106年度判字第170號｜行政：廢棄物清理法｜裁判日期：106 年 04 月 07 日

最　高　行　政　法　院　判　決 106年度判字第170號上訴人　吳武明訴訟代理人　莊國明　律師被上訴人　宜蘭縣政府環境保護局代　表　人　周錫福上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國105年11 月3日臺北高等行政法院104年度訴字第1714號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄。訴願決定及原處分均撤銷。第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。理由一、緣被上訴人之稽查人員於民國103年3月11日稽查時發現宜蘭縣○○鎮○○路0段61號建築物（坐落頭城交流道下，下稱系爭建物）牆面繫掛載有「2014新人新願景基隆海洋藝術文化之都2014基隆市長親民黨參選人吳武明博士……新年快樂幸福滿滿基隆市○○路545號0930xxxxxx」等文字之大型帆布（下稱系爭帆布）1幅，乃當場拍照採證，並循其上所載之聯絡電話號碼，查獲為上訴人使用中之手機號碼。被上訴人乃以上訴人在宜蘭縣指定區域內牆面繫掛廣告物，污染環境行為之事證明確，依廢棄物清理法第27條第11款、同法第50條第3款規定及宜蘭縣政府101年9月3日府廢環字第1010023121號公告（下稱宜蘭縣政府101年9月3日公告），以103年10月3日環廢字第1030027001號裁處書（下稱原處分）裁處上訴人新臺幣（下同）1,200元罰鍰，並命上訴人於文到3日內自行拆除廣告物。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經臺灣宜蘭地方法院（下稱宜蘭地院）行政訴訟庭依管轄規定，以104年度簡字第4號裁定移送臺北高等行政法院（下稱原審法院），經原審法院以104年度訴字第1714號判決（下稱原判決）駁回後，上訴人遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：（一）宜蘭縣政府101年9月3日公告所欲限制之特定範圍內土地定著物所繫掛之廣告物，係屬人民財產範圍內自行耗資特別製作之有價物品，非屬「廢棄物」，行政機關自不得以本身之主觀認定在民宅範圍內自設之廣告物為主觀上污染環境，破壞環境之美觀。又廣告物亦不符合廢棄物清理法第3條定義之廢棄物。宜蘭縣政府101年9月3日公告限制民宅範圍內非屬廢棄物之廣告，構成對人民營業權與言論自由權之限制，逾越母法之授權。（二）宜蘭縣政府101年9月3日公告未遵守相關法律之規定送立法院審查，自非合法生效之行政命令，不得用以限制上訴人於民宅範圍內繫掛系爭帆布之自由。又司法院釋字第734號解釋業已指明，臺南市政府依廢棄物清理法第27條第11款規定所為之91年12月9日南市環廢字第09104023431號公告（下稱臺南市政府91年12月9日公告），不問設置廣告物是否有礙環境衛生與國民健康，及是否已達與廢棄物清理法第27條前10款所定行為類型污染環境相當之程度，即認該設置行為為污染行為，概予禁止並處罰，已逾越母法授權之範圍，與法律保留原則尚有未符。原處分援引宜蘭縣政府101年9月3日之類似違法公告作為處分依據，自屬違法等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。三、被上訴人則以：（一）系爭帆布違法繫掛之地點為宜蘭縣○○鎮○○路0段61號，乃頭城鎮公所95年5月16日頭鎮清字第0950006114號公告（下稱頭城鎮公所95年5月16日公告）「指定清除地區」範圍內無疑，任何人於該指定區域內，皆應遵行廢棄物清理法第27條第11款規定及宜蘭縣政府101年9月3日公告暨廢棄物清理法第50條第3款所禁止之行為，倘有違反，即應受罰，上訴人違反上開規定，被上訴人依法裁處罰鍰1,200元，並命上訴人於文到3日內自行拆除，於法應無不合。