105年度裁字第1755號｜行政：區域計畫法｜裁判日期：105 年 12 月 30 日

最　高　行　政　法　院　裁　定 105年度裁字第1755號再審原告丁費宗清訴訟代理人　金玉瑩　律師王晨桓　律師再審被告內政部代　表　人　葉俊榮上列當事人間區域計畫法事件，再審原告對於中華民國105年9月13日本院105年度判字第479號判決，提起再審之訴，本院裁定如下：主文再審之訴駁回。再審訴訟費用由再審原告負擔。理由一、按提起再審之訴，應依行政訴訟法第277條第1項第4款之規定表明再審理由，此為必須具備之程式。所謂表明再審理由，必須指明確定判決有如何合於行政訴訟法第273條或第274條所定再審事由之具體情事，始為相當。倘僅泛言有再審事由而無具體情事者，仍難謂已合法表明再審理由，所提再審之訴，即屬不合法。又行政訴訟法第273條第1項第1款所謂「適用法規顯有錯誤」，係指依確定的事實適用法規錯誤而言，且必須是原確定判決所適用之法規與該案應適用之法規相違背，或與司法院解釋、本院判例有所牴觸者，始足當之。因此，主張認定事實錯誤，或主張與確定判決所確定之事實相異之事實，進而謂確定判決適用法規顯有錯誤，均難謂對原確定判決如何「適用法規顯有錯誤」，已有具體指摘，仍應認其再審之訴不合法。二、臺中市政府（民國99年12月25日改制前為臺中縣政府，下同）97年4月16日府建城字第0970103831號函送清新財匯社區開發案計畫（下稱系爭開發案）書圖，請再審被告審議。系爭開發案申請人原為清新財匯股份有限公司（下稱清新財匯公司），該公司於97年8月7日以清新字第000000000號函申請變更申請人為再審原告，經再審被告97年8月20日內授營綜字第0000000000號函同意。再審被告審議時，以本件社區開發計畫循經97年11月11日現地會勘、97年7月4日行政程序審查專案小組會議、97年12月4日、98年7月29日、99年2月5日3次專案小組審查會議、99年3月2日、99年5月17日2次基地地質安全部分專家學者審查會議，提請再審被告區域計畫委員會100年10月13日第299次、101年5月17日第309次審查會議討論。再審被告區域計畫委員會101年5月17日第309次審查會議決議不同意開發，嗣由再審被告以101年6月26日台內營字第00000000000號函通知再審原告不予許可。再審原告不服，提起行政爭訟，經原審法院102年度訴字第247號判決作成「撤銷原處分及訴願決定，再審被告對該區域計畫分區變更申請事件，應依該判決之法律見解作成決定，其餘之訴駁回（訴請命再審被告作成許可部分）」之判決。嗣經再審被告重為處理，提向再審被告區域計畫委員會102年8月29日第328次審查會議報告，再經102年9月5日第2次現地會勘，102年9月17日第4次專案小組會前會、102年10月7日第4次專案小組審查會議、103年5月29日第4次專案小組審查延續會議、再審被告區域計畫委員會103年10月30日第346次審查會議。再審被告區域計畫委員會第346次審查會議決議略以「…依區域計畫法相關規定，申請開發之案件需經區域計畫委員會依區域計畫、非都市土地開發審議作業規範等相關規定，審認符合區域計畫法第15條之2第1項各款條件始得於衡量、審酌該基地開發所涉公私利益後予以許可，如其中1款未獲審認符合，即不得予以許可。本案經審認…基地區位經衡量審酌基地周邊土地利用情形與都市發展所涉事項，既非屬國土利用合理適當地區，亦未符非都市土地以依既有編定種類管制其使用為原則例外許可開發之意旨，以及該地區存有不確定之自然環境變遷風險，依法應不予許可。」爰再審被告以103年12月23日台內營字第00000000000號函（下稱原處分）不予許可。再審原告不服，提起訴願遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審104年度訴字第1097號判決（下稱原判決）駁回後，復經本院105年度判字第479號判決（下稱原確定判決）駁回其上訴而確定。