最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第65號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 105年度判字第65號上訴人　華利全來科技股份有限公司代　表　人　黃月卿訴訟代理人　楊曉邦　律師李錦樹　律師楊正評　律師被上訴人　桃園市政府代　表　人　鄭文燦訴訟代理人　姜至軒　律師上列當事人間促進產業升級條例事件，上訴人對於中華民國104 年9月1日臺北高等行政法院102年度訴字第2006號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣上訴人前經被上訴人核准於坐落改制前（下同）桃園縣觀音鄉○○段○○○○○段○○○○○○號土地設立工廠（門牌號碼：桃園縣觀音鄉○○村○○路○○段○○○號）（下稱系爭8 19號廠房）。嗣上訴人以原有廠房不敷使用等理由，於民國92年4月21日向被上訴人申請利用毗連非都市土地擴展計畫，將與其廠地毗連坐落同地段1146、1148、1148-1、1149、1165地號等5筆土地面積合計34,267平方公尺（下稱系爭土地），使用分區由特定農業區農牧用地變更編定為丁種建築用地及國土保安用地（下稱系爭擴展計畫案）。經被上訴人審核後符合經濟部訂定之核准時「興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法」（下稱系爭審查辦法）相關規定，以被上訴人92年7月1日府建工字第0920142538號函核准其擴展計畫（下稱系爭核准擴展處分）；被上訴人並以同年8月28日府商登字第0920196371號書函檢送桃園縣政府工業用地證明書（工用證字第37號）（下稱系爭證明書）與上訴人。嗣臺灣桃園地方法院檢察署（下稱桃園地檢署）檢察官以訴外人即承辦系爭擴展計畫案之承辦人陳英俊及會辦單位人員黃進峰，涉有圖利罪及公文書登載不實等罪嫌，對該二人提起公訴（99年度偵字第23013號）（下稱系爭刑事案件）。案經臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）100年度訴字第881號刑事判決（下稱系爭桃園地院刑事判決）認定上訴人於91年至92年申請系爭擴展計畫案期間，已將原有廠房及申請擴展之毗連土地出租其他公司使用。被上訴人乃認上訴人並無擴展工業之需要，其申請之擴展計畫不符核准時促進產業升級條例第53條第1項規定，卻提供不正確資料及為不完全陳述以申請該擴展計畫，有行政程序法第119條信賴不值得保護之情事，依同法第117條規定，於102年6月25日以府商登字第1020142727號函（下稱原處分）撤銷系爭核准擴展處分及系爭證明書。又因該函內分割後金湖段1168-5地號係金湖段1165-5地號誤繕，乃於102年6月27日以府商登字第1020157913號函，更正該誤繕部分。上訴人不服原處分，提起訴願遭駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院102 年度訴字第2006號判決駁回，上訴人仍未服，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張略以：(一)行政處分是否合法，應以處分作成時之法律及事實狀態為斷；原處分援引之促進產業升級條例第53條第1項、第6項規定，及系爭審查辦法第3條第1項第2款規定，於原處分作成時皆已廢止，被上訴人援引已廢止法規作為原處分之依據，原處分顯有重大明顯瑕疵而為無效。