最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第414號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 106年度判字第414號上訴人宏埕企業股份有限公司代表人林清和上訴人泛喬股份有限公司代表人李必賢上訴人義大皇家酒店股份有限公司代表人沈德村上訴人天悅大酒店股份有限公司代表人沈德村上訴人義大開發股份有限公司代表人張天吉上五人共同訴訟代理人林石猛律師戴敬哲律師梁志偉律師被上訴人高雄市政府代表人陳菊訴訟代理人陳琪苗律師上列當事人間土地公告現值事件，上訴人對於中華民國106年1月17日高雄高等行政法院105年度訴字第337號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、事實概要: ㈠緣上訴人宏埕企業股份有限公司（下稱宏埕公司）、泛喬股份有限公司（下稱泛喬公司）、義大皇家酒店股份有限公司（下稱義大皇家公司）、天悅大酒店股份有限公司（下稱天悅公司）、義大開發股份有限公司（下稱義大開發公司）等（以下合稱上訴人等5家公司）分別以民國104年11月9日陳情書向被上訴人陳情近年渠等所有土地公告土地現值調整幅度過高，請求將上訴人宏埕公司所有坐落高雄市大樹區（下稱大樹區）姑婆寮段（以下合稱姑婆寮段）26-2地號等50筆如附表所示土地105年公告土地現值調降至103年之水準，上訴人泛喬公司所有姑婆寮段26-175地號等126筆如附表所示土地、上訴人義大皇家公司所有姑婆寮段26-233地號等10筆如附表所示土地、上訴人天悅公司所有姑婆寮段26-309地號等7筆如附表所示土地及上訴人義大開發公司所有姑婆寮段 26-1地號等11筆如附表所示土地之105年公告土地現值調降至99年之水準，案經被上訴人地政局以104年11月18日高市地政價字第10433251600號函（下稱地政局104年11月18日函）復上訴人等5家公司已錄案並將提供高雄市地價及標準地價評議委員會（下稱高市地評會）參考。㈡嗣被上訴人辦理105年地價調整作業，上訴人等5家公司所有前揭姑婆寮段土地共計204筆（如附表所示，下稱系爭土地），依其使用編定及土地利用現況情形，分別劃屬大樹區第26、292、351、352及356地價區段，其中第26地價區段為特定目的事業用地，第292、351、352及356地價區段為丙種建築用地，經提請高市地評會104年12月24日104年第6次會議（第3次正式會）評定結果，大樹區第26、292、351、352、356地價區段之區段地價分別為每平方公尺新臺幣（下同） 4,500元、50,000元、55,000元、50,000元、50,000元，並據以依地價調查估計規則第23條規定，計算系爭土地之宗地單位地價，被上訴人乃以105年1月6日高市府地價字第10530042901號公告（下稱被上訴人105年1月6日公告）土地現值上訴人等5家公司不服被上訴人105年1月6日公告，提起訴願，遭決定不受理，提起行政訴訟，經原審以105年度訴字第 337號判決駁回，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：㈠被上訴人105年1月6日公告之性質乃係行政程序法第92條第2項之一般處分，上訴人等5家公司於法定期間內提起本件訴訟，程序上自無不合： ⒈經查，被上訴人105年1月6日公告系爭土地之土地現值，據本院96年度判字第1926號判決意旨，核屬行政程序法第92條第2項之一般處分；則其作為課徵土地增值稅時計算漲價數額之依據，對系爭土地之所有權人即上訴人等5家公司之交易及財產權益產生影響。詎料，訴願決定竟認土地現值之公告係具行政規則之性質，遽為不受理之決定，容有違誤，是上訴人等5家公司在法定期間內（105年6月 27日收受訴願決定）依行政訴訟法第4條第1項提起本件撤銷訴訟，程序上於法自無不合。 