105年度裁字第422號｜行政：聲請停止執行｜裁判日期：105 年 03 月 16 日

最　高　行　政　法　院　裁　定 105年度裁字第422號抗告人　許東源李耀慶劉瑞泰共同訴訟代理人　詹順貴　律師張譽尹　律師陳品安　律師相對人高雄市政府代表人陳菊參加人震南鐵線股份有限公司代表人黃錦榮上列抗告人因與相對人高雄市政府間聲請停止執行事件，對於中華民國105年2月23日高雄高等行政法院104年度停字第25號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰主文抗告駁回。抗告訴訟費用由抗告人負擔。理由一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。二、緣本件相對人有條件通過參加人就高雄市路○區○○段2014、2015等兩筆土地非都市計畫土地開發案，有關設置產業園區計畫案環境影響評估審查，並於民國103年5月30日以高市府環綜字第10335887401號公告「震南鐵線股份有限公司設置產業園區計畫環境影響說明書」審查結論（即原處分）。抗告人許東源主張其為距系爭開發案5公里範圍內之當地居民，李耀慶、劉瑞泰則主張因系爭開發案建廠營運後之廢污水排放匯流至二仁溪，致其所有位處二仁溪下游地區取用該水源之漁塭，恐遭超過養殖用水標準之廢污水污染而受影響，抗告人之健康權、財產權或水權等法律上權益，將因系爭開發案開發行為而受影響，爰向原審法院對原處分聲請停止執行。三、本件原裁定以： (一)本件原處分於103年5月30日即已上網公告，使任何人得以查悉原處分之內容。(二)抗告人許東源非原處分相對人，主張係於104年4月1日始知參加人依產業創新條例第33條向相對人申請於臺灣糖業股份有限公司（下稱臺糖公司）系爭土地設置產業園區（下稱系爭開發案）已通過環評云云。惟從101年4月20日及102年12月4日之新聞媒體報導可知，抗告人許東源為新園農場環境自救會總幹事，為十分關注新園農場設廠議題之當地居民；且於103年9月3日參加反對參加人設廠之抗爭活動時，有聽聞大崗山人文協會發言人張美娟表示參加人設廠案已通過環評等情，足認應對於相對人已作成原處分有所認識，是以抗告人許東源至遲於103年9月3日即知悉原處分對其法律上權益可能產生之影響，故其主張尚難採憑，其遲至104年4月21日始提起訴願，顯已逾訴願法第14條第1項、第2項規定之訴願期間，訴願為不合法，則提起之本案訴訟（原審法院104年度訴字第435號審理中）因違反訴願前置程序規定，亦難謂合法，提起之本件聲請，欠缺行政訴訟法第116條第2項但書「原告之訴在法律上非顯無理由」之要件。(三)抗告人許東源主張因原處分之執行，致其所有鄰近開發基地之土地與地下水恐遭污染，致健康權有難以回復之損害；抗告人李耀慶、劉瑞泰主張所有之漁塭恐遭廢污水污染，有難以回復之損害云云。惟渠等所述難以回復損害之原因事實，均屬參加人未來建廠營運後對於環境及其健康權、財產權或水權所產生之影響，尚難認本件原處分有停止執行之急迫必要性。(四)抗告人主張系爭開發案坐落之系爭土地（下稱系爭開發基地）屬農地資源計畫中適宜發展之農業地區，本應保留作為農業發展使用，系爭開發案將造成系爭開發基地及大坌坑文化新園遺址難以回復之損害，具急迫情事云云。惟系爭土地業由臺糖公司釋出供廠商開發設廠使用，且經相對人審議通過為非都市土地使用分區及使用地之變更，而抗告人均非系爭土地所有權人，上開主張屬公益訴訟範疇，尚非抗告人自己法律上權益因執行原處分而致損害，難為本件停止執行之理由。(五)至於抗告人主張原處分諸多違法情事，尚待本案訴訟實體調查後始得審認，無從於本件聲請程序為有利於抗告人之認定，故抗告人之聲請，與行政訴訟法第116條第2項之要件不合，應予駁回為由，為其論據。四、抗告意旨略謂： (一)抗告人許東源遲於104年4月1日始知悉原處分係因地球公民基金會輾轉告知，另係因其工作廠址與103年9月3日抗議現場甚近，始幫忙舉旗抗議。原裁定竟引用新聞報導大崗山人文協會發言人張美娟之發言內容，逕謂偶然路過抗議現場之抗告人許東源於103年9月3日即知悉原處分環評通過之事實，率以張美娟於103年9月3日已認知系爭開發案通過環評之事實作為抗告人許東源之認知，原裁定認定事實顯有違誤。(二)原裁定不外乎以系爭開發案係於工廠營運後始可能對環境產生相關影響，認定本案不具急迫性。然原裁定囿於開發進度所謂之整地階段、建廠階段與營運階段之用語，將整體不容分割之開發行為逕自區分不同階段，割裂適用而異其法律效果，忽視開發行為最終目的乃是建廠營運。