最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第515號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 105年度判字第515號上訴人　臺北市政府代　表　人　柯文哲訴訟代理人　林光彥律師被上訴人　統一開發股份有限公司代　表　人　蘇崇銘訴訟代理人金玉瑩律師王晨桓律師林伊柔律師上列當事人間有關交通事務事件，上訴人對於中華民國104年12 月17日臺北高等行政法院102年度訴更二字第64號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣兩造於民國93年8月11日簽訂「市政府轉運站獎勵民間投資興建營運案開發經營契約」（下稱系爭契約），辦理臺北市政府客運轉運站（下稱市府轉運站）及其相關附屬設施、附屬事業及多目標使用部分之興建、營運及移轉。被上訴人於98年10月20日報請上訴人核定市府轉運站設施租金費率（下稱系爭費率）為「每月臺每月均價新臺幣（下同）587,600元，每月每售票窗口均價6,863元」。上訴人依97年9月17 日頒訂之「臺北市客運轉運站費率審核作業要點（下稱97年費率審核要點）」，以99年6月21日府交運字第09930272300號函（下稱原處分）核定系爭費率為「每席月臺每月租金為192,010元，租用售票設施每窗口每月租金為1,589元（以上租金皆含營業稅5％）」。被上訴人不服，提起訴願，遭訴願機關為不受理之決定，遂提起行政訴訟，臺北高等行政法院（下稱原法院）以99年度訴字第2514號判決駁回，本院以101年度判字第35號判決廢棄發回，原法院更為審理後，以 101年度訴更一字第41號為「訴願決定及原處分關於後開第2項所示部分撤銷。被告（即上訴人，下同）對於原告（即被上訴人，下同）申請核定臺北市政府客運轉運站設施租金費率事件，關於設施租金費率由每月臺均價192,010元提高為 587,600元及售票窗口由每月每窗口均價1,589元提高為6,863元部分，應依本判決之法律意見，對於原告作成決定。原告其餘之訴駁回。」之判決（被上訴人訴之聲明原有先位、備位之分，審理中變更為課予義務訴訟類型之聲明）。兩造各自就敗訴部分聲明上訴，經本院以102年度判字第297號判決廢棄發回，原法院更為審理後（被上訴人於審理中為訴之聲明減縮），再以102年度訴更二字第64號為「訴願決定及原處分關於否准原告申請市政府轉運站獎勵民間投資興建營運案設施租金費率每月每月臺均價395,544元及每月每售票窗口均價5,274元部分均撤銷。被告對於原告98年度申請市政府轉運站獎勵民間投資興建營運案設施租金費率核定（原告申請作成核定每月每月臺均價587,554元；每月每售票窗口均價6,863元）事件，應依本判決之法律見解作成決定。原告其餘之訴駁回。」之判決（下稱原判決），上訴人復對原判決不利部分，聲明上訴（被上訴人就其敗訴部分未聲明上訴）。二、被上訴人於原審起訴主張：㈠97年費率審核要點就何人有表決權、表決權數、與決議方式等，均無具體規定，上訴人亦未於99年6月2日市府轉運站費率審查會議（下稱系爭費率審查會議）前，將有與被上訴人利害關係相反之客運業者參與表決之情事告知，致被上訴人無從當場表示異議，該審核決定程序顯有違公正裁決原則。㈡被上訴人所提營運成本等資料為審定系爭費率之重要參數且應為底線，就每年須攤提之總投資成本、土地租金及營運成本等數值，均委由會計師複核，故該等費用為實際營運所需，應列入核定系爭費率之成本計算。上訴人乃核定系爭費率之主體，理應依上述被上訴人所提之相關營運成本為審核基準，反以不能反映真實成本之甄審評定階段所提金額作為費率核定之基礎，顯屬無據。至被上訴人所提市府轉運站投資計畫書（下稱投資計畫書）所載之轉運站租金費率僅為參考數值，非被上訴人所承諾之月臺租金水準。㈢使用執照所載工程造價之計算方式，其目的在於計算建築規費之收費標準，然此工程造價並不等於實際工程造價。市府轉運站工程係於94年核發建造執照，其工程單價之計算應依86年4月1日臺北市建造執照建築工程造價表，鋼骨構造之法定工程單價為15,200元/㎡。依市府轉運站獎勵民間投資興建營運案招商說明書（下稱招商說明書）中轉運站經營管理規範附件叁規定，系爭費率將受到管制，並以收支平衡為估算原則，有關費率之訂定與調整，由轉運站經營管理單位提出費率建議方案，經上訴人核定後據以實施，其參考之計算公式【（轉運站總投資成本÷經營許可年限）＋土地年租金＋年營運成本】÷月臺數。㈣各項目費用分析如下：⑴景觀工程部分：依招商說明書中市府轉運站建築設計準則之開發目標及專業營造業之資本額及其專任工程人員資歷人數標準表所示，景觀工程應為市府轉運站設置之必要工程，上訴人全數否定被上訴人提送之299,540元成本，自非合理。⑵資訊工程、智慧化工程部分：被上訴人於投資計畫書中已將轉運站管理系統（APTS）之建置成本列入轉運站期初投資成本，並於提送費率建議方案時，將之分為資訊工程、智慧化工程分別提列成本為111,111元、888,889元，上訴人竟謂投資計畫並未列此項目，且認該部分應為機電工程所含括，而全數否定，亦屬無據，其認定之事實容有可議。⑶重增置費用部分：上訴人於招商計畫書中已揭示系爭費率之核定，以收支平衡為原則，且年營運成本只要能提出文件證明為實際營運所需之費用，即能列入核定費率計算。依97年費率審核要點第3點規定，系爭費率之核定，上訴人係要求被上訴人於市府轉運站預計啟用日1年前提送費率方案由其為之，並非要求逕依被上訴人投資計畫書所列各項成本計算。被上訴人從未承諾費率不加計重增置成本，且就有關市府轉運站每年須攤提之總投資成本、土地租金及營運成本等數值，委由會計師予以複核，依招商說明書附件十所載之內容，可知重增置成本確屬實際營運所需之費用，上訴人不應否決被上訴人提送之9,312,951元重增置費用。⑷土木結構工程（含工程造價及攤提年限）部分：被上訴人係以實際發包所產生費用，自99年12月1日至145年2月10日止，共45年實際營運期間，依【土木結構成本＝總土木結構成本×轉運站樓地板面積比例÷45】之方式，計算土木結構工程年成本為5,569,391元，確實符合真實成本原則，上訴人僅認定2,452,088元，不符上述原則。⑸間接費用（包含工程管理費、設計費用、資本化利息）部分：工程管理費及設計費用均為籌備興建期間之實際支出。依目前實務運作，轉運站各項成本費用，其項目若屬轉運站專用者，得直接歸屬於轉運站；若無法直接歸屬時，則依市府轉運站所占總開發樓地板面積比例（5.6％）歸屬之。工程管理費包含安全衛生管理費、工程保險及管理費用、運雜費用等（其計算式：總工程管理費×轉運站樓地板面積比例÷45）。