最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第431號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 106年度判字第431號上訴人　臺灣永光化學工業股份有限公司代　表　人　陳建信訴訟代理人　黃帥升　律師王龍寬　律師林庭宇　律師被上訴人　桃園市政府代　表　人　鄭文燦上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國105年6月30日臺北高等行政法院104年度訴更一字第83號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。理由一、緣上訴人所有坐落改制前桃園縣○○鄉（桃園市○○區○○○段○○○小段0040、42地號等2筆土地（下稱系爭土地），原編定為工業區丁種建築用地，嗣內政部民國99年6月15 日台內營字第0990804311號公告變更臺灣北、中、南、東部區域計畫（第一次通盤檢討）─因應莫拉克颱風災害檢討土地使用管制（下稱99年第一次通盤檢討）公告實施及經濟部99年12月9日經授水字第09920214681號公告（下稱經濟部99年公告）後，被上訴人依據區域計畫法第15條、第15條之1 及製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知（下稱編定作業須知）第7點及第11點至第16點規定，以101年6月14日府地用字第1010145887號函檢送改制前○○市○○ 段、○○段及○○段等3地段計94筆土地及○○鄉○○○段等8地段計363筆土地及○○市○○段等3段計32筆土地，擬由特定農業區、一般農業區、工業區、森林區，調整為河川區，報經內政部102年8月20日台內營字第1020808113號函准予核備後，被上訴人以102年9月2日府地用字第10202145561號公告（關於系爭土地部分，下稱原處分）使用分區圖、使用編定圖暨編定清冊，公告期間自102年9月23日起至102年10月23日止。上訴人就原處分不服，提起訴願，經內政部103年6月16日台內訴字第1030176979號訴願決定駁回（關於原處分部分，下稱系爭訴願決定，上訴人同時就被上訴人102 年9月2日府地用字第1020214556號函【下稱系爭函一】提起訴願，另經決定不受理），上訴人仍不服，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院（下稱原審法院）103年度訴字第1256 號判決（下稱前審判決）駁回（上訴人就系爭函一及訴願不受理決定、桃園縣蘆竹地政事務所102年9月17日蘆地行字第1021003862號函【下稱系爭函二】起訴部分，另以原審法院103年度訴字第1256號裁定駁回），上訴人提起上訴（裁定部分未據抗告，已確定），經本院以104年度判字第400號判決廢棄前審判決，發回原審法院更為審理，嗣經原審法院以104年度訴更一字第83號判決(下稱原審判決)駁回上訴人之訴，上訴人不服，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張略以：（一）經濟部99年公告未對上訴人送達，內容為上訴人所不知，且原處分顯係由經濟部及被上訴人等先後本於各自職權先後參與所做成，屬多階段行政處分，故上訴人仍得於本件對該公告加以爭執。（二）又系爭土地部分遭被上訴人原處分違法變更為河川區，劃定該河川區之界線與76年原公告堤防預定線範圍相同，並未重新審酌系爭土地所在之斷面6、7已高於25年計畫洪水位甚多之現況，採取平岸排水方式已足，無庸再將系爭土地之河段以水道治理計畫線向外平移12～21公尺，或應如斷面10～13、48～56等河段，以工程方法克服防洪問題，將水道治理計畫線與堤防預定線採共線劃設即可，原處分有違禁止差別待遇原則、行政自我拘束原則及比例原則等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。