司）於99年10月7日提出泛喬公司店舖集合住宅變更天悅二館一般飯店說明書，就系爭土地以增列容許使用項目方式，向原高雄縣政府申請核准變更開發計畫，經原高雄縣政府以99年10月20日府建管字第0990260463號函命補正相關圖資及證明文件；泛喬公司又於99年10月25日再度提出泛喬公司店舖集合住宅變更天悅二館一般飯店說明書，就系爭土地仍以增列容許使用項目方式，再申請變更開發計畫，原高雄縣政府則以99年12月15日府建管字第0990333014號函再命泛喬公司補正相關圖資及證明文件；翌日即99年12月16日，上訴人經由林益慶建築師向原高雄縣政府建設處提出「大高雄迪斯奈華城義大廣場開發計畫天悅大酒店股份有限公司店舖餐廳辦公室集合住宅變更計畫」（下稱天悅大酒店變更計畫），擬變更系爭住宅社區開發計畫，將系爭土地改作飯店使用，原高雄縣政府乃依高雄縣非都市土地開發計畫審查會99年12月21日審查結果，以99年12月24日府觀管字第0990329529號函復上訴人略以：原則同意部分住宅申請一般飯店用途使用，惟仍請依非都市土地使用管制規則（下稱管制規則）第22條相關規定程序提送審議許可，及依內政部營建署99年10月29日營署綜字第0990072078號函說明二：「……辦理變更開發計畫審議外，……應依非都市土地使用管制規則相關規定辦理使用分區、使用地變更編定，……。」辦理。迨99年12月25日高雄縣、高雄市合併改制後，上訴人上述變更開發計畫經高雄市非都市土地使用分區及使用地變更專責審議小組101年3月9日再審議結果，認不符合法令規定，請開發單位依法重新申辦；被上訴人乃以不符管制規則第22條第3項規定，且其違反情形無可補正為由，以102年8月7日高市都發審字第10204362000號函（下稱原處分）駁回上訴人之申請。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起行政訴訟。二、上訴人起訴主張：（一）訴外人陳文火於74年間就合併改制前姑婆寮段26-1地號面積58.2590公頃山坡地，向原高雄縣政府提出系爭住宅社區開發計畫申請開發，經原高雄縣政府75年4月15日公告核准開發，並經臺灣省政府地政處於78年5月20日核准變更編定為同區丙種建築用地。後泛喬公司及義大開發股份有限公司（下稱義大公司）分別於97年11月間、98年1月間就系爭住宅社區開發計畫範圍內面積3.1491公頃及8.2394公頃土地，向原高雄縣政府提出「泛喬公司店鋪集合住宅變更為觀光飯店案」（下稱義大皇冠飯店變更案）及「原大高雄迪斯奈華城部分住宅用途調整變更商業案」（下稱義大廣場變更案）之申請，以「增列容許使用項目」之方式，申請將基地用途由原「店舖集合住宅」變更為「觀光飯店使用」，經原高雄縣政府分別以98年5月8日府建管字第 0980120519號函及98年12月10日府建管字第0980315558號函准予開發許可變更。嗣泛喬公司復於99年10月間就系爭住宅社區開發計畫範圍內面積0.8234公頃土地，向原高雄縣政府提出「天悅大酒店變更計畫」之申請，期間因泛喬公司於99年4月間將系爭申請案之土地及建物出售予上訴人，「餐廳集合住宅二期新建工程」之權利義務讓與上訴人概括承受，申請人乃由泛喬公司變更為上訴人。（二）依管制規則第6條第1項規定，未限於非都市土地使用分區及使用地係經第一次劃定公告編定者，始得依同條附表一規定辦理，本件姑婆寮段26-1地號土地之使用地類別於65年間辦理第一次編定時係「暫不編定」，則嗣後編定為「丙種建築用地」即與第一次編定無異，應有管制規則第6條第1項規定之適用，上訴人自得申請逕依該條項之附表一增列容許使用項目作為觀光旅館使用。