105年度裁字第110號｜行政：申租公有土地｜裁判日期：105 年 01 月 21 日

最　高　行　政　法　院　裁　定 105年度裁字第110號抗告人　謝志昌上列抗告人因與相對人臺東縣政府間申租公有土地事件，對於中華民國104年11月4日高雄高等行政法院104年度訴字第179號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰主文原裁定關於移送抗告人請求撤銷「臺東縣知本溫泉風景區產業用地委託改良利用契約」之訴部分廢棄，應由高雄高等行政法院更為裁判。其餘抗告駁回。駁回抗告部分訴訟費用由抗告人負擔。理由一、按抗告法院認抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定，非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定；其認為抗告為無理由者，應為駁回抗告之裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條、同法第495條之1第1項再準用同法第449條第1項規定甚明。二、緣抗告人於民國91年2月1日向訴外人財政部國有財產局（現改制為財政部國有財產署下稱國有財產署）承租臺東縣○○○鄉○○段624-2地號土地（下稱系爭土地），並於該筆土地上興建房屋乙棟（門牌號碼：臺東縣○○鄉○○村○○路9號）經營「戀棧茶坊」，惟在98年8月8日莫拉克颱風期間，上開房屋遭洪水侵襲而倒塌全毀。嗣國有財產署鑑於知本溫泉風景特定區受莫拉克颱風重創，亟需辦理災後重建，乃訂定「財政部國有財產署委託臺東縣政府辦理臺東縣知本溫泉風景區產業用地改良利用工作計畫」（下稱系爭工作計畫），於報經財政部核定後，與相對人簽訂「臺東縣知本溫泉風景區產業用地委託改良利用契約書」（下稱系爭契約），委託相對人負責處理臺東縣○○○鄉○○段622-4號等28筆國有土地（不含系爭土地）之地上物排除、補償、規劃與興建商場（下稱系爭商場）、招商出租之改良利用事宜。抗告人遂於104年2月3日以莫拉克颱風亦造成其所營「戀棧茶坊」房屋全毀，其為受災戶，卻未能於相對人所興建之系爭商場被優先安置為由，以電子郵件向相對人陳情，請求改變受災戶認定方式，使其能優先承租系爭商場而獲安置等語。相對人爰於104年2月16日以縣民信箱編號第D10402030007號電子郵件（下稱系爭電子郵件）回復抗告人略謂，相對人受託規劃興建系爭商場出租之目的，為重建知本溫泉觀光形象，抗告人並不符合優先承租系爭商場之條件而予以拒絕。抗告人就系爭電子郵件不服，提經訴願不受理，遂向原審提起行政訴訟，聲明：㈠、訴願決定及系爭電子郵件均撤銷。㈡、相對人應依抗告人104年2月3日之申請，作成准予抗告人就系爭工作計畫區土地優先承租之行政處分。㈢、撤銷相對人與國有財產署間簽署之系爭契約。經原審裁定移送至臺灣臺東地方法院（下稱臺東地院）審理，抗告人對之不服，乃提起本件抗告，請求廢棄原裁定，由原審法院更為裁判。三、原裁定略以：相對人於國有土地上興建系爭商場辦理招商出租，核係代表國庫出租公有財產之私經濟行為。相對人以系爭電子郵件所為拒絕出租予抗告人之通知或意思表示，核屬私法上之觀念通知或意思表示，均非行使公權力對外發生法律效果之行政處分。準此，抗告人不服系爭電子郵件通知或意思表示內容，據以訴請撤銷系爭電子郵件，並請求相對人准予由抗告人優先承租系爭商場、撤銷系爭契約，依其訴之聲明雖具行政訴訟之撤銷訴訟及課予義務訴訟之外形，然均屬相對人代表國庫出租公有財產之私法上契約行為所生私權之爭議，應循民事訴訟解決，並無提起行政訴訟之餘地，本件應移送至臺東地院審理。四、抗告意旨略謂：(一)原裁定作成前未徵詢抗告人，有違行政訴訟法第12條之2第7項之明文。(二)抗告人申請承租國有店面案件，係給付行政中之經濟補助行為，因相對人係先由莫拉克颱風受災戶中選定符合資格者，由其取得優先承租權，並給予低廉租金優惠，所餘店面始循公開競標方式出租。抗告人對前階段行為爭執，應有雙階理論之適用，自應循行政爭訟程序救濟。