三、被上訴人則以：（一）老街溪主流計畫洪水量採用50年重現期距之洪峰流量，其治理計畫係為全流域性整體考量，斷面10～13及斷面48～56均係因於規劃時受限該河段兩岸開發較早河幅受限，且流經都市精華區土地經濟價值甚高，兩岸人口密集，又防洪工事均已具相當規模，爰於排洪無虞條件下並為顧及眾多民眾權益，改採以綜合治水配合橋樑改建、活動式攔河堰、渠道人工化等方式治理，餘各河段因保護對象多為農地、荒地或工業區等人口較為零星、土地經濟價值較低之地區，則依水理分析及計畫河寬檢討原則劃設適宜之堤防預定線及計畫堤頂高。（二）系爭土地位於老街溪河心累距樁位2K＋100至2K＋390間，依老街溪治理規劃報告附錄7 成果，其斷面高程為5.34至12.78公尺間，多仍未滿足本段老街溪治理規劃50年重現期距不溢堤計畫堤頂高程11.62至11.80公尺之需求。又經現場調查，斷面7上游上訴人工廠放流口的堤防頂高度高於廠區，非屬平岸排水；斷面6的下游處斷面5，堤防頂高度高於現有工廠廠區，亦屬非平岸排水，而就河川用地範圍線劃設原則，因為前後二端為堤防時，為使得水防道路暢通，防汛作業可以順利進行，是以中間河段仍應維持相當規模。（三）老街溪水道治理計畫用地範圍線最初由臺灣省政府76年4月18日76府建水字第147888號公告，經第1次檢討修正後，由前揭經濟部99年公告第1次修正之老街溪水道治理計畫用地範圍線迄今，目前現行版本是經濟部99年公告，所以歷來僅有76年原公告及99年第1次修正之公告。系爭土地範圍水道治理計畫用地範圍線，於99年9 月之老街溪治理基本計畫（第1次修正）第28頁表8有記載系爭河段不變，所以76年最初公告與99年第1次修正公告之位置不變。（四）經濟部99年公告水道治理計畫用地範圍線，係依據水利法第82條規定，性質為一般處分，因其相對人並非特定，故無法採取個別送達方式，而應以公告代替。又上訴人係依據內政部99年第一次通盤檢討及經濟部99年公告，將系爭土地經區域計畫定期通盤檢討變更為河川區，故依內政部90年6月15日台（90）內中地字第9008853號函釋，應認原處分並不具有行政處分性質。縱認原處分有行政處分性質，相關水道治理計畫地範圍線均已由經濟部99年公告在先，上訴人就原處分提起爭訟，事實上已難發揮救濟功能等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：（一）經查，上訴人所有系爭土地，原編定為工業區丁種建築用地，經被上訴人以98年6月11日府水河字第09802221292號公告變更老街溪水系主流老街溪（自出海口起至龍南排水與大坑坎排水合流口處）河川區域，被上訴人並於內政部99年第一次通盤檢討公告實施及經濟部99年公告後，依據區域計畫法第15條、第15條之1及編定作業須知第7點及第11點至第16點規定，以101 年6月14日府地用字第1010145887號函檢送改制前○○市○ ○段、○○段及○○段等3地段計94筆土地及○○鄉○○○ 段等8地段計363筆土地（包括系爭土地）及○○市○○○等3段計32筆土地，擬由特定農業區、一般農業區、工業區、森林區，調整為河川區，報經內政部102年8月20日台內營字第1020808113號函准予核備後，被上訴人以原處分公告系爭土地之使用分區圖、使用編定圖暨編定清冊，公告期間自102年9月23日起至102年10月23日止。被上訴人同時以系爭函一通知改制前桃園縣中壢市公所（現為中壢區公所）、平鎮市公所（現為平鎮區公所）及大園鄉公所（現為大園區公所）等將上開公告張貼公告欄，並將編定圖冊陳列於適當地點展示，副本同時抄送中壢地政事務所、平鎮地政事務所及蘆竹地政事務所，請其協助將土地使用編定結果通知書送達土地所有權人或土地登記簿所載管理人或管理機關。蘆竹地政事務所遂以系爭函二附非都市土地使用分區調整編定結果通知書通知上訴人。（二）關於系爭土地上河川區之界線（河川區域線），實即經濟部99年公告所劃設之堤防預定線即用地範圍線（其較水道治理計畫線之範圍更寬，依編定作業須知第7點㈠9.⑴原則規定，即以較寬者為界）。並據被上訴人以上開101年6月14日府地用字第1010145887號函報內政部時於說明欄之記載，及被上訴人水務局103年2月25日桃水河字第1030006203號函（下稱水利局函）可稽。