最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第176號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 106年度判字第176號上訴人　東昇綠能有限公司代　表　人　買可蓁訴訟代理人　馬興平　律師被上訴人　高雄市政府環境保護局代　表　人　蔡孟裕上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國104年12 月31日高雄高等行政法院104年度訴字第119號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人係從事一般廢棄物及一般事業廢棄物之清除業者，領有被上訴人核發之民國102年12月25日高市環局廢管字第10243762000號乙級廢棄物清除許可證（下稱系爭許可證）。嗣臺南市政府環境保護局（下稱臺南市環保局）於103年10月6日執行廢食用油聯合稽查時，查獲上訴人在臺南市○○區○○路0段000巷00號設置廢食用油貯存場（下稱系爭貯存場），從事轉運行為，經被上訴人認其有未依審查許可事項辦理之違規，且其違規情節重大。另被上訴人查核事業廢棄物網路申報勾稽表時，發現上訴人自102年4月至103年1月及同年8月，未以網路傳輸方式申報廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出及輸入情形之營運紀錄，並自103年2月至7月及同年9月，其營運紀錄均申報為「0」，有應申報而未申報，及明知為不實之事項而申報不實之情事。被上訴人核認上訴人違反廢棄物清理法第42條及公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法（下稱管理辦法）第27條第1項第1款、第5款規定之事實明確，乃以原處分廢止上訴人系爭廢棄物清除許可證。上訴人不服，循序提起行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。二、上訴人起訴主張略以：（一）被上訴人所為原處分既非以上訴人為處分之相對人，而係以上訴人之代表人「買可蓁」為處分之相對人並為送達，顯未依行政程序法第96條第1項第1款正確載明處分相對人，且依行政程序法第111條之規定亦無從補正，自應認屬無效之行政處分。（二）被上訴人所指上訴人在臺南市○○區○○路0段000巷00號設置油槽一事，其違規地點係在臺南市，業經臺南市環保局於103年10月20 日以環事字第1030104656號函依廢棄物清理法第55條第1款裁罰新臺幣（下同）6,000元前，通知陳述意見。被上訴人以此作為廢止系爭廢棄物清除許可之理由，顯然違反管轄權及一事不二罰之原則。（三）依行政院環境保護署（下稱環保署）91年1月7日環署廢字第0900081114號函釋（下稱環保署91年1月7日函釋）、環保署91年4月8日環署廢字第0910014647號函釋（下稱環保署91年4月8日函釋）意旨，公民營廢棄物清除機構僅就「申請許可清除處理之廢棄物種類」負有申報營運紀錄之義務，廢食用油係Ｒ類廢棄物（代碼為「R-1702」），非屬系爭許可證所許可清除之廢棄物「廢油D-17」，並無申報義務。又按環保署100年9月7日環署廢字第1000071376號函釋意旨，清除機構清運應回收廢棄物，不需申報於營運紀錄，故上訴人就所清除之廢食用油，不負申報義務。（四）非事業所產生之廢食用油本無需申報，山頂土雞城登記資本額為5,000元、妙香亭土雞城登記資本額為15,000元、月球土雞城登記資本額為3,000元、月新土雞城登記資本額為6,000元、頭前園休閒餐廳登記資本額為100,000元、永樂企業社登記資本額為1,000,000元，非屬「應以網路傳輸方式申報廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出及輸入情形之事業公告事項」中所稱事業。況上訴人從未曾向上開餐廳收受廢食用油，被上訴人所屬田寮區隊訪查夜市/商圈成果調查表，或未經區隊主管蓋印審查，或未有查報員蓋印，從外觀上一望即知有行政瑕疵。再者，例如在103年9月15日之調查表中記載清除機構為「達成廢油」、「達成廢油回收李長城」卻又在同一調查表中附記「9月17日東昇綠能」，或僅記載「東昇綠能」而未記載實際由何人清除以及聯絡方式為何，實無法確認前揭餐廳所產出之廢食用油係由上訴人所清除，被上訴人洵有未確實進行查訪而有重大疏失。（五）上訴人係廢棄物清除業者，而訴外人靖騰能源股份有限公司（下稱靖騰公司）、台灣新日化股份有限公司（下稱新日化公司）、承德油脂股份有限公司（下稱承德公司）皆屬「再利用業者」，渠等係依環保署96年2月27日公告二之規定，於接受「清除業者」交付之廢棄物所為之申報，而上訴人乃「清除業者」，規範係在同公告八，兩者並不相同。