105年度判字第479號｜行政：區域計畫法｜裁判日期：105 年 09 月 13 日

最　高　行　政　法　院　判　決 105年度判字第479號上訴人　丁費宗清訴訟代理人　金玉瑩　律師王晨桓　律師被上訴人　內政部代　表　人　葉俊榮上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國105年4月28日臺北高等行政法院104年度訴字第1097號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、臺中市政府（民國99年12月25日改制前為臺中縣政府，下同）97年4月16日府建城字第0970103831號函送清新財匯社區開發案計畫（下稱系爭開發案）書圖，請被上訴人審議。系爭開發案申請人原為清新財匯股份有限公司（下稱清新財匯公司），該公司於97年8月7日以清新字第000000000號函申請變更申請人為上訴人，經被上訴人97年8月20日內授營綜字第0970806823號函同意。被上訴人審議時，以本件社區開發計畫循經97年11月11日現地會勘、97年7月4日行政程序審查專案小組會議、97年12月4日、98年7月29日、99年2月5日3次專案小組審查會議、99年3月2日、99年5月17日2次基地地質安全部分專家學者審查會議，提請被上訴人區域計畫委員會100年10月13日第299次、101年5月17日第309次審查會議討論。被上訴人區域計畫委員會101年5月17日第309次審查會議決議不同意開發，嗣由被上訴人以101年6月26日台內營字第10108054111號函通知上訴人不予許可。上訴人不服，提起行政爭訟，經原審法院102年度訴字第247號判決作成「撤銷原處分及訴願決定，被上訴人對該區域計畫分區變更申請事件，應依該判決之法律見解作成決定，其餘之訴駁回（訴請命被上訴人作成許可部分）」之判決。嗣經被上訴人重為處理，提向被上訴人區域計畫委員會102年8月29日第 328次審查會議報告，再經102年9月5日第2次現地會勘，102年9月17日第4次專案小組會前會、102年10月7日第4次專案小組審查會議、103年5月29日第4次專案小組審查延續會議、被上訴人區域計畫委員會103年10月30日第346次審查會議。被上訴人區域計畫委員會第346次審查會議決議略以「… …依區域計畫法相關規定，申請開發之案件需經區域計畫委員會依區域計畫、非都市土地開發審議作業規範等相關規定，審認符合區域計畫法第15條之2第1項各款條件始得於衡量、審酌該基地開發所涉公私利益後予以許可，如其中1款未獲審認符合，即不得予以許可。本案經審認……基地區位經衡量審酌基地周邊土地利用情形與都市發展所涉事項，既非屬國土利用合理適當地區，亦未符非都市土地以依既有編定種類管制其使用為原則例外許可開發之意旨，以及該地區存有不確定之自然環境變遷風險，依法應不予許可。」爰被上訴人以103年12月23日台內營字第10308146231號函（下稱原處分）不予許可。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起行政訴訟。二、上訴人起訴主張：（一）被上訴人聲稱「基地內有數條侵蝕溝」，而「侵蝕溝」之存在，一旦遇上颱風降雨，即有崩塌危險，因此即有地質潛在風險，故認定系爭開發計畫基地屬於「地質災害潛在敏感地」；然依經濟部中央地質調查所（下稱地調所）於本件被上訴人區域計畫委員會第346次審查會議中明確表示侵蝕溝絕非「地質災害」，僅將開發基地列為山崩低潛勢地區。實則，依區域計畫法第15條之2之立法理由三說明、地調所100年9月19日經地工字第10000054780 號函及行政院環境保護署（下稱環保署）100年8月19日環署綜字第1000072038號「有條件通過環境影響評估審查」之審查結論，基於構成要件效力，被上訴人自應受拘束。又參酌臺灣中部區域計畫（第一次通盤檢討）（下稱「中一通」）第六章對於地質潛在災害敏感地之定義可知，所謂地質潛在災害敏感地，須具有斷層、褶皺、崩塌地等影響，或地層岩性軟弱，導致潛在崩塌危險等情形方屬之。本件系爭開發計畫基地坐落大肚山紅土礫石層，地質穩定，無斷層、褶皺、崩塌地、地層岩性軟弱等情，其坡度亦完全符合作為住宅開發之標準，且四、五級坡部分均作為國土保安用地或公園，完全無配置興建建築物，自非屬地質潛在災害敏感地。（二）經臺灣省測量技師公會104年12月14日出具之「臺中市烏日區『清新社區開發案』基地區位位於「中一通」優先發展區乙事套繪報告書明確指出，本件基地確實坐落於優先發展區。