106年度判字第467號｜行政：分割登記｜裁判日期：106 年 08 月 17 日

最　高　行　政　法　院　判　決 106年度判字第467號上訴人李張月猜李以專李緒翰共同訴訟代理人許博堯律師被上訴人臺中市雅潭地政事務所代表人唐仁梂訴訟代理人莫宗蔭上列當事人間分割登記事件，上訴人對於中華民國106年3月16日臺中高等行政法院105年度訴字第447號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。理由一、事實概要：緣上訴人李張月猜、李以專、李緒翰（以下合稱上訴人）共有坐落臺中市○○區○○段235-5地號土地（下稱系爭土地），於民國105年7月1日經臺灣臺中地方法院以104年度訴字第3069號民事判決分割系爭土地（分割方式詳如該判決主文第1項所載），該判決並於同年8月17日確定。嗣上訴人委託訴外人何秋桂於同年8月30日持上開民事判決及判決確定證明書，以土測字第123900號土地複丈及標示變更登記申請書向被上訴人申請辦理將系爭土地判決分割登記，被上訴人審查後於105年9月2日以雅測補字第Y00011號補正通知書通知上訴人應依農業用地興建農舍辦法（下稱農地興建農舍辦法）第12條規定檢附無套繪或解除套繪證明文件，上訴人因逾補正期限未依補正事項完成補正，被上訴人遂以105年9月20日雅測駁字第000102號駁回通知書（下稱原處分），駁回上訴人之申請。上訴人不服，提起訴願、行政訴訟，均遭駁回，上訴人仍表不服，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：㈠由內政部歷年來之見解可知，屬都市計畫內農業區用地之系爭土地，共有人即上訴人究竟可否請求分割？內政部之見解明顯反覆。經查： ⒈在102年7月1日內政部修正之農地興建農舍辦法第12條第2項之前，系爭土地本屬共有人可自由協議分割或請求法院裁判分割之土地。 ⒉在102年7月1日之後，系爭土地如未檢附無套繪或解除套繪證明文件，則變成共有人禁止分割之土地。 ⒊在內政部103年4月29日台內營字第1030804511號函示發布後，系爭土地如未檢附無套繪或解除套繪證明文件，共有人雖無法為協議分割，但仍可請求法院裁判分割共有土地。 ⒋於105年4月27日以台內營字第1050804906號函令（下稱內政部105年4月27日函令）發布後，系爭土地如未檢附無套繪或解除套繪證明文件，又變成共有人禁止分割之土地。⒌綜上所陳，內政部就農地興建農舍辦法第12條第2項所持之法律見解，朝令夕改，實令人民無所適從。㈡農地興建農舍辦法之法源，係由農業發展條例第18條第5項授權內政部會同中央主管機關定之，此觀諸農地興建農舍辦法第1條之規定甚明。經查： ⒈由農業發展條例第18條第5項之規定可知，農業發展條例第18條第5項授權行政機關委任立法之範圍，僅有關興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率等項，並不包括農業發展條例第16條農業用地之分割，以上所述觀諸農業發展條例第18條第5項之規定甚明。 ⒉次按，已申請興建農舍之農業用地，直轄市、縣（市）主管建築機關應於地籍套繪圖上，將已興建及未興建農舍之農業用地分別著色標示，未經解除套繪管制不得辦理分割，農地興建農舍辦法第12條第2項定有明文，細閱該條文之規定內容明顯與農業發展條例第18條第5項委任立法有關之興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率等項無涉，至為明顯。 ⒊由前述內容明確可知，農地興建農舍辦法第12條之規定，明顯有逾越其母法即農業發展條例第18條第5項之授權範圍。㈢依最高法院105年度台上字第154號民事裁定、臺灣高等法院臺中分院104年度上易字第105號、104年度重上字第48號、臺灣臺中地方法院102年度重訴字第393、414、2739號、104年度訴字第2055號、臺灣南投地方法院102年度投簡字第254號、臺灣彰化地方法院102年度訴字第420號、103年度重訴字第68號、102年度重訴字第139號、104年度訴字第1079號、105年度訴字第252號、臺灣臺南地方法院103年度訴字第 872號以及臺灣雲林地方法院103年度港簡字第186號等民事判決等判決意旨，均明確認定農地興建農舍辦法第12條第2 項之規定，限制農地共有人請求分割之權利，顯已超過其母法授權之範圍，應不生效力。㈣於系爭函示公布後，臺灣臺中地方法院104年度訴字第3069 號、105年度簡字第26號、臺灣苗栗地方法院105年度苗簡字第56號、臺灣彰化地方法院105年度重訴字第29號、臺灣高雄地方法院103年度訴字第385號、104年度訴字第1045號等民事判決均認為就已興建農舍之農業用地在未申請解除法定空地套繪之前，仍應准予原物分割，並於判決理由中認定農業用地興建農舍辦法第12條第2項之規定限制農地共有人請求分割之權利，已超過母法授權之範圍，應不生效力之意旨可供參照。㈤綜上所陳，由前述司法機關之法律見解，應可證明農業用地興建農舍辦法第12條第2項，限制農地共有人請求分割之權利，明顯逾越其母法即農業發展條例第18條第5項之授權範圍，依法不生效力。