故被上訴人所指依「再利用者登記檢核表」顯示，上訴人有將廢食用油交給合法立案之靖騰公司，正足以證明上訴人並未將廢食用油交付予食用油製造業者，符合目前政府避免廢食用油再次流入食物鍊之政策，顯非被上訴人所稱刻意規避查核。（六）被上訴人雖以上訴人在臺南市關廟區設有貯存槽，貯存槽之容量大於廢棄物清除許可證上所載每月清除「D-17」類廢油83公噸之許可量，認上訴人違反管理辦法之規定情節重大云云。惟該貯存槽並非上訴人設立，且地點在臺南，臺南市環保局已就此為糾正，且上訴人將廢食用油靜置於該貯存槽待油水分離，僅為簡單之分類，並不能算貯存或轉運之行為。況原處分作成時，「R類廢食用油」本無需依管理辦法之規定申請核發許可證，則上訴人清除不需廢棄物清除許可證之「R類廢食用油」本不受限制，且該貯存槽內並未貯存「D-17」類廢油，並無違反系爭許可證每月清除許可量83公噸之限制。（七）上訴人於本件行政訴訟中，自得依行政訴訟法第7條規定附帶提起國家賠償之請求。本件原處分既有如上述無效或違法之瑕疵，而被上訴人故意以管理辦法所無之事項，作為廢止上訴人系爭許可證之理由，造成上訴人因此無法繼續以清除廢食用油為業，受有營業損失，營業損失之金額依102年度損益及稅額計算表為3,068,387元。損害賠償責任之範圍，參酌民法第216條規定，如被上訴人未廢止系爭許可證，上訴人依既定之營運模式，可獲有如前所述之營業利益，此部分屬民法第216條第2項所稱所失利益，自屬同條第1項損害賠償範圍等語，先位求為判決確認原處分無效、被上訴人應賠償上訴人3,068,387元，及自本起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。備位求為判決撤銷訴願決定及原處分、被上訴人應賠償上訴人3,068,387元，及自本起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。三、被上訴人則以：（一）原處分雖於受文者處記載上訴人之代表人「買可蓁」，然主旨記載為「廢止貴公司廢棄物清除許可證（高市環局廢管字第10243762000號）」，函末記載正本收文者部分「買可蓁君（即東昇綠能有限公司）」，顯見受文者部分應屬於誤繕，嗣經被上訴人依行政程序法第101 條第1項規定以103年11月14日高市環局廢管字第10343520800號函更正為「‧‧‧正本受文者：『東昇綠能有限公司代表人：買可蓁君』」，並經上訴人領取在案，原處分之顯然錯誤既經更正，自與處分之效力不生影響，並非行政處分無效之重大瑕疵。又上訴人係從事一般廢棄物及一般事業廢棄物之清除業者，其於102年12月9日向被上訴人申請變更機構名稱及技術員，經被上訴人審查合格核發系爭清除許可證，而原處分係廢止被上訴人所核發之系爭許可證，管轄機關自無違誤。（二）上訴人明知於103年2月至7月及同年9月間有收受一般廢棄物及一般事業廢棄物或接受委託再利用事項，卻於每月應上網申報營運內容時故意登載為「0」，顯然違反廢棄物清理法第31條第1項第2款及管理辦法第21條規定之申報義務，且有申報不實之情事，被上訴人依管理辦法第27條第1項第1款廢止其清除許可，並無違誤。依再利用者登記檢核表顯示，訴外人靖騰公司申報上訴人為其清除廢食用油機構，據該資料所示，上訴人自102年11月起即交付靖騰公司廢食用油，惟上訴人卻於103年2月至6月之營運紀錄均申報為「0」，不但未以網路傳輸方式申報營運紀錄，更顯有蓄意隱匿收受食用油來源及流向規避主管機關之勾稽查核。被上訴人於103年9月15日及17日執行高雄市餐廳業廢食用油交付流向稽查時，另發現上訴人向鑫永樂餐廳、月球土雞園、月新餐廳及山頂土雞城等餐館業（經環保署公告之事業）收受廢食用油。又餐飲業既屬環保署公告之事業，其產生廢食用油即屬一般事業廢棄物，上訴人收受來自餐飲業產生之廢食用油（一般事業廢棄物），依環保署96年2月27日公告，自應據實於每月10日前申報其前月營運紀錄，否則即有違反申報義務。又上訴人自稱將廢食用油回收後，送往合法處理機構，包括承德公司、新日化公司、靖騰公司。惟除靖騰公司有收受紀錄外，其餘承德公司與新日化公司均無申報紀錄，有營運紀錄申報資料統計查詢可稽，益足證明上訴人故意隱匿而申報不實營運紀錄，造成廢食用油不法流竄之食品危安情事。（三）上訴人依法需於網路申報營運紀錄之義務，依據環保署96年2月27日公告事項八（二），範圍包括「申請許可核准」、「再利用登記檢核通過」及「公民營廢棄物清除機構依廢棄物清理法第39條規定接受委託清除再利用廢棄物」等事項在內，並非僅以許可範圍為限。再者，上訴人取得之系爭許可，包括一般廢棄物及一般事業廢棄物，此觀系爭許可證「許可清除項目」記載即明。