又依「中一通」對「條件發展區」中之「地質潛在災害敏感地」之定義，本基地自非被上訴人所稱「中一通」所列之「條件發展區」。另依本件基地坡度分析表、山坡地保育利用條例施行細則第12條第1項、建築技術規則建築設計施工編第262條、非都市土地開發審議作業規範貳、第一編住宅社區第3點等意旨，足見系爭開發計畫基地之坡度符合作為住宅開發之標準，惟原處分認定事實錯誤，自有得撤銷之違法瑕疵。且被上訴人於訴願言詞辯論時，強調其計算基地區位距離特定地點之距離時，係以所謂行車時間為據云云，惟實際上被上訴人等主管機關之距離衡量標準，實為「等時圈」，而非「行車時間」，被上訴人臨訟變異其認定標準，突顯本件駁回處分之不適法及不合理。（三）依中央法規標準法第18條之意旨，除本件經被上訴人具體指明「變更中一通」或「全國區域計畫」有明確廢除或禁止之事項外，仍應適用「中一通」為審議原則。又臺中市區域計畫（草案）尚未完成法定程序，對外不生效力，原處分及訴願決定仍逕以該計畫草案作為原處分之參據，顯違反法律保留原則、行政程序法第5條、司法院釋字第432號解釋揭櫫之明確性原則。（四）臺中市政府都市發展局於104年5月13日「擬定臺中市區域計畫案臺中市區域計畫委員會第二次會議」中，將本件基地所在位置列為「烏彰副都心」，以「政治經濟中心」之定位，於城鄉元素四中規劃交通結構及城鄉發展，惟訴願決定及原處分仍謂「未納入臺中市政府區域計畫草案」，實難令服。縱依現行臺中市都市計畫（草案），系爭開發計畫基地位於「大肚山觀光休閒生活軸帶」，非被上訴人援引之舊有資料所稱「大肚山保育帶」（遑論本基地根本不符合所謂「大肚山保育帶」之各項要件）內。且地調所於內政部區域計畫委員會第346次審查會議紀錄中澄清：「作業單位針對認定準則⑴環境敏感地區排除或限制之補充說明，述及『顯示基地內有數條侵蝕溝，係屬上開「中一通」地質潛在災害敏感地』，此說明有疑義，請調整。依據地質法第3條第1項第2款地質災害之定義，其中並未包含侵蝕溝，故侵蝕溝並不屬於地質災害之一；本所出版之環境地質資料庫圖籍僅將開發基地列為山崩低潛勢地區，故建議調整前述文字。」惟被上訴人卻得出本件基地地質非平緩穩定之結論，顯非專業機關所應當為。（五）針對中部三縣市（彰化縣、南投縣、苗栗縣）往五都移出人口之統計分析結果顯示，移出人口中移往臺中之人口比例分別為56％（彰化）、65％（南投）、42％（苗栗），遷移至臺中市之人口比例高居五都之冠，顯見基地坐落地區之住宅需求，只增不減。惟何謂供過於求，被上訴人未曾指出其判別標準，僅援引臺中市政府103年7月擬定臺中市區域計畫資料，以極大範圍之數據，指稱住宅面積及各計畫區使用率為39％至71％，復以被上訴人所屬營建署103年第1季資料，指臺中市待售餘屋2,274宅，基地較近之南屯區、西屯區亦有943宅新建餘屋，即推導出「空屋率居高不下，房地產市場供過於求」之結論，顯有率斷。又被上訴人深知本件屬於小範圍之住宅社區開發案，其供需影響於大中部區域無關，為何仍以大範圍之臺中市整體房屋供需，作為審認本件開發案之基礎，容有可疑之處。（六）本基地自50年購地以來即未從事任何開發利用與農耕，無所謂的鄉村地區優美自然景觀，火災頻傳之災害更無國土保育綠化能力；反觀本件開發，社區住宅用地僅占全區面積32.6％，國土保安綠化用地佔全區面積43.9％，國土保安用地面積遠大於住宅用地面積，且本件開發將剔除易燃植物，大量種植防火樹種，配合社區管理維護，使國土有效永續利用。社區內並規劃5,910㎡開放式生態公園，供市民觀賞、休憩、認識各式植物生態，可認本件開發後所帶來之公共利益遠大於開發前等語，聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷；請求判命被上訴人就上訴人97年4月16日（按：此即為改制前為臺中縣政府函送申請日）申請臺中市烏日區「清新社區開發案」，應作成核准之處分。三、被上訴人則以：（一）本件經原審法院102年判決作成裁決後，被上訴人經重新審查，認為本案仍有「基地區位經衡量審酌基地周邊土地利用情形與都市發展所涉事項，認其既非屬國土利用合理適當地區，亦未符非都市土地以依既有編定種類管制其使用為原則例外許可開發之意旨，以及該地區存有不確定之自然環境變遷風險」等情，不符合區域計畫法第15條之2第1款之要件，故不予許可分區變更，故本件爭點應限於本案是否符合區域計畫法第15條之2第1款之條件。