105年度判字第674號｜行政：區域計畫法｜裁判日期：105 年 12 月 15 日

最　高　行　政　法　院　判　決 105年度判字第674號上訴人　許東源李耀慶劉瑞泰共同訴訟代理人　張譽尹　律師陳品安　律師被上訴人　高雄市政府代　表　人　陳菊參加人　震南鐵線股份有限公司代　表　人　黃錦榮上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國105年6月21日高雄高等行政法院104年度訴字第496號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、訴外人臺灣糖業股份有限公司（下稱臺糖公司）所有位於高雄市路○區○○段0000○0000○號等2筆土地（下稱系爭土地）屬「非都市土地」，土地使用分區為「特定專用區」之農牧用地。嗣參加人依產業創新條例第33條向被上訴人所屬經濟發展局（下稱經發局）申請於系爭土地報編工業區，其中涉非都市土地開發需辦理土地使用分區變更部分，經經發局轉送開發計畫書予被上訴人審議。經被上訴人就開發計畫依區域計畫法、非都市土地使用管制規則及非都市土地開發審議作業規範等相關規定予以審查，並召開高雄市非都市土地使用分區及使用地變更專責審議小組（下稱專責審議小組）審議修正通過，暨參加人依審議決議修正完竣後，被上訴人乃於104年3月20日以高市府都發審字第10431022700號函就系爭非都市土地開發案准予許可開發（下稱原處分）。上訴人不服，主張其為系爭土地範圍外之附近居民，以利害關係人身分提起訴願經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟，經高雄高等行政法院（下稱原審法院）以104年度訴字第496號判決（下稱原判決）駁回，上訴人不服，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：（一）程序部分：1、行政處分之利害關係第三人，主觀上認為行政處分違法損害其權利或法律上之利益，得依行政訴訟法第4條提起訴訟，而所謂利害關係乃指法律上利害關係，依司法院釋字第469號解釋理由書之意旨，參酌區域計畫法第15條之2第1項各款、第2項授權制訂之非都市土地開發審議作業規範等規定綜合判斷，可知區域計畫法第15條之2第1項之規定，特別是該項第3、4款之規定，應具有保護區域計畫變更許可開發區域之鄰近地區人民之意旨而為保護規範。又被上訴人引用本院見解，認為區域計畫法第15條之2非保護規範，固非無見；惟因本件有環評程序，併參酌本院101年度裁字第2217號裁定、100年度裁字第1904號裁定等意旨，開發案應整體視之，具有一體性，不因開發案各個階段程序及主管機關之不同，而異其法律上利害關係之認定，上訴人受開發行為之影響，縱在開發區域外，仍有法律上利害關係，學者蔡玉娟亦肯認之。2、參酌105年1月6日總統公布之國土計畫法（公布後1年內施行）第24條至第31條等規定，國土計畫法將當地居民程序參與暨權利保障之思維明文化，可據以新解現有區域計畫法第15條之1第1項第2款至第15條之5有關「開發許可」之審議制度，應有保障當地居民之規範意旨，自屬保護規範。3、依非都市土地開發審議作業規範總編第6點、非都市土地使用分區及使用地變更申請案件委辦直轄市縣市政府審查作業要點第5點第2項、非都市土地使用管制規則第17條、第21條第1項第1款等規定，區域計畫法之開發許可雖不以環境影響評估通過為要件，但無論係區域計畫法之開發許可或對開發行為進行環境影響評估，均須針對開發行為對於周圍環境之影響進行審查，足見環境影響評估之審查結論及執行對區域計畫許可具有一定拘束力。又區域計畫法第15條之1第1項第2款之開發許可審查，與環境影響評估審查內容有所重疊，上訴人既具有環境影響評估案件之當事人適格，其與區域計畫併行審查之部分，上訴人亦應具有就區域計畫開發許可提起救濟之當事人適格。4、本院103年度判字第175號判決涉及都市計畫法第34條、第39條之規定，法文本身僅規範都市計畫範圍內之情形，與本件適用區域計畫法涉及開發區域範圍外，要屬有間，尚難直接援引適用。5、上訴人許東源為系爭開發案區域旁邊之居民，系爭開發案大量填方墊高基地，填方量恐已遠超過系爭開發案之開發計畫預估量，而大大提高鄰地淹水之風險；且上訴人許東源因原處分之執行，致許東源所有鄰近開發基地之土地與地下水，恐遭超過「灌溉用水水質標準、污水經處理後注入地下水體水質標準」之震南廢污水污染，而致健康權有難以回復之損害，上訴人許東源自有法律上利害關係。