設計費用則包含整體設計費、工務人員費、顧問費及規費（其計算式：總設計費用×轉運站樓地板面積比例÷45）。上訴人以上開費用非轉運站開發之直接必要成本為由，否定其計入系爭費率計算，尚無可採。至資本化利息乃為使資產達到可用狀態及地點前所需支付之利息費用，市府轉運站之建造期間為94年12月至99年8月，目前資本化利息之實際金額為303,190,616元（其計算式：總資本化利息×轉運站樓地板面積比例÷45 ），此部分與被上訴人依行為時臺北市獎勵民間投資實施辦法（下稱北市獎勵投資辦法）第7條規定，提出申請自97年7月至99年6月間之資利息補貼費用不同，是資本化利息部分並未受到利息補貼。依此，上訴人不應全數否定被上訴人提送之間接費用1,353,051元。⑹土地年租金部分（計算式：基地面積×公告地價×3％×98.85％×轉運站樓地板面積比例）：上訴人擅自將該土地年租金之補貼轉予客運業者，再自被上訴人提送6,110,107元之土地年租金費用刪減，僅認定3,163,200元，顯屬違法。⑺人事費用部分：市府轉運站之人員編制少、每日上班時數高達10小時，與另案臺北轉運站不同，故薪資水準不宜參照該轉運站。營運站務人員於費率訂定方案中規劃為5人，已未考量特休之情形，為維持轉運站之正常營運，實不宜刪減為3人；又被上訴人根據對市府轉運站業務的分配，以兼任方式分別以30％、60％、100 ％的薪資計入費率計算的營運成本中，有關人事組織之編制實有營運上之需求。上訴人任意干涉，並將被上訴人提送之人事費用26,227,582元，刪減為8,981,000元，實為不妥。 ⑻財產險及傷害責任險保險費部分：公共意外險費用通常依被保險人經營的業務種類、坐落位置、面積大小、僱用人數、過去有無發生損失紀錄，保險金額作為核保及釐訂費率之依據，市府轉運站之興建成本均按實際支出計算，並依建造執照所載之面積計算以5.6％為費率依據，且保險單係針對全案之公共意外險投保，故被上訴人應分攤之保單費即占全部保單費用之5.6％。財產險保險費包含財產險及火險費用，費率以總投資成本之0.4％計算。被上訴人提送之財產險保險費2,364,964元、傷害責任保險費81,900元。而上訴人逕以他案僅投保火險便僅認定火險費率0.2％，傷害責任保險部分，以他案無投保相關險種等由，認定財產險保險費687,713元、傷害責任保險費26,667元，未將本案與他案係分別獨立，且營運面積相差懸殊等緣由納入考量，逕以他案與本案類比，實不足採。⑼清潔與保全費用部分：被上訴人提送清潔與保全費用為7,297,200元，上訴人僅認定5,287,200元。然本案之清潔工作應不限市府轉運站營業時間，應以24小時計算；又因市府轉運站連接捷運及商圈，人潮密集，不應僅以運輸量為垃圾量之估算。⑽智慧化系統維護與修繕費用部分：市府轉運站與臺北轉運站因軟、硬體上之差異，被上訴人依智慧化系統維護及修繕實際支出之費用計算，提送此部分費用為4,000,000元（管理系統建置費×維護費比率），上訴人僅認定555,556元，並非合理。⑾一般設備維護及修繕費用部分：一般設施中之部分項目並非保固之項目，被上訴人提送一般設備維護及修繕費用為7,355,304元，上訴人僅認定3,438,565元。⑿利息費用部分：被上訴人提送 12,493,208元，上訴人全數否定。然被上訴人之融資亦係用於營運方面，臺北市獎勵民間投資審議委員會第3次會議（下稱獎勵投資會議）決議給予被上訴人全案之融資利息補貼總額最高為2,000萬元，依市府轉運站面積比例攤提每年僅補貼24,888元；若上訴人擅自將該補貼轉移給客運業者，則每年原分攤的資本化利息費用應從12,493,208元降為12,468,320元，並非全數刪除，方符合轉運站收支平衡原則之基本要求。⒀其他營運費用部分：被上訴人提送7,868,275元，上訴人僅認定449,050元。然此部分項目眾多，應依人事費用之30倍為基準等語，求為「㈠訴願決定及原處分關於否准被上訴人申請系爭費率每月每月臺均價395,544元及每月每售票窗口均價5,274元部分均撤銷。㈡上訴人對於被上訴人 98年度費率申請事件，應作成核定系爭費率每月每月臺均價由192,010元提高為587,554元及每月每售票窗口均價由1,589元提高為6,863元之行政處分」之判決。三、上訴人則以：㈠被上訴人訴願時僅請求撤銷原處分，未提起課予義務訴願，本件課予義務訴訟未經訴願程序，顯不合法。㈡97年費率審核要點第5點及第7點規定，屬上訴人核定系爭費率所履行程序及方式之形成空間，並無違法。又系爭費率審查會議出席人員係以單位而非人數為計算基準，該次會議係全體同意結論，未動用表決，亦無出席人員表示不同意該結論，並不涉及表決方式之爭議，會議紀錄亦無被上訴人就審查會議成員為異議之記載。97年費率審核要點第5點既載明客運公會為會議成員（103年4月10日修正為客運公會列席），依照會議規範，出席代表當然具有表決權，此為被上訴人明知或可得而知之情事，該要點又攸關系爭費率之核定，涉及被上訴人之權利，其於會議當時既無異議，事後卻主張客運公會為審查會議成員有違公平原則，實違反誠信及禁反言原則。㈢本件甄審評定係以被上訴人所提之營運、財務計畫等相關資料為審查基礎，評定被上訴人為本件締約廠商，則系爭契約之履行自應以其提出之甄審資料為基礎，費率計算亦應以其投標時所附之文件為準，方符促進民間參與公共建設之合法性及公平性。又市府轉運站實際營運所需之費用為客觀事實，被上訴人投標時所同意列入費率核定基礎之成本項目，則為另一事項，兩者當然可能會有出入。另費率審查會議紀錄內容係屬專家、學者個人表述之意見，其最終費率之核定則係依各項營運成本為計算，並經出席人員共同決議。另依促進民間參與公共建設法（下稱促參法）第49條規定，上訴人得核定營運費率標準、調整時機及方式，至於系爭費率之核定屬公法或私法關係，對於其審查應無實質影響。㈣使用執照之工程造價金額固係依臺北市建造執照建築工程造價表計算，然觀諸臺北市建築法令函釋彙編之說明「工程造價調整依行政院主計處發布86年消費者物價指數平均數及95年5個月平均數之變動率，調整工程造價7％。……」，係依合理之方式計算費用，故上訴人之計算方式確屬適法。㈤各項費用上訴人認定如下：⑴景觀工程部分：市府轉運站係基於提供大眾運輸網路之整體規劃而為之重要公共建設，與專業營造業者所為一般工程營造不同，不得將專業營造業之資本額及其專任工程人員資歷人數標準表比附援引。再者，專業營造業之資本額及其專任工程人員資歷人數標準表中，有關景觀工程之業務範圍包含造園景觀工程、園藝工程及植生綠化工程，均屬綠化園藝之工程業務。被上訴人並未舉證證明其所提景觀工程係專為轉運站而建，且為招商說明書所列之「人行步道系統、廣場、綠帶」部分，故兩者顯屬不同之工程項目。是以此部分之款項應全數刪減。