（二）系爭開發計畫基地所在區位為臺中市烏日區，本件審議期間被上訴人除於99年公告變更臺灣北、中、南、東部區域計畫（第一次通盤檢討，下稱「變更一通」）外，又於102年公告全國區域計畫，故被上訴人審查本案時，除應基於「中一通」之規定為審查外，亦應根據「變更一通」及「全國區域計畫」之規定為審查，始符合現今適用之國土開發政策。又區域計畫法第15條之2第1項第1款之許可開發條件「於國土利用係屬適當而合理者」即應於審議時就現況環境、社會條件予以綜合性考量，而為最大公益之衡酌；若僅考量上訴人之利益而適用對上訴人最有利之規範，會造成公益重大且不可回復之危害，更有違區域計畫法之立法目的。（三）依中一通第六章土地分區使用與管制計畫第一節參、土地使用計畫可發展地區㈠條件發展地區⒉地質潛在災害敏感地之定義：「山坡地坡度約在5％至30％間且地層受到斷層、褶皺、崩塌地等影響，或地層岩性軟弱，導致潛在崩塌危險之區域……」，本件坡度位於四級坡（平均坡度30％至40％）以上面積1.8836公頃，約占13.26％、三級坡（平均坡度15 至30％）面積8.0913公頃，約占56.96％，非屬地形坡度平緩穩定區域，且本件基地平均坡度為20.57％，落於上開中一通規定地質潛在災害敏感地之坡度區間。又「斷層」、「褶皺」、「崩塌地」或「地層岩性軟弱」皆為判斷是否導致該區域有崩塌危險之輔助因素，非謂所處區域未具備前述地質特性，即無導致崩塌危險。另本件基地依地調所協助標註侵蝕溝位置圖（102年11月12日經地工字第10200066040號函），顯示基地內有數條侵蝕溝，且有導致潛在崩塌危險之區域，確屬地質潛在災害敏感地，應避免做為開發基地。縱環保署為有條件通過之結論、地調所亦出具「無意見」之說明，被上訴人經過綜合考量，仍認為准許該等分區變更對於整體國土利用而言，並非適當且合理。（四）依中一通第六章土地分區使用與管制計畫第一節參、土地使用計畫優先發展地區之說明，考量未來區域政策、都市發展趨勢及交通可及性等因素經整體評估對土地利用開發訂出之優先發展地區準則，其指定之「土地開發適宜性良好」且符合以下三要件之一者：⑴位於都會區中心都市半小時等時圈或一般生活圈中心都市15分等時圈內；⑵位於高速公路或快速公路交流道或高鐵站五公里範圍內；⑶或鄰近重大產業建設投資地區，才可列為優先發展地區。又「土地開發適宜性良好」之定義為：地形坡度平緩穩定、土壤排水性良好、潛在流失量低，且位於水、電、污水處理等基礎公共設施服務範圍之地區，因其開發基本條件良好，可降低工程成本與風險。（五）本件基地面積僅14公頃，規劃戶數93戶，居住人口約372多人，屬住宅社區開發申請使用分區變更案，其供需影響尚難及於整個廣大的中部區域；又本件基地坐落於大肚山成功嶺北方，四周被五大都市計畫包夾，出入皆由中75-1號道路由北往嶺東商圈進入臺中市區，其區位及整體發展規模與臺中市較為密切；被上訴人僅以基地範圍周邊都市計畫住宅區供需關係即顯示臺中市已有住宅用地供過於求之情形，故無再探究中部區域發展供需之實益，應屬合理。另就城鄉發展優先次序而言，本案基地非屬優先發展區，故除非有足夠之理由，否則被上訴人實無貿然准許分區變更之理由。另考諸部門發展計畫總量、政策或區位指導縣（市）空間發展政策而言，本件基地鄰近區域之住宅存量有供過於求的情形；縱上訴人於原證12所列案件多為各縣市政府非都市土地使用分區及使用地變更案件專責審議小組審查之農村社區土地重劃開發計畫，是類開發計畫有其政策上之公益性考量，與一般住宅社區申請開發案件不同，本件純屬商業住宅之開發，不應相提並論。且本件基地周圍已有飯店、產業發展及其他開發預定地，該設施及開發預定地係60-70年間由開發業者依當時法規申請用地變更編定為「丙種建築用地」，目前仍約有近10公頃之「丙種建築用地」尚未開發，現若再准許上訴人於大肚山上開發，後續大肚山上之林相及生態將產生重大破壞，實非適當且合理等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件被上訴人係以上訴人不符合區域計畫法第15條之2第1項第1款規定「於國土利用係屬適當而合理者」之要件而不予許可系爭開發案，而該規定自最初臺中縣政府以97年4月16日府建城字第0970103831號函送系爭開發計畫書圖請被上訴人審議迄今並未修正，自無上訴人所稱得依中央法規標準法第18條適用從新從優規定之情事。