(二)系爭桃園地院刑事判決案件卷附上訴人與證人陳慶傳所經營之聯荃企業有限公司（下稱聯荃公司）於92年1月1日訂定之廠房租賃契約記載「廠房及土地所在地使用範圍：座落桃園縣觀音鄉○○村○○路○○段○○○號及819號之1廠房暨其座落之土地之全部」乙節，惟系爭819號廠房坐落之金湖段1166號土地，本屬於丁種建築用地，上訴人申請擴張之毗連土地（即系爭土地）除金湖段1148地號土地上有部分原有農舍外，其餘土地於申請系爭擴張計畫案時，尚未建有廠房，故無從出租與聯昇企業有限公司（下稱聯昇公司）及聯荃公司為工廠使用。聯昇、聯荃公司於91、92年間向上訴人承租之土地，坐落基地係金湖段1165-1號之甲種建築用地，承租之廠房為819-1號建物，均非屬上訴人91、92年申請系爭擴展計畫案之「原有廠房」或「申請擴展毗連土地」，本件並無原處分所稱「將原有廠房及申請擴展之毗連土地出租其他公司使用，無擴廠之必要」，原處分基於系爭桃園地院刑事判決錯誤之事實而撤銷系爭核准擴展處分及系爭證明書，實有違誤。且證人陳慶傳證言有多處明顯矛盾，亦無從作為原處分認定事實之依據。(三)系爭819號廠房自始即為製作鋼構材料之用，上訴人無提供不實資料，上訴人並無行政程序法第119條信賴不值得保護，被上訴人未盡職權調查義務證明上訴人有何提供不正確資料及為不完全陳述情事，即以原處分撤銷授益處分，顯有悖信賴保護原則、行政程序法第117條但書及行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條之舉證責任。(四)99至100年間，因被上訴人遲未同意認定上訴人擴展計畫完成使用，經上訴人函詢，被上訴人函覆認定標準、使用程序及所需時程，上訴人又輾轉求證被上訴人承辦人員證人江文堂，據其陳述係因系爭擴展計畫經檢調對於原計畫核定過程認定有不法情事，是以被上訴人於原處分作成2年前即知悉有其認定之「出租廠房情事」，被上訴人以原處分撤銷系爭核准擴展處分及系爭證明書，已逾行政程序法第121條第1項之除斥期間等語，求為訴願決定及原處分均撤銷。三、被上訴人則以：(一)系爭桃園地院刑事判決理由五載明，上訴人於91、92年間申請毗連非都市土地擴展計畫時，即將系爭土地出租予證人陳慶傳使用，非作為上訴人擴展工業使用。另證人陳慶傳於103年6月26日桃園縣政府訪談時亦表示，其自91年2、3月間向上訴人租用819號及819-1號土地、廠房使用，而於92年1、2月間以聯荃公司名義向上訴人承租土地及廠房。另由證人俞國華、陳慶傳、陳崇典於桃園地檢署偵查、桃園地院及原審法院審理時之證述可知，上訴人並無擴展工業使用之必要。另由證人王興銘證述亦可知，其並不清楚當時系爭819號廠房係由誰使用，無從證明上訴人確有擴展工業使用。且上訴人於原審法院審理終結前，應提出而迄未提出92年間有從事工業生產之財務報表、會計資料、工業生產之進銷項資料、工作人員名冊等上開資料，足證其稱有作工業生產，顯與事實不符。另依上訴人於桃園地院93年度壢簡字第348號案件之言詞辯論意旨狀記載，上訴人自承系爭819號廠房之毗連土地未作擴展工業使用，係出租予證人陳慶傳，故上訴人稱擴展工業申請系爭819號廠房變更毗連土地編定，實屬編造提供不實資料，原處分依據行政程序法第117條規定撤銷上開處分，自屬有據。又原處分撤銷之標的係系爭819號廠房之毗連用地，非系爭819號廠房。至於上訴人系爭819號廠房於本年度被撤銷工廠登記，係因上訴人停業而未進行工業使用。(二)依桃園地檢署桃檢兆致99偵23013字第083474號函可知，偵查機關並未將系爭刑事案件之起訴書送達被上訴人，又證人江文堂於原審法院亦證稱，系爭起訴書未曾送達被上訴人，其係於102年1月上旬看到系爭桃園地院刑事判決後，才知道上訴人將系爭廠房出租予聯昇及聯荃公司，方作成原處分，原處分未逾除斥期間等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)被上訴人係因接獲系爭桃園地院刑事判決，始認定上訴人於91年至92年申請系爭擴展計畫案期間即將原有系爭819號廠房及申請擴展之毗連土地出租他人使用。