⑵智慧化工程部分：被上訴人亦未證明該智慧化工程即為投資計畫書所列之「車隊管理系統、乘客資訊系統與網站建置以及管理資訊系統」。又資訊工程、智慧化工程亦包括線路、設備及施工等，在工程項目上亦可列為機電工程。縱若智慧化工程即為投資計畫書所列之「車隊管理系統、乘客資訊系統及管理資訊系統」，被上訴人亦僅提供空間由各客運業者自行施作。況投資計畫書所列之「車隊管理系統、乘客資訊系統與網站建置以及管理資訊系統」合稱「轉運站管理系統（APTS）」，為獨立之建置項目，並有明確之項目內容及期初投資成本預估費用，並非資訊工程、智慧化工程，故此部分之款項應全數刪減。至被上訴人所提市府轉運站之網頁介面，係原處分作成後所發生之事實，被上訴人不得主張。⑶重增置費用部分：被上訴人參與甄審評定時所提出之成本分析及月臺租金計算公式均無「重增置成本」，自不得於事後主張將該項成本列為系爭費率計算基礎，始符促進民間參與公共建設案件（下稱促參案件）之合法性及公平性。至「建物維修費」與「重增置成本」不同，前者係指對建物之保養維修費用，後者則係汰換重置設備之費用，應分別審核。況被上訴人於投標時已承諾系爭費率不加計重增置成本，以爭取甄審時能勝出，則此項重增置成本自不得計入費率計算之基礎。再者，投資計畫書是被上訴人參與本件促參案件之條件，自應對其具有拘束效力，否則有違促參法第43條、第44條第1 項規定之虞。另「部門損益表」係市府轉運站於99年8月5日啟用後之會計報表，屬原處分作成後發生之事實，被上訴人不得以之作為主張原處分違法之依據。從而上訴人自得全數刪減重增置費用。⑷土木結構工程（含工程造價及攤提年限）：依市府轉運站之使用執照所載，其工程造價為2,189,364,680元，其土木結構工程之成本應為2,452,088元（2,189,364,680×5.6％50）。被上訴人並未具體指明關於「未以市府轉運站實際可營運年限作為各項營運成本之攤提年限」乙節究竟違反何項法令，且其提出之投資計畫書中列舉「轉運站成本分析」之「轉運站期初投資成本」即清楚表明係以經營許可年限50年攤提，故上訴人以50年作為各項營運成本之攤提年限，並無違誤。⑸間接費用：被上訴人所提有關工程管理費、設計費用及資本化利息費用等部分，無相關法令得認定為市府轉運站開發所需之直接必要成本，故不應將之轉嫁至系爭費率之計算基礎。且於上訴人94年10月12日所召開之獎勵投資會議中，已作成核予補貼被上訴人實際發生之融資利息之決議，資本化利息費用實非被上訴人所支出之成本。況資本化利息費用與「利息費用」係為重覆提列。另市府轉運站樓地板面積僅占全部工程5.6％，被上訴人若將百貨公司等其他部分提高之工程造價金額列入整體分擔，實不合理，故此部分費用應全數刪減。⑹土地年租金部分：依獎勵投資會議決議，同意被上訴人申請之承租市有地自取得使用執照日起之3年期間，租金予以減免，依實際繳納之金額減半計收，然減免租金之總額以15,787萬元為限。被上訴人既未實際支出該費用，則該予以減免之金額即非為其所支出之成本，原處分將該減免金額平均分攤至轉運站營運期前之3年扣抵調整之，於法並無違誤。又該土地租金減免案係以被上訴人為主體所提請之審查，並非客運業者，並無將該補助不法轉貼予客運業者之情形。⑺人事費用：上訴人依被上訴人98年10月20日所提之系爭費率訂定與調整方案中，有關人事費用營運成本所載之轉運站人力配置及費用並參考臺北轉運站設施租金費率方案及交九轉運站設施租金費率方案予以審核如下：①總經理、副總經理及站長各1人部分：總經理及副總經理職位可由其他人員兼職，或由站長統籌轉運站之整體事務，故該等職務予以刪減；站長之月薪酌減為65,000元。②因市府轉運站每日僅營運20小時，且已配置現場營運副站長2人，故轉運站後勤支援副站長1人部分予以刪減。③轉運站後勤支援企劃業務2人、資訊人員5人、轉運站現場營運副站長2人、服務行政3人及行監控人員5人部分：後勤支援企劃業務刪減為1人，月薪酌減為42,000元；後勤支援資訊人員刪減為2人，月薪酌減為38,000元；現場營運副站長2人、服務行政3人及行監控人員5人之月薪，分別酌減為 55,000元、28,000元及34,000元。④轉運站人員之主要工作為維持安全及行駛控管，惟另已配置保全人員，且客運業者亦自行派駐相關服務人員，故被上訴人配置轉運站現場營運站務員5人過多，應刪減為3人，其月薪酌減為28,000元。⑤轉運站現場營運車道管理人員8人部分：因保全人員配置工作已包含車道管理部分，故已無再設置該等職缺之必要，故此部分全部刪減。⑥經營企畫與管理服務單位各設置部門主管1人部分：該等職務得以副站長或企劃業務人員兼任，故該等職務予以刪減。⑦經營企畫2人部分：轉運站之經營無該職缺之必要，故予以刪減。⑧管理服務人資行政及服務行政人員各設置1人部分：該等職務得由副站長或服務行政人員兼任，故該等職務予以刪減。⑨管理服務財務人員1人部分：依據市府轉運站及臺北轉運站間月臺數及面積之差別比例即約1/3，調整為3成工時，其月薪酌減為35,000元。市府轉運站及臺北轉運站間月臺數及面積之差別比例即約1/3，從而其人員編制少於臺北轉運站並無不當，此不影響人員薪資水準之認定，且被上訴人並未提出該等人員工時高達10小時之具體事證。又站務員之特休並非定期發生，亦非必然發生，不應以此作為增編人員配置之依據。況被上訴人並未舉證證明其主張之人員編制，有別於臺北轉運站之營運需求。⑻財產險及傷害責任險保險費：財產險保險費部分被上訴人係以「營建工程成本」乘以「火險費率」計算，被上訴人所提出之營建工程成本，包含土木結構及電機設備工程、景觀工程、裝修工程、智慧化系統工程與間接工程等項目，惟其中有關景觀工程、智慧化系統工程與間接工程等費用項目已予以扣除，故將該等金額扣除後之總投資成本作為總興建成本之計價基礎；參考上訴人核定臺北轉運站費率方案，該火險費率以0.2％計算之。傷害責任險保險費用部分，包含公共意外責任險及雇主意外責任險兩項目，參考上訴人所核定臺北轉運站設施租金費率方案，且雇主意外責任險並非強制保險，受益者又為雇主個人，故保險費用並未納入雇主意外責任險，該項目應予以扣減；另公共意外責任險部分，臺北轉運站費率方案核定為80,000元，依據市府轉運站及臺北轉運站間月臺數及面積之差別比例即約1/3，故本件調整為80,000元之1/3即26,667元。市府轉運站之規模顯較臺北轉運站小，被上訴人並未提出任何證據以證明其所主張保險類別之特殊需求，從而以臺北轉運站之費率核算標準為據，並無不妥。⑼清潔與保全費用：上訴人調整之費用包含：①每人每月清潔費用：因市府轉運站每日營運時間為上午5時至翌日上午1時，共計每日20小時，故應以20/24比例計算每月垃圾清運費用。②每月清運垃圾之噸數與市府轉運站之運輸量相關，因市府轉運站運輸量約為臺北轉運站運輸量之0.64倍，並參考臺北轉運站營運後之實際清運垃圾費用為25,000元/ 月，故以25,000元/月乘以0.64計算之。