又何種情形符合「於國土利用係屬適當而合理」之法定要件（所謂「適當而合理」，核屬不確定法律概念），自應由主管機關於作成處分時，本於職權依法律規定解釋適用之，其因時空環境等差異，基於正當理由（如必要之安全管制）而對於法律要件有寬嚴之解釋，尚與法規變更之情形有別，是在法律本身並無變動而僅解釋法律之考量基礎有變更而有較嚴之解釋見解時，其與法規變更之情形不同，自不得指為違反中央法規標準法第18條之規定。（二）自98年莫拉克重創臺灣，被上訴人爰依區域計畫法第13條規定緊急辦理區域計畫檢討變更作業，並於99年6月 15日公告實施「變更一通」，故「變更一通」針對環境敏感地區之開發利用已嚴格控管，並防止全國都市地區之無序蔓延擴大，並已在「中一通」既有空間擘劃上，新增諸多限制，並由被上訴人102年10月17日台內營字第1020810668號公告實施之「全國區域計畫」予以延續，則本件若涉及環境敏感地區、山坡地或其他開發之限制，基於落實「變更一通」及「全國區域計畫」等法定計畫，本件除適用「中一通」外，亦應適用「變更一通」及「全國區域計畫」所新增之規定，始得符合現今適用之國土開發政策，該等規定即為被上訴人解釋區域計畫法第15條之2第1項第1款之許可開發法定要件「於國土利用係屬適當而合理者」之考量基礎，解釋考量基礎之變動並非法律本身之變更。又區域計畫法涉及公益性質甚鉅，且環境因素並非長期不變，如涉及國土使用變更之情形，實會因氣候、環境、災害等因素，使得大環境因此變動而前開考量基礎之規定亦為相應修正之情形；是以區域計畫法第15條之2第1項第1款之許可開發條件「於國土利用係屬適當而合理者」即應於審議時就現況環境、社會條件予以綜合性考量，依最大公益之衡酌而為解釋適用，否則即違反區域計畫法之本旨，更對公益產生巨大危害。（三）依「中一通」第六章土地分區使用與管制計畫第一節參、土地使用計畫二、可發展地區㈠條件發展地區2.地質潛在災害敏感地之定義及本件開發計畫書圖表二-1平均坡度分析表之說明，本件坡度非屬平緩穩定區域，且本件基地落於「中一通」規定地質潛在災害敏感地之坡度區間。又本件基地內有數條侵蝕溝，考諸侵蝕溝雖非斷層，但若遇上暴雨或颱風即可能有崩塌之危險，尤其我國颱風數量甚多，每每造成重大災情，應避免做為開發基地，此參臺北市山坡地環境地質-臺北市環境地質資料庫宣導手冊第18頁之說明，亦為相同看法。另本件被上訴人係基於「中一通」第六章土地分區使用與管制計畫中之規定，而認本案基地應屬「地質潛在災害敏感地」，而非基於地質法對於地質災害之定義，兩者之法規基礎並不相同，尚無上訴人所稱被上訴人無視地調所之終局認定、環保署所為「有條件通過環境影響評估審查」之審查結論云云。縱環保署做成有條件通過之結論、地調所亦出具「無意見」之說明（地調所過去長久以來皆對此開發案之地質表示高度疑慮，最後雖出具無意見之說明，然已具體指出基地內有數條侵蝕溝之事實），然本件被上訴人否准分區變更之理由並非基於區域計畫法第15條之2第1項第3款「對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規劃者。」之原因，故本件被上訴人既已查明系爭開發基地具有多條侵蝕溝、本件開發基地位於5％-30％坡度之山坡地上、非屬地形坡度平緩穩定區域，而係地質潛在災害敏感地等情，再加以系爭基地位於大肚山保育區內、該地區亦非區域計畫中優先發展之地點、台中地區空屋率居高不下、房屋供過於求等因素為綜合考量，因認系爭開發計畫對於整體國土利用而言，並非適當且合理，核屬有據。（四）本件基地是否屬於地形坡度平緩穩定區域，似不應以「平均坡度」作為判斷之標準；蓋若於高低落差極大之地區仍以平均坡度計算，則開發單位得輕易規避上開山坡地坡度之規定，故參酌相關數據顯示，本件坡度位於四級坡（平均坡度30％）以上面積約占13.26％、三級坡（平均坡度15至30％）約占56.96％，顯然多數面積位於較高之山坡地區，非屬地形坡度平緩穩定區域，且依地調所協助標註侵蝕溝位置圖，顯示基地內亦有數條侵蝕溝，有導致潛在崩塌之危險，確屬地質潛在災害敏感地，不符合優先發展區之要件。又就城鄉發展優先次序而言，依中一通第五章部門發展計畫第一節貳、都市發展政策一、都市之發展之段落、變更一通及全國區域計畫等說明，本件開發計畫原屬非都市土地，且臨近原臺中市西屯區、南屯區、龍井與烏日等居住密集之都市計畫地區，近年臺中市更於基地東北沿筏子溪兩岸辦理（或自辦）多處重劃，將釋放大量建地並滿足多數住宅需求，故以住宅需求之開發言之，除非鄰近都市計畫住宅社區用地已充分開闢，如單以上訴人主張之市場區隔，即同意本件開發，將消耗尚未開發之山坡地，與區域計畫城鄉發展優先順序未盡相符。是以原處分認系爭開發基地非位於優先發展區，並無違誤。