(三)相對人選定受災戶之標準，性質上為職權命令，自應由行政法院審理本案，對抗告人憲法上之財產權及訴訟權較有保障，亦無違平等原則等語。五、本院查： (一)按「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。」行政訴訟法第12條之2第2項前段定有明文。次按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」為行政訴訟法第2條所明定。又「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。行政法院58年判字第270號判例及61年裁字第159號判例，均旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸。」業經司法院釋字第448號解釋在案。足徵行政機關代表國庫出租國有財產，係私法上契約行為，人民對之有所爭執，應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟；如誤向行政法院起訴，行政法院應依職權裁定移送至有受理訴訟權限之管轄法院。 (二)經查： 1、緣98年8月8日莫拉克颱風重創「臺東縣知本溫泉風景特定區」，國有財產署為推動產業重建示範點、形塑知本溫泉觀光意象，提高國有土地之利用效率等，乃於102年間依國有財產法第47條第2項第3款、同法施行細則第48條、第48條之1、第48條之3規定訂定系爭工作計畫，於報經財政部核定後，與相對人簽訂系爭契約，委託相對人辦理系爭工作計畫；其計畫範圍包含臺東縣太麻里鄉○○段○○○○○ ○號等28筆國有土地（詳該工作計畫附件1土地清冊），抗告人承租之系爭土地不在其內，並經財政部核定在案，為原審認定之事實，並有系爭工作計畫、系爭契約書附原處分卷可稽，經核於法並不合。 2、關於抗告無理由部分： ①抗告人於原審聲明第㈠㈡項部分，係以課予義務訴訟之形式，請求相對人依其104年2月3日之申請作成准其就系爭工作計畫區土地優先承租之行政處分。惟依據前段所載事實，可知系爭商場之規劃、興建及招商出租，乃國有財產署依國有財產法第47條第2項第3款規定，委託相對人辦理產業用地之改良利用，以推動產業重建，形塑知本溫泉觀光意象，並非為安置莫拉克颱風之受災戶而為，非屬給付行政中之經濟補助行為。觀諸系爭電子郵件，亦表明係為重建輔導地方產業及整頓地區景觀，而規劃興建招商出租之旨；至其中關於符合條件者得優先承租系爭商場乙節，經相對人於原審表明，系爭工作計畫實施前，因基地上尚有5戶原國有土地承租戶之建物存在，需配合拆除，相對人依系爭契約第3條第1項第1款約定，為辦理該地上物排除及補償事宜，曾邀集上開承租戶召開「知本溫泉風景特定區入口商業區地上構造物處理說明會」協商補償相關事宜；嗣並由相對人決定將系爭商場8間商店其中5間予符合條件者優先承租。至優先承租之條件，指：㈠、莫拉克風災前於系爭工作計畫基地之原國有土地承租戶（下稱系爭基地原承租戶），風災後配合拆除致無法原地重建者。㈡、因上開基地旁之知本溪須配合經濟部之「知本溪治理基本計畫」，故地籍坐落於相對人河道治理計畫範圍內而無法建築者亦納入等語。可見所謂「優先承租權」，實係相對人居於受託人之地位，以私經濟行為之方式，代理國庫優先出租予符合上開條件之系爭基地原承租戶等，確非安置莫拉克颱風受災戶之用。抗告人雖主張其為國有土地之原承租戶，因莫拉克颱風致所租基地上建物全毀，災情較系爭基地原承租戶更為嚴重，依法亦有優先承租系爭商場之權利云云。惟查，抗告人請求相對人准其優先承租系爭商場，卻無法說明其請求權依據為何。本件抗告人既欠缺公法上之請求權基礎，相對人拒絕其請求，並未侵害抗告人任何公法上之權利，亦不發生任何具公法上之法律效果，依行政程序法第92條第1項之規定，尚非公法上之行政處分。其次，觀諸本件事實，相對人受託於國有土地上興建系爭商場辦理招商出租，應係代表國庫出租公有財產之私經濟行為。抗告人請求優先承租，相對人以系爭電子郵件表示拒絕，核屬私法上之觀念通知或意思表示。