最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第30號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 106年度判字第30號上訴人　華利全來科技股份有限公司代　表　人　黃月卿訴訟代理人　楊正評　律師被上訴人　桃園市政府代　表　人　鄭文燦上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國105年7月20日臺北高等行政法院103年度訴字第95號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣上訴人前經被上訴人核准於坐落改制前桃園縣觀音鄉（現○○○○○市○○區○○○段○○○○○段○0000○號土地上，設立門牌號碼桃園縣○○鄉○○村○○路○○段000號之廠房（下稱系爭廠房）。上訴人於民國92年4月21日，以系爭廠房不敷使用為由，向改制前桃園縣政府（現改制為桃園市政府，即被上訴人）申請擴展利用與系爭廠房坐落土地毗連之金湖段1146（後分割出1146-1）、1148、1148-1（後分割出1148-2、1148-3、1148-4）、1149、1165（後分割出1165-2、1165-3、1165-4、1165-5）地號、面積合計34,267平方公尺之5筆非都市土地（下稱系爭土地），及將系爭土地之使用分區由特定農業區農牧用地，變更編定為丁種建築用地及國土保安用地；被上訴人先以92年7月1日府建工字第0920142538號函，核准上訴人擴展利用系爭土地（下稱核准擴展計畫處分），並於同年8月28日函送桃園縣政府工用證字第37號工業用地證明書（下稱工業用地證明書）予上訴人，續以92年12月12日府地用字第0920287612號函，核准系爭土地變更編定為丁種建築用地及國土保安用地，並請所屬桃園縣中壢地政事務所依規定辦理異動手續（下稱核准變更編定處分）。嗣臺灣桃園地方法院檢察署（下稱桃園地檢署）檢察官以訴外人即承辦上訴人申請擴展計畫案之陳英俊及會辦單位人員黃進峰，涉有圖利及公文書登載不實等刑事罪嫌，對該2人提起公訴，經臺灣桃園地方法院100年度訴字第881號刑事判決（下稱桃園地院刑事判決），認定上訴人於91 至92年申請擴展計畫期間，已將系爭廠房及系爭土地出租予其他公司使用，被上訴人據此認定上訴人申請擴展計畫，不符核准時促進產業升級條例第53條第1項規定，查有行政程序法第119條信賴不值得保護情事，依行政程序法第117條規定，於102年6月25日以府商登字第1020142727號函，撤銷核准擴展計畫處分及工業用地證明書，繼以102年6月27日府商登字第1020157913號函，更正上開撤銷處分中誤繕之地號（以下就上述2函文，合稱撤銷擴展計畫及證明書處分），上訴人不服撤銷擴展計畫及證明書處分，循序提起行政訴訟，經原審法院102年度訴字第2006號判決駁回，再經本院105年度判字第65號判決駁回上訴人對原審法院該判決之上訴，而告確定。被上訴人另於102年7月3日以府地用字第1020161194號函（下稱原處分）通知上訴人略以：核准擴展計畫處分既經被上訴人撤銷，則核准變更編定處分已失所依據，應一併撤銷。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。二、本件上訴人主張：上訴人於91、92年間，因計畫與西班牙電聯車製造商C.A.F.公司合作經營電聯車製造產業，原有從事鋼構事業之系爭廠房及所坐落基地，不足容納將增設之電聯車製造、組裝設備，故申請將毗連之系爭土地變更編定為丁種建築用地及國土保安用地，復已依規定將變更土地總面積10%之土地作為綠地，並依法繳交回饋金，符合92年3月26日修正發布之非都市土地使用管制規則（下稱行為時管制規則）第31條第1項規定。被上訴人無視於核准擴展計畫、核發工業用地證明書及核准土地變更編定，乃各有其法定要件，僅因核准擴展計畫處分及工業用地證明書被撤銷，即以原處分撤銷核准變更編定處分，自非有據。