最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第106號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 106年度判字第106號上訴人　高雄市政府環境保護局代　表　人　蔡孟裕訴訟代理人　陳嘉民被上訴人　欣邦投資開發股份有限公司代　表　人　陳永賢訴訟代理人　林石猛　律師茆怡文　律師上列當事人間有關行政執行事務事件，上訴人對於中華民國105 年8月18日高雄高等行政法院104年度訴字第382號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、被上訴人於民國99年10月12日因拍賣取得訴外人紐新企業股份有限公司（下稱紐新公司）所有位於高雄市○○區○○路168、169號廠房及土地（下稱系爭房地），該場址遺有「非有害集塵灰或其混合物」事業廢棄物1批，上訴人依廢棄物清理法第71條第1項前段規定，先後以102年7月25日高市環局廢管字第10236528700號函命被上訴人應於文到1個月內提送「棄置場址廢棄物清理計畫」辦理系爭廢棄物清理事宜（下稱102年7月25日函）、同年10月15日高市環局廢管字第10239294900號函命被上訴人於文到2個月內將系爭廢棄物清理完畢（下稱102年10月15日函）。惟被上訴人均未於期限內辦理，上訴人乃依同條項後段規定，以103年4月15日高市環局廢管字第10333286300號函（下稱103年4月15日函）命被上訴人繳納清理系爭廢棄物代履行預估費用新臺幣（下同）2億7,555萬元，被上訴人不服提起訴願，經高雄市政府以103年8月12日高市府法訴字第10330619000號訴願決定撤銷103年4月15日函，由上訴人另為適當之處分在案。嗣上訴人遂改以102年10月15日函為執行名義，依廢棄物清理法第71條第1項前段暨行政執行法第29條規定，重新估計清理廢棄物代履行費用1億7,359萬6,500元，於103年9月11日以高市環局廢管字第10340271100號函命被上訴人於文到次日起30日內繳納（下稱原處分）。被上訴人對該執行行為聲明異議，經高雄市政府以104年3月13日高市府環廢字第10430605700 號函決定聲明異議駁回。被上訴人猶不服，依法對原處分提起訴願，由高雄市政府轉送行政院環境保護署（下稱環保署）審議，經環保署以104年7月28日環署訴字第1040038593號訴願決定駁回，被上訴人仍不服，提起行政訴訟，經原審判決撤銷訴願決定。二、被上訴人起訴主張略以：（一）修正前土壤及地下水污染整治法第48條所規定之整治責任，係「行為責任」，而非「狀態責任」。而本件所適用之廢棄物清理法第71條第1項所示之清除責任，並未有不同於上揭土壤及地下水污染整治法整治責任之法律規範或法律明確授權之法規命令，基於同一之法律上理由，司法院釋字第714號解釋理由書所謂「污染行為人之概括繼受人是否承受其整治義務，非屬系爭規定之規範範疇」，於廢棄物清理法之清除「行為責任」，亦應為相同之解釋，此乃環保法律體系之當然解釋。紐新公司為系爭房地之原所有人，亦為廢棄物之棄置行為人，基於廢棄物清理法第71條為行為責任性質，紐新公司應負公法上清除責任，依環保署98年9月7日環署廢字第0980072905號函釋及司法院釋字第685號解釋理由書意旨，該清除責任不因所有權移轉而消滅，且被上訴人於取得系爭房地所有權後，既未有違反廢棄物清理法第71條規定之行為，自不能要求被上訴人承擔廢棄物清除責任，況且行為人係紐新公司，紐新公司諸多資產雖已遭法院拍賣，現仍有資產足以支付清除費用，並無不能清除之情事，是以系爭房地仍應由紐新公司負公法上清除責任。此外，被上訴人透過法院拍賣取得系爭房地，依最高法院47年台上字第152號判例見解，實質上係與紐新公司成立私法上買賣關係，則基於公法責任優先原則，主管機關應優先向紐新公司請求，被上訴人至多僅承擔補充之私法責任，環保署80年6月13日環署廢字第12493號函釋亦同斯旨。