又查，經濟部99年公告上開水道治理計畫線及堤防預定線，係依水利法第82條規定對物之性質及法律地位為規制之公告，依行政程序法第92條第2項規定，性質應屬對物之一般處分。該行政處分迄今既未遭撤銷、廢止，亦未因其他事由而失效，依行政程序法第110條第3項規定，其效力自然繼續存在，並對系爭土地及上訴人仍具有規制效力。再者，經濟部99年公告於99年12月9日公告至今已逾3年，其內容無論上訴人是否知悉，依訴願法第14條第1項、第2項規定，上訴人已不得提起訴願加以爭執。此外，經濟部99年公告之法律依據為水利法，目的為公告水道治理計畫線及堤防預定線，而原處分之法律依據為區域計畫法，係公告系爭土地之使用編定，其目的、功能與法律依據均屬不同，並無多階段行政處分之關係可言。是上訴人自不得於本件再就經濟部99年公告之水道治理計畫線或堤防預定線（即用地範圍線）之合法性為爭執，其上開主張，均無可採。（三）從而，被上訴人原處分係依內政部第一次通盤檢討，並配合水利主管機關有關水道治理計畫線及堤防預定線之公告，將系爭土地部分變更使用編定為河川區，報經內政部准予核備後而為公告，自屬有據等詞，為其判斷之基礎。五、上訴人上訴主張略以：（一）關於原處分及訴願決定明顯違反比例原則、禁止差別待遇原則等諸多行政程序法規定，本院發回判決業已具體指摘，而原審判決就本院指摘前審判決之闕漏及諸多疑點全未予釐清，包括系爭土地所在之河段（斷面7）為何不得如同與斷面48～56河段一般採取共線劃設？為何不採取對人民侵害最小之手段？為何在系爭土地高於洪水位甚多還要劃入河川區等？原審判決卻再度將上訴人之各項主張置之不理，亦未依本院發回意旨詳為調查論斷，原審判決顯有判決不備理由之違法。（二）經濟部99年公告完全未依行政程序法第92條第1項第6款規定，表明為行政處分及不服之救濟方法、期間、機關等行政處分應記載事項，經濟部99年公告應非行政處分，迺原審判決逕自認定經濟部99年公告為一般處分，原處分依經濟部99年公告將系爭土地部分變更使用編定為河川區，並無違誤云云，實有判決不適用行政程序法第92條及第96條等規定之違法，此節並經上訴人於原審一再爭執，原審判決對此涉及判決結論之重要攻擊防禦方法，不採上訴人主張卻未交代理由，亦有判決不備理由之違法。況原審判決全然未論斷如何認定上訴人為經濟部公告之處分相對人，忽略被上訴人自承經濟部99年公告並未向地主送達等卷內事證，原審判決顯有認定事實不憑證據、認定事實與所憑證據不相適合之判決不備理由及判決理由矛盾之違法。（三）縱認經濟部99年公告屬行政處分，經濟部99年公告與原處分亦為多階段行政處分，上訴人本得對最後做成行政處分之機關即被上訴人提起訴訟，且就原處分各個階段行政行為是否適法，均為原審審理之範圍，原審判決一方面肯認原處分實質上係因經濟部99年公告所致，另一方面卻逕至認定經濟部99年公告與原處分並無多階段行政處分之關係可言云云，原審判決實有判決不適用本院91年判字第2319號判例之違法，及認定事實不憑證據、認定事實與所憑證據不相適合之判決不備理由及判決理由矛盾之違法。六、本院按： (一)原審判決認定原處分所依據之行為時即100年11月9日修正之編定作業須知第7點㈠9.⑴原則規定：「劃定或檢討變更為河川區－下列之土地得會同水利主管機關等劃定為河川區：……（1）經水利主管機關依法公告之河川區域內或水道治理計畫線或堤防預定（用地範圍）線內之土地，並以其較寬者為界劃定。」據此，經水利主管機關依法公告之河川區域內或水道治理計畫線或堤防預定(用地範圍)線內之土地，主管機關「得」會同水利主管機關等劃定為河川區，並以其較寬者為界劃定。因此，雖經水利主管機關依法公告之河川區域內或水道治理計畫線或堤防預定(用地範圍)線內之土地，主管機關是否依此公告，而變更該土地為河川區之土地，除另有法令規定，委諸主管機關之裁量，並必須會同水利主管機關始得為劃定。 (二)原審判決以經濟部99年公告本件水道治理計畫線及堤防預定線，係依水利法第82條規定對物之性質及法律地位為規制之公告，性質應屬對物之一般處分。該行政處分迄今既未遭撤銷、廢止，亦未因其他事由而失效，依行政程序法第110條第3項規定，其效力自然繼續存在，並對系爭土地及上訴人仍具有規制效力。