③每月保全費用部分：被上訴人設置每月保全人數為10人（含組長1人），惟保全組長得由站長兼任，故保全人員予以酌減為9人；並依每日營運時間為20小時之比例（20/24）計算該費用。另市府轉運站之清潔工作得於營業期間以局部、分區方式進行，並無須於非營業時間始可進行之情形；臺北轉運站連結臺北地區之交通重要樞紐即臺北車站，同時亦與大型百貨「京站時尚廣場」共存於同一建物之中，其人潮流量顯較市府轉運站為高，從而以臺北轉運站營運後之每月清運垃圾量估算市府轉運站每月垃圾清運費用顯屬合理。⑽智慧化系統維護與修繕費用：上訴人核定臺北轉運站費率方案之轉運站管理系統建置費計5,000萬元，依市府轉運站及臺北轉運站間月臺數及面積之差別比例（1/3）計算即1,666萬元，並無不妥。又維護費比例部分，依據被上訴人所提之投資計畫書項目「轉運站管理系統（APTS）設備維護費」之說明欄所載，以5 ％計算之。因市府轉運站之智慧化系統於第1年尚屬保固期限內，從而前3年之維護及修繕僅需支出2年之費用，故該費用以2/3計算之。被上訴人並未提出任何證物以證明其提出高價維護、修繕智慧化系統之必要性。⑾一般設備維護及修繕費用：被上訴人提出之營建工程成本，包含土木結構及電機設備工程、景觀工程、裝修工程、智慧化系統工程與間接工程等項目，惟其中有關景觀工程、智慧化系統工程與間接工程等費用項目已予以扣除，故將該等金額扣除後之總投資成本作為總興建成本之計價基礎，並無違誤。因一般設施於第1年尚屬保固期限內，從而前3年之維護及修繕僅需支出2 年之費用，故該費用以2/3計算之。⑿利息費用：全數刪除。被上訴人並未具體指明關於「上訴人刪除被上訴人所提利息費用」乙節究竟違反何項法令。縱依獎勵投資條例第6條第1項規定，該項措施之性質確為「補貼」，惟因轉運站屬重大公共建設，故補貼總額最高為2,000萬元，且不應重複計入市府轉運站之投資成本。況被上訴人為開發本案進行融資，其得以調度資金挹注於各項投資與興建作業，但租用設施之客運業者並未實質受惠。又補貼範圍係依獎勵投資會議決議核定，依全案申請融資利息總額計算補貼，無針對特定細項核算。且由市府轉運站設施租金費率方案審核報告關於間接費用及利息費用之成本項目納入之合理性評估部分，可知上訴人已補貼被上訴人所實際發生之利息。因被上訴人提報金額即為12,493,208元，故上訴人始以該金額為刪除金額，並無不當。⒀其他營運費用：有關人事費用部分，以前述調整後之金額為計算基礎，並依其計算式（人事費用×其他營業費用占人事費用比率）為計算。參考上訴人核定臺北轉運站費率方案，其他營業費用占人事費用比率為5％，本案亦以該比率計算為宜（即8,981,000×5％＝449,050）。㈥系爭費率審查會議所作成之決定，涉及委員之專業判斷，除非有判斷違法情事，原則上行政法院應予尊重。被上訴人既未具體指出原處分之判斷有何恣意濫用及其他違法情事，即無判斷瑕疵等語，資為抗辯。四、原判決為上訴人一部勝訴、一部敗訴之判決，係以：㈠促參法基於公用事業之公共建設營運費率自主性及社會公益之平衡，於第49條明定有關費率應由經營業者報經主管機關核定，該核定之性質屬行政處分。被上訴人於98年10月20日依促參法第49條第2項、第3項規定，提出轉運站費率建議案申請上訴人核定，上訴人依97年費率審核要點，以原處分核定系爭費率為每月臺每月均價192,010元、售票窗口每窗口每月均價1,589元。被上訴人提起訴願，指摘原處分違法，訴願機關以系爭費率之核定屬契約之履行，被上訴人對之不服，屬契約爭議，而為不受理之決定。被上訴人既認其權利或法律上利益受違法損害，並對原處分表示不服，經依訴願程序後，依行政訴訟法第5條第2項規定，自得提起課予義務訴訟。縱被上訴人訴願時，僅請求撤銷原處分，未同時表明上訴人應作成核定每月每月臺均價587,554元、每月每售票窗口均價6,863元之處分之旨，亦難謂其提起本件課予義務訴訟，未經訴願程序致起訴不合法。㈡上訴人既為市府轉運站交通建設之主管機關，97年費率審核要點係其為執行促參法第49條所定職權，而於97年9月17日訂頒發布，已對外公告，性質上屬執行促參法之一般作業性、細節性之規則；又系爭費率之核定，攸關被上訴人及消費者之權益，上訴人為廣徵各界之意見，而分別於97年費率審核要點第5點將客運公會納入費率審查會之成員、於第7點規定得邀請客運業者至審查會列席，核屬其就履行程序及方式之形成空間，尚難單純以97年費率審核要點有此規定即認其違法。系爭契約第8條第1項係配合促參法第49條第2項規定而為，上訴人亦訂頒97年費率審核要點，並以之作為系爭費率之審核依據，核與法律保留原則無違。至客運公會參與費率審查會議與其他成員共同決定系爭費率，於該項事務範圍內，固可認係受上訴人委託行使該項公權力；然客運公會係以公益為目的之社團法人，非個別公職人員或得視為公務員之個人，於執行受託事務時，仍須委派其人員參與會議，本件並無具體事證足認與會之客運公會代表有應行迴避之情事。㈢審查會之程序是否違背正當性公正原則，不得單依規定之外觀而應依個案具體判斷。依系爭費率審查會議紀錄所附之簽到表所載，其出席者係依「單位」計算，而非依人數計算。因此，客運公會代表雖有8人出席，但其所代表之發言及表決權均為客運公會1人，97年費率審核要點既未對表決方式為具體規定，即應依一般會議表決方式。系爭費率審查會議紀錄「捌、結論」已清楚載明「同意本案費率依本局複核意見方案，即每席月臺每月租金192,010元、租用售票設施每窗口每月1,589元，原列調整公式予以刪除，請依本案契約所訂程序簽報市府核定。」並無任何出席人員表示不同意該結論，足見其為全體同意之決議，不涉及表決方式之爭議，亦無被上訴人出席代表就審查會成員為異議之記載。且因會議當時主席已明白宣示客運公會將參與審查，系爭費率審查會議攸關被上訴人之權益，被上訴人既有代表出席，衡情自不可能不知。被上訴人主張客運公會納入審查會議成員，參與表決，該審核決定程序與正當程序有違云云，尚難憑採。㈣費率審查會議之成員包括不同屬性及專業之代表，透過合議制及公開審議程序，獨立行使職權，系爭費率之核定，涉及經營成本、行銷、人事、水電、管理、轉運站設施維護及其他雜項支出等各項費用之評估，所為決定需兼顧被上訴人及各進駐客運公司之權益及公益之利益權衡等考量，容有專業判斷之空間，則其共同作成之決定，應享有判斷餘地，除其判斷有恣意濫用及其他違法情事時得予撤銷或變更外，法院原則上應予尊重。系爭費率審查會議固有出席委員曾為「本案轉運站相關費率審核係依據97年費率審核要點辦理，其屬契約行為，而非行政處分，即本契約行為屬私法關係，而非公法關係。」