106年度判字第448號｜行政：土壤及地下水污染整治法｜裁判日期：106 年 08 月 17 日

最　高　行　政　法　院　判　決 106年度判字第448號上訴人　台鈴工業股份有限公司代　表　人　黃教信訴訟代理人　方文萱　律師黃向晨　律師周志潔　律師被上訴人　桃園市政府代　表　人　鄭文燦上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國106年1月4日臺北高等行政法院105年度訴字第362號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人於坐落桃園市○○區○○段317、318、319、320、321、322、323、324、325等9筆地號土地（下合稱系爭土地）上設置之平鎮廠，前經被上訴人依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第12條第2項、第16條、第17條及同法施行細則第10條等規定，以民國100年6月1日府環水字第1000701595號公告（下稱前處分）為土壤、地下水污染控制場址及土壤、地下水污染管制區，上訴人為污染行為人。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院101年度訴字第1811號判決（下稱原審法院第一次判決）撤銷前處分，被上訴人提起上訴，本院以103年度判字第271號判決（下稱本院103年判決），駁回被上訴人就原審法院第一次判決撤銷前處分公告系爭土地為地下水污染控制場址及管制區部分所提之上訴，另將原審法院第一次判決撤銷前處分公告系爭土地為土壤污染控制場址及管制區部分，廢棄發回。嗣原審法院以103 年度訴更一字第67號判決（下稱原審法院更審判決），將前處分公告317、318、319、320、321、322、324、325號等8 筆地號土地為土壤污染控制場址及管制區部分撤銷，駁回上訴人其餘之訴，上訴人就其敗訴部分所提上訴，復經本院104年度判字第197號判決（下稱本院104年判決）駁回而確定。被上訴人於104年7月13日，依本院104年判決之意旨，援引土污法第12條第1項、第27條第1項規定，以府環水字第1040142494號公告系爭土地為地下水受污染使用限制地區及限制事項：禁止飲用、使用地下水及作為飲用水水源，並限制鑽井使用地下水（下稱公告一）；另引用同法第12條第2項及同法施行細則第10條等規定，以府環水字第10401424941 號公告323地號土地為土壤污染控制場址，上訴人為污染行為人（下稱公告二）；再依同法第16條規定，以府環水字第10401424942號公告323號土地為土壤污染管制區，即日起管制區內之土地使用或人為活動予以管制或限制（下稱公告三）。上訴人不服公告一、二、三，提起訴願復經決定駁回，提起行政訴訟經原判決駁回，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：被上訴人公告一至三撤銷前處分之公告，另為新公告，於公告三之公告事項三，額外增加「禁止下列土地利用行為，並得限制人員進入」等前處分所無之限制，對上訴人產生新的規制作用，且經被上訴人104年8月24日府環水字第1040218473號裁處書（下稱被上訴人104年8月24日裁處書）引為裁罰依據，其性質應屬行政處分。又觀原審法院第一次判決、原審法院更審判決、本院103年判決、本院104年判決，均未諭示被上訴人可另為處分，被上訴人不應再為處分。另前處分有關323地號土地土壤含鋅濃度超過污染管制標準部分，未經前揭確定判決撤銷，已生既判力，被上訴人未予遵守，另作成公告二、公告三，對上訴人額外加重負擔，顯對上訴人造成不利益。且公告一至三適用之法令與前處分有別，被上訴人卻未踐行事前調查程序及給予上訴人陳述意見之程序保障，顯屬違法。況被上訴人恣意撤銷前處分，將使上訴人至今據以投入財力、物力及人力，進行之污染防制計畫失所附麗，造成重大損害。再者，被上訴人雖於105年8月22日解除對323地號土地土壤污染控制場址暨管制區之列管，並主張公告二、公告三業已消滅，上訴人提起撤銷訴訟之客體已不存在，惟公告二、公告三是否違法，攸關被上訴人以104年8月24日裁處書對上訴人所為裁罰之合法性，上訴人自有訴請確認之利益等語，聲明求為判決：1、先位聲明：撤銷訴願決定及公告一至三；2、備位聲明：確認公告二、公告三為違法。三、被上訴人則以：被上訴人所為公告二、公告三，僅重申323 地號土地為土壤污染控制場址暨管制區，將前處分經確定判決維持部分重為說明，非另為處分；公告二之公告項目三係列載土污法第17條禁止之行為與利用行為，對上訴人權益無實質影響，亦無新增規制作用，性質上為觀念通知，非行政處分。