是故原裁定關於此部分，以本件依抗告人在原審起訴之聲明，雖具行政訴訟之課予義務訴訟之外形，實係針對相對人代表國庫辦理出租公有財產行為，所生私權爭議表示不服，應循民事訴訟解決，乃將之移送至有管轄權之法院審理，揆諸前揭規定及說明，於法並無違誤。 ②抗告意旨雖又主張本件為給付行政中之經濟補助行為，有雙階理論之適用，抗告人對前階段行為爭執，應循行政爭訟程序救濟；相對人選定受災戶之標準，性質上為職權命令，應由行政法院審理云云。惟查抗告人請求相對人准其優先承租系爭商場，如前所述純係相對人代理國庫與系爭基地原承租戶等訂立私法上租賃契約。抗告意旨主張相對人「選定受災戶標準為職權命令」，與前述事實不符，不足採取。相對人為履行系爭契約而出租系爭商場，亦非給付行政中之經濟補助行為；且其程序上亦未區分為公法行為及私法行為兩階段，自無雙階理論之適用，抗告人此部分主張亦非可採。再者，行政訴訟法第12條之2第7項固規定，行政法院認其無受理訴訟權限，依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院前，應先徵詢當事人之意見，然此所謂「應先徵詢當事人之意見」，係屬訓示規定，本件原審法院關於此部分認其無受理訴訟權限，而依職權裁定移送臺東地院審理，並無違誤，已如前述，原審法院雖未先徵詢當事人之意見，其裁定之效力仍不生影響，抗告意旨指摘原裁定此部分違背法令，並求予廢棄，難認有理由，應予駁回。 3、關於抗告有理由部分： ①抗告人於原審聲明第㈢項部分，係主張系爭契約違反都市計畫法第52條及已發布實施之變更知本溫泉風景特定區計畫，未安置災民，應予撤銷。按公法上之爭議，除法律別有規定外，得依法提起行政訴訟，為行政訴訟法第2條所明定，已如前述，故判斷行政法院就上開部分有無受理權限，應先究明系爭契約是否為行政契約？如屬行政契約，則此部分訴訟即屬公法爭議，行政法院即有受理權限。 ②經查，系爭契約之雙方當事人為相對人及國有財產署，二者均為行政機關，已非一般私人契約可比。其次，依系爭契約之前言及其約定（第10條）所載，系爭工作計畫為契約內容之一部分。揆諸其契約內容，締約雙方係經協商同意合作，由國有財產署以委託產業用地改良利用之方式，辦理知本溫泉風景特定區特定範圍之災後重建，規劃興建特色商場，委託期間50年，計畫範圍即該風景區入口處計共28筆國有土地（包括相對人所經管之9筆國有土地在內）。締約當時土地使用現況有廣場、停車場及道路等公共設施，並有遭私人占用建築之房屋、商店多棟及出租予私人搭建之樓房等，約定締約後兩年內，相對人應負責排除地上物及其補償事宜，並完成規劃與興建商場（系爭商場）；且應於興建完成後1年內辦理招商作業，並負責後續之管理維護工作。經核上開契約權利義務涉及二行政機關職權之行使，並有災後重建行政效率之要求，尚非一般私人所能履行者，難認具有私法契約之性質。再者，系爭契約所為工程亦具有加速莫拉克風災重建效率，繁榮周邊商業發展，及形塑知本溫泉觀光意象，提高國有土地之利用效率等公益上之目的，並非僅係基於私經濟考量，核其性質應屬行政契約。準此，基於系爭契約所生之爭議自屬公法上之爭議。依行政訴訟法第2條之規定，行政法院有受理之權限，原裁定就此部分併予移送臺東地院，尚有未洽。抗告意旨雖未指摘及此，惟原裁定此部分於法既有未合，自應由本院將此部分廢棄發回高雄高等行政法院更為適法裁判。六、據上論結，本件抗告為一部有理由、一部無理由。依行政訴訟法第104條、第272條、民事訴訟法第95條、第78條、第492條，裁定如主文。中　　華　　民　　國　　105　年　　1　　月　　21　　日最高行政法院第三庭審判長法官　藍　獻　林法官　林　文　舟法官　姜　素　娥法官　胡　國　棟法官　許　金　釵以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　105　年　　1　　月　　21　　日書記官　彭　秀　玲

最高行政法院(含改制前行政法院)105年度裁字第110號

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