再者，依據法務部行政執行署高雄分署104年6月24日雄執忠101年廢罰執特專字第00000000號函之執行清償所得分配表所載，有關紐新公司行政執行事件，上訴人就代履行之債權可受償至少為186,499,421元，則被上訴人縱有責任，亦應歸於消滅。（二）依「臺北市政府環境保護局稽查告發列管空地（屋）污染暨違建拆除物及執行代履行作業應注意事項」第7條規定，有關代履行之執行，係由環保機關執行代履行完畢並計算實際執行費用後，義務人經催告仍未繳納，方移送強制執行。然上訴人對於系爭廢棄物並未執行代履行，僅以推算方式預估不合理數額，即要求被上訴人繳納，並逕行移送行政執行，於法應有違誤。此外，上訴人最早核發之103年4月15日函以及經高雄市政府訴願決定撤銷後重為之原處分，均未依行政執行法施行細則第32條規定載明代履行之標的、費用之數額、繳納處所、期限及期日等，僅略稱被上訴人應繳納清理系爭廢棄物代履行預估費用若干元，程序上顯然違法等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。三、上訴人則以：（一）上訴人以102年7月25日函及102年10月15日函作為本案執行名義命被上訴人繳納預估之代履行費用，係屬行政執行行為。上訴人依廢棄物清理法第71條規定，先以102年7月25日函限期命被上訴人提送「棄置場址廢棄物清理計畫」，復以102年10月15日函限期被上訴人清理廢棄物，惟被上訴人未遵限清理改善完成，限期清理之處分既為有效存在，即得作為本案行政執行之執行名義。是上訴人於進行執行程序前，依行政執行法第29條規定，自得以執行處分命被上訴人繳納預估代履行之費用，於法並無不合。（二）行政執行法第29條規定並無須先代履行始得移送執行，蓋行政執行法於立法時，為避免執行機關代履行後，義務人無力繳納或拒不繳納費用而失去代履行之目的，故行政執行法第29條第2項特別規定執行機關得估計其數額，命義務人繳納代履行費用，俾使在執行機關代履行前，即得估計其數額，命義務人應先行繳納，如義務人逾期未繳納者，依同法第34條規定，移送行政執行處執行，被上訴人主張必須先代履行後始能移送執行，顯與行政執行法規定不符。此外，上訴人迄今並未取得紐新公司任何分配款項，而系爭土地上棄置之廢棄物迄今亦仍未清理，故在系爭房地廢棄物尚未完成清理前，被上訴人自仍須負清理責任等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）經查，上訴人係依廢棄物清理法第71條第1項前段規定，對被上訴人作成102年10月15日函限期清理廢棄物之基礎處分，因被上訴人負有行為義務而逾期不為，上訴人遂本於該基礎處分所生之執行力，採代履行之執行方法，並選擇依行政執行法第29條第2項規定，以原處分命被上訴人繳納預估清理廢棄物代履行費用1億7,359萬6,500元。是被上訴人不服上訴人所為兼具執行命令及行政處分性質之原處分，經向上訴人（行政執行法第4條第1項前段規定以原處分機關為執行機關）之直接上級主管機關即高雄市政府聲明異議遭決定駁回後，其提起訴願之管轄機關，仍應回歸訴願法第4條以定其「法定管轄訴願機關」。而原處分既係高雄市政府所屬下級機關之上訴人所作成，自應適用訴願法第4條第2款「不服縣(市)政府所屬各級機關之行政處分」情形，應向高雄市政府提起訴願，訴願管轄始為適法。（二）雖被上訴人就原處分聲明異議及提起訴願，依規定（行政執行法第9條第2項及訴願法第4條第2款）結果，均由上訴人之上級機關高雄市政府決定之，惟因訴願事項係由高雄市政府依訴願法第52條、高雄市政府訴願審議會設置要點之規定，於高雄市政府內部所設獨立行使職權之訴願審議委員會，依委員過半數之出席，出席委員過半數同意之決議程序，據以作成訴願決定，其組織成員、決議之法定程序，核與由行政科室簽報首長職權決定之聲明異議決定程序，均有不同。故被上訴人向上訴人提出聲明異議，經高雄市政府作成聲明異議駁回之決定後，被上訴人仍有不服而提起訴願，由高雄市政府訴願審議委員會作成訴願決定，於法有據，亦不影響行政監督之層級性。