又依土污法第27條規定，公告地下水受污染使用限制地區及限制事項係以地下水污染濃度達管制標準，並不以地下水污染來源明確為要件，則被上訴人以公告一公告系爭土地為地下水受污染使用限制地區及限制事項，與確定判決意旨無違，且未對上訴人新增管制事項，亦非行政處分。退步言，縱認公告一至三為行政處分，被上訴人係依原審法院更審判決、本院103年判決、本院104年判決意旨為之，其事實證據調查均客觀明白足供確認，符合行政程序法第103條所定得不給予陳述意見之例外情形。至被上訴人104年8月24日裁處書，係被上訴人待行政法院爭訟確認上訴人確有違法事實後，始對上訴人為裁處，非以公告二作為對上訴人裁罰之依據。再者，323地號土地經被上訴人於105年6月20日進行土壤污染檢測結果，濃度低於土壤污染管制標準，故被上訴人於105年8月22日解除該土地土壤污染控制場址暨管制區之列管，是上訴人對公告二、三所提撤銷訴訟，因訴訟對象已不存在，自非合法等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）公告一至三均為行政處分：1、依土污法第2條第15款第1目及第17 款、第12條第1、2項、第16條、第17條、第27條等規定，地下水污染來源明確者，應公告為污染控制場址，並得視該控制場址之污染範圍或情況，依同法第16條劃定、公告為地下水污染管制區，並禁止於管制區內為同法第17條第1、3項所定行為；如地下水污染來源並非明確，則應依同法第27條規定，公告劃定該受污染場址為地下水受污染使用限制地區。2、前處分係依土污法第12條第2項、第16、17條規定作成，公告一則係以土污法第12條第1項及第27條第1項為其法律依據，可見前處分及公告一係依不同條文作成，二者對上訴人發生之規制效力亦有差異。亦即上訴人依前處分而須提出污染控制計畫；至公告一則課上訴人應配合被上訴人所屬環境保護局採取應變必要措施或其他適當措施之義務。故公告一係被上訴人就系爭土地地下水污染濃度超過管制標準之公法上具體事件，所為對上訴人發生與前處分不同法律效果之行政處分。3、前處分另依土污法第12條第2項、第16條等規定，公告系爭土地為土壤污染控制場址及管制區，經法院將前處分公告317、318、319、320、321、322、324、325地號等8筆土地為土壤污染控制場址及管制區部分撤銷，僅維持對 323地號土地所為土壤污染控制場址及管制區之公告；被上訴人嗣後所為公告二、三，則將前處分全部撤銷，依土污法第12條第2項規定，以公告二修正323地號土地為土壤污染控制場址，及依同法第16條規定，以公告三修正323地號土地為土壤污染管制區，上訴人對該土地之使用及人為活動因而受管制或限制，是公告二、公告三係被上訴人對上訴人平鎮廠坐落之323地號土地，受土壤污染之公法上具體事件，由其單方所為對外發生法律效果之行政處分。（二）被上訴人作成之公告一並無違誤：1、經查，被上訴人前於99年11月 11、12日，在上訴人平鎮廠坐落之系爭土地設置3口標準測井，繼於同年月22日採取6組地下水樣品進行檢測結果，發現系爭土地地下水三氯乙烯濃度最高為2.22毫克/公升，超過第二類地下水污染管制標準（0.05毫克公升）44.4倍，衡諸三氯乙烯對地下水污染所具有長期持續之特性，系爭土地之地下水所含三氯乙烯當無可能於短時間內即行散佚或低於管制標準，是被上訴人援引土污法第12條第1項及第27條第1項規定，以公告一認定系爭土地為地下水受污染使用限制地區及限制事項；參諸被上訴人提出之103年調查報告所載，被上訴人所屬環境保護局委託工業技術研究院，於104年8月28日及31日採樣結果，發現系爭土地內監測井MW-11之地下水三氯乙烯濃度為0.0787毫克/公升，場址外毗鄰周界之監測井MW-EX-01及MW-EX-02三氯乙烯濃度分別為0.0752毫克/ 公升及0.1073毫克/公升，均仍超過污染管制標準（0.05毫克/公升），並有周界污染之情形，可見系爭土地地下水中之三氯乙烯濃度逾管制標準情形，直至公告一作成後之104 年8月間仍未消失，益佐證被上訴人以公告一認定系爭土地為地下水受污染使用限制地區，並無違誤。2、本院103年判決之意旨，係在說明原審法院第一次判決，認前處分僅憑99年查證報告即認上訴人廠區為系爭土地地下水中所含三氯乙烯之污染來源，進而公告系爭土地為地下水污染控制場址，欠缺完整事實基礎，其認事用法並無違誤，非謂被上訴人不得根據99年查證報告所示系爭土地地下水中三氯乙烯濃度確達污染管制標準之檢測結果，援引要件相符之法律規定，另為適法之處分。