（三）修正前山坡地開發建築管理辦法第7條、第8條係依建築法第97條之1規定於72年7月7日訂定發布，嗣92年3月26日修正後之「山坡地建築管理辦法」除將有關土地使用變更條文調整至管制規則，將雜項執照中之水土保持部分回歸水土保持機關審查，並將該辦法名稱修正為「山坡地建築管理辦法」外，為配合申請開發許可之規定，並刪除山坡地開發建築面積之限制，改納入管制規則予以規範（將原條文第3條刪除），又為配合刪除相關書圖文件等規定，乃修正條文第4條、並將原條文第5條至第17條及第28條全數加以刪除。既然山坡地開發建築管理辦法第8條之規定業已刪除，自應回歸上訴人提出系爭申請案時現行有效之法令規定辦理。（四）本件僅將原計畫之店舖、集合住宅面積中之0.8234公頃變更為天悅飯店二期使用，除人口數由每公頃280人增加為651人外，其餘部分均維持原規劃。又丙種建築用地，依管制規則第6條附表一各種使用地容許使用項目及許可使用細目表所定，其容許使用項目即包括觀光遊憩管理服務措施，而觀光遊憩管理服務措施之免經申請許可使用細目又包含國際觀光旅館、觀光旅館及一般旅館等11個細項；至管制規則第6條附表一第13項之遊憩用地，其容許使用項目則包含遊憩設施、戶外遊憩設施等19個項目，其中亦包含觀光遊憩管理服務措施，而觀光遊憩管理服務措施之免經申請許可使用細目則記載：同丙種建築用地等語；此外，集合住宅與一般旅館對土地之使用強度並無區別（建蔽率及容積率均相同，均為建蔽率40％，容積率120％），均為丙種建築用地容許使用項目，可證本件不涉及土地使用分區及使用地類別變更，也未增加全區土地使用強度，上訴人僅須依修正前管制規則第22條第2項規定，製作變更內容對照表並送請被上訴人備查即可。（五）系爭土地係經核准變更編定為丙種建築用地，依管制規則第6條附表一，其容許使用項目包含觀光旅館在內，故本件系爭土地依管制規則第6條第1項之規定，本即可作為興建觀光旅館之用，毋須再辦理使用分區或使用地類別變更。則非都市土地容許使用執行要點第13點以「重新依法申請變更為他種使用，並應經原核准機關同意」為管制規則第6條附表一所規定之容許使用項目使用土地之條件，顯已逾越母法管制規則第6條第1項、第3項之規定自屬無效。（六）本件與義大皇冠飯店變更案及義大廣場變更案於本質上完全相同，本件之基地面積甚至還較上開二申請案為少，基於平等原則，被上訴人自應為相同之處理，始得保護人民正當合理之信賴；且原高雄縣政府於99年12月24日即同意上訴人辦理「大高雄迪斯奈華城」部分住宅申請一般飯店用途使用乙案，於該地區規劃為一般飯店使用，嗣竟作成駁回之處分，自與平等原則及信賴保護原則有違。且本件因與義大皇冠飯店變更案及義大廣場變更案變更情形及性質幾近相同，惟適用法規前後矛盾，作成歧異見解，經監察院調查後，認定有違行政程序法第6條有關平等原則及同法第8條關於人民正當合理信賴保護之規定，而對高雄市政府提出糾正，可見被上訴人駁回上訴人之申請，已違反平等原則及信賴保護原則等語，聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。三、被上訴人則以：（一）依管制規則第6條第1項之規定，係指非都市土地使用分區及使用地如係屬65年高雄縣第1次劃定公告即編定為丙種建築用地者，始應依同條附表一規定辦理，容許作住宅或觀光旅館使用。本件系爭開發案，姑婆寮段26-1地號土地於65年原始公告編定為山坡地保育區，其使用地類別則依作業須知規定「暫不編定」，嗣經內政部75年3 月6日函核准大高雄狄斯耐華城開發許可，並經臺灣省政府地政處於78年5月20日以七八地四字第47165號函核准變更編定為同區丙種建築用地，顯見本件與管制規則第6條第1項規定之要件不符，此觀內政部地政司98年2月12日地司十發字第0980000190號書函（下稱地政司98年2月12日書函）、內政部營建署99年6月1日營署綜字第0992910375號函說明二等意旨皆同。（二）依管制規則第22條第2項、第3項、第30條及非都市土地容許使用執行要點第13點等規定，欲適用管制規則第22條第2項規定，由申請人製作變更內容對照表送相關主管機關備查之前提，須非同條第1項之情事，且經目的事業主管機關認定未變更原核准興辦事業計畫之性質此二要件始得為之。