故上訴人每月10日申報前月之營運紀錄，必須將其收受之一般廢棄物、一般事業廢棄物及接受委託再利用部分都必須記載。按環保署事業廢棄物再利用管理辦法第12條第1項及經濟部事業廢棄物再利用管理辦法第16條等規定，可見再利用之廢棄物並非任何人均得清除，倘上訴人接受委託清除再利用廢棄物，依據環保署96年2月27日公告之規定，自應予以申報。又上訴人收受之「廢食用油」如不欲再利用處理，則應以廢油方式（即D類）申報，如欲再利用處理，則亦應依再利用之管理方式辦理申報（即R類），故不論是D類抑或是R類廢棄物，二者均應於每月10日前主動連線申報其前月之營運紀錄，並無不需申報之情事。（四）依廢棄物清理法第41條第1項但書第3款、第4款規定，可知即使是領有清除許可之清除機構，在清理廢棄物時，除報經中央主管機關核准，或依據廢棄物清理法第18條第1項規定關於公告回收之一般廢棄物外，原則上不能受託清除非許可範圍之廢棄物。另依廢棄物清理法第39條第1項規定，亦屬同法第41條限制之例外規定情形。上訴人既為清除機構，上訴人得受委託清理之範圍，除得依據清除許可核准範圍之廢棄物，另依據廢棄物清理法第39條規定，尚得收受再利用「廢食用油」，但收受此類再利用廢棄物仍須依環保署96年2月27日公告事項八（二）之規定申報。上訴人援引環保署91年4月8日之函釋，已不適用現行法令，蓋管理辦法業經環保署於101年12月5日以環署廢字第1010109839號令修正發布全文32條，而修正後管理辦法第21條規定：「清除、處理機構應依本法第31條第1項第2款公告之網路傳輸方式申報營運紀錄。」是上訴人所引環保署91年4 月8日之函釋自無適用情事。又環保署既已於96年2月27日公告「以網路傳輸方式申報廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出及輸入情形之申報格式、項目、內容及頻率」，於公告事項八（二）將清除機構接受委託清除再利用廢棄物列入應申報之營運紀錄，而管理辦法更於101年修正規定需依照公告方式申報，則上訴人自應依法申報。（五）上訴人係於102年12月25日申請變更機構名稱及技術員，經審查合格取得系爭許可證，然許可證附錄三有關貯存地址及轉運站均登載為「無」。詎上訴人於臺南市關廟區設置系爭貯存場從事廢食用油貯存及轉運行為，不論該貯存場係從事廢食用油分類或暫存，均屬未依審查通過申請文件內容辦理之行為，顯已違反廢棄物清理法第42條及管理辦法第18條規定。又上訴人許可之處理數量，每月僅有83公噸以下，然經臺南市環保局於現場查獲上訴人設置有廢食用油貯存槽5座，每座貯存槽貯存數量為30公噸，合計高達150公噸，遠遠超過上訴人每月許可數量，其數量實屬龐大。上訴人主張係將貯存場址作為廢食用油分類之用，更足證明其嚴重違反清除許可之規範，蓋依據事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第10條規定，一般事業廢棄物應依其主要成分特性設置貯存設施，並應符合防止水體滲透之嚴格標準。上訴人利用查獲之食用油貯存槽作為分類使用，則分類後之殘餘廢棄液體卻毫無任何收集或防止污染的設備或措施，更將造成嚴重汙染，是其未依審查許可文件辦理而設置貯存場從事轉運行為，恐有衍生廢食用油不法流竄之食品安全疑慮，違反管理辦法第18條規定。此外，上訴人自102年4月至103年1月及同年8月，未以網路傳輸方式申報廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出及輸入情形之營運紀錄，亦有違反管理辦法第21條規定，堪認符合違反管理辦法第27條第1項第5款規定違規情節重大之事由。（六）上訴人登記營業項目，共有廢棄物清除業、資源回收業、食用油脂批發業、飼料批發業、回收物料批發業、國際貿易業，廢棄物清除僅為上訴人營業項目其中一項，系爭許可證倘若遭到廢止，僅影響清除部分之營業，其計算基礎顯然有誤。又上訴人係於103年10 月17日間始行受到廢止清除許可，所提出之營業金額卻為102年度（102年12月31日），亦有未合。再者，上訴人於102 年1月至103年10月間之網路申報資料，其營運紀錄或記載為「0」，或無記載，如今臨訟卻又主張其1年營業額有300餘萬元，顯屬無據等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）先位聲明部分:經查，被上訴人所為原處分函之抬頭受文者，固記載為「買可蓁」，而非上訴人，然綜觀處分函之整體記載觀之，應足以明瞭行政處分之主旨及理由，並可探知係以上訴人為處分相對人。是以，原處分函之受文者誤載為上訴人之代表人買可蓁之瑕疵，其情形並非普通社會一般人一望即知猶如刻在額頭上般之重大明顯瑕疵，核與行政程序法第111 條規定各款無效事由不合。