最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第26號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 106年度判字第26號上訴人　臺北市政府都市發展局代　表　人　林洲民訴訟代理人　崔駿武　律師被上訴人　興富發建設股份有限公司代　表　人　鄭志隆訴訟代理人　黃世芳　律師洪國勛　律師李宗霖　律師上列當事人間建築法事件，上訴人對於中華民國105年2月4日臺北高等行政法院103年度訴字第1473號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、臺北市○○區○○路00號等建物坐落於臺北市○○區○○段0○段00○0○號等土地，為1幢2棟地上14層、地下3層RC造建築物（下稱系爭建物），領有99使字第0000號使用執照，土地使用分區為辦公服務區，依系爭建物之97建字第000號竣工圖，其平面各樓層廁所等係留設於共用部分。嗣上訴人所轄臺北市建築管理工程處（下簡稱建管處）於民國102年3月7日至系爭建物勘查，發現系爭建物各層公共廁所封閉，審認起造人即案外人臺灣中小企業銀行股份有限公司（下簡稱臺灣中小企銀）有擅自變更系爭建物各層共用部分空間情事，違反建築法第77條第1項規定，乃以102年4月18日北市都建字第00000000000號函處臺灣中小企銀新臺幣（下同）30 萬元罰鍰，並限於文到次日起6個月內改善。該函於102年4 月22日送達，惟迄至102年10月22日上訴人派員再至現場勘查，臺灣中小企銀仍未改善，上訴人審認臺灣中小企銀未維護系爭建物構造及設備合法使用之違規情節重大，並因違反行政法上義務所得之利益及其資產均龐大，爰依建築法第91條第1項第2款及行政罰法第18條第1項、第2項規定，以102 年10月23日北市都建字第00000000000號裁處書處臺灣中小企銀390萬元（第2至14層，每層30萬元，13層合計390萬元）罰鍰，並限於文到次日起3個月內改善。被上訴人不服，提起訴願，經臺北市政府以上訴人得否以臺灣中小企銀為實際違規行為人而為處罰之對象尚有疑義等為由，以103年2月24日府訴二字第000000000000號訴願決定（下稱103年2月24日訴願決定）將原處分撤銷，由上訴人於決定書送達之次日起60日內另為處分。嗣經上訴人審認被上訴人為系爭建物之真正起造人且係於共用部分點交前仍為具有管領能力之使用人時，即擅自將共用部分之設施設備變更（系爭建物之A棟第2層至第14層及B棟第2層至第13層公共廁所全部封閉），違反建築法第77條第1項規定，經審酌其違反行政法上義務行為應受責難程度及所生後續影響重大，又系爭建物第2層至第14層共用部分均分別有違規（1層計1處，每處處30萬元罰鍰，共13處違規）爰依建築法第91條第1項第2款規定，以103年3月26日北市都建字第00000000000號裁處書（下稱第一次裁處書）處被上訴人390萬元罰鍰。其間，上訴人於103年2月17日派員再至現場勘查，發現系爭建物A棟第2層至第 14層及B棟第2層至第13層公共廁所仍封閉，乃以103年3月5 日北市都建字第00000000000號函命被上訴人於103年3月31 日前依原核准圖說恢復原狀，該函於103年3月7日送達，嗣上訴人於103年4月1日派員再至現場勘查，發現系爭建物A棟第2層至第14層及B棟第2層至第13層公共廁所仍全部封閉，經上訴人審酌其違反行政法上義務行為應受責難程度及所生後續影響重大，乃依建築法第77條第1項及第91條第1項第2 款規定，以103年4月10日北市都建字第00000000000號裁處書（下稱原處分，即第二次裁處書），處被上訴人390萬元罰鍰並限於103年6月30日前改善完畢，該裁處書於103年4月15日送達，被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院判決撤銷訴願決定及原處分。