（二）宜蘭縣政府101年9月3日公告業已完成法定程序；又廢棄物清理法第1條所謂「改善環境衛生」之立法目的或範圍亦包含「環境之整潔」。宜蘭縣政府101年9月3日公告禁止於宜蘭縣省道台9線及省道台2庚線交叉口各向外延伸200公尺牆面繫掛廣告物並無違反母法授權之目的，即無違反行政程序法第150條第2項之規定。被上訴人依據上訴人違法繫掛系爭帆布之事實，認定合致於公告之構成要件，違反廢棄物清理法，進而裁罰，乃係決定裁量之行使，無違反行政程序法第10條之合義務裁量原則。爰此，原處分依據法規命令進行裁罰並無違反法律保留原則或侵害憲法第15條所保障之財產權或違反憲法第23條之比例原則等語資為抗辯，並請求駁回上訴人在原審之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）宜蘭縣政府101年9月3日公告所揭示之「宜蘭縣省道台9線及省道台2庚線交叉口各向外延伸200公尺牆面」特定地區乃位於頭城鎮公所95年5月16日公告「指定清除地區」範圍內，該公告復已載明其授權依據為廢棄物清理法第27條第11款，是宜蘭縣政府101年9月3日公告乃就業經指定之清除區域內，再依特定區域個別化需要，而為特定污染環境行為之禁止；次查宜蘭縣政府101年9月3日公告，業經完成法定程序，並有宜蘭縣政府用印，該公告乃係針對多數不特定人民就一般事項反覆發生法律效果之規定，具有反覆性、抽象性以及不特定性之性質，係屬法規命令性質，又該公告並未經通知更正或廢止，乃屬現行有效之法規命令，上訴人據以指摘該公告無效云云，委不足取。（二）次參廢棄物清理法第1條所謂「改善環境衛生」之立法目的或範圍亦包含「環境之整潔」，則宜蘭縣政府101年9月3日公告規定禁止於宜蘭縣省道台9線及省道台2庚線交叉口各向外延伸200公尺牆面繫掛廣告物，乃宜蘭縣政府因考量宜蘭縣省道台9線及省道台2庚線之交叉口係自外縣市進入宜蘭縣之門戶，車流量龐大，繫掛廣告物，不僅影響環境整潔亦影響人民之行車安全，實有達與廢棄物清理法第27條第10款所定行為類型污染環境相當之程度，倘不加以規範限制，確有礙環境之整潔以及人民之生命、身體安全。查其目的係為維護市容景觀及環境整潔，經核並未有違反廢棄物清理法第1條之宗旨及第27條之授權目的，即無違反行政程序法第150條第2項之規定；又宜蘭縣政府101年9月3日公告業已明示就指定特定區域內牆面繫掛廣告物為污染環境行為，而該所指定之特定區域，確因有影響環境整潔及維護市容景觀之考量下而訂定，而該環境污染行為所致，將會影響環境整潔暨國民健康，故在維護公益與人民因此受影響之權利之綜合考量下，始予以限制、干預。經核該限制、干預行為，其目的尚屬正當，又係為達此目的所為必要之手段，依公眾所受利益及個人所受損害間予以衡量，此干預行為亦屬符合比例原則。上訴人主張宜蘭縣政府101年9月3日公告違反法律保留原則、侵害其營業權、財產權及言論自由之限制，應屬無效云云，自不足採。（三）再者，上訴人於系爭建物外牆繫掛系爭帆布，其上除刊有上訴人及余宗珮之照片外，並有「2014新人新願景：基隆海洋藝術文化之都」「新年快樂、幸福滿滿」「2014基隆市長親民黨參選人、吳武明博士、2012副總統連署參選人、2010台北市長候選人，以及2012新北市立法委員親民黨候選人、余宗珮女士」「基隆市○○路545號」「0930-xxxxxx」等字樣，而因該廣告繫掛之地點位於宜蘭縣頭城交流道下台9線交叉口，該處為交通要道，來往車輛眾多，上開繫掛帆布內容所揭示者顯然為一種不針對特定對象所為之廣告，不問其內容是否涉及商業利益或有無競選之性質，自屬廣告物，要可認定。是以，上訴人在該指定區域內牆面繫掛廣告物，即屬污染環境行為，已違反廢棄物清理法第27條第11款規定甚明。