最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第19號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 106年度判字第19號上訴人　亞洲水泥股份有限公司代　表　人　徐旭東訴訟代理人　楊曉邦　律師董德泰　律師被上訴人　花蓮縣政府代　表　人　傅崐萁訴訟代理人　許正次　律師林之翔　律師李韋辰　律師參加人　楊金香徐阿金共同訴訟代理人　許秀雯　律師蔡雅瀅　律師謝孟羽　律師上列當事人間原住民保留地事件，上訴人對於中華民國105年6月6日臺北高等行政法院104年度原訴字第8號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣參加人楊金香、徐阿金於民國58年間依據當時臺灣省山地保留地管理辦法規定，分別就位於花蓮縣○○鄉○○○段000○000○號（重測前為富世段724及720地號，下稱系爭土地）之原住民保留地設定耕作權，存續期間為58年7月1日至68年6月30日。嗣因上訴人於62年間受讓取得包括系爭土地在內之土地礦業權，為興建水泥製造廠申請租用花蓮縣包括系爭土地在內之富士、秀林段原住民保留地作為礦業用地，經花蓮縣秀林鄉公所（下稱秀林鄉公所）於62年6月14日邀集被上訴人、花蓮工業策進會及上訴人，假富世村活動中心召開「亞洲水泥股份有限公司申請租用富士、秀林段山地保留地土地使用第1次召開協調會」，會後依協調結果將包括系爭土地在內之多筆原住民保留地出租與上訴人，惟參加人於系爭土地設定之上開耕作權迄未辦理塗銷登記。迨93年間參加人楊金香及訴外人程政人依原住民保留地開發管理辦法（下稱管理辦法）第17條第1項規定，向秀林鄉公所申請辦理其土地所有權移轉登記，案經被上訴人以其土地現況無申請人經營或自用之事實，與管理辦法第17條規定要件不符，於100年5月23日以府原地字第1000086513號函、第0000000000號函否准所請。參加人楊金香及訴外人程政人不服，提起訴願，經行政院原住民族委員會（現更名為原住民族委員會）以101年10月19日原民訴字第1010055207號訴願決定將上開 100年5月23日2函撤銷，著由原處分機關於2個月內另為適法之處分。被上訴人爰依訴願決定意旨，以101年12月26日府原地字第1010242206號函轉請秀林鄉公所重新受理參加人楊金香及訴外人程政人所有權移轉申請案。嗣秀林鄉公所以103年4月16日秀鄉經字第1030006600號函將參加人楊金香、徐阿金所有系爭土地所有權移轉申請案陳報被上訴人核定，經被上訴人審認參加人於58年至63年間有耕作事實，遂以103 年12月9日府原地字第1030234910號函（下稱原處分）同意所請，並囑託花蓮地政事務所辦理所有權移轉登記。上訴人不服，提起訴願，經決定不受理，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。二、本件上訴人主張：因原處分之作成，上訴人無從再憑與秀林鄉公所間使用收益系爭土地之法律關係，對取得系爭土地所有權之參加人有所主張，則上訴人使用系爭土地之既有法律關係所生權利自因此喪失，上訴人僅能另依礦業法第47條規定，重新取得系爭土地之合法使用權源，則上訴人法律上之合法權益自屬受有損害。原處分侵害上訴人前依55年1月5日修正發布之臺灣省山地保留地管理辦法（下稱55年管理辦法）第33條所享有之權利及不受干預合法使用系爭土地之法律上利益，上訴人確屬原處分之利害關係人。又上訴人雖依法向秀林鄉公所申請續租系爭土地，惟尚在審核中，乃依礦業法第47條規定同意讓上訴人先行繼續使用系爭土地，是本件並無所有權讓與不破租賃之適用空間。且本件依據55年管理辦法第28條規定及臺灣省政府民政廳63年3月11日民丁字第 4294號函（下稱民政廳63年核准函）該授益行政處分之效力，上訴人有持續向秀林鄉公所申請續租包括系爭土地之礦區用地之權利。況參加人楊金香登記有耕作權之土地，位於上訴人礦區內，事實上無從事農作之可能，原處分認定事實顯有矛盾。