上訴人不服，提起本件上訴。二、被上訴人於原審起訴主張略以：㈠被上訴人按96年9月13日臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會第000次委員會會議記錄附帶決議（下稱96年附帶決議），將系爭建物各樓層廁所設置於共用部分，並與承購戶約定由毗鄰戶約定專用，以利毗鄰辦公室人員就近使用管理，而被上訴人係於99年11月底前將系爭建物過戶予承購戶，並於過戶後將約定專用之廁所一併點交予毗鄰戶，故上訴人於102年3月7日、102年10月22日、103年4月1日至系爭建物現場勘查時，以及 103年4月10日原處分作成時，約定專用之各樓層廁所並非由被上訴人占有、使用或管理，亦即上訴人勘查系爭建物及作成原處分時，被上訴人對於系爭廁所已無實質管領力，確非系爭建物之使用人，故原處分援引建築法第77條第1項及第 91條第1項第2款規定裁罰被上訴人，顯非適法。況上訴人並未提出被上訴人確有變更系爭廁所之積極證據，僅憑臆測認定被上訴人為變更系爭廁所之行為人，實有認定事實未依證據之違法。㈡按建築法第91條第1項第2款規定，上訴人得對被上訴人連續處罰之前提，在於上訴人前已裁罰被上訴人並命限期改善，倘並未命被上訴人限期改善，自不得對被上訴人再次裁罰。上訴人於前次處分（第一次裁處書）主旨欄僅載明裁處被上訴人罰鍰390萬元，並未命被上訴人限期改善，是依建築法第91條第1項規定，上訴人自不得依前開規定對被上訴人為連續處罰，詎上訴人竟於第一次裁處書（103 年3月26日）作成後，隨即於兩週後於103年4月10日再依前開規定以原處分即第二次裁處書對被上訴人連續裁罰390萬元罰鍰，顯然與法律規定不符，亦有違「一行為不二罰原則」。㈢上訴人於102年4月18日就系爭違規狀態作成前階段處分時，係以「整幢」建築物之共用部分違法使用為由，裁罰臺灣中小企銀30萬元罰鍰，詎上訴人就同一違法狀態，竟於原處分改以所謂「系爭建築物第2層至第14層共用部分均分別有違規（1層計1處，每處處30萬元罰鍰，共13處違規）」，自行創設按每處違規乘以建築法第91條第1項規定最高罰鍰金額，未說明其得按違規之「處」數加倍裁罰之法律依據為何？原處分就違反單一行政法上義務之狀態，恣意以所謂13處違規，並據此裁罰逾越建築法第91條第1項規定之法定最高罰鍰金額30萬元，顯然違反處罰法定原則，實屬權力濫用之違法處分。㈣上訴人於訴願程序並未否認被上訴人於99年11月以前，已將約定專用之公共廁所與專有部分一併點交予各樓層住戶。因此，上訴人認定被上訴人違規改建系爭廁所之行為發生時點，應為99年11月以前。則被上訴人「違反行政法上義務之行為」於99年11月顯已「終了」，依據行政罰法第27條第1項及第2項前段規定，上訴人就被上訴人違反行政法上義務行為之裁罰權時效為99年11月至102年11月，逾此期間該裁處權依法當歸於消滅，上訴人卻遲至103年4月10日始作成原處分裁罰被上訴人，亦即上訴人就本件違規行為之裁處權已逾行政罰法第27條規定之3年裁處期間而歸於消滅，原處分顯屬違法等語，為此請求判決撤銷訴願決定及原處分。三、上訴人於原審答辯略謂：㈠系爭建物領有99使字第0000號使用執照，土地使用分區為辦公服務區，依96年附帶決議：「爾後類似都市計畫不得作住宅使用之分區內建築物平面配置之服務性空間，均須集中設置於公共空間」。系爭建物之都市設計審議申請案之平面圖、使用執照卷附之原核准竣工圖及公寓大廈共用專有區分圖，其2樓以上之平面各層廁所均留設於共用部分，且設有公共出入口。