再者，被上訴人另以103年11月 14日高市環局廢管字第10343520800號函更正受文者為「東昇綠能有限公司代表人買可蓁」，並於103年11月20日由上訴人職員領取而為送達在案。是以，被上訴人已依行政程序法第101條規定，職權更正且合法送達在案，自不影響原處分所為廢止系爭清除許可證之效力。又當事人依行政訴訟法第7條規定併為請求時，須所據以合併之行政訴訟已經行政法院實體審究且為勝訴判決，其合併之請求始有獲得實體勝訴判決可言。本件上訴人訴請確認原處分無效之訴訟，既受敗訴判決，則其依行政訴訟法第7條規定，合併提起請求被上訴人應給付國家賠償3,068,387元部分之訴訟，即失所依附，應併予駁回。（二）備位聲明部分:⒈按廢棄物清理法第2章係規範「一般廢棄物之清理」（第11條至第27條），第3章則係規範「事業廢棄物之清理」（第28條至第40條），故該法第31條第1項第2款有關經中央主管機關指定公告一定規模之事業，負有「依中央主管機關規定之格式、項目、內容、頻率」以網路傳輸方式申報義務之規定，屬於第3章範圍，則依此所負申報義務之客體，自係限於事業廢棄物。又公民營廢棄物清除機構業經中央主管機關環保署98年9月 21日環署廢字第0000000000E號公告（下稱環保署98年9月21日公告）為「應以網路傳輸方式申報廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出及輸入情形之事業」之第16類，核屬廢棄物清理法第31條第1項經中央主管機關指定公告一定規模之事業，自應負有上開規定之申報義務。又關於以網路申報之內容，依據環保署96年2月27日公告事項八（二）之內容，足見依該規定所生申報義務之客體，不以「申請許可核准」者為限，尚包括「再利用登記檢核通過」、「公民營廢棄物清除機構依本法第39條規定接受委託清除再利用廢棄物」及其他事業廢棄物。再者，「廢食用油」業由中央目的事業主管機關經濟部以「經濟部事業廢棄物再利用種類及管理方式」公告列為可再利用種類編號26之事業廢棄物，核屬廢棄物清理法第39條所指再利用之事業廢棄物，倘廢棄物清除機構受委託清除事業產出之廢食用油，即屬環保署96年2月27日公告事項八（二）所包括應申報廢棄物之客體。是即，廢棄物清除機構依廢棄物清理法第31條第1項第2款所負之申報義務，凡屬於事業廢棄物之廢食用油，無論是否供作再利用，均歸諸其申報義務客體範圍。⒉又管理辦法第21條規定廢棄物清除機構負有以「廢棄物清理法第31條第1項第2款公告之網路傳輸方式」申報其「營運紀錄」之義務，從法條文義上，此僅要求「申報方式」採用廢棄物清理法第31條第1項第2款之同一網路申報方式，至於申報義務之客體範圍，則未要如同廢棄物清理法第31條第1項第2款均限於事業廢棄物。而管理辦法係對特許事業之公民營廢棄物清除處理機構加強管理之規範，廢棄物清除機構申報營運紀錄義務之制度設計目的，自應包括各種廢棄物之清除處理。故管理辦法所規範之廢棄物，就體系而言，非僅限於第3章事業廢棄物，而應包括第2章一般廢棄物在內。又參諸管理辦法第6條、第22條之規定，管理辦法對公民營廢棄物清除機構所課予申報營運紀錄之義務，不論係一般廢棄物或事業廢棄物，除管理辦法第18條第1項之例外規定，原則上均屬申報義務之客體範圍。管理辦法第18條第1項規定之文義，顯係就廢棄物清理法第41條第1項但書規定之廢棄物，排除管理辦法之適用，亦即可例外免除管理辦法第21條之營運紀錄申報義務。再按廢棄物清理法第41條第1項但書規定，廢棄物清除機構所清除之廢棄物，惟有符合廢棄物清理法第41條第1項但書第3款、第4款情形，始得不適用管理辦法而免除其申報義務。而廢棄物清理法第41條第1項但書第4款所指「依第18條第1項規定回收、貯存、清除、處理一般廢棄物」，依廢棄物清理法第18條第1項規定係指中央主管機關「依第15條第2項公告之物品或其包裝、容器，經食用或使用後產生之一般廢棄物（即應回收廢棄物）」而言，則其判斷標準自應以環保署之公告內容為準。然查環保署依廢棄物清理法第15條第2 項以102年8月5日環署廢字第000000000號公告之應回收物品，「廢食用油」不在公告範圍內，自不得依上開但書第4款規定免除申報義務。故除非公民營廢棄物清除機構係經執行機關報請上級機關核准所委託清除之廢食用油，而合於上開但書第3款情形以外，凡屬其清除之廢食用油，不論係一般廢棄物與否均歸諸其依管理辦法第21條規定應負營運紀錄申報義務之客體範圍。⒊經查，上訴人有向高雄市月球土雞園、月新餐廳清除廢食用油之事實，業據被上訴人稽查員何仲熙證稱屬實。而上開月球土雞園、月新餐廳係設有固定地址之餐廳，自屬「廢棄物清理法第2條第1項第2款」所指之事業。是以，上訴人向月球土雞園、月新餐廳回收清除之廢食用油，即屬事業廢棄物，應可認定。