是被上訴人依據上訴人於公告所定範圍內繫掛系爭帆布之廣告物之事實，合致宜蘭縣政府101年9月3日公告之污染環境行為構成要件，認定其違反廢棄物清理法第27條第11款規定，進而依同法第50條第3款規定予以裁罰，茲以該裁罰額度為罰鍰1,200元至6,000元，被上訴人爰依上訴人所涉情節輕重及其違害環境污染程度等一切情狀，從輕裁量處罰上訴人1,200元罰鍰，並命其於3日內自行拆除廣告物。核係就環境整潔之公益與個人財產法益之權衡下所為之裁量權之行使，亦無違反比例原則或有裁量濫用與怠惰之情形，並無違反行政程序法第10條之合義務裁量原則，於法並無不合。（四）本件宜蘭縣政府101年9月3日公告所為之規範，乃就特定區域牆面繫掛廣告物，認有訂定之必要性及適當性，且係在欲維護之公益與人民因此受影響之權利之綜合考量下，所發布之規範，核其規範內容，實有達與廢棄物清理法第27條第10款所定行為類型污染環境相當之程度，應無逾越廢棄物清理法授權之目的及範圍，業如前述；又觀諸前揭公告事項、指定區域範圍等內容核與臺南市政府91年12月9日公告者並不相同，宜蘭縣政府101年9月3日公告就指定特定區域範圍內所為之繫掛廣告物，始認為有礙環境衛生與國民健康之污染環境行為而予以禁止並處罰，顯已就廢棄物清理法之規範目的予以考量，故臺南市政府91年12月9日公告，固經司法院釋字第734號以該公告「不問設置廣告物是否有礙環境衛生與國民健康，及是否已達與廢棄物清理法第27條前10款所定行為類型污染環境相當之程度，即認該設置行為為污染行為，概予禁止並處罰，已逾越母法授權範圍，與法律保留原則尚有未符。應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿三個月時失其效力。」惟本件被上訴人原處分援引適用之宜蘭縣政府101年9月3日公告，既與上情不同；復無上訴人所指逾越母法授權範圍，違反法律保留原則之情，故上訴人據以援引司法院釋字第734號解釋意旨，指摘宜蘭縣政府101年9月3日公告亦屬違憲云云，即無可採等由，因而將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。五、上訴意旨略謂：（一）本案所牽涉之廣告所在地並非是公共場所，而係人民之私有財產範圍內，政府沒有理由以廢棄物清理法之「環境整潔目的」價值超越人民在私有財產範圍內行使的言論自由、營業權及財產權。且本院104年度裁字第2168號裁定亦指出宜蘭縣政府101年9月3日公告與司法院釋宇第734號解釋涉及之臺南市以廢棄物清理法限制廣告之公告，同有違反法律保留原則之違憲疑義，原判決卻不予理會，自有判決不適用法令之違誤。（二）宜蘭縣政府101年9月3日公告，未依中央法規標準法第7條送立法院審議，該法令尚未生效。原判決引用該公告為判決依據，卻未解釋為何該行政命令未違反中央法規標準法第7條，也未解釋為何該公告違反中央法規標準法第7條仍可生效，自有判決不備理由及判決不適用法令，為當然違背法令。（三）行車安全並不屬於被上訴人組織自治條例第11條第1項第4款規定之環境保護局職權，其組織法根本沒有授權其審查廣告之美觀性與交通安全事項，自然不得以廢棄物清理法作用法作為審查廣告美觀性與交通安全事項之授權依據，且廣告與出版物均為人民表達言論之形式，被上訴人更不得將本身職權延伸至涉及言論自由，另被上訴人聲稱該地區範圍只要繫掛廣告就是污染環境具有礙行車安全，卻又容許自身於同一地域範圍之道路旁繫掛廣告，被上訴人濫用行政裁量權，行政也有怠惰化情形，亦違反行政程序法第6條之平等原則。（四）原判決嚴重侵害了上訴人依憲法第11條保障之言論自由、第12條保障之秘密通訊自由、憲法第15條保障之人民財產權及憲法第16條保障之訴願與訴訟權，且違反憲法第23條之法律保留原則，爰訴請裁定停止訴訟程序，併聲請大法宮解釋等語。六、本院查：（一）廢棄物清理法第1條前段揭示該法立法目的為「有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康。」按其規定內容，乃透過「有效清除、處理廢棄物」，以達到「改善環境衛生，維護國民健康」之目的。