2.次按本院88年判字第69號判例指出，平均地權條例所明定之地價，與公告土地現值分屬不同之概念，二者規範基礎亦有區別。是查，被上訴人105年1月6日公告系爭土地現值，並非公告系爭土地之地價，自無被上訴人所援引本院55年判字第223號判例意旨適用餘地。故被上訴人以上訴人等5家公司於被上訴人105年1月6日公告後並未向被上訴人提出修改或調整地價之請求或陳情，認為被上訴人105 年1月6日公告非屬行政程序法第92條第2項之一般處分，容屬誤解。㈡被上訴人未全盤斟酌評定地價之事項即作成105年1月6日公告，容有未合於地價調查估計規則及行政程序法所揭明確性原則、有利不利一體注意原則之違法： ⒈按地價調查估計規則第3條及第9條第1項規定可知，所謂「房屋建築現況」及「其他影響因素之資料」均屬影響區段地價之因素。經查，上訴人等5家公司所有之系爭土地屬丙種建築用地之部分，自100年起即有遭被上訴人否准核發建造執照之情，即屬「房屋建築現況」或「其他影響因素之資料」等應斟酌之因素。則系爭土地如此形同禁建而無從使用且不具交易之經濟價值，衡諸地處同段之他筆土地或系爭土地周遭鄰近地段之土地，其公告土地現值自101年起至今有未曾調整者，抑或係調整幅度僅在10％以內者，相形之下顯示系爭土地之公告土地現值調整實有未盡合理之狀況，詎被上訴人卻未予考量，即作成105年1月6日公告，容有未完整適用地價調查估計規則之違誤。 ⒉次查，被上訴人105年1月6日公告及高市地評會104年第6 次會議紀錄等2項書面資料，僅記載規定地價及公告土地現值之評議「結論」，尚無從據以得知高市地評會究係審酌何等因素作為105年公告土地現值之評議根據，難謂已盡行政程序法第5條及第96條明確說明處分理由之法律義務，有違反行政行為明確性原則之瑕疵。 ⒊此外，高市地評會於評定系爭土地之地價時，並未確實斟酌影響地價之各項因素，諸如土地使用管制、交通運輸、公共建設、工商活動、房屋建築及土地現況，乃至於鄰近土地地價調整情形等有利於上訴人等5家公司之事項，仍將系爭土地之公告土地現值維持與104年相當之水準，依此所為之地價評定即有構成判斷瑕疵之虞，益徵被上訴人105年1月6日公告有未合於行政程序法第9條及第36條所揭有利不利一體注意原則之違法。㈢被上訴人以政府資訊公開法及行政程序法等規定，拒絕提供「105年大樹區26、292、351、352及356區段地價區段圖」「大樹區買賣實例調查估價表」等文件資料（下稱系爭資訊）供上訴人等5家公司參酌，並無理由：依本院97年度判字第19號、102年度判字第746號判決意旨，所謂「行政決定前之擬稿或其他準備文件」並不包括作為行政決定基礎之文件。是以，被上訴人所提出之系爭資訊，若包含各別所有人之土地清冊等資料，因其中可能涉及第三人財產隱私權部分，固不宜提供上訴人等5家公司閱覽，其餘部分仍屬高市地評會104年12月24日（上訴人誤繕為21日）第6次（第3次正式會）會議評定之根據，應屬作為系爭土地公告現值評定基礎之文件，並無限制拒絕上訴人等5家公司閱覽之必要，以使上訴人等5家公司究明系爭土地公告現值之評定是否正確無瑕疵。詎被上訴人卻全然拒絕提供上訴人等5家公司閱覽系爭資訊，實屬違法等語，求為判決：⑴撤銷被上訴人105年1月6日公告。⑵將上訴人宏埕公司所有如附表所示土地之105年土地公告現值作成同103年公告土地現值水準之行政處分。⑶將上訴人泛喬公司、義大皇家公司、天悅公司及義大開發公司所有如附表所示土地之105年土地公告現值作成同99年公告土地現值水準之行政處分。三、被上訴人則以：㈠上訴人等5家公司於被上訴人105年1月6日公告土地現值後，並未向被上訴人提出修改或調整地價之請求或陳情，則依本院55年判字第223號判例、100年度判字第808號判決意旨，被上訴人105年1月6日公告即不得視為一種行政處分或一般處分。