參照一般廢棄物回收清除處理辦法第2條第11款定義規定之體系解釋，清除行為包括「收集、清運」「轉運」行為，則上訴人自承其向市場攤商回收或向俗稱小蜜蜂之個體戶購買廢食用油後，再送往再利用業者之行為，核屬廢棄物清除行為。而市場攤商非屬餐館性質之事業，則上訴人向市場攤商回收清除之廢食用油，即屬一般廢棄物。至於上訴人向俗稱小蜜蜂之個體戶購買之廢食用油，則依其是否由事業所產出，而分屬事業廢棄物或一般廢棄物。又依訴外人靖騰公司之再利用者登記檢核表所顯示之網路申報營運紀錄，上訴人自102年11月起即交付靖騰公司廢食用油，再參諸上訴人違規私設於臺南市區之油槽貯存設施，經臺南市環保局於103年10月6日查獲等情，益徵上訴人確有清除前揭來源廢食用油之事實。又上訴人清除上開來源之廢食用油，顯非經執行機關報請上級機關核准而受委託清除，即非屬廢棄物清理法第41條第1項但書第3款規定依一定方式清除之一般廢棄物，無從免除其申報義務。次查，上訴人係經被上訴人審查合格發給乙級廢棄物清除許可證之機構，上訴人所清除之上開廢食用油，其中屬於事業廢棄物性質者，依廢棄物清理法第31條第1項第2款、管理辦法第21條規定，上訴人就其營運紀錄負有以網路傳輸方式之申報義務。至於其中屬於一般廢棄物性質者，依管理辦法第21條規定，上訴人亦負有相同方式之申報義務。再查，被上訴人查核發現上訴人於103年2月至7月及9月，以網路申報之「清除申報量」均申報為「0」。是以，上訴人依廢棄物清理法第31條第1項第2款、管理辦法第21條規定，負有以網路傳輸方式，據實申報上開廢食用油之清除情形及業務上營運紀錄之義務，其明知為不實之事項，竟故為不實申報，核有違反管理辦法第27條第1項第1款規定之情事，被上訴人併同後述同條項第5款違反管理辦法規定情節重大之情事，據以作成廢止系爭清除許可證之處分，於法並無違誤。⒋按環保署91年1月7日函釋、91年4月8日函釋，固一致闡明廢棄物清除機構之網路申報義務，僅限於「經許可清除之廢棄物種類」，然上開函釋係以90年11月23日制定發布之管理辦法（下稱90年11月23日管理辦法）為其闡釋之法規標的，依90年11月23日管理辦法第17條第1項規定明文將依廢棄物清理法規定免申請公民營廢棄物清除處理許可之業務，全部排除管理辦法之適用，而無庸申報此部分業務之營運紀錄，據以導出上開函釋意旨。然管理辦法第17條第1項業於100年8月23日修正，復於101年12月5日再修正為現行管理辦法第18條，可知修正後管理辦法已將排除適用範圍，從「依本法規定免申請公民營廢棄物清除處理許可之業務」減縮為「依本法第41條第1項但書規定免申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件者」，明文僅限於「廢棄物清理法第41條但書規定各款情形」始得以排除管理辦法有關申報義務等相關規定之適用。是即，上訴人所援引環保署91年1月7日函釋、環保署91年4 月8日函釋意旨，係就90年11月23日管理辦法之法規原意所為釋示，不適用於法律本旨已有上開變更之行為時管理辦法。⒌經查，上訴人申請取得系爭清除許可證，並未申請設置貯存場或轉運站，其許可證附錄三登載「無」貯存場或轉運站，是上訴人依許可證核准內容，本不得設置貯存場，卻逕行設置該貯存場之行為，不論係從事廢食用油分類或貯存，均屬未依審查通過申請文件內容辦理之行為，顯然違反管理辦法第18條規定「應依審查通過之申請文件內容辦理」。又上訴人依管理辦法第21條規定，就其所清除廢食用油之營運紀錄負有以網路傳輸方式申報之義務。然被上訴人查核發現上訴人自102年4月至103年1月及同年8月，未以網路傳輸方式申報其營運紀錄，致此期間之網路申報資料均為空白欄。是以，上訴人消極不以網路傳輸方式申報營運紀錄之不作為，顯然亦有違反管理辦法第21條所課予申報義務之規定。次查，上訴人向被上訴人申請核發許可證，許可文件所載機構地址設於高雄市轄區，歸屬被上訴人之監督管理，卻於臺南市轄區違規私設貯存場，使被上訴人、臺南市環保局均不易發現，顯係為逃避主管機關查緝之故意安排。又上訴人設置貯存場之設備，除有每座貯存數量30公噸之貯存槽共5座外，尚設置有過濾設備、鍋爐設備、鍋爐清洗設備，其設置規模龐大，且設備情形已超出單純從事貯存或轉運行為所需，恐有衍生廢食用油不法煉製而流竄市面之食品安全疑慮。再加以上訴人於上開期間未以網路傳輸方式申報其營運紀錄，致被上訴人無法確實稽核上訴人所清理廢食用油之數量及流向，不能落實對廢棄物清除機構之管理。是以，被上訴人審酌上開各等情，核認上訴人違反管理辦法第18條、第21條規定之違規情節重大，構成管理辦法第27條第1項第5款規定之情事，併同前揭同條項第1款申報不實之情事，據以作成廢止系爭清除許可證之處分，於法並無違誤。