同法第27條規定：「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：隨地吐痰、檳榔汁、檳榔渣，拋棄紙屑、煙蒂、口香糖、瓜果或其皮、核、汁、渣或其他一般廢棄物。污染地面、池溏、水溝、牆壁、樑柱、電桿、樹木、道路、橋樑或其他土地定著物。於路旁、屋外或屋頂曝晒、堆置有礙衛生整潔之物。自廢棄物清除、處理及貯存工具、設備或處所中搜揀經廢棄之物。但搜揀依第5條第6項所定回收項目之一般廢棄物，不在此限。拋置熱灰燼、危險化學物品或爆炸性物品於廢棄物貯存設備。棄置動物屍體於廢棄物貯存設備以外處所。隨地便溺。於水溝棄置雜物。飼養禽、畜有礙附近環境衛生。張貼或噴漆廣告污染定著物。其他經主管機關公告之污染環境行為。」其中第11款規定係授權主管機關就指定清除地區內禁止之該法第27條所列舉10款行為外，另為補充其他污染環境行為之公告，屬於對多數不特定人民，就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，具有法規命令之性質。則主管機關據此發布公告禁止之行為類型，自須達到與前10款所定行為類型污染環境相當之程度，始符母法之授權範圍，否則即與法律保留原則有違。（二）又憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」可知法律有無牴觸憲法之抽象法規審查，專屬司法院大法官。至於命令是否牴觸憲法或法律，除司法院大法官得為抽象之違憲審查及統一解釋外，各級法院於審理案件時亦得附帶為具體法規之審查，經認定確有牴觸憲法或法律時，得在該個案中拒絕適用。本件原處分據以適用之宜蘭縣政府101年9月3日公告以：「主旨：公告本縣指定區域內牆面繫掛廣告物為污染環境行為。依據：廢棄物清理法第3條及第27條第11 款。公告事項：訂定機關：宜蘭縣政府；訂定依據：廢棄物清理法第3條、第27條第11款；公告事項：㈠本縣省道台9線及省道台2庚線交叉口各向外延伸200公尺牆面繫掛廣告物為污染環境行為，違反者，依廢棄物清理法第50條規定處罰。㈡本公告自101年9月15日起施行。」核此公告係宜蘭縣政府依廢棄物清理法第27條第11款授權訂定之法規命令。依上說明，本院得就該具體法規為審查。（三）查臺南市政府91年12月9日南市環廢字第09104023431號公告內容：「本市清除地區內，未經主管機關核准，於道路、牆壁、……或其他土地定著物張掛、懸繫、……或其他方法設置廣告物者，為污染環境行為。前項所稱之『道路』，指公路、街道、巷弄、安全島、人行道、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。……」前經司法院104年12月18日作成釋字第734號解釋：「（第1段）廢棄物清理法第27條第11款規定：『在指定清除地區內嚴禁有下列行為：……其他經主管機關公告之污染環境行為。』與憲法第23條之法律授權明確性原則尚無違背。（第2 段）臺南市政府中華民國91年12月9日南市環廢字第09104023431號公告之公告事項一、二（該府改制後於100年1月13日以南市府環管字第10000507010號公告重行發布，內容相當），不問設置廣告物是否有礙環境衛生與國民健康，及是否已達與廢棄物清理法第27條前10款所定行為類型污染環境相當之程度，即認該設置行為為污染行為，概予禁止並處罰，已逾越母法授權之範圍，與法律保留原則尚有未符。應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿3個月時失其效力。」（四）經核本件原處分所適用之上開宜蘭縣政府101年9月3日公告，泛將轄區內省道台9線及省道台2庚線交叉口各向外延伸200公尺牆面繫掛廣告物行為，均視為污染環境行為之宣示，與上開泛以轄內道路設置廣告物即屬污染環境行為，同有前揭司法院釋字第734號解釋所質疑，即僅以於其所示之場所，以所示之方式設置廣告物者，為污染環境行為，而不問設置廣告物是否有礙環境衛生與國民健康，及是否已達與廢棄物清理法第27條前10款所定行為類型污染環境相當之程度，逕認該設置行為屬污染環境行為，概予禁止並處罰，已逾越母法授權之範圍，有違法律保留原則，本院自應拒絕適用。