（五）按特定區域之房屋是否「供過於求」並無一定之標準，須進一步配合周邊區域已開發面積及持有人特性等因素綜合考量，以部門發展計畫之發展總量、政策或區位指導縣（市）空間發展政策而言，「中一通」於第三章發展現況與預測第一節貳、住宅現況一、住宅存量之段落中已指出，中部區域住宅存量有供給超過需求情形。又依103年7月擬定臺中市區域計畫（草案）所載，本件基地鄰近區域分別已有烏日都市計畫、大肚都市計畫、臺中港特定區計畫、臺中市都市計畫及大坑都市計畫，其中除大坑都市計畫外，其餘烏日都市計畫、大肚都市計畫、臺中港特定區計畫、臺中市都市計畫之住宅區面積，分別為190.2公頃、98.4公頃、2,194.8公頃、3,936.6公頃及403.4公頃，使用率僅分別為53.90％、57.04％、39.17％及71.44％，亦有住宅用地供過於求之情形；復以內政部營建署統計資料所示，104年第1季臺中市住宅存量總數98.28萬宅，103年11月、12月之「低度使用（用電）住宅」為9.67萬宅，103年第4季新建餘屋（待售）住宅全市計4,057宅，鄰基地較近之南屯區、西屯區亦有1,170宅新建餘屋（待售），臺中地區空屋率居高，房地產市場確實有供過於求之情形。上訴人雖提出「低度使用（用電）住宅資訊及內政部營建署審查案件統計表」，惟該統計表所列案件多為各縣市政府非都市土地使用分區及使用地變更案件專責審議小組審查之農村社區土地重劃開發計畫，是類開發計畫主要目的係為調和與改善農村居住與生產環境，及配合政府興建住宅社區政策、政府農村再生或農村社區土地重劃等相關農地政策之需要而規劃之案件，與本件不同，不應相提並論。（六）依上訴人所提交之清新開發案簡報第18-19頁可知，本件基地周圍已有飯店、產業發展及其他開發預定地，由各開發業者於60-70年間依當時法規申請用地變更編定為「丙種建築用地」，目前仍約有近10公頃之「丙種建築用地」尚未開發，現若再准許上訴人於大肚山上開發，後續大肚山上之林相及生態將產生重大破壞，是以被上訴人基於土地節約之綜合考量，認為准許該等分區變更對於整體國土利用而言，並非適當且合理，亦無違誤等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。五、上訴意旨略謂：（一）依「中一通」第六章對於地質潛在災害敏感地之定義，需坡度達到一定比例，且須地層受到斷層、褶皺、崩塌地等影響，或地層岩性軟弱，始屬地質潛在災害敏感地，故「坡度達到一定比例」且「地層受到斷層、褶皺、崩塌地等影響」二要件均屬必備之條件，二者缺一，即不能認屬地質潛在災害敏感地。又臺北市山坡地環境地質- 臺北市環境地質資料庫宣導手冊係通案性對侵蝕溝進行一般性的概念宣導與介紹，對象為非專業之民眾；然對本件基地內存在侵蝕溝之部分，地調所100年9月19日經地工字第10000054780號函表示無意見，被上訴人區域計畫委員會第346次會議中，業已確定「侵蝕溝並非地質潛在災害」，惟原判決捨棄有權機關所出具之個案性專業評估意見不論，卻以前開通案性之地質資料庫宣導手冊，作為認定本件具有地質風險疑慮之依據，且對於構成要件效力之意見未附理由即認不可採，顯有不備理由之違法。（二）原判決認定本件被上訴人否准分區變更之理由，並非基於區域計畫法第15條之2第1項第3款「對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規劃者」之原因；惟查姑不論本件基地絕非位於地質潛在災害敏感地，被上訴人既認定本件符合區域計畫法第15條之2第1項第3 款規定，顯然被上訴人亦認定上訴人對於環境保護、自然保育及災害防止等，已經妥為規劃，何以仍會因環境災害等地質疑慮，致不符合該條項第1款「於國土利用係屬適當而合理者」之條件，而不應許可分區之變更？甚且，如於相關部會審查後認為符合區域計畫法第15條之2第1項第3款之規定下，容認被上訴人再度援引區域計畫法第15條之2第1項第1 款之規定而不許開發，顯使其餘各款之規定形同具文，更不符合區域計畫法第15條之2立法理由三之意旨，足見原處分所持之理由顯有矛盾，原判決未予指摘而維持原處分，自屬理由矛盾之違法。（三）上訴人於原審程序中，業已提出山坡地土地可利用限度分類標準、建築技術規則建築設計施工編第262條、非都市土地開發審議作業規範、本件基地之坡度分析等證據資料，惟原判決僅模糊以「似不應以平均坡度作為判斷標準」，即掩蓋上訴人之具體主張舉證，復對於具體之判斷標準未予說明，亦未見原判決就「地形坡度平緩穩定」之認定標準依職權進行調查，顯非妥適。