⒍上訴人雖主張原處分有違反管轄權及一事不二罰之違法情事云云，惟按行政罰法第29條第1項、第24條第2項規定，被上訴人以原處分所為廢止許可證處分，係屬罰鍰以外之其他種類行政罰，縱如上訴人主張同一違規行為已遭臺南市環保局、被上訴人另行裁處罰鍰6,000元，廢止處分與罰鍰處分本可併為裁處，並無違反一事不二罰原則之問題。上訴人提起撤銷原處分之訴，依行政訴訟法第7條規定合併請求國家賠償，自應以撤銷之訴為有理由為前提。惟原處分並無違誤，上訴人訴請撤銷原處分為無理由，則上訴人合併提起之國家賠償訴訟，即失所依附，亦無理由，應併予駁回。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。五、上訴人上訴主張略以：（一）91年4月8日函釋內容係以清除機構所從事者是否需經申請許可為判別標準，如屬需依管理辦法申請許可之業務，自應受該管理辦法之規範。反之，如係從事不需申請許可之業務，自不受該管理辦法之規範，此乃法律保留原則之當然解釋。原判決既認清除R類廢食用油不需申請許可，則被上訴人自不能依管理辦法廢止上訴人之清除許可證，原判決所引公告之變更，其內容亦曾要求需對不需申請許可之業務為網路申報。從而，原處分廢止上訴人清除許可係屬無法律之依據，原判決除忽視法律保留原則外，理由亦有循環論證之矛盾。（二）環保署104年1月13日環署廢字第1040001762號函公告修正內容，全面新增清除機構清除廢食用油之內容，對照被上訴人於原審所主張環保署96年2月27日公告函可知，在環保署104年1月13日修正「以網路傳輸方式申報廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出及輸入情形之申報格式、項目、內容及頻率」公告事項之前，廢食用油尚未列管亦無需網路申報，因發生食安風暴，環保署始對廢食用油進行管理並修正前揭公告，要求清除業者如有清除廢食用油，應比照網路申報相關規定辦理申報，可見系爭處分作成時，被上訴人所主張之公告，並無要求清除廢食用油應網路申報。原判決忽視法律保留原則，逕為增加法律所無之義務，而為不利於上訴人之判決，實屬違法判決。（三）本件原判決縱認上訴人違反管理辦法第21條第1項申報營運紀錄之義務，依高雄市政府環境保護局執行違反廢棄物清理法事件裁罰基準，被上訴人亦應依前揭裁罰基準第74點之規定裁罰6,000元，而非逕行廢止上訴人清除許可，被上訴人所為之系爭處分，已違反行政程序法第161 條、第10條之規定，行政法院自得依行政訴訟法第201條之規定，撤銷原處分，惟原判決忽視上訴人所提被上訴人逾越前揭裁罰基準之主張，原判決即有判決違背法令之違法。（四）被上訴人系爭處分非以上訴人為處分之相對人，而以「買可臻」為處分之相對人並為送達，系爭處分既未正確載明處分相對人，自始即不生效力，自不得以送達證書作為補正之方法，且行政程序法亦未規定得以變更後之送達證書之方式作為補正之程序，原判決忽視於此，創設法律所無之程序規定，實屬違法判決。（五）月球土雞城、月新餐廳皆非屬廢棄物清理法第2條第1項第2款所指之事業，惟原判決仍將所產出之廢食用油，認定為事業廢棄物，實屬違法判決。又清除R類廢食用油屬不需依管理辦法申請核准之項目，既屬不需申請許可之項目，則訴外人吳定綻為方便運送，在臺南市關廟區設置貯存槽以放置R類廢食用油，即與前揭管理辦法無關。況被上訴人認上訴人自102年11月起，將廢食用油送往合法設立之再利用公司靖騰公司，顯見上訴人所收受之廢食用油並無原判決猜測之有流入市面之虞，原判決此部分之理由，除顯已違背經驗法則、無證據認定事實、以猜測作為判決理由等違誤外，並依之作為違反管理辦法情節重大與否之裁量基準，更屬違背法律保留原則、不當連結禁止原則、比例原則。六、本院查: ㈠按行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」其中第1款至第6款為重大明顯瑕疵之例示規定，第7款則為概括規定，又其所謂「重大明顯之瑕疵」之判斷標準，係指瑕疵之程度，不但重大，且如同寫在額頭上，任何人一望即知。故行政處分必須有符合上開各款情形之一，始為無效。經查原判決業已敘明原處分函受文者，固記載為「買可蓁」，而非上訴人，然觀諸原處分函之主旨記載為「廢止『貴公司』廢棄物清除許可證（高市環局廢管字第10243762000號）」，末尾記載正本收文者為「買可蓁君（即東昇綠能有限公司）」等語，關於違規事實之敘述，則記載「．．．『貴公司』未經核准．．．」等語，應足以明瞭行政處分之主旨及理由，並可探知係以上訴人為處分相對人。是以，原處分函之受文者誤載為上訴人代表人買可蓁之瑕疵，其情形並非普通社會一般人一望即知猶如刻在額頭上般之重大明顯瑕疵，核與上開規定各款無效事由不合等情甚詳。上訴意旨猶主張原處分自始無效，自無可採。㈡按行為時廢棄物清理法第2條第1項及4項、第31條第1項第2 款、第41條、第42條規定：「（第1項）本法所稱廢棄物，分下列2種：一、一般廢棄物：由家戶或其他非事業所產生之垃圾、糞尿、動物屍體等，足以污染環境衛生之固體或液體廢棄物。