（三）惟查，本件被上訴人提起訴願後，高雄市政府竟轉送無訴願管轄權之環保署為訴願審議，環保署並據以作成訴願決定，故本件即有訴願管轄錯誤之違法，自應撤銷訴願決定，另由法定訴願管轄機關即高雄市政府（訴願審議委員會）依原審法院法律見解，就被上訴人訴願書及相關資料，依訴願法之規定重為訴願審議，以維護當事人憲法第16條所保障之訴願權。從而，被上訴人訴請撤銷訴願決定，為有理由，應予准許。至於被上訴人訴請撤銷原處分部分，尚待高雄市政府重行審議為訴願決定，原審法院目前尚無從逕行判決。五、上訴人上訴主張略以：（一）查本案訴願標的既為高雄市政府所為之聲明異議決定，即屬直轄市政府所為之行政處分，則應依訴願法第4條第5款規定，以中央主管部、會、行、處、局、署為訴願管轄機關，惟原判決不適用訴願法第4條第5款，卻遽以同條第2款定其管轄機關，而認定仍應由高雄市政府審議本件訴願事件，即屬判決違背法令。（二）縱認為訴願標的為上訴人所為命繳納代履行費用之執行行為，則因其係屬直轄市政府所屬機關之行政處分，仍應依訴願法第4 條第4款規定定其訴願管轄機關，惟原判決係以同條第2款「不服縣（市）政府所屬各級機關之行政處分者，向縣（市）政府提起訴願」規定定其管轄機關，其適用法規自有不當，判決即有違法。六、本院查：㈠、按「訴願之管轄如左：．．．二、不服縣(市)政府所屬各級機關之行政處分者，向縣(市)政府提起訴願。．．．．．．四、不服直轄市政府所屬各級機關之行政處分者，向直轄市政府提起訴願。」「訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定。」「（第1項）訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機關提起訴願。（第2項）前項收受之機關應於十日內將該事件移送於原行政機關，並通知訴願人。」分別為訴願法第4條第2款、第4款、第5條第2項、第61條所明定。可知不服行政機關所為之處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督而定管轄之例外情形，原則上應依訴願法第4條各款規定之「法定訴願管轄機關」以定其受理訴願機關。又參照本院99年度6月份庭長法官聯席會議㈡決議意旨：「訴願管轄權為法定權限，不具法定管轄權者所為之訴願決定屬管轄錯誤，原判決如予維持者，行政法院應廢棄原判決並撤銷訴願決定，以維護當事人權利。」可見訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權應調查之事項及法定權限，故行政法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，當事人縱未指摘，亦應為撤銷訴願決定之判決。㈡、次按廢棄物清理法第71條第1項規定：「（第1項）不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用......。」及行政執行法第27條第1項、第29條分別規定「依法令或本於法令之行政處分，負有行為或不行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之。」「（第1項）依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履行之。（第2項）前項代履行之費用，由執行機關估計其數額，命義務人繳納；其繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或追繳其差額。」可知執行機關依廢棄物清理法第71條第1項前段限期命義務人清除廢棄物，而義務人逾期未清除改善完成者，執行機關可依廢棄物清理法第71條第1項後段規定，先代為清除完成後，以行政處分之方式向義務人求償清理、改善及衍生之必要費用，抑或依前揭行政執行法第27條、第29條規定，預估必要代履行費之數額，以發執行命令之方式處理，依法擇一而為之，於法均無不合。次按行政執行法第9條規定：「（第1項）義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。