㈡次查，上訴人等5家公司所有系爭土地中，部分丙種建築用地遭被上訴人否准核發建造執照，係因上訴人等5家公司有違規超建所致，但攸關土地效用價值之使用管制及法定建築等條件並未變更，顯無上訴人等5家公司所謂「形同禁建而無從使用且不具交易之經濟價值」之情事。況且，依地價調查估計規則第9條規定，主管機關是否核發建造執照實非法定影響區段地價之因素，自非高市地評會依法需審酌之事項。㈢又查，系爭土地周遭鄰近地段之土地，大部分為農作使用之農牧用地，或作為高爾夫球場使用之遊憩用地，或作為零星建地之丙種建築用地（土地利用之現況為出入道路狹窄之老舊建物），均與系爭土地係作為高級大飯店、別墅區、大型購物廣場及遊樂場等出入道路便利寬廣之土地利用現況，及使用收益甚高等情形截然不同，二者自不能相提並論。況且，不同地價區段之發展情形有別，為使各地價區段之區域地價得接近一般正常交易價格，個別之調幅自然有異，實不能一概而論，是以上訴人等5家公司主張系爭土地之公告現值調整未盡合理一事，顯非有理。㈣系爭土地之區段地價既經高市地評會依法基於客觀專業知識予以評定，上訴人等5家公司並未提出任何證據以證明高市地評會所評定之地價有判斷瑕疵之情事，復未有舉出證據證明被上訴人就系爭土地105年度之土地現值公告有何違反行政程序法第9條及第36條所揭有利不利一體注意原則之具體情事，是以上訴人等5家公司主張被上訴人105年1月6日公告有行政程序法第9條及第36條所揭有利不利一體注意原則之違法，顯乏實據，自非可採等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件兩造之爭執為被上訴人105年1月6日公告性質為「行政規則」或「一般處分」？上訴人請求被上訴人將上訴人宏埕公司所有如附表所示土地之105年土地公告現值作成同103年公告土地現值水準之行政處分；將上訴人泛喬公司、義大皇家公司、天悅公司及義大開發公司所有如附表所示土地之105年土地公告現值作成同99年公告土地現值水準之行政處分是否有理由？經查：㈠按平均地權條例第46條規定：「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1月1日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」足見直轄市或縣（市）政府公告土地現值之作用，不僅供土地所有權人申報土地移轉現值之參考，及作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據，此等作用，主要在於規範行政機關內部運作之基準及提供土地所有權人等相關土地權利人之參考，因而於其公告時，尚未對特定土地所有權人或可得確定之權利人發生法律效果，其性質為行政規則，而非行政處分或一般處分。因而對於地評會每年之土地現值公告，認定為行政規則，不得直接對該公告提起救濟，僅在依該公告土地現值作成之處分（例如徵收補償處分）不服時，一併予以審查其合法性。㈡故上訴人僅得對主管機關依該公告土地現值作成之處分不服時，一併主張，不得純就土地現值公告本身聲明不服，則內政部訴願決定認系爭土地土地現值之公告非行政處分，援引訴願法第77條第8款規定為訴願不受理之決定，並無不合。上訴人援引本院96年度判字第1926號與本件案情不同之個案中所表示之見解（該判決以土地所有人曾對土地公告現值不服請求更正，更正請求遭否准後，經訴願而得提起課予義務訴訟）主張土地現值之公告屬「一般處分」，認得單獨針對土地現值公告提起爭訟，容有誤解，原審法院自不受拘束。上訴人對之提起行政訴訟，並無理由，應予駁回。㈢再者，地價及標準地價評議委員會是依據依內政部訂頒之地價及標準地價評議委員會組織規程所設置之任務編組，其委員及工作人員均屬兼任，並無獨立預算，亦不得以該委員會名義獨立對外行文，非具有單獨法定地位之行政機關，自非政府資訊公開法第7條第1項第10款規定之合議制機關，被上訴人無須主動公開相關資訊應無疑義。