之發言，惟此係費率審查會議中委員個人之發言，最終費率之審核仍係參酌被上訴人提出之投資計畫書等資料，依據各項營運成本及費用內容，評估其合理性及必要性後，依契約約定之公式計算費率，並經出席人員共同議決，尚難執該委員上揭個人意見，即謂審查會之決議有將系爭費率核定之性質解為「私法關係」之謬，致影響原處分之合法性。㈤上訴人為簽訂系爭契約而甄審最優申請人時，係以申請人依本促參案件招商說明及文件之要求而提出之規劃、興建、營運及財務成本等相關文件為審酌，決定其權數高低，再依積分決定優劣，並將相關招商說明列為契約之一部分。被上訴人參加甄選後，經評選為最優申請人，並與上訴人簽訂系爭契約，自應受該契約（含系爭契約及其附件、本計畫招商文件、投資開發計畫書）之拘束。另被上訴人於94年8月提出之投資計畫書詳列其對於市府轉運站之經營管理計畫及各項成本與收入分析，並記載市府轉運站設施租金費率每月每月臺「19.3萬元」，上開金額既係被上訴人按系爭契約約定及兩造不爭之費率計算公式｛【（轉運站總投資成本÷經營許可年限）＋土地年租金＋年營運成本】÷月臺數｝【其中月臺與售票窗口之分攤比例為99.23％與0.77％】於評估分析各項成本與收入後提出，且屬系爭契約之一部分，被上訴人自應受拘束。系爭轉運站投資與經營收入成本，被上訴人於參與甄審時，至遲於締約前即應自行慎重評估考量之事項，以決定是否列入系爭費率之計算基礎。從而，應認為被上訴人於不違背系爭契約之規範下，本於收支平衡原則，申請系爭費率核定（本件係首次申請費率核定）時，就原於投資計畫書中已載列之計算項目，採用相關資料時，應儘量貼近真實成本。而非謂被上訴人得不受系爭契約之拘束，得於申請系爭費率核定時，加計當初投資計畫書所無之計算項目。㈥關於系爭費率計算之各項目費用分述如下：⑴景觀工程部分：招商說明書市政府轉運站建築設計準則之開發目標，明定「基地配置上儘可能減少人、車動線的衝突，提供舒適之人行步道系統、廣場、綠帶，以滿足人潮對戶外空間之需求」；足徵景觀綠化工程係考量都市整體景觀，提昇建物與環境品質，就公共建設及其附屬事業一併規劃、全盤考量，難認非轉運站設置之必要工程。上訴人將被上訴人提列景觀工程成本全數刪除，容有出於錯誤之事實認定及應考量而未考量之判斷瑕疵存在。⑵資訊工程、智慧化工程部分：被上訴人於投資計畫書即已列明轉運站期初投資成本，包括應負擔營建成本及轉運站管理系統（APTS）建置成本。所謂轉運站管理系統（APTS），包含車隊管理系統（FMS）、乘客資訊系統（PIS）與網站建置及管理資訊系統。被上訴人於提送費率建議方案時，將之分為資訊工程、智慧化工程提列成本，上訴人竟謂投資計畫並未列此項目云云，尚非可採。又資訊工程、智慧化工程，與一般大樓之機電工程顯然有別，上訴人認該部分能為機電工程所含括云云，其認定之事實容有違誤。⑶關於重增置費用：被上訴人申請費率核定項目應受系爭契約之拘束，不得於嗣後增加當初投資計畫書所無之成本計算項目。而被上訴人提出之投資計畫書中並無「重增置成本」之項目。投資計畫書第4部分經營管理計畫之A、轉運站經營管理計畫之第5章第2節「轉運站收入分析」之內容，其列舉之月臺租金計算公式，亦無「重增置成本」之項目。參以本件招商計畫書之內容，未包括重增置成本；至於後段所稱「未來在核定費率時，營業費用將要求投資人檢附相關證明文件算出每年實際營運費用」，係指就契約約定得列入成本計算之項目，由投資人檢附相關證明文件計算出每年實際營運費用，尚非只要能提出證明文件證明為實際營運所需之費用，即能列入核定費率計算。而「建物維修費」與「重增置成本」有別，建物維修費係指對建物之保養、維修費用，重增置成本則係汰渙重置設備之費用，被上訴人申請費率核定時，亦分列屬不同項目之費用。被上訴人不得於事後主張將重增置成本列入費率計算之成本項目，上訴人未予計列被上訴人提列之重增置費用，核無違誤。⑷土木結構工程（含工程造價及攤提年限）部分：依系爭轉運站使用執照（99年1月12日核發）所載，其工程造價為2,189,364,680元，該工程造價係依合理之方式計算費用，且經相關主管機關審核通過，故其所載之工程造價具有公信力，上訴人以之為計算基礎應屬適法。又被上訴人既於投資計畫書以經營許可年限50年為攤提年限，自應受該約定之拘束，不得嗣後於申請費率核定時，出爾反爾變更為以實際經營年限45年為攤提年限。至被上訴人提出之102年度及103年度財務報表暨會計師查核報告，係會計師針對被上訴人上開年度之財務報表進行查核，且係以「抽查方式」獲取查核證據。被上訴人提出之98年12月之月進度表僅載明工程執行進度及98年分月投資情形，尚非得據為系爭轉運站工程造價或其他項目費用支出及其合理性之認定依據。被上訴人未能證明其確支付4,475,403,000元之工程造價且該費用屬必要、合理，則上訴人此部分之核定，應屬可採。⑸關於間接費用部分：①工程管理費用及設計費用部分：一般建築物（大樓）工程之進行與完成，應包含前置之設計及相關程序；被上訴人主張工程管理費（含安全衛生管理費、工程保險及管理費用、運雜費用等）及設計費用（包含整體設計費、工務人員費、顧問費及規費等）乃籌備興建期間之實際必要支出，攸關本案施工階段之安全及營運階段之順利，且已依轉運站面積比例攤提，衡情尚非全然不可採信。上訴人以該部分僅屬系爭轉運站經營投資之前置作業成本，並非轉運站開發之直接必要成本而否准，容有違誤。②資本化利息部分：資本化利息乃為使資產達到可用狀態前所需支付之利息費用，被上訴人投資興辦系爭轉運站因融資而支付之利息，尚難認係屬興建系爭轉運站之直接必要成本，租用轉運站設施之客運業者並未實質受惠，自不應將該項利息費用轉嫁至系爭費率中。況上訴人已補貼被上訴人所實際發生之利息，被上訴人亦未能提出具體證據證明其確已實際支出其所主張之資本化利息費用，亦無證據證明其支出利息數額超出補助上限或非在補助範圍內，則其主張之資本化利息，自不得轉嫁予客運業者而列為計算系爭費率之成本，上訴人未予認列計算，並無違誤。⑹關於土地年租金：被上訴人申請就所承租市有地之租金為減免事宜，上訴人已於94年10月12日召開之獎勵投資會會議決議，核予其自取得使用執照日起之3年期間，依實際繳納之金額減半計收土地租金，該減免租金之總額以15,787萬元為限，有該會議紀錄可佐。參以該土地租金減免案係由被上訴人申請，補貼之對象為被上訴人，其既未實際支出該減免部分之金額，即非被上訴人所支出之成本，自不得列入系爭費率之計算基礎。⑺關於人事費用：系爭市府轉運站與另案臺北轉運站周遭環境、人潮、商業交通情形、轉運站營運時間、服務內容、經營組織配置等未盡相同，且另案臺北轉運站費率核定經行政爭訟後，業經行政法院撤銷原核定處分確定（現由上訴人另行核定中）。上訴人未詳予斟酌考量上揭事項，亦未詳予說明何以系爭費率得以另案臺北轉運站費率之核定為審查依據之理由，即遽以另案經撤銷之費率核定情形，據為本案費率有關人事費用之核算基準，容有違誤。