故申請人為開發利用非都市土地，自得擬具開發計畫經區域計畫擬定機關許可後辦理分區變更，惟開發計畫經依非都市土地使用管制規則核准變更編定之土地，應依所核准之使用項目使用，除該用地之使用項目重新依法申請變更為他種使用，並經原核准機關同意外，不得申請變更作為其他使用項目之使用。如因興辦事業計畫變更，足以影響原土地使用分區劃定目的者，並應準用管制規則第22條第3 項規定，視同新開發計畫申請審議許可，循區域計畫法第15條之1第1項第2款及其有關規定之程序辦理。本件由住宅使用（丙種建築用地）變更興建飯店（遊憩用地），已變更原核准興辦事業計畫之性質，應依管制規則第52條之1第5款之規定，辦理原核准住宅社區開發計畫變更，將屬遊憩設施性質範圍之土地劃出原計畫範圍後，另位屬山坡地範圍內之遊憩設施性質土地則應累計達5公頃後再以新案重新申請開發許可，自無從依管制規則第22條第2項製作變更內容對照表送主管機關備查之方式辦理。又依內政部營建署99年12月21日營署綜字第0990083870號函（下稱內政部營建署99年12月21日函）說明欄三、內政部營建署101年6月26日營署綜字第1012913088號函說明欄二㈡等意旨，均足佐證本件應適用管制規則第22條第3項之規定甚明。另依102年9月19日修正管制規則第22條之2第1項、第2項及第3項之立法理由意旨，足認被上訴人說明與現行法則相符而無疑義。（三）原高雄縣政府審查義大皇冠飯店變更案，係依內政部98年3月13日內授營綜字第0980801867號函（下稱內政部98年3月13日函）及地政司98年2月12日書函釋示等意旨，於98年3月20日會簽法制處後簽奉縣長核准採申案，爰於該變更範圍以增列容許作觀光飯店之用途使用完成變更許可程序，另於98年12月10日比照義大皇冠飯店變更案變更方式，完成義大廣場變更案變更程序。又上訴人於99年10月7日所申請之天悅二館變更案，經內政部營建署99年12月21日函認為本件非屬原「大高雄狄斯奈華城」住宅社區開發案許可使用項目且已涉及原核准事業計畫變更，故程序上應先辦理變更原開發計畫，再擬具興辦事業計畫報經目的事業主管機關核准後，依管制規則及非都市土地變更編定執行要點相關規定，申請變更為特定專用區，並編定為遊憩用地。考諸本件位屬山坡地範圍，申請開發面積規模亦應符合管制規則第52條之1第5款規定，即山坡地範圍開發遊憩設施之土地面積應達5公頃以上，始得以新案申請開發，故被上訴人所為原處分，於法有據，被上訴人並未撤銷該行政處分，即係基於法律秩序安定性及信賴保護之考量，是本件被上訴人已充分保護上訴人正當合理之信賴，尚無違反信賴保護原則之虞。（四）本件原高雄縣政府核准義大皇冠飯店變更案及義大廣場變更案後，因內政部營建署99年12月21日函已就本件作成明確之釋示，被上訴人所為原處分尚非出於恣意，自無違反平等原則之虞。（五）本件無非都市土地容許使用執行要點規定之適用，被上訴人亦非逕依非都市土地容許使用執行要點第13點駁回其申請，上訴人所指顯有誤解。又非都市土地容許使用執行要點係內政部為協助所屬機關及下級機關辦理非都市土地容許使用事宜，本於職權所訂頒之行政規則，並已依法定程序發布實施，自有拘束被上訴人之效力；地政司98年2月12日書函及內政部99年12月3日台內地十字第0990052699號書函係內政部為闡明區域計畫法及非都市土地使用管制規則相關規定之立法原意及其具體內涵所為之釋示。上開執行要點及函釋未經司法院大法官會議解釋無效、各級法院拒絕適用或中央主管機關公告廢止等情，被上訴人自得援為辦理本件之依據。另系爭土地乃依開發計畫而變更編定為丙種建築用地，自應依開發計畫供作住宅使用，其與依區域計畫法第15條第1項及行為時管制規則第6條第1項規定經劃定使用分區並編定使用地類別之非都市土地，得依管制規則第6條第3項附表一規定，於其容許使用項目及許可使用細目使用之情形並不相同。