而系爭刑事案件復經臺灣高等法院102年度上訴字第180號刑事判決、最高法院103年度上字第2616號刑事判決而全案確定，均經原審法院調閱系爭刑事案件之相關卷宗依職權調查證據，並將相關證言證據提供兩造為證據使用在案。另證人陳慶傳103年6月26日於桃園縣政府訪談紀錄證述上訴人92年申請毗連地擴展計畫期間，其向上訴人承租系爭819號廠房及土地、毗連土地予聯荃公司使用，而實際使用者為聯荃公司及該公司再轉租之另一家公司，上訴人完全沒有從事擴展工業，以及一再證述系爭土地亦為出租範圍乙節，業經被上訴人依行政程序法第36條、第43條、行政訴訟法第133條前段規定，依職權調查證據及一律注意上訴人有利與不利事項。又原審法院依職權調查證據，詢問證人陳慶傳、俞國華、陳崇典等，均與系爭刑事案件證述相符。證人王興銘雖於原審證稱數度至系爭819號廠房施作鋼結構製作加工，無被上訴人所指提供不實資料審查等語，縱屬可信，然因時間發生於本案之前，不能為有利上訴人之證據。證人陳雲龍曾為上訴人員工，於原審曾證稱上訴人曾將廠房出租聯昇、聯荃公司之情，故上訴人主張92年間未將系爭819號廠房出租予他人使用，顯不足採信。訴外人梁家亮為系爭刑事案件之證人，於系爭桃園地院刑事案件曾證述到現場履勘等語，然其可能為脫免自己履勘不實刑責，而無法採為上訴人主張之證據。綜上，系爭刑事案件所認定上訴人於91、92年間申請毗連非都市土地擴展計畫時，即將系爭土地出租予證人陳慶傳所設立之公司或是轉租他人使用，非作為上訴人擴展工業使用之事實，應可確認。從而，上訴人將系爭土地出租予第三人使用，卻以其原有廠房不敷使用為由，申請毗連土地擴展為工業使用，其申請不符核准時促進產業升級條例第53條第1項規定，且上訴人提供不實資料、不完全陳述、或使用詐術，使被上訴人作成系爭核准擴展處分及系爭證明書，無信賴保護，被上訴人依行政程序法第117條職權撤銷上開處分，核屬有據。(二)本院102年度2月份第2次庭長法官聯席會議決議，行政程序法第121條第1項規定同法第117條之撤銷權，應自「有權撤銷之機關」「確實知曉」原作成之授益行政處分有撤銷原因時，起算2年之除斥期間，並非得知情形即可認定。證人江文堂於原審法院證稱，系爭刑事案件起訴書未曾送達被上訴人，其係於102年1月上旬看到系爭桃園地院刑事判決後，才知道上訴人將系爭廠房出租予聯昇及聯荃公司；且由桃園地檢署桃檢兆致99偵23013字第083474號函，可知偵查機關並未將系爭刑事案件起訴書送達被上訴人。因此，被上訴人接獲系爭桃園地院刑事判決始確知，應可採信。(三)上訴人主張促進產業升級條例於99年5月12日廢止，另有產業創新條例，被上訴人應依照該條例第68條規定行政，不得以廢止之促進產業升級條例第53條第1項、第6項及系爭審查辦法第3條第1項第2款規定作為原處分之依據，原處分有適用法規錯誤及違反行政自我拘束原則之違誤，屬重大明顯瑕疵，依行政程序法第111條第7款應屬無效處分云云。惟依產業創新條例第68條立法理由，可知「本條例施行前，依原獎勵投資條例或原促進產業升級條例編定之工業用地或工業區，其區內土地之取得、租售、使用及管理，仍應有法可循，爰明定適用本條例之規定。」顯然係指在促進產業升級條例廢止後，依原獎勵投資條例或原促進產業升級條例編定之工業用地或工業區，其土地之取得、租售、使用及管理，得以適用產業創新條例規定，與撤銷違法行政處分之行政行為不同，上訴人主張不能採取為由，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。五、上訴意旨略謂：(一)依92年7月1日系爭核准擴展處分核准當時有效之促進產業升級條例第53條第6項係「經發給工業用地證明書之用地，其使用、管理，準用第60條之規定。」；然原判決所援引之「核准時」之促進產業升級條例第53條第6項卻為「第1項擴展計畫及用地面積之審查辦法，由經濟部定之。」