嗣再審原告以原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款所規定之事由，向本院提起再審之訴。三、再審原告主張略以：㈠原確定判決就系爭開發案土地是否屬「地質潛在災害敏感地」之認定，並未適用一般經驗、論理法則與證據法則以及行政訴訟法第189條之規定，或有適用前開法則及規定不當之情形，故有行政訴訟法第273條第1項第1款所指「適用法規顯有錯誤」之再審事由，茲分述如下：⒈系爭基地內之侵蝕溝，依照嚴格且專業之地質災害認定標準，尚非屬地質潛在災害，則舉重以明輕，自不構成「臺灣中部區域計畫（第一次通盤檢討）」（下稱「中一通」）第六章土地分區使用與管制計畫所謂之地質潛在災害敏感地，是依一般經驗、論理法則，系爭基地縱有侵蝕溝存在，亦不因此而成為地質潛在災害敏感地，而原確定判決就系爭開發案土地是否屬「地質潛在災害敏感地」之認定，刻意忽視經濟部中央地質調查所（下稱地調所）出具之個案性意見，強硬且恣意依照通案性宣導資料斷定本案基地有數條侵蝕溝有導致崩塌之危險，故屬地質潛在災害敏感地云云，顯然昧於一般經驗、論理法則與證據法則，致有認定事實之嚴重疏誤，顯有「適用法規顯有錯誤」之再審事由，足堪認定。⒉依照有權機關地調所之專業評估意見，系爭基地內之侵蝕溝尚非屬地質潛在災害，則再審被告如為異於前開個案性專業意見之認定結論，自應就判斷過程與理由詳為論述，俾使法院降低對行政機關判斷餘地審查密度之同時，擔保行政機關判斷之正確性。苟行政機關進行判斷僅有結論而無理由，法院根本無從審查該判斷有無上開例示或其他恣意違法情事，舉輕以明重，此際自應認行政機關之判斷出於恣意濫用而違法。然再審被告對此僅謂：「本案基地之所以被認為係屬『地質潛在災害敏感地』實與地質法對地質災害之定義無關，相反的，再審被告係基於中一通第六章土地分區使用與管制計畫中之規定，而認為本案基地應屬『地質潛在災害敏感地』」云云，惟何以「中一通」第六章土地分區使用與管制計畫中「地質潛在災害敏感地」之認定與地質法對於地質災害之認定無關，容未見其敘明，足見再審被告之判斷僅有結論而無理由，其判斷顯出於恣意濫用而違法，而原確定判決未察，僅以寥寥數語謂：「兩者法規基礎及考量面向均不相同」云云，即自囿於再審被告之判斷餘地中，實難認原確定判決已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，故原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款所指「適用法規顯有錯誤」之再審事由。⒊本案基地並不符合「地質潛在災害敏感地」之要件，並非位於「條件發展區」，原確定判決對於再審原告有利之事證未加斟酌，遽認本案基地屬地質潛在災害敏感地，顯然昧於一般經驗、論理法則與證據法則，致有認定事實之嚴重疏誤，係屬適用法規顯有錯誤。退萬步言，縱認本案基地係位於條件發展區，惟依「中一通」第六章土地分區使用與管制計畫中之規定，條件發展區屬「可發展地區」，原確定判決以本案基地係「地質潛在災害敏感地」，屬位於條件發展區，即駁斥本案之開發可能性，顯然違背法令，亦屬適用法規顯有錯誤。㈡原確定判決認定系爭基地不符合區域計畫法第15條之2第1項第1款「於國土利用係屬適當而合理者」之規定，故不予許可開發云云，並未適用一般經驗、論理法則與證據法則以及行政訴訟法第189條等規定，或有適用前開法則及規定不當之情形，故有行政訴訟法第273條第1項第1款所指「適用法規顯有錯誤」之再審事由，茲分述如下：⒈原確定判決僅泛稱：「是當災害防止已妥適規劃，惟因地質或坡度等天然條件欠佳，可以預見天然災害來臨時難以防止時，再審被告仍得以主管機關之立場認本件國土利用未臻合理適當而予以拒絕開發」，然如就災害防止已妥適規劃，即係就可預見之天然災害預為防範，則原確定判決一方面肯認再審原告就災害防止已妥適規劃，另一方面卻又謂可以遇見天然災害來臨時難以防止，其論理核屬矛盾，已顯然違反經驗法則及論理法則。