上訴人倘擬對系爭土地之使用性質申請變更，自不得依非都市土地容許使用執行要點之規定，申請變更作為其他使用項目之使用等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）綜觀山坡地管理法規之歷史沿革，72年7月7日發布山坡地開發建築管理辦法後，有關山坡地之土地使用管制，如係於區域計畫公告實施後，已劃定使用分區並編定使用地類別為建築用地者，申請人得逕依山坡地開發建築管理辦法申請建築，並依非都市土地使用管制規則第6條附表一規定，管制其使用；惟如係於區域計畫公告實施後尚未編定使用地類別或非編定為建築用地者，申請人則應事先申請開發許可，再申請整地、設置水土保持設施及必要公共工程等雜項工作之雜項執照，並於雜項工程完工查驗合格，領得雜項使用執照，且完成變更編定為建築用地後，始得申請建造執照。故山坡地開發建築之開發許可制度，係一種允許申請人參與土地整體開發利用設計規劃之機制，並以區域計畫法及管制規則作為其上位土地利用之管制規範，而以建築法令及山坡地建築管理辦法（原名稱：山坡地開發建築管理辦法）作為其下位建築管理之管制依據，復以經主管機關核定許可之開發計畫規劃內容，將開發計畫範圍內之土地，全部重新規劃整理，興辦各項公共設施，按其土地使用分區管制計畫，而發生開發建築之管制效力。換言之，山坡地開發建築之開發許可，於其計畫經核定後，即成為該地區開發建築之管制依據。（二）原高雄縣政府依區域計畫法第15條第1項規定，以65年5月31日府地用字第15445號公告高雄縣非都市土地使用分區圖及使用編定圖暨編定清冊；系爭土地位於原屬陳文火所有山坡地保育區、「未編定使用種類」之姑婆寮段26-1地號面積58.2590公頃山坡地範圍內，陳文火於74年間向原高雄縣○○○ ○○○○○○○段00○0○號山坡地開發建築「大高雄迪斯奈華城（集合住宅）」，經原高雄縣政府審查後，依內政部72年7月7日發布之山坡地開發建築管理辦法之規定核准開發建築，並報經內政部以75年3月6日（75）內營字第378698號函同意後，依山坡地開發建築管理辦法第12條規定，以原高雄縣政府75年4月19日公告開發許可內容（含土地使用計畫圖及大高雄迪斯奈華城規劃報告）；嗣陳文火就其所有獲准開發未編定使用種類之姑婆寮段26-1地號面積58.2590公頃山坡地申請原高雄縣政府以78年5月23日地用字第66791號函准分割增加同段26-2地號至26-27地號等26筆土地，並報請臺灣省政府地政處同意備查由原編定山坡地保育區暫未編定用地分別變更編定為同區丙種建築、遊憩、交通、特定目的事業用地，足見陳文火申請開發時，系爭土地尚未經編定使用種類，顯非屬當時山坡地開發建築管理辦法第3條及第4條所指依法已得為建築使用之山坡地甚明，故本件山坡地開發建築之開發許可，於其計畫經核定後，即成為該地區開發建築之管制依據，自應依經許可之開發計畫管制其土地之使用。（三）山坡地開發計畫經核定後，如嗣有變更之必要時，依內政部72年7月7日發布之山坡地開發建築管理辦法第15條之規定，申請變更開發計畫之程序應同於申請開發許可之程序；惟因內政部於92年3月26日修正發布山坡地建築管理辦法，將原山坡地開發建築管理辦法中有關山坡地申請開發許可與管制之相關規定，併入內政部於同日（92年3月26日）修正發布之管制規則予以規範，則山坡地之申請開發、變更開發計畫，自92年3月26日起應適用管制規則之規定。惟應循何程序予以變更，須視其變更之程度或內容而定其程序：1 、如係有增、減原經核准之開發計畫土地涵蓋範圍、增加全區土地使用強度或變更原開發計畫核准之主要公共設施或公用設備者，應依管制規則第三章土地使用分區變更第13條至第20條規定之程序申請變更開發計畫；2、如係上揭以外之變更事項，經目的事業主管機關認定未變更原核准興辦事業計畫性質之情形，應循管制規則第22條第2項規定之製作變更內容對照表送請直轄、縣（市）政府備查程序；3、如係開發計畫之變更涉及變更原經目的事業主管機關核准之興辦事業計畫性質，且面積達第11條規模之情形者，應依管制規則第22條第3項規定視同新開發計畫申請審議許可程序。