惟經建管處於102年3月7日至現場勘查，發現系爭建物各層集中留設於共用部分之廁所，有擅自變更之情事（A棟2至14層及B棟2至13層公共廁所全部封閉），致系爭建物各層公共廁所使用現況與原核准竣工圖不符，按系爭建物2樓以上各層公共廁所均遭到封閉，變更態樣及使用材質完全一致，衡諸經驗法則，絕非購屋民眾力所能逮，復經系爭建物之「領袖社區管理委員會」陳述意見，表示系爭建物現況係起造人移交前所為，該管理委員會並未對共用部分作任何變更，上訴人研判系爭建物留設於共用部分之公共廁所係於建築物興建完工領得使用執照後，尚未依公寓大廈管理條例第57條規定點交予管理委員會前（迄今亦查無點交資料），即遭被上訴人擅自變更。乃被上訴人於都市設計審議階段時即知悉系爭建物之廁所應集中設置並提供公眾使用，惟被上訴人嗣後竟悖離96年附帶決議，於系爭建物完工取得使用執照後，共用部分未點交予管理委員會前，亦即其仍為具有管理能力之使用人時，擅自將公共廁所變更為與原核准圖說不符之態樣，更憑藉其市場資訊優勢地位，利用購屋民眾資訊不對等之相對弱勢地位，誤導民眾系爭建物係合法使用狀態，意圖將全部違法風險轉嫁予民眾，規避行政法上之責任，顯係惡性重大。又被上訴人將應供公眾使用之公共廁所，逕自在第一屆區分所有權人會議召開並訂定規約前，擅自於買賣契約中約定供特定人專用，該買賣契約之約定專用條款效力顯有疑義，且悖離96年附帶決議之目的，與公寓大廈管理條例第7條規定有違。另依建築法第91條之規定，受裁處之對象包括建築物所有權人及使用人，非僅以處罰行為人為限；故被上訴人於仍為有管領能力之使用人時即擅自變更，其未維護建築物構造及設備之合法使用，上訴人依建築法第77條第1項、第91條第1項第2款規定裁處被上訴人，並無不合。㈡原處分書係102年10月23 日北市都建字第00000000000號裁處書因裁處對象有誤遭撤銷後所為之處分，因建管處前於103年2月17日至現場查察，系爭建物A棟2至14層及B棟2至13層公共廁所仍全部封閉，上訴人業以103年3月5日北市都建字第00000000000號函限被上訴人於103年3月31日前改善，是原處分書中未再命限期改善，惟建管處於103年4月1日至現場勘查，前揭違規態樣仍存在，上訴人就各樓層依建築法第91條第1項第2款規定，以原處分分別處最高罰鍰額30萬元，總計390萬元（共13層）罰鍰，並無違誤。㈢系爭建物興建完工取得使用執照後，建商再擅自變更公共設施（即所謂二次施工）交付予承購戶，惡意規避相關法律責任，坐擁龐大獲利，為維護民眾權益，此類特殊情況個案，依臺北市政府處理違反建築法事件統一裁罰基準（下稱統一裁罰基準）第4點規定，自應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響等要件酌予加重或減輕處罰。又系爭建物第2至14層共用部分均分別有違規，上訴人就系爭建物各樓層依建築法第77條第1項、第91條第1項第2款規定，分別處被上訴人最高罰鍰額30萬元，總計390萬元（共13層）罰鍰，並無違誤。㈣系爭建物之違規狀態迄建管處102年10月22日會勘為止仍持續存在，參照本院101年度判字第180號判決，只要該建築物違規狀態持續存在，其行政罰之裁處權時效，即無從起算之旨，且系爭建物之公共廁所屬共用部分，迄原處分裁處之日止並無依公寓大廈管理條例規定點交予管理委員會之紀錄，被上訴人就共用部分仍應為有管領能力之人，是被上訴人主張原處分已逾行政罰法第27條第1項規定之3年裁處權時效云云，不足憑採等語，為此請求判決駁回上訴人之訴。四、原判決撤銷訴願決定及原處分，其理由略以：㈠本件系爭建物之上開都市設計審議申請案之平面圖、使用執照卷附之原核准竣工圖及公寓大廈共用專有區分圖，其2樓以上之平面各層之「廁所」均留設於共用部分，且設有公共出入口。又依96年附帶決議，因系爭建物之土地使用分區為辦公服務區，故如廁所等服務性空間應集中留設，以供公眾使用。