⒉再審被告遽以所謂天然條件欠佳云云，即援引「於國土利用係屬適當而合理者」之規定不予許可系爭開發案，復未對其判斷詳為說明，其判斷顯出於恣意濫用而違法，基此，原確定判決就系爭基地是否確有天然災害來臨時難以防止之情事，未依有關權責機關所提事證，具體審查再審被告之判斷過程是否已盡相當之說明義務，及是否已就其認定之事實為必要舉證，自縛於再審被告之判斷餘地，核屬行政訴訟法第273條第1項第1款所指之「適用法規顯有錯誤」。⒊再審被告對再審原告已符合區域計畫法第15條之2第1項第3款「對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規畫者」乙節，猶一再辯稱本案基地天然條件欠佳云云，並改援引第1款規定不予許可開發，卻未就其判斷何以得凌駕於相關環保部會權責詳為說明，顯為判斷濫用，原確定判決對此未予審究及指摘，自縛於再審被告之判斷餘地，顯有適用法規顯有錯誤之情事。⒋再審原告已一再依相關事證證明系爭基地並無供過於求之情事，而相關事證亦顯示本案基地坐落地及鄰近之成功嶺均規劃為臺中市政府之政治經濟中心，且臺中市政府就國會遷建臺中地點並已完成選址規劃，係以烏日副都心為首選，規劃成功嶺30公頃土地、臺鐵臺中站細部計畫區約4.2公頃土地及烏日兵工整備中心10.5公頃土地，共三處土地供立法院選址；又烏日副都心未來將搭配高鐵、臺鐵、捷運綠線三鐵共構，加上高鐵臺中站區的會展物流中心，未來發展潛力十足，是本件開發係順應臺中發展趨勢，然再審被告避而不談系爭基地坐落地之發展趨勢，逕以空泛而無實質內容之「土地節約之綜合考量」等語，掩蓋及粉飾其判斷之恣意，並不予許可本件開發案，顯有判斷濫用之違法。甚且，系爭基地未予開發時，連年因雜草叢生發生不明火災，原即不存在林相與生態，亦難認有國土保安之公益存在，原確定判決完全未予參採，且未斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，逕執再審被告所謂土地節約、國土保安之片面之詞，認定系爭基地之開發未符「於國土利用係屬適當而合理者」，不僅完全背離本基地坐落區之發展趨勢，且自縛於再審被告之判斷餘地，對其違法恣意之判斷完全未予審究與指摘，顯有「適用法規顯有錯誤」之情事，核屬具備再審事由。㈢原確定判決認定系爭開發案土地坐落「優先發展區」並無實質上之意義云云，並未適用一般經驗、論理法則與證據法則以及行政訴訟法第189條之規定，或有適用前開法則及規定不當之情形，故有行政訴訟法第273條第1項第1款所指「適用法規顯有錯誤」之再審事由，茲論述如下：⒈系爭基地確實位於優先發展區，此節並獲臺灣省都市計劃公會確認，且原確定判決亦認定依照套繪圖可看出系爭基地位於優先發展區，則依照本院103年度判字第59號判決意旨，如系爭基地是否確實不屬於地形坡度平緩穩定區域，故其土地開發適宜性低，而應自優先發展區排除？又縱有地形坡度尚非平緩穩定之事實，是否已足構成條件發展區之「地質潛在災害敏感地」？即有疑義，則針對此一事實，原確定判決自應予以究明。豈料，原確定判決僅以「由於比例尺太小，無法顯示具體位置及坐落細節」、「若有消極要件（例如系爭土地因不屬於地形坡度平緩穩定地區，其土地開發適宜性低，見「中一通」），仍不得列入優先發展區」云云，粗糙玩疏、模稜兩可的認定於套繪圖中坐落於優先發展區之系爭土地應自優先發展區中排除，故再審原告所提之套繪報告書不具實質上意義云云，自有違經驗法則、證據法則及論理法則之違誤，核屬適用法規顯有錯誤。⒉本案基地坐落位置確實屬「優先發展區」，此亦為原確定判決所承認，然原確定判決對此僅泛稱「但若有消極要件仍不得列入優先發展區」云云，未憑證據認定本案何有消極要件存在，且對於「非屬地形坡度平緩穩定地區」是否即屬「土地開發適宜性低」等節完全未予查明或審究，顯然違背一般經驗、論理法則與證據法則以及行政訴訟法第189條規定之情形，核屬適用法規顯有錯誤。