二、事業廢棄物：㈠有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。㈡一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。．．．（第4項）第1項第2款之事業，係指農工礦廠（場）、營造業、醫療機構、公民營廢棄物清除處理機構、事業廢棄物共同清除處理機構、學校或機關團體之實驗室及其他經中央主管機關指定之事業。」「經中央主管機關指定公告一定規模之事業，應於公告之一定期限辦理下列事項：．．．二、依中央主管機關規定之格式、項目、內容、頻率，以網路傳輸方式，向直轄市、縣（市）主管機關申報其廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出、輸入、過境或轉口情形。但中央主管機關另有規定以書面申報者，不在此限。」「從事廢棄物清除、處理業務者，應向直轄市、縣(市)主管機關或中央主管機關委託之機關申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件後，始得受託清除、處理廢棄物業務。但有下列情形之一者，不在此限：一、執行機關依第五條第二項、第六項、第十二條第一項辦理一般廢棄物之回收、清除、處理、再利用。二、依第八條規定緊急清理廢棄物所指定之設施或設備。三、依第十四條第二項規定依報經中央主管機關核准之方式清除、處理一般廢棄物。四、依第十八條第一項規定回收、貯存、清除、處理一般廢棄物。五、第二十八條第一項第二款、第三款第二目至第五目、第四款之清除機具、處理設施或設備。六、目的事業主管機關依第三十三條、第三十四條規定自行或輔導設置之處理設施。七、中央主管機關會同中央目的事業主管機關依第三十五條第一項設置之設施。前項公民營廢棄物清除處理機構許可文件之核發，應副知中央主管機關。」「前條第1項規定之公民營廢棄物清除處理機構應具備之條件、自有設施、分級、專業技術人員設置、許可、許可期限、廢止許可、停工、停業、歇業、復業及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」又依廢棄物清理法第42條授權訂定之管理辦法第18條第1項、第21條第1項、第27條第1項第1款及第5款規定：「清除、處理機構除依本法第41 條第1項但書規定免申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件者外，應依本法及其相關規定及審查通過之申請文件內容辦理。」「清除、處理機構應依本法第31條第1項第2款公告之網路傳輸方式申報營運紀錄。．．．。」「清除、處理機構從事廢棄物清除、處理業務，有下列情事之一，核發機關得撤銷或廢止其許可證：一、申請許可文件，或申報文件明知為不實之事項而申報不實或於業務上作成之文書為虛偽記載者。．．．五、其他違反本辦法規定，經主管機關認定情節重大者。」經查上訴人於103年10月6日被查獲在系爭貯存場，從事廢食用油轉運行為，經被上訴人認其有未依審查許可事項辦理之違規，且其違規情節重大。另被上訴人查核事業廢棄物網路申報勾稽表時，發現上訴人自102年4月至103年1月及同年8月，未以網路傳輸方式申報廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出及輸入情形之營運紀錄，並自103年2月至7月及同年9月，其營運紀錄均申報為「0 」，亦有明知為不實之事項而申報不實之情事，被上訴人核認上訴人違反廢棄物清理法第42條及管理辦法第27條第1項第1款、第5款規定之事實明確，乃以原處分廢止上訴人系爭許可證，經原判決依調查所得，認於法並無不合。㈢又查:⒈環保署91年4月8日函釋，固闡明廢棄物清除機構之網路申報義務，僅限於「經許可清除之廢棄物種類」，然原判決業已敘明該函釋係以90年11月23日制定發布之管理辦法為其闡釋之法規標的，依90年11月23日管理辦法第17條第1 項規定明文將依廢棄物清理法規定免申請公民營廢棄物清除處理許可之業務，全部排除管理辦法之適用，而無庸申報此部分業務之營運紀錄，據以導出上開函釋意旨。然管理辦法第17條第1項業於100年8月23日修正，101年12月5日再修正為現行管理辦法第18條，修正後管理辦法已將排除適用範圍，從「依本法規定免申請公民營廢棄物清除處理許可之業務」減縮為「依本法第41條第1項但書規定免申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件者」，明文僅限於「廢棄物清理法第41條但書規定各款情形」始得以排除管理辦法有關申報義務等相關規定之適用。