又被上訴人於公告一中未引用103年調查報告之檢測結果，其係於本件訴訟中始提出該調查報告，佐證系爭土地於公告一作成時，確存在地下水中所含三氯乙烯濃度超過管制標準之情形，故103年調查報告既非公告一作成之依據，被上訴人未提供上訴人表示意見，不生違反行政程序法第102條規定之問題。（三）被上訴人以公告二、公告三認定323地號土地為土壤污染控制場址暨管制區，上訴人為污染行為人，亦無違誤：1、經查，被上訴人曾以公告二為據，認323地號土地雖未經公告為整治場址，惟因上訴人之行為致該土地經公告為污染控制場址，依土污法第41條第3項第1款規定，以104年8月24日裁處書對上訴人裁罰新臺幣(下同)10萬元；又被上訴人以公告三認定323地號土地為土壤污染管制區後，上訴人對323地號土地之使用，即受土污法第17條規定之限制，是上訴人主張公告二、公告三已違法侵害其權利，於踐行訴願程序後，以先位聲明訴請撤銷公告二、公告三，與撤銷訴訟之法定要件並無不合。嗣被上訴人雖依「105年度桃園市土地及地下水調查及查證工作計畫」，於105年6月20日進行323地號土地土壤污染驗證，經驗證得知，土地檢測濃度低於土壤管制標準，故依土污法第26條第2項第1款及第2款規定，以105年8月22日府環水字第1050197263號及同日府環水字第10501972631號公告，將公告二、公告三認定323地號土地為土壤污染控制場址及管制區予以解除列管，惟被上訴人於言詞辯論期日，自陳上述解除列管之公告係向後發生效力，故公告二、公告三在被上訴人作成解除列管公告前，對上訴人所生前述規制效力，並不因被上訴人解除列管而消滅，上訴人自得訴請撤銷。2、前處分本就系爭9筆土地全部公告為土壤污染控制場址及管制區，其後經確定判決之意旨，始確認其中僅對於323地號土地所為土壤污染控制場址及管制區之公告，被上訴人依確定判決結果，以公告二認定323地號土地為土壤污染控制場址，另以公告三認定323地號土地為土壤污染管制區，並自即日起對該管制區內之土地使用或人為活動予以管制或限制，於法自無不合。3、公告二、公告三適用之土污法第12條第2項、第16條、第17條及同法施行細則第10條等規定，與前處分公告323地號土地為土壤污染控制場址及管制區部分，援引之法令並無不同，公告三主旨所稱「即日起管制區內之土地使用或人為活動予以管制或限制」，僅在說明管制區之土地利用及人員進入，受土污法第17條第1、2項規定限制，以與該公告事項三抄錄之該法第17條第1、2項全文內容相互呼應，並非對上訴人增加前處分所無之管制內容。是公告二、公告三雖對上訴人使用323地號土地之權利加以限制，惟所根據之事實，既經確定判決，客觀上明白足以確認，被上訴人於處分前未通知上訴人陳述意見，自無違法。又被上訴人於作成前處分後，曾以100年6月3日府環水字第1000701683號函，依土污法第13條第1項規定，命上訴人就系爭土地提出污染控制計畫至被上訴人核定後實施，惟於公告二作成後，並未課上訴人以應另就323地號土地提出污染控制計畫之義務。且依土污法第26條第1、2項等規定，被上訴人業於105年8月22日，依土污法第26條第2項第1、2款規定，解除公告二、公告三認定323地號土地為土壤污染控制場址暨管制區之列管，可見上訴人依前處分對包括323地號在內之系爭9筆土地所提污染控制計畫，因已使323地號土地之土壤污染物濃度低於管制標準，並經被上訴人核准，符合土污法第26條第1 項所定要件，被上訴人遂予解除列管，是上訴人所提污染控制計畫業已發揮效果，足認公告二、公告三並無違法，上訴人以先位聲明訴請撤銷，自屬無據；公告二、公告三既未消滅，且非已執行而無回復原狀之可能，即與行政訴訟法第6 條第1項後段所定提起確認行政處分違法訴訟之要件不符，其實體內容復無違法之處，則上訴人另以備位聲明訴請確認原處分二、三為違法，亦屬於法不合等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。五、上訴意旨略謂：（一）原判決雖正確闡釋「確認性質之行政處分」之見解，然323地號土地早在100年6月即遭被上訴人以前處分公告為土壤污染控制場址、土壤污染使用限制區，上訴人並為土壤污染行為人，而前處分經本院104年判決確定維持，故323地號土地之法律地位，自前處分於100年6月生效以來從未改變，則前處分效力明確，無藉由公告二、公告三確認之理。若認原判決說理可被接受，將形成用「後」行政處分來產生規制、確認「前」行政處分效力之錯誤法理，如果經行政法院判決審查認為合法之處分，猶須待行政機關另為新處分以產生規制效力，當不符行政訴訟制度之本質。