又現行原住民保留地開發管理辦法（下稱開發管理辦法）並無溯及適用之規定，被上訴人僅得適用55年管理辦法對參加人本件土地所有權移轉登記之申請作出決定，然被上訴人竟曲解不真正溯及既往原則，錯誤適用開發管理辦法第17條規定為原處分，顯屬違法云云。為此，求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。三、被上訴人則以：上訴人既非原處分相對人，亦非系爭土地權利人，依規範保護理論，亦難因上訴人以已租用系爭土地採礦為詞，而自認為原處分之法律上利害關係人，是上訴人就原處分為本件撤銷訴訟之提起，難認具有訴訟權能。又系爭土地由參加人取得所有權後，上訴人欲申租土地自應與參加人協商，並未侵害上訴人權益。況依礦業法第47條規定，上訴人得於提存租金並申請主管機關備查後，先行使用土地，其占有使用系爭土地之權益，不受土地所有權人更迭與出租意願之影響云云。四、參加人則以：從山坡地保育利用條例第37條規定之文義及其立法意旨可知，參加人係基於取得耕作權後繼續經營滿5年之事實，依該規定取得所有權，並非僅取得一申請登記為所有權人之請求權，故開發管理辦法第17條第1項之所有權移轉登記，僅屬民法第759條之宣示登記。又55年管理辦法第2條及第33條、山坡地保育利用條例第37條及開發管理辦法等規定，並非保護規範，上訴人實非原處分之利害關係人。況上訴人所據之55年管理辦法及民政廳63年核准租用處分均不適用於上訴人目前取得之礦業權，上訴人於本案並無任何得以主張之權利或法律上利益，自屬當事人不適格云云。五、原審駁回上訴人第一審之訴，係以：按以利害關係人之地位提起撤銷行政處分之訴訟，應以主張其權利或法律上利益，因違法行政處分而受損害為要件，其提起訴訟始能謂為適格。如依其所主張之事實，其不可能因行政處分而有權利或法律上利益之受侵害，則該第三人即不具備訴訟權能，其提起訴訟係上訴人不適格，為欠缺訴權之存在要件。是行政機關之行政行為，未損害上訴人之權利或法律上利益，上訴人起訴，則屬欠缺當事人適格，應以判決駁回之。本件上訴人以利害關係人身分，依行政訴訟法第4條第3項規定，訴請撤銷訴願決定及原處分。經查，55年管理辦法第33條（該辦法已於80年4月10日廢止）規定，主管機關於不妨害山地人民生活及山地行政之情況下，得核准租用或使用山地保留地。至於主管機關核准租用後，應由申請獲准之合法公私營企業組織或個人另行向權責機關辦理申租手續，以取得私法上占有使用相關土地之合法權源，此由上訴人申請租用山地保留地經民政廳63年函核准後，即由上訴人與秀林鄉公所簽訂山地保留地租賃契約即明。又上訴人申准取得租用包括系爭土地在內之山地保留地，其合法使用系爭土地之權源乃係基於與秀林鄉公所間之租賃契約，故系爭土地所有權人日後縱有變更，亦屬上訴人與新所有權人另為協議之問題，縱令上訴人與新所有權人不能達成協議，然上訴人既為合法礦業權人，依礦業法第47條規定，上訴人得於提存租金並申請主管機關備查後，先行使用土地，其占有使用系爭土地之權益，並不受土地所有權人更迭與出租意願之影響。綜上，本件原處分同意參加人土地所有權移轉登記申請案，並未變動系爭土地目前之使用狀態，更未影響上訴人依55年管理辦法第33條規定申准取得租用山地保留地之權利。上訴人主張原處分及訴願決定侵害其依55年管理辦法第33條取得之權利及不受干預合法使用系爭土地之法律上利益云云，進而主張其就原處分與訴願決定具有法律上之利害關係，核不足採。上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，為當事人不適格，其訴在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。六、上訴理由略謂：依55年管理辦法第2條及第33條規定可知，該法所規範之山地保留地僅限於國有土地而不及於私有土地，是以原處分將使系爭土地逸脫55年管理辦法之適用範圍，業已造成上訴人再也無從依據民政廳63年核准函此一授益行政處分之效力向秀林鄉公所承租系爭土地，該授益行政處分對於系爭土地之新所有權人即本件參加人，亦無任何規範效力。