，顯有不適用法令或適用不當之違誤。(二)上訴人於原審已主張申請擴展使用毗連之土地，依法律保留原則及系爭審查辦法第3條第1項第2款規定，僅需「擴展工業」或「確有擴廠需要」，原處分未有法律授權逕附加不得將廠房出租之要件，顯與法律保留原則有違，原判決未予審酌又未說明理由，顯有理由不備之違誤。(三)參照本院92年12月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，撤銷訴訟判斷行政處分合法性之基準時，為處分發布時之事實或法律狀態。故原處分撤銷先前92年7月1日系爭核准擴展處分（授益行政處分），是否合法，應以原處分發布時即102年6月25日之事實或法律狀態為準，然原處分仍援引已廢止之促進產業升級條例為據，應屬行政程序法第111條第7款之無效處分，原判決未查，顯有不適用或不當適用行政程序法第117條、產業創新條例第65條及第68條之違誤。又上訴人於原審曾主張參照產業創新條例第66條第1項、第3項規定，違法出租者主管機關應限期命改正，逾期未改正則廢止原核定之主張，原判決不採又未說明理由，顯不備理由。(四)被上訴人在作成原處分前並未依職權調查證據，僅引用刑事判決內容，原判決之認定已違行政程序法第36條、第43條、第114條、行政訴訟法第133條前段規定。(五)依證人俞國華於原審準備程序證言，上訴人確實調動諸多鋼構人員於系爭819號廠房持續製作鋼構材料，確有擴廠需要，原審引用俞國華證言，卻又認定上訴人將系爭土地出租或轉租，顯有理由矛盾及不備。另證人王興銘證言具體指出其進入修繕之廠房為系爭819號廠房，足證上訴人確實於92年間於系爭819號廠房施做鋼構材料製作加工，原判決認定不能為上訴人有利之證據，推論過速。又原判決認定訴外人梁家亮於系爭刑事案件之證言無法證明上訴人於系爭819號廠房從事鋼構生產作業，然梁家亮僅為該刑事案件之證人，並已具結，原判決僅憑臆測即推論可能為脫免自己刑責，又未說明不採理由，顯理由不備及推論過速。又依證人陳雲龍於原審之證述，上訴人於原審係主張被上訴人早已知悉其認定本件出租情事，非得據以推論上訴人顯然有出租情事，原判決顯推論過速及理由不備。又證人陳慶傳之證詞前後矛盾，非如原判決認證人陳慶傳之證詞均與系爭刑事案件相符，且以被上訴人提出之陳慶傳103年6月26日被上訴人訪談紀錄，作為補強原處分之理由，則何以同樣與本案發生時點有11年之遙，該紀錄可遽為認定上訴人有出租廠房情事，原判決顯有理由矛盾及推論過速。據此，原判決選擇性採納本案證人及訴外人於刑事案件證言，亦未說明不採理由，顯有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條、不備理由之違法。(六)原判決固稱將相關證言證物影印予兩造使用，然上訴人所獲閱覽之訴訟資料皆屬原審所撿選，非就全部卷宗均獲閱覽，而上訴人於原審均未獲閱覽該證人於法務部調查局北部地區機動工作組（下稱調查局北機組）之證言，則原處分及原判決僅憑節錄之卷宗及刑事判決內容，未就相關人員調查筆錄之證據能力、證明力調查審認，即為不利上訴人之判斷，顯有判決不備理由、不適用法規及違背證據法則。又上訴人於原審聲請向臺灣高等法院調閱102年度上訴字第180號全部卷宗、要求被上訴人政風處提出本案相關政風報告卷宗、向法務部函查被上訴人政風處有無向法務部政風司提出相關政風報告、函請調查局北機組提供被上訴人政風處於98年9月移送「華利全來科技股份有限公司擴廠變更農地疑涉不法」案件之全案卷證資料、函請法務部政風司及法務部中部辦公室分別提供相關書函緣由始末等，均未獲原審置理，原判決亦未見准駁理由，顯有不備理由之違誤等語，求為廢棄原判決。