惟⒈102年3月7日上訴人所轄建管處至系爭建物勘查，發現系爭建物2層以上之公共廁所於建物興建完工領得使用執照後，尚未依公寓大廈管理條例第57條規定點交予管理委員會前，即遭擅自變更，將A棟第2層至14層及B棟第2層至13層公共廁所全部封閉，致系爭建物之公共廁所使用現況與原核准竣工圖不符；上訴人於102年4月18日以北市都建字第00000000000號函處臺灣中小企銀30萬元整罰鍰，臺灣中小企銀及被上訴人均未就該函表示不服。⒉102年10月22日建管處至系爭建物勘查，系爭建物各層公共廁所仍全部封閉；上訴人遂於102年10月23日以北市都建字第00000000000號裁處書處臺灣中小企銀390萬元（每層30萬元計13層）罰鍰，嗣經臺北市政府於103年2月24日訴願決定，撤銷上訴人102年10月23日裁處書之處分，請上訴人釐清處罰對象後另為處分。⒊103 年2月17日建管處至系爭建物勘查，系爭建物各層公共廁所仍全部封閉，爰先以103年3月5日北市都建字第00000000000號函，請被上訴人於103年3月31日前改善；上訴人依臺北市政府103年2月24日訴願決定，釐清處罰對象應係被上訴人後，先依據前揭102年10月22日查獲之違規情事，於103年3月 26日以第一次裁處書，依建築法第91條第1項第2款規定，以系爭建物各「層」違規為數行為，處被上訴人最高罰鍰30萬元，總計390萬元（一層一違規行為，共13層），被上訴人不服，循序提起行政訴訟，目前繫屬原法院審理中（103年度訴字第1345號）。⒋103年4月1日，建管處至系爭建物勘查，系爭建物A棟2至14層及B棟2至13層公共廁所仍全部封閉，無任何進行改善施工之跡象；上訴人審認被上訴人前經以103年3月5日函命限期改善，屆期仍未改善，乃以原處分即第二次裁處書處被上訴人390萬元整罰鍰，並限於103年6月 30日前改善完畢。上開原處分經原審於準備程序時詢問上訴人，確認原處分乃以被上訴人違反建築法第77條第1項，而依據第91條第1項第2款後段之連續處罰。㈡建築物所有權人、使用人，依據建築法第77條第1項規定，所負之法律義務，乃因法律課予其等維護建築物於法定狀態即建築物受到合法使用，以及建築物之構造與設備安全的抽象的行政法上義務，此等義務並未被預設須以特定面貌的「行為」來履行，即「建築物所有權人、使用人」依建築法第77條第1項應負之責任乃「狀態責任」，故違反建築法第77條第1項規定，及違反其應負之「狀態責任」，只能論以「一行為」，乃原處分竟論以13行為，適用法律顯然違法。㈢次查建築法第91條第1項第2款後段之「連續處罰」，乃以第1次違反建築法第77條第1項規定之人裁罰後，就特定事項（即本件系爭建築各層應將廁所改為共用並設公共出入口），科相對人以「限期改善」之行政法上義務，並以此作為「未改善」時科處罰鍰之要件，而非以行為人過去所為違法使用建築物、構造及設備安全之行為為處罰對象。然查本件上訴人對被上訴人第一次裁罰時，並「未」命被上訴人限期改善（103年3月26日上訴人對被上訴人第一次裁罰，雖係命「限期改善」處分前，但未屆至限期改善之時間），同時本件原處分認定被上訴人違規行為之「連續」，仍如同第一次裁罰般，以被上訴人過往「使用」系爭建築之行為（即13層認13次違規行為加以裁罰）裁罰，並非針對被上訴人未於期限內「改善」之作為義務之違反加以裁罰（並計算行為數），因此本件原處分此部分亦有違法。㈣再查被上訴人與臺灣中小企銀為不同之行政處分之客體，上訴人將對第三人臺灣中小企銀為裁罰之處分效力，或調查程序，及令其陳述意見或命限期改善等處分，或認為對本件被上訴人亦發生相同效力云云，顯然對行政處分中關於「受處分人」認知，有嚴重誤解（上訴人將被上訴人與臺灣中小企銀，視為同一受處分人？），上訴人基此誤解所為抗辯，自顯無足採，應併敘明。