⑻關於財產險及傷害責任險保險費：①財產險保險費用部分：依前所述，上訴人就涉及總投資成本計算之景觀工程、資訊與智慧化工程、工程管理費、設計費等費用項目全數否准採認，容有違誤；上訴人執另案臺北轉運站費率核定方案之火險費率0.2％為本案核定論據，而未考量並說明兩轉運站於總投資成本及相關因素是否有異，何以得逕以臺北轉運站費率核定方案火險費率0.2％作為核定本案火險費率之依據，尚有違誤。②傷害責任險保險費用部分：此部分項目包含公共意外責任險及雇主意外責任險，其中公共意外險費用通常依被保險人經營之業務種類、坐落位置、面積大小、僱用人數、過去有無發生損失紀錄，保險金額等作為核保及釐訂費率之依據。上訴人未斟酌考量上揭事項，亦未詳予說明何以本案費率核定，得逕以另案臺北轉運站費率之核定為依據，即遽以另案經撤銷之費率核定結果，據為本案費率相關項目之核算基準，容有違誤。而雇主意外責任險並非強制保險，受益者又為雇主個人，尚難謂屬直接必要之營運成本，自不應將該部分保險費用轉嫁至客運業者租用轉運站月臺及售票窗口租金費率。⑼關於清潔與保全費用部分：被上訴人申請費率之核定，屬課予義務訴訟事件，其判斷基準時點非僅以上訴人作成處分時之事實及法律狀態為準，事實審法院言詞辯論終結前之事實狀態的變更，法律審法院裁判前之法律狀態的變更，均應加以考量。市府轉運站既已於99年8月5日開始營運，有實際清運垃圾數量及費用得以估算，上訴人以系爭費率核定時，市府轉運站尚未營運，故無實際清運垃圾數量及費用得以估算，乃以另案臺北轉運站之數據為本案估算依據，並依0.64倍計算，尚有未洽。至保全費用部分，上訴人以保全組長職位得由站長兼任，而酌減被上訴人所提每月保全人數10人中之保全組長為9人；又系爭轉運站每日營運時間為上午5時至翌日上午1 時，合計20小時，故該費用應以20/24計算之，核與經驗法則或論理法則無違；被上訴人就上訴人此部分核定亦未具體指出有何違法情事，亦無事證足認其判斷有恣意濫用或其他違法情事，自應予尊重。⑽關於智慧化系統維護與修繕費用：市府轉運站既於99年8月5日開始營運，已有實際智慧化系統維護與修繕費用得以估算，且系爭轉運站與臺北轉運站於軟、硬體上容有差異，上訴人徒以臺北轉運站費率方案之轉運站管理系統建置費計5,000萬元，依2轉運站間月臺數與面積之差別比例約1/3，資以1.666萬元為市府轉運站管理系統建置費，尚有違誤。⑾關於一般設備維護及修繕費用：一般設備維護及修繕費用係以「營建工程成本」×「維護費率」計算之，而與營建工程成本計算有關之景觀工程、資訊與智慧化工程、工程管理費、設計費等費用項目既因上訴人全數刪除致有違誤，尚待費率審查委員為審查，此部分即應一併隨同審查。⑿關於利息費用12,493,208元部分：被上訴人投資興辦系爭轉運站因融資而支付之利息，尚難認係屬興建系爭轉運站之直接必要成本，租用轉運站設施之客運業者並未實質受惠，自不應將該項費用藉以轉嫁至系爭費率中。況被上訴人為投資興辦系爭轉運站所發生之融資利息，屬獎勵投資條例所規範補助之範疇，上訴人亦已於94年10月12日召開之獎勵投資會議，依獎勵投資條例第6條之規定，就被上訴人申請聯貸融資總額，以年息0.35％補助「實際發生」之利息，且最高以2,000萬元為限，顯見上訴人已補貼被上訴人所實際發生之利息，被上訴人未能提出具體證據證明其確已實際支出其所主張之利息費用，亦無證據證明其支出利息數額超出補助上限或非在補助範圍內，自不得將其列為計算系爭費率之成本。⒀關於其他營運費用部分：被上訴人主張應依人事費30倍計算，提列7,868,275元：上訴人主張本項費用之估算係以「人事費用」×「其他營業費用占人事費用比率」計算，則認定449,050元。惟上訴人就人事費用之核定，有前述違誤情事，自不得資為其他營運費用之核算基礎；又就「其他營業費用占人事費用比率」方面，上訴人僅以另案臺北轉運站費率核定其他營業費用占人事費用比率為5％之方案，即執為系爭費率核定依據，而未詳予說明適用該比率之論據與合理性，均有違誤。㈦綜上所述，被上訴人98年度申請系爭費率核定事件，經費率審查會議審議後，上訴人據以核定系爭費率每月每月臺均價為192,010元，每月每售票窗口均價為1,589元；其中關於重增置費用、土木結構工程（含工程造價及攤提年限）、資本化利息費用、土地年租金、雇主意外責任險、保全費用、利息費用等部分，尚無違誤；惟就景觀工程費用、資訊工程與智慧化工程費用、工程管理費、設計費用、人事費用、財產險保險費用、公共意外責任險、清潔費用、智慧化系統維護及修繕費用、一般設備維護及修繕費用、關於其他營運費用等部分，容有本於錯誤或不完全資訊之事實認定或涵攝有誤或應考量而未考量之判斷瑕疵等違法情事存在；然上揭違誤部分，被上訴人提列之金額是否合理適當，涉及行政機關之判斷權限，尚待費率審查委員會議本於合議及專業立場重新評估審議。又系爭費率係依兩造不爭之計算公式核算，月臺租金費率計算公式為：｛【（轉運站總投資成本÷經營許可年限）＋土地年租金＋年營運成本】×99.23％｝÷月臺數；售票窗口租金費率計算公式為：｛【（轉運站總投資成本÷經營許可年限）＋土地年租金＋年營運成本】×0.77％｝÷售票窗口數。則上訴人就系爭月臺與售票窗口租金數額若干，依該計算公式核定之結果，亦為單一數值；從而，關於兩造爭執之成本費用計算項目，既有前述部分項目應由費率審查委員會議重新評估審議，故被上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分關於否准其申請系爭費率每月每月臺均價395,544元及每月每售票窗口均價5,274元部分，核屬有據；然其請求上訴人對其於費率申請事件，應作成核定系爭費率每月每月臺均價由192,010元提高為587,554元及每月每售票窗口均價由1,589元提高為6,863元之行政處分，尚未達全部有理由之程度，依行政訴訟法第200條第4款規定，應判命上訴人依判決之法律見解作成決定。被上訴人於請求命上訴人遵照法院判決之法律見解對其作成決定部分為有理由，應予准許，其餘部分則無理由，應予駁回等詞，資為論據。五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略謂：㈠被上訴人訴願時僅請求撤銷原處分，並未請求上訴人應作成核定系爭費率每月每月臺均價587,600元、售票窗口每月每月臺均價6,863元之行政處分，其既僅提撤銷訴願，自不得逕提起課予義務訴訟。且就系爭費率之核定，被上訴人對於上訴人並無任何法律上依據或請求權，自非屬「依法申請之案件」，被上訴人提起課予義務訴訟顯無理由。原判決認其提起課予義務訴訟合法，有適用行政訴訟法第5條規定不當之違法。