原裁定否認本案之急迫性，有違經驗與論理法則，行政訴訟法聲請原處分停止執行之規定，形同具文。(三)依近期本院見解多認為，審查原處分停止執行之聲請，「本案權利存在之蓋然率」為認定是否准予之關鍵因素。系爭開發案之廢汙水排水管，未於環境影響說明書中揭露正確鋪設位置、範圍、施作工法及可能挖掘深度等重要資訊，足證系爭環評審查結論之作成有不完全資訊之違法，原處分違法性已明，可預見本案訴訟日後遭撤銷之判斷，本案權利存在之蓋然率甚高，自應准予停止執行，以免徒增爭訟。然原裁定逕以原處分諸多違法情事尚待本案訴訟審認，無從於本件聲請程序為有利於抗告人之認定云云，顯有漏未審酌行政訴訟法第116條第2項但書「原告之訴在法律上顯無理由者」之違誤。(四)依環境影響評估法第8條第1項及同法施行細則第43條規定，開發行為是否符合「對環境有重大影響之虞」係決定是否繼續進行第二階段環評之法律構成要件判斷，故主管機關就法定許可要件之審查，不得以處分附附款之方式取代（本院103年度判字第704號判決參照）。本件相對人辦理環評審查時，以事先預測之可能成果，作為免除繼續第二階段環評之理由，顯有違上開規定等語，求為廢棄原裁定；原處分於本案訴訟終結前，准予停止執行。五、本院查： (一)按行政訴訟法第116條第2項、第5項規定：「(第2項)行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。……(第5項)停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部份。」由該規定可知，裁定停止執行，必須同時具備：1 、「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害」；2、「有急迫情事」；3、「停止執行對於公益無重大影響」及 4、「原告之訴在法律上非顯無理由」等四要件，始得為之，如欠缺其中一個要件，即應駁回其停止執行之聲請。而所謂「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事」，係指「須有避免發生難於回復損害之急迫必要性」；所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言，至當事人主觀上認為難於回復之損害，當非屬該條項所指之難於回復之損害。又關於停止執行之事由，行政法院固得依職權調查，惟因聲請人亦有協助行政法院進行行政訴訟之義務，故聲請人對於符合聲請停止執行之法定要件事實，應負有提出證據以盡釋明之責，且依行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第284條規定，其釋明事實上之主張，得用可使法院信其主張為真實之一切能即時調查之證據。次按訴願法第14條規定「（第1項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。（第2 項）利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起。」又依行政訴訟法第4條之規定，提起撤銷訴訟應經訴願程序，如未經合法訴願程序而提起撤銷訴訟者，起訴即不合法，且不能補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定裁定駁回之。準此，聲請人聲請停止執行，如其本案訴訟有前揭情事，其在法律上即屬顯無理由之情形。 (二)抗告人許東源部分：查原處分於103年5月30日即已上網公告，而從101年4月20日、102年12月4日之新聞媒體報導內容：「新園農場環境自救會總幹事許東源感嘆，……。他指出，目前新園農場有……震南鐵線……等6家廠商申請進駐…… 」、「……近20位新園農場自救會成員與環團人士到場等候判決結果，得知敗訴後，新園農場環境自救會總幹事許東源表示，將繼續上訴……」（原審卷1第745-747頁，即相證2 ）可知，許東源乃十分關注新園農場設廠議題並將其想法付諸具體實踐行動之當地居民，於101年間甚且為新園農場設廠議題，開始有計畫地蒐集相關事證（原審卷1第365頁聲請人書狀所載聲證29、30、31、32、33參酌）。自由時報電子報103年9月3日12時55分有關「阿蓮路竹居民抗議震南鐵線酸洗設廠」記事，已明載「大崗山人文協會發言人張美娟表示，震南鐵線設廠案4月已通過環評」等語（見原審卷2第73頁），而許東源於103年9月3日參與反對參加人設廠之抗爭活動，並高舉「拒絕酸洗工業」之旗幟（見原審卷2第71頁），並經原審法院審理104年度訴字第435號本案訴訟時，當庭勘驗現場光碟證明屬實（見原審卷2第58、59頁），足徵抗告人許東源至少於103年9月3日參與反對參加人設廠之現場抗爭活動時，已可得知悉系爭開發案已通過環評乙事。