又上訴人李耀慶、劉瑞泰，因原處分之執行，其所有之漁塭，恐遭超過養殖用水標準之廢污水污染，而有難以回復之損害，故上訴人李耀慶、劉瑞泰亦有法律上利害關係。（二）實體部分：1、內政部102年10月公告之全國區域計畫，為區域計畫法第15條之2第2款所定之基於中央法規（區域計畫法）所為之土地利用計畫，並有法定拘束力，如開發或建設事業計畫與區域計畫有所牴觸，必要時應依同法第12條修正其事業計畫，或建議主管機關變更區域計畫，縱為興辦重大開發或建設事業所必要，亦應依法定程序檢討變更區域計畫後，始得許可該重大開發或建設事業計畫。又依全國區域計畫、100年5月之全國糧食安全會議，已揭櫫優良農地保護之目標，系爭土地經農業主管機關認定為「優良農地」，惟被上訴人在全國區域計畫公告後，未制定高雄市區域計畫、未參酌「農地資源空間規劃」辦妥轄區內農業區分類分級劃設作業，顯違反全國區域計畫對於農地保護之意旨，即屬違反區域計畫法第15條之2第1項第2款之規定。2、系爭開發案之廢污水排放管線，迄至原處分作成為止，均尚未定案，開發單位產生之廢污水自系爭基地排入營前排水之前之廢污水管道何在？迄今仍然不明，原處分遽爾許可開發，顯違反區域計畫法第15條之2第1項第4款之規定。3、依區域計畫法第15條之2第1項第2款申請非都市土地許可開發之案件，原則上係由「區域計畫擬定機關」審議許可，而「區域計畫擬定機關」，則視區域計畫之範圍，由中央主管機關（即內政部）或縣主管機關（即全國各縣政府）擬定。又區域計畫法施行細則第18條固有中央主管機關委辦直轄市主管機關審查之規定，但系爭開發基地為第2級環境敏感地區（辦竣農地重劃的優良農地），故本件實應由中央主管機關審查，而非委辦被上訴人審查。另非都市土地使用分區及使用地變更申請案件委辦直轄市縣市政府審查作業要點第2點固有規定委辦審查之要件，但該要點並無法源依據，難謂合憲，可證原處分顯然有管轄錯誤缺乏權限之重大瑕疵。4、細繹產業創新條例第33條第1項、第3項之規定，可見興辦產業人（在本件為參加人）得勘選一定面積土地申請核定設置產業園區，但須先依都市計畫法或區域計畫法、環境影響評估法及其他相關法規提具書件，經各該法規主管機關核准後，產業創新條例之主管機關（在本件為被上訴人所屬經發局）始能核定設置產業園區。系爭開發案不能因係依產業創新條例第33條申請核定產業園區，即符合區域計畫法、環境影響評估法等；退步言，縱系爭開發案之排水系統已妥善規畫定案，但經專責審議小組第9次審查會議後，相關資料未經專責審議小組再次聚集開會審議討論，欠缺意見交流、集思廣義、交互辯證之合議制討論程序，被上訴人即於104年3月20日作成原處分，顯屬違法等語，聲明求為判決：撤銷訴願決定及原處分。三、被上訴人則以：（一）上訴人是否確屬法律上利害關係人一節，依原審法院102年度訴字第64號判決，業已審認區域計畫法第15條之1及第15條之2第1項各款規定，非屬特定人個別權益之「保護規範」，故上訴人許東源顯欠缺訴訟權能，此見解經本院103年度判字第316號判決肯認。（二）參加人依產業創新條例第33條規定向經發局申請於系爭土地設置產業園區，其中涉及區域計畫法第15條之1第1項第2款規定辦理非都市土地使用分區變更部分，被上訴人及所屬機關依法辦理。又參加人於97年間配合行政院「大投資大溫暖計畫」政策，以經濟部跨部會工作小組同意釋出之臺糖公司所有系爭非供農業使用之閒置土地，作為產業開發基地，並申請用地變更，被上訴人依法審查，並提送專責審議小組審議合於規定，足見原處分符合區域計畫法第15條之2第1項第1款規定「於國土利用係屬適當而合理者」之許可要件。且目前台糖新園農場內現有油機工業股份有限公司（下稱油機公司）、慈陽科技工業股份有限公司（下稱慈陽公司）、參加人公司、英鈿工業股份有限公司（下稱英鈿公司）、國峰生物科技股份有限公司（下稱國峰公司）及天聲工業股份有限公司（下稱天聲公司）等6家廠商經核准設置產業園區，其中油機公司、天聲公司及英鈿公司已完成設廠營運中，慈陽公司建廠施工中，國峰公司及參加人已取得整地排水計畫施工許可證尚未施工，則臺糖公司既配合行政院95年間「大投資大溫暖計畫」政策，釋出新園農場非供農業使用之閒置土地供廠商設廠使用，可證新園農場土地非屬全國區域計畫中欲優先維護供農業使用之優良農地。