復依地調所地質敏感區查詢系統所示，本件基地並非位於地質敏感區，惟被上訴人及原判決均質疑其關於地質安全之判斷，然未見被上訴人及原判決說明質疑之理由及踐行調查程序，亦未說明所不採之理由，容有違法情事。（四）上訴人曾提出臺灣省測量技師公會套繪報告書、臺灣省都市計畫技師公會確認函，足證本件基地確實坐落於優先發展區，且無環境及地質之疑慮，亦不生破壞林相或生態之結果，上訴人並承諾進行環保低密度開發，以達成土地永續利用之結果，就許可開發所帶來之公共利益顯大於不許可開發所維持區域土地完整之利益，惟原判決對此完全未予審酌，顯有未調查證據、認定事實不憑證據之違法。（五）原判決維持原處分所稱，基於鄰近區域之住宅存量已供過於求，大肚山之生態與林相維持及土地節約義務等綜合考量，故本件基地實無准許分區變更之理由云云，均完全摘自被上訴人於原審程序中之主張，未見原判決對此論述其得心證之理由，且未對於上訴人所主張之事實調查，逕認本件不應核准、確有供過於求等情，顯有不備理由之違法等語。六、本院按：（一）區域計畫法第1條規定：「為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利，特制定本法。」第3條規定：「本法所稱區域計畫，係指基於地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，而制定之區域發展計畫。」第4條規定：「區域計畫之主管機關︰中央為內政部；直轄市為直轄市政府；縣（市）為縣（市）政府。各級主管機關為審議區域計畫，應設立區域計畫委員會；其組織由行政院定之。」第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」第15條之1規定：「區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第11條之非都市土地，符合非都市土地分區使用計畫者，得依左列規定，辦理分區變更︰一、政府為加強資源保育須檢討變更使用分區者，得由直轄市、縣(市)政府報經上級主管機關核定時，逕為辦理分區變更。二、為開發利用，依各該區域計畫之規定，由申請人擬具開發計畫，檢同有關文件，向直轄市、縣(市)政府申請，報經各該區域計畫擬定機關許可後，辦理分區變更。區域計畫擬定機關為前項第2款計畫之許可前，應先將申請開發案提報各該區域計畫委員會審議之。」第15條之2第1項規定：「依前條第1 項第2款規定申請開發之案件，經審議符合左列各款條件，得許可開發︰一、於國土利用係屬適當而合理者。二、不違反中央、直轄市或縣(市)政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫者。三、對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規劃者。四、與水源供應、鄰近之交通設施、排水系統、電力、電信及垃圾處理等公共設施及公用設備服務能相互配合者。五、取得開發地區土地及建築物權利證明文件者。」所謂「於國土利用係屬適當而合理」，區域計畫法並未明文定義，參酌海埔地開發管理辦法第9條第1款「於國土利用係屬適當而合理」係援引日本「公有水面埋填法」第4條第1項第1款「於國土利用係屬適當而合理」之立法例，而日本法院見解對於上揭規定，認屬於利益衡量事項（廣島地方法院平成21年10月1日埋填執照禁止請求一案之判決可資參考）。再者，區域計畫法立法目的，在於促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利（區域計畫法第1條參照），足見其核心在於區位與公共利益之考量。因此，主管機關內政部之區域計畫委員會在審議非都市土地分區變更之區位適宜性時，關於有無符合「於國土利用係屬適當而合理者」之規定，應為利益衡量，必須就許可開發所帶來之公共利益是否遠大於不許可開發所維持區域土地完整之利益為衡量。此在私人在其私有土地為開發者亦然，亦即須就其開發之利益與不開發維持土地完整之利益為衡量。（二）按對於行政行為合法性審查之繁簡，繫於規範該行政行為相關法規密度的高低，如果法規嚴密，行政法院之審查即較強而有力；反之，如法規較為寬鬆或富含不確定法律概念，其審查強度即可能大幅減低。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，惟對於計畫性政策之決定，則基於尊重其專業性及法律授權之專屬性，宜承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，而對其判斷採取較低之審查密度。