（四）本件系爭住宅社區開發計畫係位於改制前姑婆寮段26-1地號面積58.2590公頃之山坡地，並經原高雄縣政府75年4月19日公告核准開發在案，則上訴人於99年12月16日提出天悅大酒店變更計畫，申請以「增列容許使用項目」方式，將系爭土地變更計畫作為飯店使用，顯非屬系爭住宅社區開發案原許可使用項目，且已涉及原核准事業計畫變更。又本件上訴人所申請之天悅大酒店變更計畫案之建築物係屬飯店，用途與原核定許可之開發計畫內容集合住宅並不相符，自應依行為時管制規則第三章之規定辦理申請土地使用分區變更及使用地變更編定，惟上訴人就系爭土地僅以「增列容許使用項目」方式申請天悅大酒店變更計畫，容有未洽，被上訴人以上訴人未依法申請變更計畫為由，以原處分否准上訴人天悅大酒店變更計畫之申請，即無不合。（五）依地政司98年2月12日書函之意旨，變更部分涉及原核准開發計畫變更，應辦理使用分區、使用地變更編定，並取得變更後目的事業主管機關同意。惟原高雄縣政府於受理「義大皇冠飯店變更案」及「義大廣場變更案」作成決定時，未依內政部98年3 月13日函明示以新提出觀光旅館開發計畫方式辦理之原則，卻分別以98年5月8日府建管字第0980120519號及同年12月10日府建管字第0980315558號函核准泛喬公司及其與義大公司所提上述二變更案，足見原高雄縣政府未正確行使其權限，且因其個案未依法處理致使人民獲得利益時，該利益自非屬法律所應保護之利益，因此本件上訴人當然不得主張不法之平等，要求本件被上訴人比照該違法案例授予利益。又參諸監察院糾正案文之內容，監察院就原高雄縣政府受理「義大皇冠飯店變更案」及「義大廣場變更案」，未依內政部98年3月13日函所引地政司98年2月12日書函意見辦理，認係涉有違法許可處分之疑慮甚明，益徵本件上訴人當然不得主張不法之平等，要求本件被上訴人比照該違法案例授予利益等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。五、上訴意旨略謂：（一）依原判決之意旨，不論區域計畫公告實施後是否編定使用地類別或編定為建築用地，管制規則皆屬山坡地土地使用之管制規範，則上訴人以管制規則第6條附表一規定作為基礎，於99年12月16日提出天悅大酒店變更計畫，申請以「增列容許使用項目」方式，將系爭土地變更計畫作為飯店使用，即未違反山坡地土地使用之管制規範，詎原判決否定上訴人之主張，顯有矛盾之情事。（二）上訴人依管制規則第6條第1項規定所提出變更系爭土地容許使用項目之系爭申請案，既未請求被上訴人變更系爭住宅社區開發計畫，則對於上訴人之申請是否應循變更開發計畫之程序，尤須審酌系爭住宅社區開發計畫有無變更之必要，惟原判決逕自摭取系爭住宅社區開發計畫屬於經核定之山坡地開發計畫之部分事實，即逕行涵攝至管制規則第22條所明定「原核准事業計劃變更」之要件，漏未審酌併敘明系爭申請案究竟有無涉及變更系爭住宅社區開發計畫之必要，顯以片面事實涵攝適用管制規則之規定，違反法律適用原則。又原判決未審酌系爭申請案是否符合管制規則第22條所列何項有關變更開發計畫之法定事由，即逕予認定上訴人應依行為時管制規則第三章之規定辦理申請土地使用分區變更及使用地變更編定等情，顯有理由不備之違法。（三）上訴人所提出之系爭申請案，針對系爭土地之「容許使用項目」得否由「住宅」增列「飯店」使用，實與使用編定之變更無涉，惟原判決要求上訴人應依行為時管制規則第三章之規定辦理申請土地使用分區變更及使用地變更編定，誤認上訴人應依管制規則之規定辦理變更系爭土地使用地編定，顯有適用法規不當之違法。