實則，倘如被上訴人僅意欲澄清被上訴人及上訴人就323 地號土地在歷經四年行政訴訟後的法律狀態，僅以單純觀念通知發函即可，本不用耗費行政資源作成行政處分，詎被上訴人既選擇對上訴人以行政處分形式為之，自須接受行政處分及判決既判力等相關法理之檢視。尤其是，被上訴人作成公告二以後，即迅以公告二之行政處分構成要件效力，以323地號土地自104年7月始遭公告為土壤污染場址為由，對上訴人針對100年6月違反污染整治法之行為裁處罰鍰，顯係規避行政罰法第27條第1項之裁處權時效。（二）公告二、公告三涉及土壤及地下水污染整治事件，本須由具專業能力之被上訴人負起第一線的執行任務，惟觀公告二、公告三之處分理由，逕悉數推託於確定判決，乃被上訴人將自己之行政組織地位，歸屬於行政法院之下級機關。又被上訴人在無任何判決主文指示，又無相關判決理由支持下，以行政法院判決為名義，「撤銷」經本院審認合法之前處分，被上訴人此一作法實與行政機關與行政法院之分權意旨大相逕庭，頗有將作成公告二、公告三之法律責任，歸諸於行政法院之理，至非所宜。（三）被上訴人在公告一作成前，未給予陳述意見之機會，僅係在原判決審理時提出上訴人從未見過之103 年調查結果，實則該資料是否作為公告一之考量依據，或者僅係出於訴訟上防禦資料所作準備，上訴人不得而知。則原判決寬鬆適用行政程序法第102條對行政機關之要求，並且僅憑一般性、抽象性對三氯乙烯之理解，即作成行政處分為合法之依據，誠對上訴人之行政程序保障不周，並對行政機關大開方便之門，與該條文之立法意旨顯有落差，適用法令自有違誤等語。六、本院按：（一）土污法第2條第15款第1目及第17款規定：「本法用詞，定義如下：……十五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠洩漏或棄置污染物。……十七、污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。」第12條第1、2項規定：「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」第16條規定：「直轄市、縣（市）主管機關應視控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查；土壤、地下水污染範圍或情況變更時，亦同。」第17條規定：「（第1項）土壤、地下水污染管制區內禁止下列行為。但依法核定污染控制計畫、污染整治計畫或其他污染改善計畫之執行事項，不在此限：一、置放污染物於土壤。二、注入廢（污）水於地下水體。三、排放廢（污）水於土壤。四、其他經主管機關公告之管制行為。（第2項）土壤污染管制區內，禁止下列土地利用行為，並得限制人員進入。但經中央主管機關同意者，不在此限：一、環境影響評估法規定之開發行為。二、新建、增建、改建、修建或拆除非因污染控制計畫、污染整治計畫或其他污染改善計畫需要之建築物或設施。三、其他經中央主管機關指定影響居民健康及生活環境之土地利用行為。（第3項）地下水污染管制區內，直轄市、縣（市）主管機關得禁止飲用、使用地下水及作為飲用水水源。」第27條規定：「（第1項）各級主管機關依第 12條第1項規定進行場址查證時，如場址地下水污染濃度達地下水污染管制標準，而污染來源不明確者，直轄市、縣（市）主管機關應公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項，依第15條規定採取應變必要措施，並準用第25條規定辦理。（第2項）前項場址，經直轄市、縣（市）主管機關初步評估後，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞時，準用整治場址依第14條、第15條、第22條至第26條規定辦理。」是以，土污法主管機關依該法第12條第1 項規定，對於有地下水污染之虞之場址進行調查結果，如地下水污染濃度達地下水污染管制標準者，應視地下水污染來源是否明確，適用不同條文規定作成處分；詳言之，地下水污染來源明確者，應依同法第12條第2項公告為污染控制場址，並得視該控制場址之污染範圍或情況，依同法第16條劃定、公告為地下水污染管制區，並禁止於管制區內為同法第17條第1、3項所定行為。如地下水污染來源並非明確，則應依同法第27條規定，公告劃定該受污染場址為地下水受污染使用限制地區。