惟其卻遲至104年4月21日始提起訴願，有相對人蓋印於訴願書之收文日期戳章（原審卷2第77頁）可憑，則許東源顯已逾知悉行政處分時起算之法定30日訴願期間，其提起之訴願既非合法，則所提本案訴訟亦難謂為合法。揆諸行政訴訟法第116條第2項但書規定及首揭說明，其提起本件聲請停止執行，即欠缺「原告之訴在法律上非顯無理由」之要件，原裁定駁回其停止執行之聲請，並無不合。 (三)抗告人李耀慶及劉瑞泰部分：查系爭開發案環境影響說明書（下稱系爭環說書）記載：參加人開發期程分為土地開發階段及建廠階段，而其土地開發階段預計以6個月期間開工整地（含整地工程，排水、雨水及生活清潔污水管線工程，自來水、消防、電力、電信、路燈管線工程，滯洪沈砂池工程，國土保安用地植栽綠化工程，隔離設施綠美化工程，廠區綠美化工程），又建廠階段預計分2期建廠使用，第1期建廠期間共計18個月，第2期建廠期間共計18個月等語（原審卷1第149-152頁參酌），而系爭開發案係於104年11月23日舉行動土儀式，並於104年12月1日開始整地施工，目前開發進度係整地排水施工許可證核發之後，根據施工許可證進行整地排水，尚未取得整地排水計畫完工證明書，亦尚未申請使用分區及使用地編定變更登記等情，業經參加人於原審陳明，，且有照片附卷可考（原審卷1第715-716頁、第239-241頁），可知各項開發工程設廠預定進度期程及內容順延為：⑴土地開發階段：計畫於104年12月開工整地至105年5月共6個月期間完成整地工程。⑵建廠階段：預計分2期建廠使用： ①第1期：105年6月至106年11月為第1期建廠時間，共18個月。②第2期：預定於106年12月開始建廠，108年5月完工，共18個月。準此，依抗告人所述，系爭開發案之酸性氣體係因線材酸洗、皮膜表面處理製程等所衍生，事業廢污水含「錳」或其他重金屬之排放，亦係於工廠營運後開始進行酸洗水洗處理程序後，始可能對環境產生影響。故系爭開發案目前僅在開始整地以期完成基礎建設設施之土地開發階段，距其建廠營運階段尚有相當期程，足認本件並無因參加人即將開始為營運生產行為，將排放事業廢污水或廢氣，而有污染環境之急迫危險之情形，不但無許東源所主張有導致其健康權難以回復之損害，且無李耀慶、劉瑞泰主張因原處分之執行，會導致其所有之漁塭恐遭超過養殖用水標準之廢污水污染，有難以回復之損害。揆諸上開說明，原裁定認定本件原處分不具有停止執行之急迫必要性，亦無不合。又系爭開發案於整地施工階段僅產生工作人員生活污水及施工車輛、機具清洗污水，依據系爭環說書記載：參加人對於工作人員生活污水部分，係設置4個500型環保儲存式流動廁所進行儲存，並定期請環保業者抽除處理；又對於施工車輛及機具清洗污水部分，其污染成份主要為懸浮微粒，濃度約為300mg/L ，乃要求承包商提報「逕流廢水污染削減計畫」，並規劃於洗車台旁設置沉澱池，經適當處理，符合營建工地放流水標準後才予以排放等語（見原審卷1第761-762頁），原裁定認定就參加人於整地施工階段所產生之污水性質觀之，難謂有導致抗告人之健康權、財產權或水權產生難以回復損害之急迫情事存在，衡諸經驗法則，核無不合。 (四)至於抗告意旨所稱「本案權利存在之蓋然率」之見解，係屬不同個案之不同見解，既非判例，且屬本案應斟酌之範疇，要非行政訴訟法第116條第2項明定之要件，自非本件所得審酌之事項。而所謂相對人辦理環評審查時，以事先預測之可能成果，作為免除繼續第二階段環評之理由一節，亦屬本案訴訟應處理之事項，非審酌停止執行聲請之法定要件，綜合抗告意旨所陳，無非執其一己主觀之歧異法律見解，指摘原裁定違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。中　　華　　民　　國　　105　年　　3　　月　　16　　日最高行政法院第四庭審判長法官　侯　東　昇法官　江　幸　垠法官　沈　應　南法官　楊　得　君法官　闕　銘　富以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　105　年　　3　　月　　16　　日書記官　吳　建　玲

最高行政法院(含改制前行政法院)105年度裁字第422號

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