又訴外人聯昇企業有限公司（下稱聯昇公司）及聯荃企業有限公司（下稱聯荃公司）於91、92年間，係向上訴人承租毗鄰系爭土地之金湖段1165-1地號土地，設立門牌號碼桃園縣○○鄉○○村○○路○○段000○0號及819之2號廠房，從事鋼材噴砂、除鏽及油漆代工作業；該廠房與系爭廠房僅係共用大門出入，二者地號及地目均不相同，且該訴外人廠房並無如系爭廠房放置大型鋼構吊裝設備機具；被上訴人未踐行調查程序，僅憑桃園地院刑事判決，即認上訴人將系爭廠房及系爭土地出租他人使用，無擴展工業之需要，先作成撤銷核准擴展計畫及證明書處分，再以原處分撤銷核准系爭土地變更編定之處分，認事用法顯有違誤。縱認上訴人違反91年1月30日修正公布之促進產業升級條例（下稱行為時促產條例）第53條第1項規定，被上訴人於桃園地檢署99年間分案調查時，亦已知悉上訴人將系爭廠房或系爭土地出租聯昇、聯荃公司之事實，惟其遲至102年7月3日始作成原處分，已逾行政程序法第121條所定2年除斥期間。復依區域計畫法第15條之1及其施行細則第13條第2項、第20條規定，變更土地編定須經原機關組成審查委員會及提報區域計畫委員會與上級機關，依原核定程序作成決定，欲撤銷原變更土地編定亦應循相同程序為之，被上訴人未經審查即逕為撤銷核准變更系爭土地編定，有紊亂土地利用管制之違法云云。為此，求為判決：撤銷訴願決定及原處分。三、被上訴人則以：被上訴人核准系爭土地變更編定，係依核准擴展計畫處分及工業用地證明書辦理，惟核准擴展計畫處分及工業用地證明書嗣經被上訴人撤銷，上訴人對該撤銷處分所提訴訟，復經臺北高等行政法院（下稱原審法院）102年度訴字第2006號判決及本院105年度判字第65號判決駁回而告確定，是被上訴人作成核准變更編定處分所依據之前提處分，已失其效力，被上訴人以原處分撤銷核准變更編定處分及恢復原編定，合於行政程序法第117至119條規定，並無違誤。又被上訴人係經其所屬工商發展局以102年6月25日府商登字第1020142727號函通知，始知系爭土地有撤銷核准變更編定並恢復原編定之事由，嗣於102年7月3日行使撤銷權，未逾行政程序法第121條所定2年除斥期間。另被上訴人係依102年9月19日修正發布前管制規則第31條規定辦理變更編定，無涉分區變更事宜，自無區域計畫法第15條之1及管制規則第13、14條規定之適用，無須踐行區域計畫委員會審議程序云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按區域計畫法第15條、行為時管制規則第31條第1項第3款及第2項、行為時促產條例第53條及行政程序法第117條、第118條、第121條規定，區域計畫法主管機關對於依行為時管制規則第31 條第1項規定，申請將與都市計畫工業區土地毗連之非都市土地，變更編定為丁種建築用地之案件，必須申請人符合：1.依行為時促產條例第53條規定，經工業主管機關就擴展計畫及用地面積，核定發給工業用地證明書，或2.依同條例第70條之2第5項規定，取得經濟部核定發給之證明文件，始得予以核准；若申請人前係以符合1.之資格而為申請，經區域計畫法主管機關審核其所提工業用地證明書而予准許，惟該工業用地證明書嗣經主管機關依行政程序法第117條規定撤銷，而溯及既往失其效力者，該項申請自始不具備1.之法定要件，行政機關前予以核准之處分，係屬違法，得於知有撤銷原因時起2年將之撤銷。㈡經查，上訴人前係以其為經濟部認定之低污染事業，有擴展工業需要，經依行為時促產條例第53條規定，取得工業主管機關就其擴展計畫及用地面積，核發之工業用地證明書為由，依行為時管制規則第31條第1項第3款規定，申經被上訴人於92年12月12日核准將系爭土地變更編定為丁種建築用地及國土保安用地；惟上訴人就其擴展計畫及工業用地證明書，業經被上訴人於102年6月間，依行政程序法第117條規定撤銷而溯及既往失其效力，則其申請自始欠缺行為時管制規則第31條第1項所定「依促進產業升級條例第53條規定，取得工業主管機關核定發給之工業用地證明書」要件，被上訴人核准變更編定處分係屬違法，其以原處分將該處分撤銷，於法並無不合，上訴人主張被上訴人僅因核准擴展計畫處分及工業用地證明書業經撤銷，即以原處分撤銷核准變更編定處分，係屬違誤云云，並非可採。又行為時管制規則第31條第2項規定，乃依同條第1項第3 款規定申請變更編定非都市土地為丁種建築用地者，除該條第1項規定外，必須具備之另一申請條件。