被上訴人雖主張廢棄物清理法立法目的或範圍包含「環境之整潔」，宜蘭縣政府101年9月3 日公告，限制區域為宜蘭縣省道台9線及省道台2庚線交叉口各向外延伸200公尺，且僅限於牆面繫掛廣告物，屬特定區域、特定方式，係因該特定區域乃外縣市進入宜蘭縣之門戶，車流量龐大，繫掛廣告物會影響環境整潔及人民行車安全，有禁止設置之必要性，與母法授權之目的無違云云。然廣告物之設置，本質上為一種思想、意見表達的方式，人民得藉由廣告物之設置，簡便有效地傳達其思想或意見，且此種意見表達方式，早已存在大眾生活之中，而為言論自由、一般行為自由等基本權之體現，並應受有憲法上之權利保障。依此可知，廣告物本質上不當然構成環境汙染物；如欲以保持市容整潔，改善環境衛生之理由將之視為污染環境物，並對其設置行為加以規制，自須通盤考量其可能造成言論自由或其他憲法上所保障之基本權利限制之必要性與適當性，亦即須符合司法院釋字第734 號解釋所揭示之比例原則。而在宜蘭縣政府101年9月3日公告指定地區內之建築物牆面繫掛廣告物，不問其廣告物內容、形式、材料、設置規格、牆面位置及該等因素對市容景觀影響程度有無差別，一律禁止，所採取之方式，是否對上述人民透過設置廣告表達、體現言論自由等基本權之侵害已屬最小而符合比例原則，實可懷疑。況行政行為對人民課以一定之義務或負擔，或造成人民其他之不利益時，其所採取之手段，與行政機關所追求之目的間，必須有合理之聯結關係存在，若欠缺此聯結關係，此項行政行為亦非適法。被上訴人稱宜蘭縣政府101年9月3日公告所採取之手段，除為求環境整潔之公益外，尚有為保護人民行車安全之公益理由云云，然公眾行車安全公共利益之追求與廢棄物清理法所欲達成之改善環境衛生，維護國民健康立法目的，究難認有合理之聯結關係存在，則宜蘭縣政府101年9月3日公告以公眾行車安全之目的，作為訂定該法規命令以補充廢棄物清理法第27條第11款其他污染環境行為類型之理由，亦有違不當聯結禁止原則，原判決採信被上訴人上開主張而認定上開公告未違反廢棄物清理法第27條第11款之授權範圍，自非正確。（五）又對於人民違反行政法上義務之行為處以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之，以命令為之者，應有法律明確授權，始符合憲法第23條法律保留原則之意旨，司法院釋字第394 號、第402號解釋可資參照。經查，本件原處分依據違反法律保留原則之宜蘭縣政府101年9月3日公告，認定上訴人於宜蘭縣指定區域內牆面繫掛廣告物，污染環境行為，已違反廢棄物清理法第27條第11款之規定，依同法第50條第3款規定，以原處分裁處上訴人1,200元之罰鍰，並命上訴人於文到3日內自行拆除系爭廣告物，自有可議，原判決未予糾正，仍以原處分及訴願決定，均無違法，而駁回上訴人在第一審之訴，自有適用法規不當之違法。（六）綜上所述，原判決有適用法規不當之違背法令事由，為上訴意旨所指摘，是上訴人求予廢棄，為有理由。應由本院本於原審確定之事實，將原判決廢棄，並撤銷訴願決定及原處分。七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　106　年　　4　　月　　7　　日最高行政法院第二庭審判長法官　侯　東　昇法官　林　樹　埔法官　沈　應　南法官　楊　得　君法官　江　幸　垠以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　106　年　　4　　月　　7　　日書記官　葛　雅　慎

最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第170號

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