（四）上訴人於99年12月16日提出系爭申請案，係本於信賴原高雄縣政府分別以98年5月8日府建管字第0980120519號函及98年12月10日府建管字第0980315558號函（下稱前案核准處分）所為之信賴表現行為，且上訴人亦無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情事，被上訴人自應確保上訴人正當合理之信賴。又原高雄縣政府前案核准處分，應具備構成要件效力，原審審理時本應予以尊重，惟原判決僅參酌監察院糾正案文之說明，即逕予認定原高雄縣政府前案核准處分涉有違法，並未尊重其構成要件效力，顯有不適用行政程序法第110條第3項之違法等語。六、本院按：（一）區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」行為時管制規則第4條規定：「非都市土地之使用，除國家公園區域內土地，由國家公園主管機關依法管制外，按其編定使用地之類別，依本規則規定管制之。」第6條第1項前段、第3項規定：「（第1項前段）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。（第3項）各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」第22條第1、2、3 項規定：「（第1項）區域計畫擬定機關核發開發許可或開發同意後，申請人有變更下列各款情形之一者，應依第13條至第20條規定申請變更開發計畫：一、增、減原經核准之開發計畫土地涵蓋範圍。二、增加全區土地使用強度。三、變更原開發計畫核准之主要公共設施或公用設備。（第2項）前項以外之變更事項，經目的事業主管機關認定未變更原核准興辦事業計畫之性質，申請人應製作變更內容對照表送請直轄市、縣(市)政府備查，並由直轄市、縣(市)政府通知申請人，並副知目的事業主管機關及區域計畫擬定機關。（第3項）第1項變更開發計畫，涉及變更原經目的事業主管機關核准之興辦事業計畫性質且面積達第11條規模者，應視同新開發計畫申請審議許可。」第54條規定：「非都市土地依目的事業主管機關核定事業計畫編定或變更編定、或經目的事業主管機關同意使用者，由目的事業主管機關檢查是否依原核定計畫使用；其有違反使用者，應函請直轄市或縣(市)聯合取締小組依相關規定處理，並通知土地所有權人。」又內政部72年7月7日發布之山坡地開發建築管理辦法第15條規定：「開發人變更開發建築計畫，應依本章（按即第二章開發許可）規定申請變更許可。」（二）按行為時管制規則第6 條第1項前段規定，係規範非都市土地應依劃定之使用分區、使用地類別、容許使用項目及許可使用細目使用，全未涉及使用分區、使用地類別或原使用計畫之變更。惟查本件上訴人擬將原作集合住宅使用之系爭土地，變更為作天悅大酒店一般飯店使用，已涉及使用地類別及原使用計畫之變更，自無仍適用行為時管制規則第6條第1項前段、第3項附表一辦理之餘地，而應分別情形依行為時管制規則第22條第1項至第3項規定辦理。上訴意旨主張管制規則既屬山坡地土地使用之管制規範，則上訴人以管制規則第6條附表一規定作為基礎，申請以「增列容許使用項目」方式，將系爭土地變更計畫作為飯店使用，即未違反山坡地土地使用之管制規範云云，核屬無據。（三）原判決已敘明：系爭土地原編定為山坡地保育區、暫未編定使用種類，不能依當時山坡地開發建築管理辦法申請建築，而應事先申請開發許可，再申請整地、設置水土保持設施及必要公共工程之雜項執照，並於雜項工程完工查驗合格，領得雜項使用執照，且完成變更編定為建築用地後，始得申請建築；且山坡地之開發許可，於其計畫經核定後，即成為該地區開發建築之管制依據，經核定之開發計畫如嗣有變更之必要時，則須視其變更之程度或內容而依行為時管制規則第22條第1項至第3項定其變更開發計畫之程序，第1項規定係有關增、減原經核准之開發計畫土地涵蓋範圍，增加全區土地使用強度或變更原開發計畫核准之主要公共設施或公用設備者，應依管制規則第13條至第20條規定之程序申請變更開發計畫；第2項規定係有關未變更原核准興辦事業之性質，僅須送請主管機關備查即可；第3 項規定則涉及變更原經目的事業主管機關核准之興辦事業計畫性質，且面積達第11條之規模，則應視同新開發計畫申請審議許可。