上訴人另以其業已以系爭土地總面積10%作為綠地且繳交回饋金，合於行為時管制規則第31條第2項要件為由，指摘被上訴人以原處分撤銷核准變更編定處分為違法，亦無足取。㈢由原處分之記載，可知被上訴人係因其對上訴人之擴展計畫及工業用地證明書業經撤銷，認核准變更編定處分已無依據，故以原處分將核准變更編定處分併予撤銷；至桃園地院刑事判決理由，乃被上訴人撤銷核准擴展計畫處分及工業用地證明書之原因，是上開刑事判決內容自非原處分作成之根據，上訴人指稱被上訴人係僅憑該刑事判決，認定其無擴展工業之需要，進而作成原處分，於法有違云云，並無足取。又被上訴人於102年6月25、27日作成撤銷核准擴展計畫及證明書處分，旋於同年7月3日以原處分撤銷核准變更編定處分，自未逾行政程序法第121條第1項所定2年除斥期間，上訴人主張被上訴人應早在桃園地檢署99年間調查訴外人陳英俊、黃進峰因承辦申請擴展計畫案所涉刑事罪嫌時，即知上訴人將系爭廠房或系爭土地出租聯昇、聯荃公司，卻遲至102年7月3日始作成原處分，已逾2年除斥期間云云，乃誤將被上訴人作成撤銷核准擴展計畫及證明書處分與作成原處分之原因混為一談，亦難採憑。㈣末按被上訴人前依行為時管制規則第31條規定，核准上訴人申請系爭土地變更編定，嗣以原處分將該處分撤銷，均與非都市土地使用分區之變更無關，自無適用區域計畫法第15條之1規定之餘地。又人民就個別非都市土地申請使用地變更編定，應否准許，依行為時管制規則第28條第1項規定，係屬土地所在地直轄市或縣（市）政府之權責，並無區域計畫法施行細則第13條及第20條規定關於應報經中央主管機關核定之適用；而被上訴人係依行政程序法第117 條規定，撤銷核准變更編定處分，亦無踐行上開區域計畫法施行細則所定程序之必要。則上訴人再主張被上訴人未踐行區域計畫法第15條之1、區域計畫法施行細則第13條第2項及第20條規定之程序，乃紊亂土地利用管制及架空原專業決定，係屬違法云云，殊不足採等由，因將原決定及原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。五、上訴理由略謂：㈠上訴人出租予聯昇公司、聯荃公司之標的均僅限於819之1號廠房、819之2號廠房及其基地金湖段1165-1地號土地，並非上訴人91、92年申請擴展計畫之原有廠房（即系爭廠房）或申請擴展之毗連土地（即系爭廠房之基地金湖段1166地號土地），並無102年6月25日府商登字第1020142727號函所言「將原有廠房及申請擴展之毗連土地出租其他公司使用，無擴廠之必要」情事，是被上訴人基於桃園地院刑事判決認定「聯昇、聯荃公司承租系爭擴展計畫之原有廠房或擴張利用之毗鄰土地」之錯誤事實，以撤銷擴展計畫及證明書處分撤銷核准擴展計畫處分及工業用地證明書，復以原處分撤銷核准變更編定處分，應有違誤。且本件擴展工業計畫陸續由被上訴人作成核准、發給執照、證明書、要求改善等行政行為，有令上訴人信賴之基礎，上訴人亦因此進行後續廠房興建計畫，已達成建蔽率並改善以達完成使用之標準，足證上訴人確有信賴表現。況被上訴人遽爾為將系爭土地恢復原編定之處分，所造成之損害與公益顯失均衡，顯有違比例原則，上訴人之信賴利益亦顯然大於撤銷所欲維護之公益，被上訴人以行政程序法第117條撤銷核准變更編定處分，當屬違法。原判決未察上情，應屬不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條之職權調查規定，及適用法規不當之違背法令。㈡管制規則第31條第5項規定得逕行恢復土地編定已逾越區域計畫法之授權範圍，被上訴人以原處分撤銷核准變更編定處分，規避區域計畫法第15條之1及其施行細則第13條規定必須踐行之審查程序，並恢復原編定，係屬違法，惟原判決未審酌本件撤銷核准變更編定處分，與區域計畫法之授權目的，及賦予區域計畫法施行細則所定程序之必要性與關聯性，逕認定被上訴人依行為時管制規則第31條規定，核准上訴人申請將非都市土地之系爭土地變更編定為丁種建築用地及國土保安用地，嗣後再行撤銷該變更編定處分，均與非都市土地使用之變更無關，而無區域計畫法第15條之1規定之適用，並認定無踐行區域計畫法施行細則所定程序之必要，已顯屬判決不適用法令及不備理由之違背法令。