㈣原確定判決既認「中一通」為當時有效之法規範，並適用「中一通」之其餘規範為本開發案之審查，則就系爭開發案是否應予許可，自亦應依「中一通」所揭示之「績效標準管制」加以適用並審認，以明相關事實。而系爭基地依照前開標準以科學方法量化後，其數據均優於相關法令之規定，縱有地形坡度稍非平緩之情事，仍應准許開發使用，詎原審法院就「中一通」所明定之「績效標準管制」完全未予適用、提及或查明，遽為本件之裁判，故原確定判決確有行政訴訟法第273條第1項第1款所指「適用法規顯有錯誤」之再審事由。四、本院按：原確定判決已敘明：㈠就我國現行之土地使用規劃與管制體系而言，由上而下，原為國土綜合開發計畫（再審被告於102年10月17日公告實施全國區域計畫），作為當前全國空間規劃及土地開發之最高指導原則，具有長期性、目標性及指導性的發展構想，其下有各區區域計畫及各部門長期發展計畫，由各部門主管機關擬定實施計畫據以推動，基於下位階計畫不得違反上位階計畫之原則，102年10月23日修正發布之區域計畫法施行細則第7條第2項規定：「區域計畫公告實施後，區域內之都市計畫及有關開發或建設事業計畫之內容與建設時序，應與區域計畫密切配合。原已發布實施之都市計畫不能配合者，該都市計畫應即通盤檢討變更。」即知區域計畫具有指導匡正有關開發建設發展之功能。本件再審被告於85年8月22日公告實施「中一通」，於本件審議期間再審被告除於99年6月15日公告實施變更臺灣北、中、南、東部區域計畫（第一次通盤檢討，下稱「變更一通」外，又於102年10月17日公告實施「全國區域計畫」，故再審被告審查本案時，基於「中一通」之規定為審查，並根據「變更一通」及「全國區域計畫」新增之規定為審查，符合上開規定之意旨。㈡依「中一通」第六章第一節參、二、㈠2.「地質潛在災害敏感地」之定義，所謂「斷層」、「褶皺」、「崩塌地」或「地層岩性軟弱」僅為判斷是否導致該區域有潛在崩塌危險之例示規定，非謂所處區域未具備前述地質特性，即無導致崩塌危險。又臺北市山坡地環境地質-臺北市環境地質資料庫宣導手冊，雖僅係對一般民眾之宣導資料，但仍非無參考價值，原判決予以引用，尚難遽指為違法。另地調所100年9月19日經地工字第10000054780號函對於系爭基地地質之安全性及敏感性表示無意見、再審被告區域計畫委員會第346次會議中地調所之意見雖表示侵蝕溝並不屬於地質災害之一，惟查地調所係基於地質法對於地質災害之定義所提供之意見，且僅係對於點狀之地質表示符合，惟本件再審被告係基於「中一通」第六章土地分區使用與管制計畫中之規定，認定本件基地應屬「地質潛在災害敏感地」，且係就國土開發全面性所為之認定，兩者之法規基礎及考量面向均不相同，尚無再審原告所稱再審被告無視中央地調所之認定意見之情事。㈢再審被告雖認定系爭開發案符合區域計畫法第15條之2第1項第3款規定，且系爭開發案業經行政院環境保護署為「有條件通過環境影響評估審查」之審查結論，惟查區域計畫法第15條之2第1項第3款規定重在環境保護、災害防止之妥適規劃，而同條項第1款則重在國土利用之合理適當，兩者規範之目的並不相同，是當災害防止已妥適規劃，惟因地質或坡度等天然條件欠佳，可以預見天然災害來臨時難以防止時，再審被告仍得以主管機關之立場認本件國土利用未臻合理適當而予以拒絕開發。㈣按山坡地保育利用條例施行細則第12條第1項附件「山坡地土地可利用限度分類標準」，係規定四級坡以下之山坡地為宜農牧地，並未規定其適宜興建住宅社區；又建築技術規則建築設計施工編第262條，係規定平均坡度超過30/100者，不得開發建築，惟並非規定平均坡度未達30/100者，一律准予建築，再審被告仍有准駁判斷之餘地；至於非都市土地開發審議作業規範，係規定基地之平均坡度在30/100以下之土地面積佔全區總面積30/100以上，始符合開發之要件，但主管機關審議結果，並非一定准予開發；又依地調所地質敏感區查詢系統所示，系爭土地雖非位於地質敏感區，但僅表示系爭土地未禁止開發而已。