本件上訴人擬將原作為集合住宅之系爭土地變更作為飯店使用，顯非屬系爭住宅社區開發案原許可使用項目，其用途與原核定許可用途並不相符，已涉及原核准事業計畫之變更，核屬開發計畫之變更涉及事業計畫性質之變更，自應依行為時管制規則第3章土地使用分區變更之規定，辦理申請土地使用分區及使用地編定之變更等語，經核已詳予審酌系爭住宅社區開發計畫確有變更之必要，且已符合管制規則第22條第3項之法定事由。上訴意旨主張原判決逕自摭取部分事實，即逕行涵攝至管制規則第22條所明定「原核准事業計劃變更」之要件，漏未審酌系爭申請案究竟有無涉及變更系爭住宅社區開發計畫之必要；上訴人所提出之申請案係針對系爭土地之「容許使用項目」得否由「住宅」增列「飯店」使用，實與使用編定之變更無涉，惟原判決誤認上訴人應依管制規則之規定辦理變更系爭土地使用地編定，顯有適用法規不當之違法云云，核無足採。（四）原判決復敘明：依內政部地政司98年2月12日書函所載，已就住宅社區變更為觀光飯店，應如何適用管制規則之規定，作成需以新提出觀光旅館開發計畫方式辦理之原則說明，亦即變更部分涉及原核准開發計畫變更，應辦理使用分區、使用地變更編定，並取得變更後目的事業主管機關同意；然原高雄縣政府於受理「義大皇冠飯店變更案」及「義大廣場變更案」作成決定時，並未依內政部地政司98年2月12日書函所示之原則辦理，卻分別以98年5月8日府建管字第0980120519號及同年12月10日府建管字第0980315558號函核准泛喬公司及其與義大公司所提上述二變更案，足見原高雄縣政府針對上述二變更案之處理，並未正確行使其權限，且因其個案未依法處理致使人民獲得利益時，該利益自非屬法律所應保護之利益，因此本件上訴人當然不得主張不法之平等等語，業已說明上開二變更核准案之適法性顯有疑義，不足以作為上訴人信賴保護之基礎，自無信賴保護原則之適用，與上訴人之信賴是否值得保護無涉；又所謂構成要件效力係指先前行政處分所確認或據以成立之事實為本案事實之先決問題或前提要件而言，查本件之當事人與上開二變更核准案之當事人並不相同，原可個別認定事實，並無所謂先決問題或前提要件之事實可言，自無行政處分構成要件效力之適用，況上開二變更核准案之適法性顯有疑義，更不宜承認其構成要件效力。上訴意旨主張上訴人並無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情事，被上訴人自應確保上訴人正當合理之信賴；又原高雄縣政府上開二變更核准案，應具備構成要件效力，原審審理時本應予以尊重，惟原判決未尊重其構成要件效力，顯有不適用行政程序法第110條第3項之違法云云，亦屬無據。（五）綜上所述，原判決業已說明其判斷之依據及得心證之理由，經核並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　105　年　　8　　月　　11　　日最高行政法院第四庭審判長法官　林　茂　權法官　鄭　忠　仁法官　劉　介　中法官　吳　東　都法官　林　樹　埔以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　105　年　　8　　月　　11　　日書記官　伍　榮　陞

最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第422號

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