（二）關於公告二、公告三，原判決引述確認性行政處分之概念，以行政機關就法律關係或由法律關係產生之權利或義務，或就法律上具有重要性之人或物之性質，得以可產生存續力之方式，說明有關事項依法律規定原所應有之效力，作成確認性質之行政處分；本件前處分就系爭9筆土地全部公告為土壤污染控制場址及管制區，其後歷經原審法院及本院合計4次判決，始確認其中僅對於323號土地所為土壤污染控制場址及管制區之公告，係屬適法有據，則單憑前處分之記載，實難以正確得知該處分於前揭行政訴訟判決確定後，何部分尚屬合法有效。被上訴人依據上開確定判決結果，將上訴人平鎮廠中屬土壤污染控制場址及管制區之土地範圍，及因而衍生之法律效果，藉由公告二、公告三予以確認，且與前處分所援引之法律依據並無不同等語，固非無見。惟查本件323地號土地早在100年6月1日即遭被上訴人以前處分公告為土壤污染控制場址及管制區，並經本院104年判決確定維持，故323地號土地之法律地位，自前處分於100年6月1日生效以來從未改變，則前處分效力明確，並無藉由公告二、公告三確認之必要；本件被上訴人若意欲澄清被上訴人就323地號土地在歷經四年行政訴訟後之法律狀態，僅以單純觀念通知發函即可，應無另作成有規制效力之行政處分之必要；至於公告二之公告事項十、公告三之公告事項七之記載，依據本院104年判決等歷審判決將前處分撤銷，其中公告323地號土地為土壤污染控制場址暨管制區部分，業經本院104年判決認定前處分此部分並無違誤確定，且被上訴人於原審亦不認為該部分違法，而另依行政程序法第117條規定，撤銷前處分關於公告323地號土地為土壤污染控制場址及管制區部分，且稱公告二、公告三僅重申將前處分經判決維持部分重為說明等情，足見公告二之公告事項十、公告三之公告事項七之記載，所撤銷者(即依行政訴訟法第304條規定實現判決之必要處置)，為原審更審判決及本院104年判決所撤銷者；至於原審更審判決及本院104年判決所駁回者；則不在撤銷之列。足見公告二、公告三為觀念通知及執行行為，原判決認係行政處分，揆之以上說明，其判決理由自有未洽，惟尚不影響上訴人請求撤銷公告二、公告三或確認其為違法，均為無理由之結論，判決結果並無二致，仍應予維持。（三）上訴意旨另主張被上訴人於作成公告二後，即以公告二作為裁罰之依據，而以323地號土地自104年7月13日始被公告為土壤污染控制場址為由，針對上訴人違反土污法第41條第3項第1款、第4項之行為（未經公告為整治場址之污染行為人因其行為致土地經公告為污染控制場址），以104年8月24日府環水字第1040218473號裁處書裁處10萬元罰鍰，並命參加4小時之環境教育講習（見原審卷第246至248頁），惟此係涉被上訴人104年8月24日府環水字第1040218473號裁處書是否合法之問題，尚非本件所得審究，上訴意旨核無足採。（四）依公告一所載之內容，係公告系爭9筆土地為地下水受污染使用限制地區及限制事項，其法令依據為土污法第27條第1項，且非屬前處分之處分範圍，如違反該公告，則可依土污法第41條第1項第2款予以處罰，從以上特徵觀之，公告一顯係對外發生法律效果之行政處分，原判決認公告一係屬行政處分，被上訴人主張公告一僅屬觀念通知為不可採，洵無違誤。上訴意旨雖主張被上訴人在公告一作成前，未給予上訴人陳述意見之機會云云，惟查上訴人於前處分階段即已爭執系爭9筆土地之地下水污染來源是否明確，當時被上訴人已給予上訴人陳述意見之機會，始作成前處分，而本件係因確認污染來源不明確，始作成公告一公告為地下水受污染使用限制地區及限制事項，其處分較公告為污染控制場址及管制區之前處分為輕，經核尚無未給予陳述意見機會之情事，上訴意旨主張公告一之作成違反行政程序法第102條規定云云，亦無可採。（五）綜上所述，原判決經核並無違誤，上訴意旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第 255 條第 1 項、第 98條第 1 項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　106　年　　8　　月　　17　　日最高行政法院第二庭審判長法官　侯　東　昇法官　江　幸　垠法官　沈　應　南法官　楊　得　君法官　林　樹　埔以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　106　年　　8　　月　　17　　日書記官　劉　柏　君

最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第448號

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