原判決以是否屬於地形坡度平緩穩定區域，似不應以「平均坡度」作為判斷之標準，蓋若於高低落差極大之地區仍以平均坡度計算，則開發單位得輕易規避上開山坡地坡度之規定，經查本案坡度位於四級坡（平均坡度30-40%）以上面積約占13.26%、三級坡（平均坡度15-30%）約占56.96%，顯然多數面積位於較高之山坡地區，非屬地形坡度平緩穩定區域等語，經核並無違誤。㈤再審原告雖提出臺灣省測量技師公會套繪報告書、臺灣省都市計畫技師公會確認函，欲證明本件基地確實坐落於優先發展區，惟查該套繪圖雖可約略看出系爭基地似位於優先發展區，但由於比例尺太小，無法顯示具體位置及坐落細節，且系爭土地縱坐落優先發展區，但若有消極要件（例如系爭土地因不屬於地形坡度平緩穩定地區，其土地開發適宜性低，見「中一通」第6-14頁），仍不得列入優先發展區，故再審原告所提上開套繪報告書，並不具實質上之意義，原判決未予論列，尚無上訴意旨所指認定事實不憑證據之違法。㈥原判決已論明：觀之本件基地範圍周邊都市計畫住宅區供需關係，即顯示臺中市已有住宅用地供過於求之情形，「中一通」於第三章發展現況與預測第一節貳、住宅現況一、住宅存量，已指出中部區域住宅存量有供給超過需求情形，且基地鄰近區域分別已有烏日、大肚、臺中港特定區、臺中市、大坑等五大都市計畫，其中除大坑都市計畫外，其住宅面積使用率僅分別為53.90%、57.04%、39.17%及71.44%，亦有住宅用地供過於求之情形，又臺中市103年11月、12月之「低度用電住宅」為9.67萬宅，顯示臺中地區空屋率居高，房地產市場確實有供過於求之現象；本件基地周圍目前仍約有近10公頃之「丙種建築用地」尚未開發，若再准許再審原告於大肚山上開發，後續大肚山上之林相及生態將產生重大破壞，亦不符土地節約之綜合考量；又系爭開發案基地面積僅14公頃，規劃戶數93戶，居住人口僅約372人，其供需影響尚難及於整個廣大的中部區域；再審被告認為准許系爭開發案對於整體國土利用而言，並非適當且合理，亦無違誤等語，足認原判決業已就系爭開發案對於國土之利用是否適當合理，從臺中地區住宅之供過於求、基於土地節約之綜合考量、及系爭開發案之戶數不多，敘明系爭開發案對於國土保安之公益影響甚鉅，而再審原告所能獲致開發之私益則有限，基於公益與私益之權衡，乃不予准許系爭開發案，經核業已詳述其判斷之依據及得心證之理由，並無上訴意旨所指判決理由完全摘自再審被告於原審程序中之主張等情事，上訴意旨核無足採等語。經核，再審意旨主張原確定判決未適用一般經驗法則、論理法則與證據法則，係主張原確定判決所確定之事實錯誤，進而謂原確定判決適用法規顯有錯誤；其餘主張則是泛言原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款之適用法規顯有錯誤之再審事由，均非具體表明原確定判決所適用之法規有何顯然不合於應適用之法規規定，或有如何違背司法院解釋或本院判例之情事，依首開說明，難謂其對原確定判決之如何適用法規顯有錯誤已有具體指摘，其再審之訴自非合法。五、據上論結，本件再審之訴為不合法。依行政訴訟法第278條第1項、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。中　　華　　民　　國　　105　年　　12　　月　　30　　日最高行政法院第三庭審判長法官　吳　東　都法官　鄭　小　康法官　林　文　舟法官　姜　素　娥法官　黃　淑　玲以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　105　年　　12　　月　　30　　日書記官　楊　子　鋒

最高行政法院(含改制前行政法院)105年度裁字第1755號

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