㈡被上訴人主張之景觀工程包含造園景觀、園藝、植生綠化等工程，均屬綠化園藝之工程業務，與招商說明書所列「人行步道系統、廣場、綠帶」顯不相同，被上訴人並未舉證證明兩者為相同工程，原判決認兩者為相同工程，顯違背證據及論理法則。況縱使被上訴人主張之景觀工程即為「人行步道系統、廣場、綠帶」等工程，亦非市府轉運站之成本項目，上訴人予以刪除，亦無違誤。㈢被上訴人投資計畫書所列應施作之工程項目為「車隊管理系統、乘客資訊系統及管理資訊系統」，並非所稱「資訊工程、智慧化工程」，被上訴人並未將資訊工程、智慧化工程費用項目列入市府轉運站之投資計畫書內，又該工程之實際建構內容，包含電線、設備及施工，實為其所列之「機電工程」，應予刪除，俾免重複。此外，被上訴人並未建置該投資計畫書所列之車隊管理系統、乘客資訊系統及管理資訊系統等應施作之工作項目，網站之建置亦極為簡略，與其投資計畫書中承諾之內容有間。原判決未查明「資訊工程、智慧化工程」是否確與機電工程有別，即逕認兩者為相同工程，亦有違證據及論理法則。㈣本院102年度判字第796號判決僅就臺北轉運站之土地租金及電費認定予以指摘，並未認定人事費用費率核算、火險費率0.2％、公共意外責任險等部分有所違誤。足認該案人事費用費率核算係屬合法，足供相類案件參酌。況原處分係於市府轉運站營運前就將來營運後之相關費用、成本及費率予以預測及決定，性質屬於預測行政，於審核當時並無已知之人事、火險及公共責任險等費用，從而上訴人參酌臺北轉運站核定費率方案作為本件核訂費率之依據，應為法之所允。人事費用部分，上訴人確已考量市府轉運站營運時間、服務內容、職務列別、員額、工作時間、得否兼職等情形，而認定行政人員應酌予刪減，並就兼職、薪資部分參考臺北轉運站費率方案，原處分並無違誤。原判決認上訴人未詳予斟酌考量上揭事項，亦未詳予說明何以本件費率核定等語，實與事實及本件卷證有違；財產保險費用部分，上訴人將景觀工程、智慧化系統工程及間接工程等費用扣除後之總額投資成本作為總興建成本之計價基礎，確屬適法。並參考臺北轉運站之費率方案，將火險費率以0.2％計算，亦屬合理。原判決認上訴人未考量兩轉運站於總投資成本及相關因素是否有異，顯違反證據及論理法則；有關傷害責任險保險費用之公共意外責任險部分，被上訴人並未提出證據證明其所主張保險類別之特殊需求，上訴人以臺北轉運站之費率核算標準為據，確屬適法。㈤原判決未考量本件係屬預測行政，逕以系爭訴訟為課予義務訴訟，即以市府轉運站於99年8月5日營運後之實際清運垃圾數量及費用、智慧化工程系統維護及修繕費用估算，忽略促參案件第1期費用率決定之預測性質，其結果將使第1期費用決定僅因「預測誤差」即屢受撤銷，相關收費亦生追繳或返還之複雜法律狀態，顯有所違誤。而關於一般設備維護及修繕費用，原判決認上訴人關於投資總成本計算之景觀工程費用、資訊與智慧化工程費用、工程管理費、設計費等項目之核定有所違誤部分，既有判決違反證據及論理法則之違法，故原判決據此認定上訴人一般設備維護及修繕費用核定，亦有違反證據及論理法則。另關於其他營運費用之估算係以「人事費用」乘以「其他營業費用占人事費用比率」計算，而關於人事費用部分，應以上訴人重新調整後之金額計算，故本項費用以此基礎計算並無違誤。原判決逕認上訴人僅以臺北轉運站費率方案之比率為本件核訂依據有所違誤等語，有判決違反證據及論理法則之違法等語。六、本院查：㈠上訴人為辦理市府轉運站及其相關附屬設施、附屬事業及多目標使用部分之興建、營運及移轉，公開甄選被上訴人為最優申請人，並於93年8月11日簽訂系爭契約。被上訴人94年8月提出之投資計畫書列載其經營管理計畫及各項成本與收入分析，並記載市府轉運站設施租金費率每月每月臺「19.3萬元」，上開金額係按系爭契約及兩造不爭之費率計算公式｛【（轉運站總投資成本÷經營許可年限）＋土地年租金＋年營運成本】÷月臺數｝【月臺與售票窗口之分攤比例為99.2 3％與0.77％】評估分析各項成本與收入後提出。嗣被上訴人於98年10月20日報請上訴人核定系爭費率為每月臺每月均價587,600元、每月每售票窗口均價6,863元，其計入成本有⑴景觀工程。⑵資訊工程、智慧化工程。⑶重增置費用。⑷土木結構工程（含工程造價及攤提年限）。⑸間接費用：包括工程管理費用、設計費用及資本化利息費用。⑹土地年租金。⑺人事費用。⑻財產險及傷害責任險保險費（包含公共意外責任險及雇主意外責任險）。⑼清潔與保全費用。⑽智慧化系統維護與修繕費用。⑾一般設備維護及修繕費用。⑿利息費用。⒀其他營運費用等項目。上訴人審查後，將有關景觀工程、資訊工程、智慧化工程、重增置費用、間接費用及利息等費用項目全數刪除，其餘項目則部分剔除、部分認列，以原處分核定系爭費率每月每月臺均價為192,010元，每月每售票窗口均價為1,589元，原判決經調查證據、言詞辯論後，認定上訴人將重增置費用、間接費用中之資本化利息費用、雇主意外責任險及利息費用等項目部分全數刪除；就土木結構工程（含工程造價及攤提年限）、土地年租金、保全費用等項目部分之調整（即僅認列被上訴人所提之部分金額）於法無誤。至上訴人將景觀工程費用、資訊工程與智慧化工程費用、工程管理費、設計費用、人事費用、財產險保險費用、公共意外責任險、清潔費用、智慧化系統維護及修繕費用、一般設備維護及修繕費用及其他營運費用等部分之調整（包含全數刪除及部分認列）則有本於錯誤或不完全資訊之事實認定或涵攝有誤或應考量而未考量之判斷瑕疵等違法情事存在等情，據以為被上訴人一部勝訴一部敗訴之判決，並明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對兩造在原審所為主張何者可採、何者如何不足採之論證取捨等事項，均有詳為論斷，其認事用法並無違誤。被上訴人就原判決維持上訴人之處置部分並未聲明不服，故有關此部分，本院不再贅述。㈡上訴人執詞指摘原判決對其不利部分，違背法令。茲就上訴意旨論述如下： ⑴按「本法所稱公共建設，指下列供公眾使用或促進公共利益之建設：交通建設及共同管道……。」「本法所稱民間機構，指依公司法設立之公司或其他經主辦機關核定之私法人，並與主辦機關簽訂參與公共建設之投資契約者。」「本法所稱主辦機關，指主辦民間參與公共建設相關業務之機關：在中央為目的事業主管機關；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。主辦機關依本法辦理之事項，得授權所屬機關（構）執行之。」「民間機構參與之公共建設屬公用事業者，得參照下列因素，於投資申請案財務計畫內擬訂營運費率標準、調整時機及方式：規劃、興建、營運及財務等成本支出。營運及附屬事業收入。營運年限。權利金之支付。物價指數水準。前項民間機構擬訂之營運費率標準、調整時機及方式，應於主辦機關與民間機構簽訂投資契約前，經各該公用事業主管機關依法核定後，由主辦機關納入契約並公告之。