是即，上訴人所援引環保署91年4月8日函釋意旨，係就90年11月23日管理辦法之法規原意所為釋示，不適用於規範內容已有上開變更之行為時管理辦法等情甚詳，上訴人猶再事爭執，顯不足採。⒉又公民營廢棄物清除機構業經中央主管機關環保署98年9月21日公告為「應以網路傳輸方式申報廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出及輸入情形之事業」之第16類，核屬廢棄物清理法第31條第1項經中央主管機關指定公告一定規模之事業(見原審卷第141頁)，自應負有上開規定之申報義務。再關於以網路申報之內容，依據環保署96年2月27日公告（附原審卷第183頁）事項八規定所生申報義務之客體，不以「申請許可核准」者為限，尚包括「再利用登記檢核通過」「公民營廢棄物清除機構依本法第39條規定接受委託清除再利用廢棄物」及其他事業廢棄物。而「廢食用油」並經由中央目的事業主管機關經濟部以「經濟部事業廢棄物再利用種類及管理方式」（原審卷第239頁）公告列為可再利用種類編號26 之事業廢棄物，核屬廢棄物清理法第39條所指再利用之事業廢棄物，倘廢棄物清除機構受委託清除事業產出之廢食用油，即屬環保署96年2月27日公告事項八（二）所包括應申報廢棄物之客體。又「廢食用油」此種經濟部公告之R類可再利用廢棄物，依廢棄物清理法第39條第1項規定，雖可不受廢棄物清理法第41條須申請核發公民營廢棄物清除許可證始得受託清除之限制，惟並無排除適用廢棄物清理法第31條第1項第2款之明文規定，自仍不能免除該規定之申報義務。上訴人主張原處分時，廢食用油並未列管而無申報之義務，有違法律保留原則，自無所憑。上訴人所主張環保署104年1月13日再修正「以網路傳輸方式申報廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出及輸入情形之申報格式、項目、內容及頻率」公告係將清除機構清除廢食用油時，各相關機構應比照公告事項二(四)及公告事項三至五規定辦理，與原申報義務無關。⒊另管理辦法第27條第1項廢止許可證規定，是法定廢止權規定，並非裁罰規定。即令是裁罰規定，依行政罰法第24條第2項規定：「前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。」原處分所為廢止許可證處分，係屬罰鍰以外之其他種類行政罰，縱上訴人同一違規行為已遭被上訴人裁處罰鍰6,000元，惟揆諸上開規定，廢止處分與罰鍰處分本可併為裁處，上訴人主張被上訴人僅得為裁罰之處分，詎竟為廢止許可證處分，有違其裁量之職權云云，自難採憑。⒋又月球土雞園、月新餐廳係設有固定地址之餐廳，此有查訪店家資料乙份（見處分卷第80頁），而「㈥餐館業：從事餐點服務之行業」係環保署依廢棄物清理法第2條第3項(公告誤植為第4項)公告之「指定廢棄物清理法第2條第1項第2款之事業」（參見處分卷第74頁），自屬「廢棄物清理法第2條第1項第2款」所指之事業。是以，上訴人向月球土雞園、月新餐廳回收清除之廢食用油，即屬事業廢棄物，應可認定。上訴人以「負申報義務之事業」的公告，主張月球土雞城、月新餐廳皆非屬廢棄物清理法第2條第1項第2款所指之事業，惟原判決仍將所產出之廢食用油，認定為事業廢棄物，顯有違法，自不可採。⒌再上訴人依許可證核准內容，本不得設置貯存場，卻逕行設置該貯存場之行為，姑不論其貯放廢食用油是否應申請核准之項目，亦屬未依審查通過申請文件內容辦理之行為，顯然違反管理辦法第18條規定「應依審查通過之申請文件內容辦理」。況廢食用油亦非屬可免除申報義務之項目，復如前述，上訴人以該廢食用油不需申請許可，則上訴人設置貯存槽以放置廢食用油，即與管理辦法無涉，復無可採。⒍另原處分係以上訴人係違反廢棄物清理法第42條及管理辦法第27條第1項第1款申報不實及第5款違反本辦法規定且情節重大為由，而以原處分廢止上訴人系爭許可證，均如前述，尚與上訴人所主張該廢食用油並未流至市面無涉，上訴人此部分主張自無庸再予審酌，併此敘明。⒎綜上所述，原處分廢止上訴人系爭許可證，自屬有據，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　106　年　　4　　月　　13　　日最高行政法院第三庭審判長法官　吳　東　都法官　黃　淑　玲法官　林　文　舟法官　姜　素　娥法官　鄭　小　康以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　106　年　　4　　月　　13　　日書記官　黃　淑　櫻

最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第176號

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