六、本院經核原判決並無違誤，茲再就上訴意旨論述如次： (一)查原處分所撤銷之系爭核准擴展處分及系爭證明書，係分別於92年7月1日及8月28日作成，依核准當時（即92年2月6日修正施行）之促進產業升級條例第53條第5項規定「第1項擴展計畫及用地面積之審查辦法，由經濟部定之。」原判決在論述本件之法律依據時，誤植為94年2月2日修正施行之同條第6項，核與判決結果並無影響，並無上訴意旨指摘不適用法令或適用不當之違誤可言。 (二)經濟部依促進產業升級條例授權訂定之系爭審查辦法第3條第1項第2款規定：「（第1項）興辦工業人因擴展工業，須使用毗連非都市土地時，應符合下列各款條件：……（第2 款）領有工廠登記證，確有擴廠需要。」準此，必須興辦工業人本身有擴展工業之必要，需使用毗連非都市土地之原因，始得申經工業主管機關核定發給工業用地證明書，辦理變更使用及登記之行政處分。本件上訴人於申請系爭擴展計畫案期間，已將原有廠房及申請擴展之毗連土地出租與其他公司使用，為原審確定之事實，則被上訴人認上訴人之申請不符合「確有擴廠需要」之要件，尚無不合。上訴意旨指摘原處分將「擴廠需要」排除廠房出租，有違「法律保留原則」云云，不足採信。 (三)依行政程序法第117條規定撤銷之標的，係違法作成之行政處分，而該違法之行政處分是否違法，當以作成行政處分時之事實及法律狀態為準據。本件被上訴人認定上訴人當初申請系爭擴展計畫時，隱瞞將廠房及土地出租於其他公司之事實，提供不正確資料及為不完全之陳述，致被上訴人陷於錯誤，分別於92年7月1日及8月28日作成系爭核准擴展處分及系爭證明書，從而，被上訴人作成系爭核准擴展處分及系爭證明書是否違法，當以92年7月1日及8月28日之促進產業升級條例及系爭審查辦法之規定為準據。上訴意旨主張原處分撤銷先前92年7月1日系爭核准擴展處分，是否合法，應以原處分發布時即102年6月25日之事實或法律狀態為準云云，洵不足採。 (四)按依行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，其主要目的乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當。故書面行政處分上開記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。再按行政程序法第114條第1項第2款至第5款、第2項前段規定：「（第1項）違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰……二、必須記明之理由已於事後記明者。……。（第2項）前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之……。」準此，行政程序法第114條第2項固規定行政處分理由之追補（或更正）受「於訴願程序終結前為之」之期間限制，惟如符合下列要件：1.未改變行政處分之本質及結果（同一性）；2.須屬於裁判基準時已存在之理由；3.無礙當事人之攻擊防禦（程序保障權利）；4.須由行政機關自行為理由之追補（或更正），行政法院基於職權調查原則及訴訟（程序）經濟原則，認為理由之追補（或更正）無違行政程序法第114條第2項規定，而允許行政機關於行政訴訟中自行為理由之追補（或更正）。本件被上訴人因接獲系爭桃園地院刑事判決認知系爭核准擴展處分核准前上訴人已將系爭819號廠房及申請擴展之系爭土地出租於他人使用，係根據系爭桃園地院刑事判決理由欄所認定乙節，固為原判決確定之事實，惟查系爭刑事案件，歷經桃園地院、臺灣高等法院102年上訴字第180號及最高法院103年台上字第2616號刑事判決確定，認定被上訴人因非系爭刑事案件之當事人，無從聲請調閱系爭刑事案件卷宗，原審法院為依職權調查，業已調閱系爭刑事案件之卷宗，並在個人資料保護法相關規定之範圍內，影印與本件相關之證言、證物等證據，供兩造攻繫防禦之使用，被上訴人於原審審理中之103年3月26日閱卷後，補陳被上訴人103年6月26日桃園縣政府訪談證人陳傳慶之訪談紀錄，證明上訴人將系爭廠房及土地出租於他人使用之證據，並補充其作成原處分之論述，且經原審受命法官於審理時曉諭兩造對於系爭刑事案件之意見，揆諸前揭說明，原處分以桃園地院刑事判決為理由之不足，業已補正。