㈤本件兩造於104年5月1日下午2時會勘後，參照上開會勘照片，認本件系爭建物違規部分有11處似已由各該層樓之專有部分所有權人「實質使用」，而系爭建物違規部分之共有部分所有權亦早經移由各區分所有權人，因此上訴人以尚「未點交」為由，逕認被上訴人仍為系爭建物違規部分之「使用人」（建築法第77條第1項），自足生疑，仍應再予詳查；又若本件被上訴人稱所有權業已移轉，無各該區分所有權人之配合及同意，無權進入系爭建物為改善等語是否屬實，亦為本件命限期改善是否具「期待可能性」之關鍵，均應由原處分機關（即上訴人）續予查明依法論處，應併敘明等語。五、上訴意旨略謂：㈠依84年8月2日修正公布之建築法第90條第1項（相當於現行建築法第91條第1項第1款）之規定，對於違反同法第73條後段（相當於現行建築法第73條第2項）規定擅自變更使用者，其處罰之對象為建築物所有權人或使用人。本件就系爭違規事實，經系爭建物之「領袖社區管理委員會」以102年4月12日(102)儒字第0000000-0號函陳述意見，該系爭建物共用部分之公共廁所現況係起造人移交前所為，移交時即為現況，該管理委員會並未對共用部分做任何變更。另依臺灣中小企銀提供之不動產信託契約書內容可知系爭建築物建商為被上訴人；由系爭建物之都市設計審議審查報告可知，系爭建築物之興建審議計畫者亦為被上訴人。此外，上訴人稽查有前開所述系爭違規事實，而系爭建物A棟第2層至第14層及B棟第2層至第13層公共廁所仍全部封閉，且封閉方式一致，且封閉牆面採用相同之磁磚封閉入口，衡諸經驗法則，顯非之後購買系爭建物之住戶有所能力單獨為之，且系爭建物於預售屋銷售階段時，被上訴人刊登於網頁之系爭建物銷售資料內文亦明確載明投資興建者為「興富發建設」，且亦有現場照片顯示系爭建物銷售期間並無住戶入住，系爭公共廁所封閉狀態即已存在等情，綜上所述，本件系爭建物除事實上之起造人確實為被上訴人外，系爭違規事實亦為被上訴人所為。原判決質疑被上訴人非系爭違規事實之行為人，其認事用法顯然違背經驗法則以及認定事實與卷內證據資料所導出之事實互相矛盾，且有違本院95年1月份庭長法官聯席會議決議「行政罰處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰」之意旨，而有判決不適用法規或適用不當之判決違背法令。㈡被上訴人事實上規避其為系爭建物事實上之起造人責任，乃對於系爭建物共有部分點交前仍有管理能力之使用人，卻又另以定型化契約方式與購屋者簽訂有規避其起造人責任並從中圖利之買賣契約，有訴外人長祿國際管理顧問股份有限公司與被告即本案被上訴人間損害賠償事件之臺灣臺北地方法院104年度訴字第1326號判決，及系爭建物屋主之一即原告潘靖儒與被告仲介系爭建物永慶房屋仲介股份有限公司及其仲介人員郭玲玲、劉佑席間就購買系爭建物房屋之請求損害賠償事件之臺灣士林地方法院103年度重訴字第516號判決可參，由上開判決內容顯見被上訴人除乃系爭違規事實之行為人外，並片面以定型化契約方式另與購買建物房屋之買主約定事先故意地轉嫁其應負之系爭違規事實責任予購買住戶，上開定型化契約條款顯然違背禁止規定而無效為是，但由上開訴訟事件判決結果可知，均判決原告敗訴即不利於屋主。若上訴人依法不對被上訴人之系爭違規事實加以處罰，相同狀況仍有可能一再發生，並讓被上訴人一再脫免於裁罰，實有悖情、理、法並危害購買房屋者之權益，難謂有公平正義可言。