㈢對於上訴人有無興辦鋼鐵廠之事實及擴廠之必要，及有無符合辦竣農地重劃之相關規定，訴外人陳英俊及黃進峰負有實質審查權限，被上訴人當時核准擴展計畫，係因陳英俊與黃進峰誤認不牴觸辦竣重劃農地，應屬歸責於被上訴人之事由，上訴人並無提供任何不正確資料及不完全陳述。原判決未察上情，仍據錯誤之事實認定，以上訴人提供不正確資料及不完全陳述申辦擴展計畫，涉行政程序法第119條信賴不值得保護情事，為不利上訴人之判決，應屬不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條之職權調查規定，及適用法規不當之違背法令。㈣上訴人於94年間建廠面積已達建蔽率20% ，業依擴展計劃完成使用，嗣被上訴人認定擴展計畫完成使用認定基礎需增加建蔽率至30%，上訴人亦於100年7月27日完成該要求，證明上訴人確有申請擴展工業之需要，並為踐履擴展計畫內容之具體事實。原判決未察上情，認定被上訴人撤銷擴展計畫及證明書處分，以核准變更編定處分失所附麗併同為撤銷並無不法，應屬不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條之職權調查規定，及適用法規不當、不備理由之違背法令。㈤被上訴人作成核准變更編定處分，非完全依據核准擴展計畫處分及工業用地證明書，而係因上訴人申請變更土地編定，尚符合行為時管制規則第31條第2項其他要件，自不得因被上訴人撤銷核准擴展計畫處分及工業用地處分書，即認定核准變更編定處分已失所附麗。原判決未察上情，顯有適用法規不當及不備理由之違背法令。㈥被上訴人早於99年間已知悉作成核准擴展計畫處分之訴外人陳英俊、黃進峰因涉犯貪污治罪案件而受檢方調查之事實，原判決怠於職權調查，仍認定被上訴人於102年6月25日撤銷核准擴展計畫處分，進而於同年7月3日撤銷本件變更土地編定處分，未逾越行政程序法第121條第1項之2年除斥期間，應屬不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條之職權調查規定，及適用法規不當之違背法令云云。六、本院查：（一）按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」為區域計畫法第15條第1項所規定。行為時管制規則，乃區域計畫法主管機關內政部，依區域計畫法第15條第1項規定之授權，就除國家公園區內土地外之非都市土地之使用，以編定使用地類別之方式，訂定管理規則，為使用地類別之編定，及其變更之條件及程序規定，以為管制。（二）次按「（第1項）丁種建築用地或都市計畫工業區土地有下列情形之一而原使用地或都市計畫工業區內土地確已不敷使用，經依促進產業升級條例第53條規定，取得工業主管機關核定發給之工業用地證明書者，或依同條例第70條之2第5項規定，取得經濟部核定發給之證明文件者，得在其需用面積限度內以其毗連非都市土地申請變更編定為丁種建築用地：……三、經濟部認定之低污染事業有擴展工業需要者。……（第2項）前項第3款情形，興辦工業人應規劃變更土地總面積百分之10之土地作為綠地，辦理變更編定為國土保安用地，並依促進產業升級條例、農業發展條例相關規定繳交回饋金後，其餘土地始可變更編定為丁種建築用地。……」為行為時管制規則第31條第1項第3款及第2項之規定。經核，上開規定並未逾越區域計畫法第 15條第1項之授權範圍，而得為工業區內土地不敷使用時，以其毗連非都市土地申請變更編定為丁種建築用地之處理依據。（三）又按「（第1項）興辦工業人因擴展工業或增闢必要通路或設置污染防治設備，需使用毗連之非都市土地時，其擴展計畫及用地面積，應經工業主管機關核定發給工業用地證明書，以租購土地，依法辦理變更使用及登記。……（第3項）興辦工業人依第1項規定擴展工業，應規劃變更土地總面積百分之10之土地作為綠地。並由當地直轄市或縣（市）政府辦理變更編定為國土保安用地。……」則為行為時促產條例第53條第1項、第3項所規定。又行為時興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法第5條規定，興辦工業人應自經濟部核發屬低污染事業認定函件發文之次日起1年內，向土地所在地地方工業主管機關申請核定擴展計畫，並申請核發工業用地證明書。