再者，經濟部99年公告於99年12月9日公告至今已逾3年，其內容無論上訴人是否知悉，依訴願法第 14條第1項、第2項規定，上訴人已不得提起訴願加以爭執。上訴人不得於本件再就經濟部99年公告之水道治理計畫線或堤防預定線（即用地範圍線）之合法性為爭執為由，而駁回上訴人在原審之訴。查上訴人所有系爭土地，原編定為工業區丁種建築用地，被上訴人於經濟部99年公告後，依據區域計畫法等規定，以101年6月14日府地用字第1010145887號函檢送改制前○○市○○段、○○段及○○段等3地段計94筆土地及○○鄉○○○段等8地段計363筆土地（包括系爭土地）及○○市○○段等3段計32筆土地，擬由特定農業區、一般農業區、工業區、森林區，調整為河川區，報經內政部102年8月20日台內營字第1020808113號函准予核備後，以原處分公告系爭土地之使用分區圖、使用編定圖暨編定清冊，變更為河川區。惟原處分並未敘明其是否已依上開編定作業須知規定，會同水利主管機關等劃定變更。被上訴人以101年6月14日府地用字第1010145887號函報請內政部核備時，曾敘明經其水務局函確認在案，及於訴願時之102年12月4日答辯書載明被上訴人水務局101年5月18日曾以桃水河字第1010009677號函表示本案經該局比對桃園縣縣管河川老街溪公告之河川區域線、水道治理線及堤防預定線，結果相符等語，此等是否屬於「會同水利主管機關等」之程序要求，原審未闡明兩造攻擊防禦而予以查明，以論斷原處分之作成是否符合上開編定作業須知之程序規定，未盡職權調查義務。又上訴人於原審一再指出事實具體主張原處分之作成裁量違法，原審判決未就上訴人此項攸關判決結果之攻擊防禦方法論斷是否可採，僅以經濟部99年公告為前提，而為不利於上訴人之判決，判決不備理由。上訴人主張原審判決有理由不備之違法，即非無理。原審判決既有如上之違誤，上訴意旨求予廢棄，應認有理由。因上訴人之請求是否有理由，尚須由原審法院調查事實始能判斷，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。 (三)所謂多階段行政處分係指行政處分之作成，須有二個以上機關本於各自職權共同參與而言，此際具有行政處分性質者乃屬最後階段之行為，亦即直接對外生效之部分，至於先前階段之行為僅屬內部參與行為，並非行政處分。惟如法規明定其他機關之參與行為係獨立之處分，或其參與行為，依法應單獨向相對人為之者，則可認為屬於行政處分。本件原處分係以經濟部99年公告為前提，惟經濟部99年公告係依水利法第82條為依據，對外為處分之意思表示，發生規制效果，屬獨立之處分，倘相對人不服該處分，應對該公告為之。上訴人主張經濟部99年公告與原處分為多階段行政處分，上訴人本得對最後做成行政處分之機關即被上訴人提起訴訟，原審法院應就原處分各個階段行政行為是否適法，而為審理云云，尚有誤會。至經濟部99年公告僅簡略載明公告桃園縣管河川老街溪水道治理計畫線及堤防預定線河川圖籍（出海口至斷面56) (第1次修正)，但並未通知上訴人，更未如原處分一般明確告知變更為河川區應為實施管制之不利上訴人之教示，致上訴人未能就經濟部99年公告不服而正式為救濟。甚至原處分及訴願決定均未提及經濟部99年公告，且依卷內資料，被上訴人於上訴人對原處分之行政救濟過程，直至原審法院之更審程序中始提及經濟部99年公告。然上訴人於對原處分之尋求救濟過程，是否曾有對經濟部99年公告不服之意思，而有行政程序法第99條及訴願法第61條之適用，則屬另一問題，附此敘明。七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　106　年　　8　　月　　10　　日最高行政法院第三庭審判長法官　吳　東　都法官　黃　淑　玲法官　林　文　舟法官　姜　素　娥法官　鄭　小　康以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　106　年　　8　　月　　10　　日書記官　黃　淑　櫻

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