再依全國區域計畫第五章土地分區使用計畫第二節有關農地變更使用基本原則之意旨，系爭土地變更為非農業使用部分，業經高雄市農業主管機關即被上訴人所屬農業局以101年11月30日高市農務字第10133073400號函審認核與農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點規定尚無不符，並同意變更使用在案，尚符農業發展條例第10條規定。後續就非都市土地使用分區變更部分，被上訴人再依區域計畫法、非都市土地使用管制規則及非都市土地開發審議作業規範等相關法令規定程序審議，原處分於法並無不合。（三）新園農場計有油機公司、天聲公司、慈陽公司、英鈿公司、國峰公司及參加人等6家廠商，國峰公司之製程廢水為完全回收不對外排放；油機公司無製程廢水，其生活污水處理至符合放流水標準後對外排放；天聲公司、慈陽公司及英鈿公司等3家廠商皆無製程廢水，其生活污水處理至符合放流水標準後用於園區澆灌不對外排放。又參加人依法須辦理環評，依其環境影響說明書及被上訴人103年5月30日高市府環綜字第10335887401號公告環評審查結論所載，本案營運後之廢污水處理回收率須達90%以上，其餘10%（不超過95CMD）處理至符合環保署公告之「放流水標準」後，始得依法排至區外公共排水系統。參加人經處理後符合水質規定之放流水，係排放至營前排水再匯入二仁溪，該營前排水為區域排水系統，非屬農業用灌溉用水系統，且參加人各項排放水水質標準皆甚優於現行放流水標準規定。另依專責審議小組第9次審查會議之決議，為辦理新園農場排水及滯洪設施整體評估，水利局於102年5月23日召開「路竹區新園農場聯外排水路線及相關經費支應」會議。且依水利局102年7月4日核定「路竹區新園農場排水系統規劃檢討成果報告（核定本）」第50頁「3.先期方案之定案」所示，建議定案先期施作水路路線，係指圖5-7新園農場排水路線定案先期排水方案之甲-2案路線，各廠商廠區排放之污水須設置專管以排至營前排水，顯見參加人區外之廢污水排放管線已有明確定案之路線。況涉及用地取得及經費分攤施作部分，經發局於103年5月19日邀集相關單位及各廠商召開「本市路竹區新園農場區外公共排水系統及第二聯外道路用地取得經費分攤施工協商會議」，依會議結論暨臺糖公司高雄區處103年6月11日函及水利局103年6月18日函，有關國峰公司至參加人公司園區基地北側第二條聯外道路屬7.5公尺寬交通用地部分，由廠商自行共同開闢使用；另新園農場區外公共排水用地取得部分，臺糖公司同意於原有土溝範圍（水利用地）內整治施作，其工程經費（含土地使用費）由廠商依產業園區面積使用比例共同分攤；至於區外公共排水系統屬廠商自行設計施作部分，應依規定將相關計畫圖樣送請水利局核准後再行施工，並由各廠商負責後續維護管理事宜。上訴人等指稱開發單位之廢污水自系爭基地排入營前排水之前之廢污水管道迄今仍不明云云，顯係誤解。（四）參加人業已取得用水計畫書、電力、電信及垃圾處理等相關同意文件，並納入開發計畫書內，且涉及新園農場整體交通評估、排水及滯洪系統設施與經費分攤等事宜，業經辦理完竣，並由都發局103年10月17日簽會交通局、水利局及經發局確認在案，故本案公共設施及公用設備服務確能相互配合，尚符區域計畫法第15條之2第1項第4款之規定。又本件環境影響說明書定稿本亦經被上訴人103年9月10日同意備查，尚符專責審議小組決議要求，被上訴人爰依規定核准開發許可，經核於法並無不合。另本件非都市土地變更係依法審議完竣，而其後續開發管理將由目的事業主管機關即經發局、水利局及環保局等相關單位依法輔導、追蹤管理，是上訴人等稱本案開發後產生之酸洗廢液、酸霧，均將影響生活環境、農地灌溉及養殖用水云云，係對未來不確定發生之事項為主張，尚難認已損害其權益，核屬個人主觀意見，顯屬無據等語，資為抗辯。四、參加人則以：（一）參加人配合國家政策：「行政院大投資台灣計畫」，依行政院制定「2015經濟發展願景第一階段三年衝刺計畫－產業發展套案」之「釋出臺糖土地措施」，即政府大投資大溫暖計畫提供台糖土地供興辦工業人使用政策，符合參加人需要。