㈢按96年附帶決議：「爾後類似都市計畫不得作住宅使用之分區內建築物平面配置之服務性空間，均須集中設置於公共空間」，此係為防範建商以低於住宅區市場行情之價格購入此類土地後，於建造建築物時以平面類似住宅之設計方式，誤導民眾得作為住宅使用，藉以提昇銷售量而獲取龐大利益，卻肇致民眾購屋後有違反建築法規而遭裁罰之風險，戕害都市計畫之發展，影響合法建築開發業者之權益，妨害建築市場競爭秩序，是以如工商混合區等類型建築基地於開發設計階段，申請臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會進行都市審議程序時，建築物各樓層之廁所、茶水間、機電設備空間等服務性空間均不得留設於專有部分，而應集中留設於共用部分，以提供公眾使用，且經都市審議通過、建築物按核准圖說興建完工後不得擅自變更，以維持民眾正常生活機能。㈣實務見解固然就建築法第77條第1項「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。」之規定，課予所有權人之責任，係所謂「狀態責任」之一種，其係一種對物責任，狀態責任所致之義務，為一種以物為中心的義務，通常是排除危險，回復物之安全狀態的義務。而「狀態責任」實務上評價上為一行為，固屬有理，然實際上並非可通盤適用於所有情況，在本件系爭違規事實更徵屬之。上訴人審認系爭建物第2層至14層之公共廁所各為獨立之使用單元，而被上訴人擅自將該等公共廁所全數違規封閉之行為，依社會通念而言，應係分層施作而非同一時間為之，係屬數行為；且2至14樓事實上建物所有權、建物現況均可割裂、獨立之情形下，自不得將此本應由違規行為人即被上訴人負擔之回復應有狀態之義務，轉嫁予之後購買之住戶，否則已有違本院95年1月份庭長法官聯席會議決議「行政罰處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。」之意旨以及96年附帶決議。㈤實務上裁處之狀態責任，均將屬事實上之單一違規事實狀態，而論以一狀態責任。然而對照本件系爭違規事實，並非僅於系爭建物之某樓層公共區域之公共廁所入口被封閉而已，而是共計13層樓可分別獨立之違規事實，自不得認為系爭違規事實，僅需被上訴人負擔1個狀態責任。參照統一裁罰基準第4點，上訴人依該裁罰基準認定被上訴人有2至14樓層之違規事實，應以13個違規事實認定並無違誤，亦符合依據違規事實之輕重而為裁罰輕重之比例原則；原判決就狀態責任之解釋局限於危險狀態之排除，未考量本案事實上危險狀態共分屬在系爭2至14樓建物之13個危險狀態，判決有違背經驗法則及論理法則之判決不適用法規、適用法規不當以及判決不備理由之判決違背法令。㈥罰鍰處分，性質上係為規制過去之違規行為所課予之行政罰，此有本院101年度裁字第2154號裁定意旨可稽。又建築法第77條第1項所規定，建築物使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全，乃係避免因防火逃生設備疏於維護而造成緊急災害時危害公共安全。另依建築法第91條第1項第2款規定，違反第77條第1項規定之處罰，並無規定上訴人得裁量選擇是否僅以限期改善為前置處分之權限，換言之，主管機關依建築法第91條第1項規定所為之裁罰，並不以事先勸導行為人改善為必要。本件系爭違規事實上訴人業已有發函命被上訴人限期改善在案，且於原處分裁處被上訴人罰鍰390萬元同時並命被上訴人限期於103年6月30日前改善完畢，依法自無違誤；原判決曲解建築法第91條第1項第2款後段文義及立法目的，且未審酌實際違規情況可能導致隨時發生危險之可能，驟認原處分裁處罰鍰前，尚應先命被上訴人為限期改善，除與本院101年度裁字第2154號裁定意旨有悖外，原判決解釋上開法律顯然增加法律所未明文規定之限制及要件，更有違前開建築法立法之目的及所要保障之法益，而具有法規解釋錯誤之判決違背法律等語，為此請求判決廢棄原判決，並駁回被上訴人在第一審之訴。六、本院查：㈠按建築法第77條第1項規定「（第1項）建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。」