（第2項）前項聲明異議，執行機關認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關於30日內決定之。」係對行政執行之程序行為不服之特別救濟方法，旨在撤銷、更正或停止執行行為，不涉及行政實體法上判斷。又現行法並無禁止義務人或利害關係人於聲明異議而未獲救濟後向法院聲明不服之明文規定，是義務人或利害關係人如不服執行機關之直接上級主管機關所為異議決定者，仍得依法提起行政訴訟，至何種執行行為可以提起行政訴訟或提起何種類型之行政訴訟，應依執行行為之性質及行政訴訟法相關規定，個案認定。其具行政處分之性質者，應依法踐行訴願程序，自不待言（本院97年12月份第3次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。而執行機關依行政執行法第29條第2項規定命義務人繳納代履行執行費用之預估金額，核係執行機關在執行程序終結前所為之執行行為，且係執行機關依其公權力之意思決定而使義務人發生公法上金錢給付義務之單方行政行為，並為行政執行法第34條明定可據以移送強制執行，足認其同時具有執行命令及行政處分之性質。準此，義務人或利害關係人不服執行機關依行政執行法第29條第2項規定命繳納代履行預估執行費，依行政執行法第9條規定聲明異議，倘經執行機關移送其直接上級主管機關決定，而遭駁回聲明異議，則應踐行訴願程序，由法定管轄訴願機關作成訴願決定後，始得合法提起行政訴訟。亦即聲明異議程序，乃提起訴願之先行程序，至於爭訟程序標的之原處分，係執行機關所為上開命繳納代履行費之執行行為，而非由執行機關之直接上級主管機關作成之異議決定，故提起訴願仍應以執行機關（即處分機關）為對造，以其所為命繳納代履行費之原處分為訴願之程序標的，依訴願法第4條各款規定以定其「法定訴願管轄機關」。㈢、經查：⒈本件原判決以原處分依行政執行法第29條第2項命被上訴人繳納預估清理廢棄物代履行費用1億7,359萬6,500 元，是被上訴人不服上訴人所為兼具執行命令及行政處分性質之原處分，經向上訴人之直接上級主管機關即高雄市政府聲明異議遭決定駁回後，其提起訴願之管轄機關，自應回歸訴願法第4條以定其「法定管轄訴願機關」。而原處分既係直轄市之高雄市政府所屬下級機關之上訴人所作成，自應適用訴願法第4條之規定，向高雄市政府提起訴願，訴願管轄始為適法。而本件訴願竟由無訴願管轄權之環保署為訴願審議，並據以作成訴願決定，即有訴願管轄錯誤之違法，自應撤銷訴願決定，另由法定訴願管轄機關即高雄市政府（訴願審議委員會）依原審法院法律見解，就被上訴人訴願書及相關資料，依訴願法之規定重為訴願審議，依法自無違誤。上訴意旨認本件訴願標的係高雄市政府所為之聲明異議決定，即屬直轄市政府所為之行政處分，則應依訴願法第4條第5款規定，以中央主管部、會、行、處、局、署為訴願管轄機關，即有誤會。⒉至本件應依訴願法第4條第4款規定而定訴願管轄機關，原判決固誤援用同條第2款之規定，惟其結論與本院所認並無二致，仍應予以維持，上訴意旨指摘原判決誤引法條，而應予以廢棄，尚無可採。⒊綜上所述，原判決以本件有訴願管轄錯誤之違法，而撤銷訴願決定，應由法定訴願管轄機關即高雄市政府依原審法院法律見解，就被上訴人訴願書及相關資料，依訴願法之規定重為訴願審議，自無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　106　年　　3　　月　　9　　日最高行政法院第三庭審判長法官　吳　東　都法官　黃　淑　玲法官　林　文　舟法官　姜　素　娥法官　鄭　小　康以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　106　年　　3　　月　　9　　日書記官　黃　淑　櫻

最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第106號

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