又上訴人於原審主張被上訴人未通知陳述意見部分，亦經上訴人原審代理人於原審法官審理闡明時，陳稱「不爭執」（見原審卷二第145頁），故上訴意旨指摘被上訴人在作成原處分前並未依職權調查證據，僅引用刑事判決內容，原判決之認定已違行政程序法第36條、第43條、第114條、行政訴訟法第133條前段規定云云，委不足取。 (五)按證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。又證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背論理法則或經驗法則，自不得遽指為違法。原判決除調借系爭刑事案件全卷，影印相關證言、證物等證據外，亦傳喚證人陳慶傳、俞國華、陳崇典、陳雲龍及王興銘等人到庭，並分別就上開證人之證言與系爭刑事案件之相關證據進行互核，對相關證人之待證事項如何可信，如何不可信，分別論證說明，最終認定上訴人92年申請毗連地擴展計畫期間，確將系爭819廠房及毗連系爭土地出租於聯荃公司及聯荃公司後，再轉租予另一家公司使用，上訴人完全無於系爭廠房及土地從事製造加工業務之情，業已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，論述甚詳，核與證據法則及論理法則無違，揆諸前揭說明，上訴意旨指摘原判決選擇性採納本案證人及訴外人於刑事案件證言，亦未說明不採理由，顯有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條、不備理由之違法云云，殊不足採。 (六)末按本件兩造均非系爭刑事案件之當事人，依法無從向刑事法院聲請調閱相關卷宗，原審法院為依職權調查，業已調取系爭刑事案件之全卷宗，並依個人資料保護法相關規定，隱匿不可供人閱覽部分，提供兩造閱覽，而系爭刑事案件亦已經臺灣高等法院及最高法院判決確定，已如上述，上訴人將系爭819廠房及系爭毗連土地出租於他人使用之事實，相關證據已於系爭刑事案件之判決書記載明確，且與原審法院調查相關卷證及傳喚證人所陳互核相符，亦經原判決論述在卷，且於論結欄敘明「本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法經本院詳加審究後，或與本件之爭執無涉，或對本件判決不生影響，且不再逐一論述」等語，核無不合。上訴意旨仍執其於原審聲請調查證據之主張，指摘原判決對其聲請調查證據，未見准駁理由，顯有不備理由之違誤云云，亦不足取。(七)綜上，原判決對事實認定，已就其證據取捨即心證之形成，詳為論述，其所適用之法規與本案所應適用者無悖，並無違背法令情事。上訴人仍執一己歧異法律見解及於原審已提出而為原審所不採之理由，再事主張，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　105　年　　2　　月　　18　　日最高行政法院第四庭審判長法官　侯　東　昇法官　江　幸　垠法官　沈　應　南法官　楊　得　君法官　闕　銘　富以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　105　年　　2　　月　　18　　日書記官　吳　建　玲

最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第65號

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