又依地價及標準地價評議委員會評議會議作業規範第3點規定，地政機關提送地價及標準地價評議委員會作為評議之參考資料，應屬政府資訊公開法第18條第1項第3款，作為意思決定前之準備作業，而得不予提供。且「地價區段圖」「買賣實例調查估價表」等文件資料係地政機關就相關資料予以彙整處理作成報告，是一份綜合研判之資料，故無法區隔為一部分可公開或其他部分不宜公開，自無政府資訊公開法第18條第2項「政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」適用。是上訴人等5家公司主張本件程序上應准予閱覽「105年大樹區26、292、351、352及356 區段地價區段圖」「大樹區買賣實例調查估價表」等無關第三人財產隱私權部分之文件資料，亦無可憑，併予敘明。㈣綜上所述，上訴人等5家公司訴請撤銷被上訴人105年1月6日公告，經訴願決定以該公告性質為行政規則非一般處分，而予以不受理決定，並無違誤，上訴人仍執前詞為無理由，應予駁回。五、上訴人上訴意旨略以：㈠原判決認定上訴人所有系爭土地公告土地現值之性質並非行政處分，因而駁回上訴人在原審之訴，顯有判決不適用行政程序法第92條第2項規定之違法： ⒈參本院96年度判字第1926號判決意旨，土地現值公告之法律性質應為行政處分中之一般處分。則當地政機關公告土地現值時，權利受影響之人民即應於公告時起或知悉時起，於法定期間內循行政救濟途徑表示不服。 ⒉經查，本案被上訴人所作成公告系爭土地之土地現值之原處分，揆諸上開判決意旨，係屬行政程序法第92條第2項規定之一般處分，依法作為課徵土地增值稅時計算漲價數額之依據，難認對系爭土地之所有權人即上訴人等之交易及財產權益不生影響。對此，內政部訴願決定認定公告土地現值之性質為行政規則，即遽為不受理之決定已有違誤，原判決未察仍維持訴願決定，並未審查被上訴人所作成原處分之適法性，顯有判決不適用行政程序法第92條第2 項規定之違法。㈡原判決未適用行政程序法第96條規定准予上訴人閱覽被上訴人所提出之文件資料，即駁回上訴人在原審閱覽卷宗之請求，顯有判決違反正當程序之違法：被上訴人於原審所提出之「105年大樹區26、292、351、352及356區段地價區段圖」及「大樹區買賣案例調查估價表」等文件資料，乃作成本件原處分之基礎事實，本於保障上訴人訴訟權得以完整行使之意旨，無論該等資料是否為「機密」或得否「公開」之判斷，為使上訴人確實得以接觸該等資料，進而提出攻擊防禦並適度表示見解，原審法院應准許上訴人於原審訴訟程序中依行政訴訟法第96條規定閱覽該等資料，如此方能與被上訴人處於訴訟上武器平等地位。然而，原判決卻以政府資訊公開法第18條規定為依據，認定上訴人於原審提出閱覽卷宗之請求為無理由，明顯悖於本院104年度判字第493號判決所揭示訴訟上正當程序保障之本旨，顯有判決違反正當程序之違法等語。六、本院按：㈠本件上訴爭點之確定： ⒈兩造不爭執之客觀原因事實： ⑴按如附表所示之多筆土地分屬上訴人5家公司所有，各上訴人持有之土地筆數詳如下述： ①宏埕公司所有之土地共計50筆。 ②泛喬公司所有之土地共計126筆。 ③義大皇家公司所有之土地共計10筆。 ④天悅公司所有之土地共計7筆。 ⑤義大開發公司所有之土地共計11筆。 ⑵被上訴人依平均地權條例第46條之規定，本應於105年1月1日公告如附表所示各筆土地105年度之公告現值。而上訴人等5家公司因此在被上訴人作成土地公告現值之公告以前，先於104年11月9日出具陳情書，向被上訴人及其所屬下級機關地政局提出陳情，以「該等如附表所示之土地公告現值，近期以來調漲過高」為由，請求被上訴人在核定公告如附表所示土地之105年度公告現值時，依下述標準核定。 ①宏埕公司所有之50筆土地調降至103年之水準。 ②泛喬公司所有之126筆土地調降至99年之水準。 ③義大皇家公司所有之10筆土地調降至99年之水準。 ④天悅公司所有之7筆土地調降至99年之水準。 ⑤義大開發公司所有之11筆土地調降至99年之水準。 ⑶被上訴人所屬下級機關地政局受理上訴人等5家公司之陳情後，作成「地政局104年11月18日函」，答覆上訴人等稱「已錄案並將提供高市地評會參考」。 ⑷嗣被上訴人經過以下之內部作業及評定，作成由「被上訴人105年1月6日公告」所表徵、公告如附表所示土地 105年度土地公告現值之行政措施（比實證法明定之公告日期晚了5天，但應不影響公告依實證法所生之法定效果）。 ①前開如附表所示共計204筆土地，依其使用編定及土地利用現況情形，分別劃屬大樹區第26、292、351、352及356地價區段。其中： A.第26地價區段為特定目的事業用地。 B.第292、351、352及356地價區段為丙種建築用地。②在前開地價區段之劃分基礎下，經高市地評會104年 12月24日104年第6次會議（第3次正式會）評定。其評定結果如下： A.第26地價區段之區段地價為每平方公尺4,500元。 B.第292地價區段之區段地價為每平方公尺50,000元。 C.第351地價區段之區段地價為每平方公尺55,000元。 D.第352地價區段之區段地價為每平方公尺50,000元。 E.第356地價區段之區段地價為每平方公尺50,000元。 ③被上訴人再依地價調查估計規則第23條規定，計算各筆土地之宗地單位地價，而得出如附表所示各筆土地105年度之公告現值金額。 ⒉在前開客觀事實基礎下，上訴人視「被上訴人105年1月6 日公告」為「行政處分（一般處分）」，以「該處分之作成違法，且屬否准處分」為由，提起課予義務之行政爭訟，先經訴願機關引用改制前行政法院55年判字第223號判例意旨、本院90年度裁字第588號裁定意旨及本院100年度判字第808號判決意旨所表示之法律見解，認為「被上訴人依平均地權條例第46條規定作成之土地現值公告，僅具行政規則屬性，非屬行政處分，不得提起行政爭訟」，從而為訴願不受理之諭知。上訴人再向原審法院提起課予義務訴訟，原審法院則認訴願機關採行之法律見解於法無違，復指明「上訴人引用之本院96年度判字第1926號判決意旨，雖曾有『土地公告現值之公告屬一般處分』之法律見解，但二者所立基之事實基礎不同，該案之事實基礎為『土地所有人曾對土地公告現值不服請求更正，更正請求遭否准後，經訴願而提起課予義務訴訟』，並非認『上訴人得單獨針對土地現值公告提起爭訟』，故原審法院並不受本院前開判決意旨之拘束」等法律見解，從而駁回上訴人在原審之訴。 ⒊上訴意旨則依下述理由，主張原判決違法： ⑴依本院96年度判字第1926號判決意旨所示，土地公告現值之「公告」屬行政程序法第92條第2項所定之「一般處分」，得提起行政爭訟。 ⑵原判決未適用行政訴訟法第96條規定，准許上訴人閱覽被上訴人所提出之文件資料，即駁回上訴人在原審閱覽卷宗之請求，顯有判決違反正當程序之違法情事存在。⒋是以本案之首要上訴爭點，即集中在「立基本案之客觀原因事實基礎下，『被上訴人105年1月6日公告』是否為『行政處分』（一般處分為行政處分之下位概念）」。如果該公告就如附表所示之204筆土地所揭示之土地公告現值，已對外發生法律效果，影響上訴人權益，原審法院未予實體審究，原判決即難以維持，且因全案違法爭議內容未經事實審法院之實體調查，本院無從自為判決，理應發回原審法院更為審理，並認事用法另為判決。若該公告不生指向個案之具體法律效果，沒有造成特定權利義務內容之確認或改變，而非行政處分，則行政法院即無審究本案實體爭議之必要，而與審理實體爭議連結之「案件資訊公開」議題（即行政訴訟法第96條之適用），亦無再行討論之必要。 ⒌另外附帶說明，由於土地公告現值之公告，是被上訴人依依平均地權條例第46條規定必須踐行之職權，無論有無接受請求，均應依法為之。公告之土地公告現值高低，也由被上訴人本諸法定程序依職權決定，不受土地所有權人主張之拘束，因此如果該公告為行政處分，也不可能是拒絕請求之否准處分，本案上訴人自始即以「課予義務」之形式提起行政爭訟，實非有據。