依上規定，經濟部認定之低污染事業有擴展工業需要之興辦工業人，以原有廠房不敷使用，應向工業主管機關申請利用毗連非都市土地之擴展計畫，經核准後，取據工業主管機關核定發給之工業用地證明書，始得在其需用面積限度內以其毗連非都市土地申請變更編定為丁種建築用地。換言之，係以經土地所在地地方工業主管機關核定擴展計畫，並核發工業用地證明書，作為得申請將其毗連之非都市土地變更編定為丁種建築用地之要件；若用以申請變更編定之擴展計畫核定及工業用地證明書，經作成處分機關以該等處分違法而撤銷時，則所據以核准之非都市土地使用編定變更為丁種建築用地之處分，即因構成要件合致之欠缺，而成為違法。又所指核准之非都市土地使用編定變更處分之違法，係因擴展計畫核定及工業用地證明書處分遭撤銷，而致違法，則此行政處分之撤銷權行使，自應以被上訴人作成擴展計畫核定及工業用地證明書處分撤銷時，為被上訴人知有撤銷原因時，自此起算2年內為之。（四）再者，受確定判決既判力效力所及之人，不得再以與確定判決據為判斷訴訟標的之權利及法律關係存否之基礎原因事實，再次要求法院另行確定或重新評價；否則，即違背一事不再理原則。查上訴人以系爭廠房不敷使用為由，向被上訴人申請擴展利用與系爭廠房坐落土地毗連之系爭土地，及將系爭土地之使用分區由特定農業區農牧用地，變更編定為丁種建築用地及國土保安用地；被上訴人先以核准擴展計畫處分，並於同年8月28日函送工業用地證明書予上訴人，續以92年12月12日府地用字第0920287612號函，核准系爭土地變更編定為丁種建築用地及國土保安用地，並作成核准變更編定處分。嗣因桃園地檢署檢察官以訴外人即承辦上訴人申請擴展計畫案之陳英俊及會辦單位人員黃進峰，涉有圖利及公文書登載不實等刑事罪嫌，對該2人提起公訴，經桃園地院刑事判決，認定上訴人於91至92年申請擴展計畫期間，已將系爭廠房及系爭土地出租予其他公司使用，被上訴人據此認定上訴人申請擴展計畫，不符核准時促進產業升級條例第53條第1項規定，查有行政程序法第119條信賴不值得保護情事，依行政程序法第 117條規定，作成撤銷擴展計畫及證明書處分，經上訴人以撤銷擴展計畫及證明書處分違法，提起撤銷訴訟，為原審法院經實質審查後以102年度訴字第2006號判決駁回上訴人之訴，並由本院以105年度判字第65號判決駁回上訴人對原審法院該判決之上訴，而告確定。因此，上訴人提起本件上訴，對於前開確定判決已認定上訴人於91年至92年申請系爭擴展計畫案期間，已將系爭廠房及申請擴展之毗連土地出租其他公司使用，以被上訴人認上訴人之申請不符合「確有擴廠需要」要件之原因事實，及以擴展計畫及證明書處分違法，而予以撤銷之判斷，依前揭說明，即不得為相反之主張。上訴意旨，就此部分再為爭執，要求法院另行確定或重新評價部分，即難採取。（五）綜上所述，原判決以被上訴人以上訴人前經工業主管機關就其擴展計畫及核發之工業用地證明書，業經撤銷，核准變更編定處分，已失所依據為由，依行政程序法第117條規定，以原處分撤銷核准變更編定處分，訴願決定予以維持，均無違誤，而駁回上訴人在第一審之訴，認事用法，核無違誤，並已就上訴人於原審所為主張，於原判決理由中，詳為論述，尚難認原判決有不適用法規，或適用法規不當，或理由不備之違背法令。上訴人仍執前詞指摘原判決違背法令，求予廢棄，無非係對原審認定事實之職權行使，及以一己歧異之法律見解，或於原審已提出，而為原判決所不採之理由，再為主張，難認為有理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　106　年　　1　　月　　19　　日最高行政法院第二庭審判長法官　侯　東　昇法官　林　樹　埔法官　江　幸　垠法官　楊　得　君法官　沈　應　南以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　106　年　　1　　月　　19　　日書記官　吳　玫　瑩

最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第30號

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