前項經核定之營運費率標準、調整時機及方式，於公共建設開始營運後如有修正必要，應經各該公用事業主管機關依法核定後，由主辦機關修正投資契約相關規定並公告之。」促參法第3條第1項第1款、第4條第1 項、第5條第2項及第49條分別定有明文（第3條至第5條已於104年12月30日修正，惟修正部分與本件無礙）。參諸同法第49條「本條明定公用事業營運費率之訂定及調整。民間機構參與之公共建設屬公用事業者，其營運費率標準、調整時機及方式與社會大眾權益息息相關，爰於第1項規定得參照規劃、興建、營運及財務等成本支出等因素，於其財務計畫內擬訂，俾資公允。第2項明定公共建設屬公用事業者，其有關營運費率與調整時機及方式，應經各該公用事業主管機關依法核定後，納入投資契約。第3項明定公共建設屬公用事業者，其於開始營運後費率之調整時機及方式如有修正必要，應經各該公用事業主管機關依法核定後，由主辦機關修正投資契約。」之立法理由。上訴人雖為系爭契約之當事人，然基於主管機關之地位，亦為系爭費率之核定機關，被上訴人基於契約約定及促參法之規定，自有提出有關系爭費率之資料，報請上訴人核定系爭費率之義務及權利，是其不服上訴人對於系爭費率之核定，自得依課予義務訴訟之程序請求救濟，業經本院發回意旨指明。被上訴人提起訴願時固僅請求撤銷原處分，未為命上訴人應作成核定系爭費率每月每月臺均價587,600元、售票窗口每月每窗口均價6,863元行政處分之請求，然此為得以補正事項，依訴願法第62條規定，非不得闡明後令其補正，迺訴願機關未依上開程序為之，逕認系爭費率之核定屬契約之履行而為不受理之決定，自有未洽；被上訴人固得主張程序利益訴請其另為實體審查，然其已於原審審理時陳稱捨棄此程序利益，請求法院逕行判決，上訴人於前程序原審審理中對於被上訴人所為課予義務訴訟聲明之變更，亦無爭議，則原審法院依其請求為實體審理後依法判決，核與行政訴訟法第5條第2項規定，並無不合。上訴人執詞指摘原判決有適用行政訴訟法第5條規定不當之違法，即非可採。 ⑵原判決已論明系爭費率審查會議依97年費率審核要點規定，其成員包括不同屬性及專業之代表，透過合議制及公開審議程序，獨立行使職權，系爭費率之核定，涉及經營成本、行銷、人事、水電、管理、轉運站設施維護及其他雜項支出等各項費用之評估，所為決定需兼顧被上訴人及各進駐客運公司之權益及公益之利益權衡等考量，容有專業判斷之空間，故所為決定應享有判斷餘地，除行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，法院得予撤銷或變更外，原則上應予尊重；並述及法院得就「1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當聯結之禁止。6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等情形」為適法性之審查，其法律見解並無違誤。而事實認定乃事實審法院之職權，茍其事實之認定符合證據法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，亦不得謂為判決有違背法令之情形。原判決已依系爭契約第1.2.1約定，說明系爭費率應依雙方約定之公式｛【（轉運站總投資成本÷經營許可年限）＋土地年租金＋年營運成本】÷月臺數｝【其中月臺與售票窗口之分攤比例為99.23％與0.77％】為之，而其分子、分母之相關項目則應受系爭契約（含契約附件、本計畫招商文件、投資開發計畫書）之拘束，並參酌被上訴人94年8月提出之投資計畫書中所列市府轉運站之經營管理計畫及各項成本與收入分析等情，論明上訴人就被上訴人所列景觀工程、資訊工程、智慧化工程項目，僅自形式認定非契約約定項目即予剔除，未依實質設施為認定；另一般建築物（大樓）工程之進行與完成，應包含前置之設計及相關程序，工程管理費及設計費用乃籌備興建期間之實際必要支出，攸關市府轉運站施工階段之安全及營運階段之順利，難逕謂非屬系爭轉運站開發之直接必要成本，上訴人不應以該部分屬系爭轉運站經營投資之前置作業成本，並非轉運站開發之直接必要成本而全部刪除；對於被上訴人所列人事費用、財產險保險費用、公共意外責任險、清潔費用、智慧化系統維護及修繕費用等項目，除部分因與前述成本之計算受牽動外，並因上訴人有關比率之認定均比照採用另案臺北轉運站之比率為計算，然並未慮及兩轉運站之差異，亦未說明其之所以比照之理由；至一般設備維護及修繕費用、關於其他營運費用等部分，因此部分費用之計算涉及營建工程成本，而該部工程成本又因景觀工程費用、資訊與智慧化工程費用、工程管理費、設計費用等項目而牽動，尚待費率審查委員會議本於合議專業立場為評估審查。另其他營運費用之估算係以「人事費用」乘以「其他營業費用占人事費用比率」計算，有關人事費用部分，上訴人以其調整後之金額計算並非有據，且其執另案臺北轉運站人事費用比率為5％為系爭費率核定依據，卻未詳予說明適用該比率之論據與合理性；以上各情，容有本於錯誤或不完全資訊之事實認定或涵攝有誤或應考量而未考量之判斷瑕疵等違法情事存在等情，核屬其行使事實審法院認定事實之職權範疇，所為判斷亦與證據法則無違，上訴人縱無法認同，亦難謂其判決違背法令。上訴意旨指摘其所為認定有違證據及論理法則，亦無足取。 ⑶本院102年度判字第796號判決，係針對上訴人就另案臺北轉運站之費率核定為之，縱如上訴人所言，該案並未認定人事費用費率核算、火險費率0.2％、公共意外責任險等部分有所違誤，然該案與本案審理標的不同，雙方爭議之處亦非相同，是以該案之判斷無從為本案之依據，上訴人執之為原判決違背法令之主張，核非可採。㈢綜上，原判決並無違誤，所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。上訴意旨仍執詞指摘，求予廢棄，為無理由，應予駁回。至上訴人依原判決意旨重為審查時，並非無判斷餘地，僅須就其判斷依據及理由詳為說明，如需參酌另案臺北轉運站核定之相關數據亦同；均併敍明之。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　105　年　　10　　月　　6　　日最高行政法院第二庭審判長法官　藍　獻　林法官　黃　淑　玲法官　鄭　小　康法官　林　文　舟法官　姜　素　娥以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　105　年　　10　　月　　6　　日書記官　莊　俊　亨

最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第515號

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