參加人於97年5月14日取得經濟部審查同意釋出土地後，即於97年9月1日與臺糖公司簽定地上權設定協議書並於97年11月20日向原高雄縣政府依法申辦「報編工業區計畫環境影響說明書公開說明會」起，至103年5月30日環境影響說明書經審查通過公告，104年3月20日開發計畫書核定，104年4月24日產業園區公告，104年11月20日整地排水施工許可核准，歷經7年實質審查，始取得真正開發許可，過程中尚無違法或不符法規程序等情事。（二）本件參加人因信賴原處分（信賴基礎），已進行系爭開發案整地之工程，已投入資金、無數人力、物力進行本開發案。若原處分遭撤銷，參加人勢必因此遭受巨額損失。故依法應保護參加人對於原處分正當合理之信賴，原處分應不得撤銷等語，資為抗辯。五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）產業園區之設置，牽涉諸多專業法規之管制，立法者依此縝密複雜之多階段行政程序之層層管制設計，以確保各該專業法規所設定之立法目的得以達成，落實國家維護公共利益及增進國民福祉之任務，故各類專業法規之性質，係屬建構客觀法秩序之規範性質或屬保護規範性質，仍應尊重立法者之立法裁量決定，斟酌各該專業法規之規範目的、整體結構、適用對象、規範效果及社會發展因素等綜合判斷而為適當之定性。又縱為保護規範性質之專業法規，然因各該專業法規所涉及之專業管制事項不同，思考層面、法益權衡、保護對象及其強度、密度均有不同，亦難逕以多階段行政程序中之一環之單一專業法規所欲保護之規範對象及範圍，作為多階段行政程序全部專業法規所欲保護之規範對象及範圍之判斷基準，而使專業法規之適用對象及規範效果產生不確定之狀態，反有礙於法秩序之安定性，亦無益於整體法秩序之維護。（二）依區域計畫法第1條、第3條、第15條第1項、第15條之1、第15條之2等規定，除維護公益外，亦兼具有保護特定私益之意旨。惟參酌區域計畫法第15條之1第1項第2款、第15條之2第1項等規定，雖可認其兼有保護特定私益之意旨，惟該規範所保護之對象範圍，參諸司法院釋字第148號、第156號解釋、本院103年度判字第175號判決及105年度裁字第442號裁定意旨（均屬國土計畫法規體系）可知，該區域計畫非都市土地個案變更之保護規範對象範圍，僅限於符合法定條件之興辦產業人及因該個案變更而直接限制該變更區域範圍內之土地權利人及利害關係人；至於該變更區域範圍外之土地權利人或居民，縱認主觀上認為受有影響，亦僅係事實上利益或反射利益，非屬法律上之利害關係人。又區域計畫法第15條之2第1項第1款至第4款等規定，乃立法者基於國土整體規劃合理利用之考量，基於高度專業性及公益性之事項，要求行政主管機關於行使公權力時，應為必要之監督及審查決定，俾使國土計畫得以有秩序地永續發展；至於該變更區域範圍外之土地權利人或居民，僅係主管機關執行公共事務之職務，而使其等間接享有法規範目的之反射利益。故本件上訴人均非系爭開發基地範圍內之居民或土地所有權人，自無直接影響上訴人之法律上權益，而不具備當事人適格之要件。（三）依環境影響評估法第6條、第7條第1項、第8條第1 項、第14條第1項等規定，具有基於環境與生命之永續發展，以保障開發行為所在地居民生命權、身體權、財產權益，不因開發行為而遭受顯著不利影響，並非純粹以保護抽象之環境利益（公共利益）為目的，應屬「保護規範」。然本件縱認上訴人得另依環境影響評估法之相關規定對被上訴人103年5月30日環評公告提起行政訴訟謀求救濟（上訴人業已提起環評訴訟，並經原審法院以104年度訴字第435號受理在案），惟系爭開發案各階段行政程序所涉及之具體開發行為申請許可案件，各該專業法規之規範目的不盡相同，且各該行政主管機關審查之要件亦有差異，又細繹產業創新條例、區域計畫法、環境影響評估法等規定，可知依區域計畫法規審查之土地開發案件與依環境影響評估法規審查之環評案件係採併行審查程序，嗣後再由產業創新條例之目的事業主管機關據以核定產業園區之設置許可，可見環境影響評估法第14條第1項所明定開發行為之許可，係指目的事業主管機關依據產業創新條例所為核定產業園區之設置許可，非指依區域計畫法規審查之土地開發許可，故依產業園區事業計畫管制法規之規範目的予以觀察評價，顯見立法者對於該事業計畫是否影響開發行為當地居民生命權、身體權、財產權之控管方式，係以環境影響評估程序所聯結之產業園區設置許可（開發許可）作為觀察對象，而決定是否啟動保護環境影響評估程序之法律上利害關係人之機制，本件尚難僅因上訴人可能為系爭開發案環境影響評估審查結論之利害關係人，而忽略產業創新條例及環境影響評估法制設計之原意，使原非區域計畫法第15條之2等規定之保護對象，因此而成為該保護規範效力所及之射程範圍，致模糊行政訴訟係以主觀訴訟為原則之制度功能取向。