第91條第1項第2款規定：「（第1項）有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：……二、未依第七十七條第一項規定維護建築物合法使用與其構造及設備安全者。」㈡原判決以前揭理由，將原處分（即第二次裁處書）及其訴願決定均予撤銷，經核其認事用法尚無不合。上訴意旨雖再以前詞爭執，惟按建築法第91條第1項前段規定之法律效果，包括罰鍰、命限期改善或補辦手續，其中罰鍰處分，性質上係為規制過去違規行為所課予之行政罰。就建築物所有權人、使用人未依同法第77條第1項規定維護建築物合法使用與其構造及設備安全者而言，第一次處以罰鍰固非以先命限期改善為必要，惟如依建築法第91條第1項後段規定，施予連續處罰者，則須先處以罰鍰，並限期改善，屆期仍未改善而繼續使用者，始得為之。又建築物所有權人、使用人一有未依同法第77條第1項規定維護建築物合法使用與其構造及設備安全之行為，即應處以罰鍰，至於爾後違規狀態之繼續，並非違規行為的繼續，自不能對同一違規行為重複加以處罰。而「限期改善」在性質上並非對於行為人所為之制裁，乃係主管機關為防止危害繼續或擴大，使處分相對人除去違法狀態，所課予之一定「作為義務」，本質上為單純之負擔處分；如處分相對人未依限期改善命令，恢復建築物合法使用與其構造及設備安全狀態者，其法律效果為「得連續處罰」，係以「屆期仍未改善而繼續使用」為科處罰鍰之要件，並非以行為人過去未維護建築物合法使用與其構造及設備安全之行為作為處罰對象。㈢本件原處分主旨欄係記載：「受處分人於本市○○區○○路00號等建築物興建完工並領得使用執照，於共用部分尚未全部移交予大樓管理委員會或所有權人前，即擅自將共用部分之設施設備變更，致該建築物共用部分之使用現況與原核准竣工圖不符，違反建築法第77條第1項規定，爰就該建築物違規樓層（2至14層，1層計1處，共13處違規），分別依建築法第91條第1項第2款規定處罰鍰30萬元，總計390萬元，並限於103年6月30日前改善完畢。」其中罰鍰部分與第一次裁處書之主旨完全相同（參見原審卷第22、37頁），可見上訴人係就被上訴人過去未維護建築物合法使用之行為，於第一次裁處後，再重複施予第二次裁處（即原處分），揆諸前開說明，於法自有未合。原判決論斷：本件原處分認定被上訴人違規行為之「連續」，仍如同第一次裁罰般，以被上訴人過往「使用」系爭建築之行為（即13層認13次違規行為加以裁罰）裁罰，並非針對被上訴人未於期限內「改善」之作為義務之違反加以裁罰（並計算行為數），因此本件原處分此部分亦有違法，應予撤銷等語，並無違誤。至於原判決理由另謂：「本件被告對原告第一次裁罰時，並『未』命原告限期改善（103年3月26日被告對原告第一次裁罰，雖係命「限期改善」處分前，但未屆至限期改善之時間）等語，僅係在說明上訴人係另以103年3月5日北市都建字第00000000000號函命被上訴人於103年3月31日前依原核准圖說恢復原狀，並非認主管機關依建築法第91條第1項規定所為之裁罰，係以事先勸導行為人改善為必要，上訴意旨主張原判決見解有違建築法立法目的與本院101年度裁字第2154號裁定意旨云云，容有誤解。㈣再稽諸原處分事實及理由欄記載：「……三、受處分人於旨揭建築物興建完工並領得使用執照後，共用部分尚未全部移交予大樓管理委員會或所有權人前，擅自將共用部分之設施設備變更（建築物A棟2至14層及B棟2至13層公共廁所全部封閉），致旨揭建築物共用部分之使用現況與原核准竣工圖說不符，業違反建築法第77條第1項，經本局以103年3月5日北市都建字第00000000000號函限於103年3月31日前依原核准圖說恢復原狀，惟本市建築管理工程處103年4月1日複查，旨揭建築物違規態樣完全無任何改善作為，審酌受處分人違反行政法上義務行為應受責難程度及所生後續影響均重大，又系爭建物第2層至第14層共用部分均分別有違規，本局爰就建築物違規樓層數（1層計1處，共13處違規），分別依建築法第91條第1項第2款規定處罰鍰30萬元，總計390萬元，並限於103年6月30日前改善完畢。」