只不過因為訴願決定及原判決均以「前開公告非行政處分」為由，駁回其訴。以致此等「爭訟類型選擇錯誤」一事，始終未經闡明及指正，本院在此應予補充說明。㈡本院對前開爭點之判斷結論及其理由形成： ⒈在此首應指明，原判決承襲訴願機關之法律見解，而謂「有關『土地公告現值之公告』在行政法理上之屬性爭議，乃是在『行政規則』與『一般處分』間之選擇」云云（原判決書第9頁參照），本院在此有以下二個法律觀點必須先予澄清。 ⑴最先需澄清之觀點為，若「土地公告現值之公告」非屬行政處分」，對應之可能選項亦非「行政規則」，而應是「法規命令」。因為： ①行政規則與法規命令之區別，可分由構成要件及法律效果二個角度來說明。在構成要件之層次上，法規命令要有符合授權明確性要求之法律（母法）授權，且法規命令之制定內容應未逾越母法之授權界限。符合前開構成要件者，方可稱之為「法規命令」，而生「對人民產生外部拘束力」之法律效果。因此行政程序法第150條第1項明定，法規命令指「行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定」。 ②而行政規則依行政程序法第159條第1項之規定，乃指「上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定」，其最重要之規範特徵實表現在法律效果上，即「對人民不生外部拘束力」。 ③而「土地公告現值之年度公告」，不僅有平均地權條例第46條規定之明確授權，且依授權內容作成之土地公告現值清楚明確，亦不生「逾越母法授權界限」之風險。而且一旦公告完成，依現行法制，即成為土地所有權在未來一年內申報土地移轉現值之參考，更是土地或稅捐主管機關，核定土地移轉現值及徵收補償金額之重要參考基準點，當然產生抽象規制作用之外部法律效果，自應定性為「法規命令」，而非不生外部法規範效力之行政規則，此點實有必要先予闡明。⑵再者必須指明，「一般處分」實為行政處分之下位法律概念，因此「一般處分」相較於「非一般處分」之行政處分，其主要差異僅在處分相對人是否特定（行政程序法第92條第2項參照）以及與處分公示生效方式之差異（行政程序法第110條第2項參照），但所有行政處分之其他重要特徵，一般處分均應具備。從而本案之判斷重點實不在「土地公告現值之年度公告」是否為「一般處分」，而在於該等公告是否符合「行政處分」之定義。⒉在前述法律觀點下，檢視實證法對行政處分所作之定義（即「訴願法第3條第1項所定、中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」），立即會發現，實證法對「行政處分」與「法規命令」之定義中，皆有「發生法律效果」規定之明文。此時如何分辨法規命令或行政處分所生「法律效果」之內容差異，即成為區分二者之關鍵，就此議題本院認為： ⑴「法規命令」所生之外部法律效果為「法規範內容對社會全部成員所生之抽象規制效力」，所有社會成員均需遵守該法規命令之規範意旨，但尚未在一個具體事實中受到適用，而形成特定主體（包含行政機關在內）間之權利義務關係。 ⑵「行政處分」所生之法律效果則是「法規範經過法律涵攝過程，適用於個案事實，因此在特定主體間，發生確認或形成權利義務之具體規制作用」。 ⑶從法律適用之邏輯言之，特定法規範一定是先有「抽象規制效力」，然後才因適用於個案事實而生「具體規制作用」。 ⑷但「已生抽象規制作用之法規範，是否因適用於個案事實，致生具體規制作用」，在實務上每有「邊界案型」存在。存在之實證原因則是：法規範生效後所生之抽象規制作用，如果配合「該法規範內容明確，法律涵攝可輕易完成」之實證條件，即會使符合該法規範構成要件之個案事實當事人，會認為對應之權利義務已經確認，故有具體規制作用之形成，此時個案事實之當事人急欲爭執該法規範本身之合法性，從而產生行政爭訟之主觀需求，而欲將此等「邊界案型」之定性，從「法規命令」之層次，拉高到「行政處分」之層次，使其得以儘早爭訟。 ⑸法院面對上述「邊界案型」，在界定其屬性為「法規命令」或「行政處分」時，背後實有「成本效益」之權衡，一方面要考量人民權利救濟之即時性，不能讓其太晚獲得救濟，以致失其救濟實益。但另一方面也要考量司法資源有限，如果讓還不成熟之爭議獲得爭訟機會，事後卻因時空變遷，爭訟需求不復存在，即會造成有限司法資源之浪費。在此等對立價值之權衡基礎下，目前行政法院對「邊界案型」之定性判準，是以「權利救濟」之即時性作為判準。如果依案型事實之實證特徵，具有即時救濟之必要性者，即認其行政處分，非有即時救濟需求者，則認其為法規命令。 ⒊在前開法理基礎下，目前司法實務針對「土地公告現值之公告」行政措施，主要考量「在土地權利沒有變動之情況下，土地公告現值對土地權利人未來之利弊影響，尚屬未定（如果土地未來要被徵收之情況下，較高之公告現值對土地權利人有利；但如果土地未來要出售時，較高之公告現值可能會提高其對應之土地增值稅，而對其不利）」等因素，認為其權利保護之即時性尚不具體，因此不將定性為「行政處分」，或改定性為「行政規則」，或謂之「一般行政命令」，此有本院55年判字第223號判例、80年判字第568號判例及100年度判字第808號判決、91年度裁字第129號裁定、90年度裁字第588號裁定、89年度裁字第873號裁定等實務見解為憑（其實以定性為「法規命令」較妥，但均不影響本案之終局判斷結論）。原判決之判斷結論，就其否認公告現值之公告為行政處分一節，尚與本院前開裁判先例採行之法律見解無太大出入。 ⒋固然從「權利保護之即時性」觀點言之，本案似乎尚有進一步討論之空間。因為從上訴人等所提出陳情書之客觀經過觀之，上訴人等之所以會在實證法所定「土地公告現值之年度公告日期」前一個多月（104年11月9日），即先向被上訴人及其所屬地政局陳情，主要原因是為「其等所有如附表所示之土地，因為土地管制內容之公法爭議，受到被上訴人之攔阻，無法按照實證法編定之使用類別為開發使用（爭執內容可參閱本院105年度判字第262號判決及本院105年度判字第222號判決），造成土地市價之貶低，因此要求按以前年度之土地公告現值標準，調降105年度之土地公告現值。此等客觀事實經過，似乎反應了上訴人等對如附表所示土地「市價走向與公告現值長期反向背離，故公告現值已不能作為土地市價參考基準點」之憂慮。然而即使上訴人有此等主觀憂慮存在，但客觀上並無事證顯示，如附表所示之土地有立即出售或被徵收之可能存在，因此依現行司法實務標準，本案「權利保護之即時性」仍然難謂具備，尚無例外承認其屬「行政處分」之必要。 ⒌上訴意旨所引本院96年度判字第1926號判決，其案例事實之實證特徵為「年度（94年）土地公告現值有爭議之土地，已在該年度經徵收（94年3月28日核准徵收處分公告）」，在此實證特徵下，應得肯定該案具有「權利保護之即時性」，有例外承認其屬「行政處分」之必要。此等實證特徵在本案中並不具備，因此該判決意旨所揭示之法律見解，在本案中尚無適用餘地。㈢總結以上所述，原判決最終判斷尚屬合法，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　106　年　　7　　月　　27　　日最高行政法院第四庭審判長法官　林　茂　權法官鄭小康法官　鄭　忠　仁法官　劉　介　中法官　帥　嘉　寶以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　106　年　　7　　月　　27　　日書記官　葛　雅　慎

最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第414號

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