（三）按法規之變動，於人民依法申請之案件，原則上固有從新從優原則之適用；惟就我國現行之土地使用規劃與管制體系而言，由上而下，原為國土綜合開發計畫（被上訴人於102年10月17日公告實施全國區域計畫），作為當前全國空間規劃及土地開發之最高指導原則，具有長期性、目標性及指導性的發展構想，其下有各區區域計畫及各部門長期發展計畫，由各部門主管機關擬定實施計畫據以推動，基於下位階計畫不得違反上位階計畫之原則，102年10月23 日修正發布之區域計畫法施行細則第7條第2項規定：「區域計畫公告實施後，區域內之都市計畫及有關開發或建設事業計畫之內容與建設時序，應與區域計畫密切配合。原已發布實施之都市計畫不能配合者，該都市計畫應即通盤檢討變更。」即知區域計畫具有指導匡正有關開發建設發展之功能。本件被上訴人於85年8月22日公告實施「中一通」，於本件審議期間被上訴人除於99年6月15日公告實施「變更一通」外，又於102年10月17日公告實施「全國區域計畫」，故被上訴人審查本案時，基於「中一通」之規定為審查，並根據「變更一通」及「全國區域計畫」新增之規定為審查，符合上開規定之意旨。上訴意旨主張被上訴人之審查違反中央法規標準法第18條從新從優原則之規定云云，核屬無據。原判決認本件被上訴人係以上訴人不符合區域計畫法第15條之2 第1項第1款規定「於國土利用係屬適當而合理者」之要件而不予許可系爭開發案，而該規定迄今並未修正，自無上訴人所稱得依中央法規標準法第18條適用從新從優規定之情事等語，理由雖有不同，但結論則無二致。（四）依「中一通」第六章第一節參、二、㈠2.「地質潛在災害敏感地」之定義，所謂「斷層」、「褶皺」、「崩塌地」或「地層岩性軟弱」僅為判斷是否導致該區域有潛在崩塌危險之例示規定，非謂所處區域未具備前述地質特性，即無導致崩塌危險。上訴意旨主張「坡度達到一定比例」且「地層受到斷層、褶皺、崩塌地等影響」二要件均屬必備之條件，二者缺一，即不能認屬地質潛在災害敏感地云云，不但忽略「或地層岩性軟弱」之例示規定，更未將其他可能「導致潛在崩塌危險」之因素考慮在內，核係對於「中一通」有關「地質潛在災害敏感地」定義之誤解。又臺北市山坡地環境地質-臺北市環境地質資料庫宣導手冊，雖僅係對一般民眾之宣導資料，但仍非無參考價值，原判決予以引用，尚難遽指為違法。又地調所100年9月19日經地工字第10000054780號函對於系爭基地地質之安全性及敏感性表示無意見、被上訴人區域計畫委員會第346次會議中地調所之意見雖表示侵蝕溝並不屬於地質災害之一，惟查地調所係基於地質法對於地質災害之定義所提供之意見，且僅係對於點狀之地質表示符合，惟本件被上訴人係基於「中一通」第六章土地分區使用與管制計畫中之規定，認定本件基地應屬「地質潛在災害敏感地」，且係就國土開發全面性所為之認定，兩者之法規基礎及考量面向均不相同，尚無上訴人所稱被上訴人無視中央地調所之認定意見之情事。原判決已就被上訴人何以認定系爭基地為「地質潛在災害敏感地」之依據及理由，分別闡述甚詳，並無上訴意旨所指不備理由之違法。（五）按區域計畫法第15條之2第1項係規定「經審議符合左列各款條件，得許可開發」，而該項共有五款規定，自應同時符合全部五款之條件始得許可開發，此乃當然之解釋，是縱上訴人已符合第2款至第5款之條件，被上訴人最後仍可因不符合第1款之條件而作成不許可開發之決定。且五款中有涉及其他部會之權責者，例如第3 款涉及環保署及農委會之權責，第4款涉及交通部及經濟部水利署之權責，必須會同各該主管部會表示意見，惟彙整意見最後作成是否許可開發之決定者係被上訴人，此並無違區域計畫法第15條之2立法理由三：涉及相關部會權責時，由相關部會審查，例如環境保護、自然保育等之意旨，準此，被上訴人雖認定系爭開發案符合區域計畫法第15條之2第1項第3款規定，且系爭開發案業經環保署為「有條件通過環境影響評估審查」之審查結論，惟查區域計畫法第15條之2第1項第3款規定重在環境保護、災害防止之妥適規劃，而同條項第1款則重在國土利用之合理適當，兩者規範之目的並不相同，是當災害防止已妥適規劃，惟因地質或坡度等天然條件欠佳，可以預見天然災害來臨時難以防止時，被上訴人仍得以主管機關之立場認本件國土利用未臻合理適當而予以拒絕開發。