似因被上訴人未遵命於限期內改善，仍繼續使用，而予以處罰，卻又有追究被上訴人過去未維護建築物合法使用之行為（擅自於各樓層將共用部分之設施設備變更）之意，可見其處分理由前後文，並與主旨之間存有矛盾。如果原處分真意係以被上訴人未遵命於限期內改善，仍繼續使用，而施予處罰，則稽諸上訴人103 年3月5日北市都建字第00000000000號函之主旨係謂：「有關貴公司興建本市○○區○○路00號等建築物，未經核准擅自變更共用部分之設施設備乙案，限於103年3月31日前依原核准圖說恢復原狀」，並說明：「一、…貴公司於旨揭建築物興建完工領得使用執照後，共用部分尚未移交大樓管理委員會或所有權人前，即擅自變更相關設施設備（A棟第2至14層及B棟第2至13層公共廁所出入口封閉無法使用），致旨揭建築物共用部分之現況與使用執照之原核准圖說不符，顯未維護建築物合法使用，業違反建築法第77條第1項。…」可知該限期改善函係一次對被上訴人課以就系爭建物各樓層，依原核准圖說恢復原狀之義務，並非就各樓層分別課以依原核准圖說恢復原狀之義務。因此，被上訴人未將系爭建物各樓層，依原核准圖說恢復原狀，係違反一個行政法上作為之義務，自僅能為一次處罰，且建築法第91條之連續處罰時，並無「限期改善」之規定，原處分依系爭建物違規樓層數，施予13次處罰，於法亦有未合。就此而言，原處分亦有撤銷之理由，然上訴人既曾以103年3月5日北市都建字第00000000000號函，限被上訴人於103年3月31日前依原核准圖說恢復原狀，自得以被上訴人違反一次「限期改善」義務，重為適法之處分。㈤末按原判決理由僅係謂本件系爭建物違規部分有11處似已由各該層樓之專有部分所有權人「實質使用」，而系爭建物違規部分之共有部分所有權亦早經移由各區分所有權人，因此上訴人以尚「未點交」為由，逕認被上訴人仍為系爭建物違規部分之「使用人」（建築法第77條第1項），自足生疑；又若本件被上訴人稱所有權業已移轉，無各該區分所有權人之配合及同意，無權進入系爭建物為改善等語是否屬實，亦為本件命限期改善是否具「期待可能性」之關鍵等語，並未否定被上訴人乃系爭建物違規事實（擅自將共用部分之設施設備變更）之行為人，不生牴觸本院95年1月份庭長法官聯席會議決議意旨之問題，上訴意旨指摘原判決質疑被上訴人非系爭違規事實之行為人，違背經驗法則，並與卷內證據資料矛盾云云，亦有誤解。另被上訴人與第三人間，或第三人彼此間之民事訴訟勝負如何，與被上訴人就其所受行政處分提起之本件行政訴訟係屬兩事，上訴意旨將兩者混為一談，並據以主張若讓被上訴人一再脫免於裁罰，實有悖情、理、法，並危害購買房屋者之權益云云，自不足採。㈥綜上所述，原審並無判決不適用法規、適用不當或不備理由等違背法令情形。上訴論旨，猶執前詞，聲明將之廢棄，為無理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　106　年　　1　　月　　19　　日最高行政法院第三庭審判長法官　吳　東　都法官　黃　淑　玲法官　鄭　小　康法官　姜　素　娥法官　林　文　舟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　106　年　　1　　月　　19　　日書記官　楊　子　鋒

最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第26號

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