又依國土計畫法第25條、第27條及第34條等規定，有關受害人民部分之規定，亦應以受該土地使用分區變更致其法律上權益直接受影響之該區域範圍內之土地權利人或居民為其保護對象範圍。另依本院105年度裁字第442號裁定亦已明白揭示：區域計畫法第15條之1第1項第2款及第15條之2第1項規定所保護之對象及範圍，僅限於符合法定條件之興辦產業人及因該個案變更而直接限制該變更區域範圍內之土地權利人及利害關係人；至於該變更區域範圍外之土地權利人或居民，尚非區域計畫法第15條之1第1項第2款及第15條之2第1項所欲保護之對象範圍等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。六、上訴意旨略謂：（一）依司法院釋字第469號解釋理由之意旨，區域計畫法第15條之2第1項之規定及依其授權所制定之非都市土地開發審議作業規範，寓有確保土地開發案件須在不影響或侵害周圍土地居民之環境品質、生命、健康以及用水等法律上權利，可認定兼有保護開發區域周圍居民之意旨，可認定為保護規範。又本院103年度判字第175號判決之意旨，涉及都市計畫法第34條、第39條等規定，條文本身僅規範都市計畫範圍內之情形，與本件適用區域計畫法涉及開發區域範圍外，要屬有間，尚難直接援引適用。（二）區域計畫法第15條之1第1項第2款之開發許可審查，與環境影響評估審查內容有所重疊，上訴人既具有環境影響評估案件之當事人適格，其與區域計畫併行審查之部分，上訴人亦應具有就區域計畫開發許可提起救濟之當事人適格。又多階段行政程序中併行審查之個別程序所保護之對象並不必然互斥，倘併行審查之個別程序所依據之保護規範，其審查之對象及內容有所重疊，則主張權利受侵害者自得同時具有針對各該程序提起救濟之當事人適格。上訴人另案既可為環境影響評估案件之適格當事人，其主張開發行為將侵害其農漁用水、健康及生活環境等權利，均屬區域計畫法第15條之2應審查之事項，惟原判決否認上訴人之當事人適格，理論上自有未洽。（三）對於受土地開發行為實質影響之人民，賦予其程序參與及事後救濟之權利乃立法所趨，此乃國土計畫法第24條至第31條、第34條所揭，惟原判決限縮解釋國土計畫法之保護意旨，拒人民於司法救濟之外，實有劃地自限之憾等語。七、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴意旨再論述如下：（一）按區域計畫法第15條之1第1項規定：「區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第11條之非都市土地，符合非都市土地分區使用計畫者，得依左列規定，辦理分區變更︰一、政府為加強資源保育須檢討變更使用分區者，得由直轄市、縣（市）政府報經上級主管機關核定時，逕為辦理分區變更。二、為開發利用，依各該區域計畫之規定，由申請人擬具開發計畫，檢同有關文件，向直轄市、縣（市）政府申請，報經各該區域計畫擬定機關許可後，辦理分區變更。」第15條之2第1項規定：「依前條第1項第2款規定申請開發之案件，經審議符合左列各款條件，得許可開發︰一、於國土利用係屬適當而合理者。二、不違反中央、直轄市或縣（市）政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫者。三、對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規劃者。四、與水源供應、鄰近之交通設施、排水系統、電力、電信及垃圾處理等公共設施及公用設備服務能相互配合者。五、取得開發地區土地及建築物權利證明文件者。（二）原判決以：依區域計畫法第15條之1第1項第2款、第15條之2第1 項規定，雖可認定其兼有保護特定私益之意旨，惟該規範所保護之對象範圍，參諸司法院釋字第148號、第156號解釋、本院103年度判字第175號判決及105年度裁字第442號裁定意旨（均屬國土計畫法規體系）可知，該區域計畫非都市土地個案變更之保護規範對象範圍，應僅限於符合法定條件之興辦產業人及因該個案變更而直接限制該變更區域範圍內之土地權利人及利害關係人，至於該變更區域範圍外之土地權利人或居民，尚非區域計畫法第15條之1第1項第2款及第15條之2第1項所欲保護之規範對象，是縱其等主觀上認為受有影響，亦僅係事實上利益或反射利益，並非法律上之權益受有影響，而得認定為法律上之利害關係人等語，經核尚無違誤。