上訴意旨主張被上訴人既認定本件符合區域計畫法第15條之2第1項第3款規定，顯然被上訴人亦認定上訴人對於環境保護、自然保育及災害防止等，已經妥為規劃，何以仍會因環境災害等地質疑慮，致不符合該條項第1款「於國土利用係屬適當而合理者」之條件而不許可開發，顯使區域計畫法第15條之2其餘各款之規定形同具文，更不符合該條之立法理由云云，核屬無據。（六）按山坡地保育利用條例施行細則第12條第1項附件「山坡地土地可利用限度分類標準」，係規定四級坡以下之山坡地為宜農牧地，並未規定其適宜興建住宅社區；又建築技術規則建築設計施工編第262 條，係規定平均坡度超過30/100者，不得開發建築，惟並非規定平均坡度未達30/100者，一律准予建築，被上訴人仍有准駁判斷之餘地；至於非都市土地開發審議作業規範，係規定基地之平均坡度在30/100以下之土地面積佔全區總面積 30/100以上，始符合開發之要件，但主管機關審議結果，並非一定准予開發；又依地調所地質敏感區查詢系統所示，系爭土地雖非位於地質敏感區，但僅表示系爭土地未禁止開發而已。原判決以是否屬於地形坡度平緩穩定區域，似不應以「平均坡度」作為判斷之標準，蓋若於高低落差極大之地區仍以平均坡度計算，則開發單位得輕易規避上開山坡地坡度之規定，經查本案坡度位於四級坡（平均坡度30-40%）以上面積約占13.26%、三級坡（平均坡度15-30%）約占56.96%，顯然多數面積位於較高之山坡地區，非屬地形坡度平緩穩定區域等語，經核並無違誤。上訴意旨主張上訴人於原審提出之證據資料，均足以證明系爭土地地質安全無虞，惟原判決僅模糊以「似不應以平均坡度作為判斷標準」，即掩蓋上訴人之具體主張舉證，復對於具體之判斷標準未予說明，亦未見原判決就「地形坡度平緩穩定」之認定標準依職權進行調查，顯非妥適云云，亦屬無據。（七）上訴人雖提出臺灣省測量技師公會套繪報告書、臺灣省都市計畫技師公會確認函，欲證明本件基地確實坐落於優先發展區，惟查該套繪圖雖可約略看出系爭基地似位於優先發展區，但由於比例尺太小，無法顯示具體位置及坐落細節，且系爭土地縱坐落優先發展區，但若有消極要件（例如系爭土地因不屬於地形坡度平緩穩定地區，其土地開發適宜性低，見「中一通」第6-14頁），仍不得列入優先發展區，故上訴人所提上開套繪報告書，並不具實質上之意義，原判決未予論列，尚無上訴意旨所指認定事實不憑證據之違法。（八）原判決已論明：觀之本件基地範圍周邊都市計畫住宅區供需關係，即顯示臺中市已有住宅用地供過於求之情形，「中一通」於第三章發展現況與預測第一節貳、住宅現況一、住宅存量，已指出中部區域住宅存量有供給超過需求情形，且基地鄰近區域分別已有烏日、大肚、臺中港特定區、臺中市、大坑等五大都市計畫，其中除大坑都市計畫外，其住宅面積使用率僅分別為53.90%、57.04%、39.17%及71.44%，亦有住宅用地供過於求之情形，又臺中市103年11月、12月之「低度用電住宅」為9.67萬宅，顯示臺中地區空屋率居高，房地產市場確實有供過於求之現象；本件基地周圍目前仍約有近10公頃之「丙種建築用地」尚未開發，若再准許上訴人於大肚山上開發，後續大肚山上之林相及生態將產生重大破壞，亦不符土地節約之綜合考量；又系爭開發案基地面積僅14公頃，規劃戶數93戶，居住人口僅約372人，其供需影響尚難及於整個廣大的中部區域；被上訴人認為准許系爭開發案對於整體國土利用而言，並非適當且合理，亦無違誤等語，足認原判決業已就系爭開發案對於國土之利用是否適當合理，從臺中地區住宅之供過於求、基於土地節約之綜合考量、及系爭開發案之戶數不多，敘明系爭開發案對於國土保安之公益影響甚鉅，而上訴人所能獲致開發之私益則有限，基於公益與私益之權衡，乃不予准許系爭開發案，經核業已詳述其判斷之依據及得心證之理由，並無上訴意旨所指判決理由完全摘自被上訴人於原審程序中之主張等情事，上訴意旨核無足採。（九）綜上所述，原判決並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　105　年　　9　　月　　13　　日最高行政法院第三庭審判長法官　侯　東　昇法官　江　幸　垠法官　沈　應　南法官　楊　得　君法官　林　樹　埔以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　105　年　　9　　月　　13　　日書記官　伍　榮　陞

最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第479號

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