就此，該核准處分針對系爭土地部分，形同失效，若仍稱原處分對於上訴人之公法上權利無任何侵害，實殊難想像。原判決未見及此，逕稱原處分未影響民政廳准予租用處分之效力，上訴人更非利害關係人，顯有55年管理辦法適用不當及違反論理法則之違法。況原判決對於上訴人在系爭土地非屬國有後，應如何行使民政廳准予租用處分之權利，未說明其法律上意見，亦顯有不備理由之違法。原判決先肯認上訴人需與新所有權人協商成立一新法律關係，方得合法使用收益系爭土地，復認為上訴人占有使用收益系爭土地之法律關係，不因土地所有權人變更而受影響，已有判決理由矛盾之違法。又礦業法第47條規定，其法律效果為先行使用，而非永久使用，無解於上訴人原先合法使用收益系爭土地之原法律關係已陷於無法執行之給付不能狀態，原判決執此以為上訴人原使用收益權所由生之法律關係不生影響之依據，顯有適用法規不當之違法。原判決稱原處分審酌參加人土地所有權移轉登記申請符合法定要件，惟就參加人申請之事實、原處分作成之法源依據等情，於理由中卻隻字未提，顯有不備理由之違法。上訴人前與秀林鄉公所簽訂臺灣省山地保留地租賃契約，其後陸續換約，租期至84年6月30日，惟上訴人自84年起仍持續使用收益包括系爭土地及其他200多筆土地作為採礦之用，迄今已逾20年未見出租人有何反對意思，依最高法院42年度台上字第122號、43年度台上字第367號判例意旨，上訴人就系爭土地與秀林鄉公所間成立不定期限租賃契約，其擁有不定期限之租賃權。然不定期限租賃契約並無民法第425條所有權讓與不破租賃原則之適用，原處分將系爭土地准予登記所有權予參加人，將造成上訴人對系爭土地之租賃權及上訴人與秀林鄉公所間之不定期限租賃關係因而消滅，確已損害上訴人之權利甚明。原判決未依職權詳查，遽認上訴人權利未受損害而以當事人不適格為由，駁回上訴人之訴，確有違背法令之違法。又上訴人既因權利受害而具當事人適格，原審法院即應實體審酌本案，原判決遽以原告之訴顯無理由而未經言詞辯論程序逕行駁回，當已違反行政訴訟法第107條第3項、第188條第1項規定，應予廢棄云云。七、本院查：（一）按「（第1項）人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」為行政訴訟法第4條第1項所規定。又因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人，而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內，亦經本院著有75年判字第362號判例。而所謂「法律上之利益」，係指法律上所保護之利益，政府機關據以作成行政處分之法律規範，是否致特定人之權利或法律上利益遭受損害，當以該法律規範有無保障該特定人之意旨，以為判斷，若法律規範有此意旨，自許該特定人主張行政處分違法，並侵害其權利或法律上利益，提起行政訴訟，以為救濟；反之，若特定人非該法律規範保障之對象，即無賦予對該特定人提起撤銷訴訟，以解除行政處分規制效力之必要，自非提起該撤銷訴訟之適格原告。至法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則該個人雖非行政處分之相對人，仍得主張行政處分違法，致其受有法律上利益之損害，而對之提起撤銷訴訟。（二）次按「山坡地範圍內山地保留地，輔導原住民開發並取得耕作權、地上權或承租權。其耕作權、地上權繼續經營滿5年者，無償取得土地所有權，除政府指定之特定用途外，如有移轉，以原住民為限；其開發管理辦法，由行政院定之。」為山坡地保育利用條例第37條之規定，依上開規定授權訂定之管理辦法第17條第1項：「依本辦法取得之耕作權或地上權登記後繼續自行經營或自用滿5年，經查明屬實者，由中央主管機關會同耕作權人或地上權人，向當地登記機關申請辦理所有權移轉登記。」規定，規範意旨，在輔導原住民開發原住民保留地，以保障原住民生計，促進原住民族之生存發展，而賦與符合一定法定條件之特定原住民，得向當地登記機關申請辦理原住民保留地所有權移轉登記之請求權。（三）又按「中華民國領域、專屬經濟海域及大陸礁層內之礦，均為國有，非依本法取得礦業權，不得探礦及採礦。」