上訴意旨雖援引司法院釋字第469號解釋之意旨，主張區域計畫法第15條之2第1項之規定兼有保護開發區域周圍居民之意旨，可認定為保護規範云云，惟查司法院釋字第469號解釋旨在闡述人民請求國家賠償之要件，不以人民有公法上請求權者為限，只要公務員依規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間，被害人即得向國家請求賠償等情，與本件所欲探究之區域計畫法第15條之1第1項第2款及第15條之2所欲保護之規範對象範圍究竟如何？顯屬兩事，自難比附援引。又本院103年度判字第175號判決所涉保護規範對象範圍雖以都市計畫變更作為討論之對象，與本件係以區域計畫變更作為探討之主題不同，惟都市計畫與區域計畫同屬國土計畫之一環，為強化國土整合管理機制，追求國家永續發展，兩者規範體系自應一貫而不宜割裂，是原判決引用本院前開判決作為立論之依據，並無不妥，上訴意旨主張本院103年度判字第175號判決與本件案情要屬有間，尚難直接援引適用云云，核無足採。（三）按環境影響評估之審查機制，旨在保護整體環境免受開發行為之不良影響，兼有保護開發行為周圍居民環境權之意旨，而區域計畫法開發許可之審查機制，旨在促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，兼有保障開發範圍內人民之財產權及居住自由之意旨，兩者之規範目的及保護範圍均有明顯之差異；再依環境影響評估法及區域計畫法之相關規定，環境影響評估之審查案件與區域計畫法之開發許可案件，係採併行審查程序，既屬分別審查之案件，自容許對於保護規範之對象範圍為不同之界定；是上訴人雖為原審104年度訴字第435號環境影響評估法一案之適格當事人，但並不當然得以比照而為本件之適格當事人。上訴意旨主張區域計畫法第15條之1第1項第2款之開發許可審查，與環境影響評估審查內容有所重疊，上訴人既具有環境影響評估案件之當事人適格，亦應具有就區域計畫開發許可提起救濟之當事人適格，上訴人主張開發行為將侵害其農漁用水、健康及生活環境等權利，均屬區域計畫法第15條之2應審查之事項云云，核屬無據。（四）按國土計畫法（105年1月6日制定公布，105年5月1日施行）第34條第1 項雖規定：「申請人申請使用許可違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。主管機關於書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」惟查本件係屬撤銷訴訟，應以行政處分作成時即104年3月20日之法律狀態為判斷之準據，上開國土計畫法於105年5月1日始施行，本件自無適用之餘地；況所謂「受害人民」，亦應以受該土地使用許可致其法律上權益直接受影響之該區域範圍內之土地權利人或居民為其保護對象範圍，若逸出此範圍，不僅其保護對象範圍難以界定，亦與環境影響評估法之保護對象範圍有混淆之虞，自非允當。上訴意旨援引國土計畫法第24條至31條及第34條規定，主張賦予受土地開發行為實質影響之人民事後救濟之權利，乃立法所趨，原判決限縮解釋國土計畫法之保護意旨，拒人民於司法救濟之外，實有畫地自限之憾云云，亦無足採。（五）綜上所述，原判決業已說明其判斷之依據及得心證之理由，經核並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　105　年　　12　　月　　15　　日最高行政法院第二庭審判長法官　侯　東　昇法官　江　幸　垠法官　沈　應　南法官　楊　得　君法官　林　樹　埔以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　105　年　　12　　月　　15　　日書記官　伍　榮　陞

最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第674號

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