「（第1項）礦業權者使用土地，應檢具開採及施工計畫，附同圖說，向主管機關申請審查，就其必須使用之面積予以核定，並通知土地所有人及關係人。……（第3項）主管機關為第1項核定時，應先徵詢地政、環境保護、水土保持、其他相關主管機關及土地所有人之意見；如屬國家公園範圍時，應徵求國家公園主管機關之同意。」「礦業權者有下列情形之一者，必要時得依法使用他人土地：一、開鑿井、隧或探採礦藏。二、堆積礦產物、爆炸物、土石、薪、炭、礦渣、灰燼或一切礦用材料。三、建築礦業廠庫或其所需房屋。四、設置大小鐵路、運路、運河、水管、氣管、油管、儲氣槽、儲水槽、儲油池、加壓站、輸配站、溝渠、地井、架空索道、電線或變壓室等。五、設置其他礦業上必要之各種工事或工作物。」「前條土地使用權之取得，依下列之規定：一、購用：由礦業權者給價取得土地所有權。二、租用：由礦業權者分期或一次給付租金。三、依其他法律所定之方式。」「礦業權者租用土地之年租金，應依一般正常交易價格百分之8以下定之，其一般正常交易價格依前項規定辦理。」「（第1項）土地之使用經核定後，礦業權者為取得土地使用權，應與土地所有人及關係人協議；不能達成協議時，雙方均得向主管機關申請調處。（第2項）土地所有人及關係人不接受前項調處時，得依法提起民事訴訟。但礦業權者得於提存地價、租金或補償，申請主管機關備查後，先行使用其土地。」分別為礦業法第2條、第43條第1項、第3項、第44 條、第45條第1項、第46條第2項及第47條所明定；而「主管機關依本法第47條第1項規定調處時，得會同土地所有人、關係人、土地所在地之直轄市或縣(市)政府及地政主管機關，共同查估其地價、租金或補償，以為調處之依據。」則為礦業法施行細則第7條之規定。準此，取得礦業權者，於主管機關核定礦業用地範圍內，因有礦業法第44條規定各款情形，而有使用他人土地之必要者，得以租用方式取得土地使用權，為法律所賦予之權利，礦業法對於礦業權者就所使用土地，與該土地之所有權人間如何成立土地租用契約，定有以「協議」、「調處」及「民事訴訟」解決之機制，且礦業權者得於提存租金，申請主管機關備查後，先行使用其土地。可知經主管機關核定之礦業用地，因礦業權人有建築礦業廠庫之需要，已向土地所有權人以租用方式取得之土地使用權者，不因其後土地所有權人變更而發生影響。從而，以管理辦法第17條第1項之規範意旨，及該申請對其上礦業權人所可能產生之影響，難認管理辦法第17條第1項規定，有保障已依礦業法規定取得土地使用權之礦業權者之意旨。換言之，原住民保留地之耕作權人或地上權人依管理辦法第17條第1項規定，申請辦理土地所有權移轉登記，經主管機關為核准處分，原於該土地上有使用權之礦業權人，縱因此有須另依礦業法第47條規定，重新取得建築礦業廠庫所需要土地之可能，亦不能認為損害其權利或法律上利益，而僅屬事實上之利害關係人。（四）綜上所述，本件參加人依管理辦法第17條第1項規定，向秀林鄉公所申請辦理系爭土地所有權移轉登記，經被上訴人以原處分同意所請，原判決以上訴人非原處分之相對人，且原處分並未導致其權利或法律上利益受損害，訴願決定以上訴人對原處分不具法律上利害關係，依訴願法第77條第3款規定不予受理，並無不合，以上訴人於第一審請求訴請撤銷訴願決定及原處分，為當事人不適格，在法律上顯無理由，而不經言詞辯論，判決駁回上訴人在第一審之訴，揆諸前開說明，並無不合。上訴人仍執前詞，以原判決有適用法規不當，及不備理由之違背法令，求為廢棄，無非持其歧異之法律見解，以為指摘，難認為有理由，應予駁回。八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　106　年　　1　　月　　12　　日最高行政法院第二庭審判長法官　侯　東　昇法官　林　樹　埔法官　江　幸　垠法官　楊　得　君法官　沈　應　南以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　106　年　　1　　月　　12　　日書記官　吳　玫　瑩

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