㈥內政部以系爭函示即欲限制農地共有人行使請求法院裁判分割之權利，參照中央法規標準法第5條第2款之規定，其適法性自有疑慮。此外，經套繪管制之農業用地於分割後，只要「仍繼續維持套繪管制」，即分割後所取得之土地，仍繼續受建築套繪管制，並應於土地登記簿上註記，由主管建築機關及農業單位持續列管，仍不影響原本農地農用、防免重複申請農舍之行政管制目的，自不得任意未經法律之明文授權，限制人民分割農業用地之處分權等語，求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被上訴人就上訴人105年8月30日之分割登記申請案件，應依臺灣臺中地方法院104年度訴字第3069號民事確定判決所示之分割方案作成准許登記之行政處分。三、被上訴人則以：㈠查農地興建農舍辦法係內政部及行政院農業委員會依農業發展條例第18條第5項授權會銜訂定發布，屬行政程序法第150條所定法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，其作用在於補充立法而具有對外效力，被上訴人並無權利審查該辦法有否逾越母法授權，而拒絕適用該辦法。㈡再依司法院釋字第407號解釋意旨，系爭函示乃內政部本於職權就其主管法令所為釋示，以闡明法規之原意，未逾越母法規定範圍，有拘束被上訴人所屬公務員行使職權時之依據；且系爭函示既依行政程序法第160條規定下達被上訴人，即具有拘束被上訴人及所屬人員之效力。綜上所述，被上訴人以原處分駁回上訴人申請分割系爭土地，核與上開法令及解釋意旨，並無違誤或不當等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以兩造之爭點為：被上訴人以原處分否准上訴人申請辦理系爭土地分割登記是否合法？經查：㈠系爭土地為上訴人所共有，屬都市計畫之農業區，為農業發展條例第3條第10款所稱之農業用地，其上已興建臺中市○ ○區○○○段458建號之農舍（下稱系爭農舍），建築完成日期為76年3月5日，而系爭土地之土地登記謄本上註記「已興建農舍，未經解除套繪管制不得辦理分割」，足見系爭土地為系爭農舍之基地，目前仍受套繪管制。而各共有人，除法令另有規定外，得隨時請求分割共有物，民法第823條第1項前段定有明文。又按已申請興建農舍之農業用地，直轄市、縣（市）主管建築機關應於地籍套繪圖上，將已興建及未興建農舍之農業用地分別著色標示，未經解除套繪管制不得辦理分割，農地興建農舍辦法第12條第2項亦有規定，此即為民法第823條第1項所謂「除法令另有規定」之分割限制。㈡另主管機關依法律授權發布之命令雖限制人民之基本權，然該命令是否逾越法律授權範圍，不應拘泥於授權母法所使用之文字，而應就該法律本身之立法目的、整體規定之關聯意義，以及為增進公共利益所必要等節為綜合判斷（司法院釋字第612號解釋參照）。按農業發展條例第18條第5項規定：明文授權由內政部會同中央主管機關（即行政院農業委員會），除興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止等事項外，尚得就興建農舍之「其他應遵行事項」訂定辦法。況農業發展條例第2章係在規範農地利用與管理，且農舍與農舍坐落之農地有密不可分之關聯，可見農業發展條例第18條之規定，係透過限制農舍及農舍坐落基地之使用及處分，達到該條例促進農地合理利用之立法目的。故農業發展條例第18條第5項所稱興建農舍之「其他應遵行事項」，其授權範圍當應包含針對許可申請並興建完畢後之限制事項，例如限制農舍及農舍坐落基地之處分等等。蓋已興建農舍之農業用地，於未解除套繪管制前，基於落實農業發展條例避免農業用地細分之立法政策，及影響農地利用等立法目的，於現今農地管制鬆動，農地紛紛興建農舍，不利農業使用之時空背景下，優先保障農地農用，對於農業用地之所有人予以適當限制，乃規定應遵循不得分割之限制，而為增進公共利益所必要，農業用地興建農舍辦法第12條第2項之規定，並未逾越農業發展條例之授權範圍。是上訴人主張「農地興建農舍辦法第12條第2項，限制農地共有人請求分割之權利，明顯逾越其母法即農業發展條例第18條第5項之授權範圍，依法應不生效力；又經套繪管制之農業用地於分割後，只要仍繼續維持套繪管制，即分割後所取得之土地，仍繼續受建築套繪管制，並應於土地登記簿上註記，由主管建築機關及農業單位持續列管，仍不影響原本農地農用、防免重複申請農舍之行政管制目的，自不得任意未經法律之明文授權，限制人民分割農業用地之處分權。」等語，其主張核與農業發展條例立法目的不符，即非可採。又上訴人所舉各法院之民事裁判，因該裁判並非判例，尚不得拘束原審法院之判斷，尚不得援為上訴人有利之認定。㈢內政部雖以103年4月29日台內營字第1030804511號函稱：「要旨：已興建農舍之農業用地經法院判決共有物分割確定者，申請人得檢附法院確定判決書向地政機關申辦分割，惟仍須依據農業用地興建農舍辦法第12條第2至4項等規定辦理解除套繪管制事宜。內容：一、按農業用地興建農舍辦法第12條第2項、第3項及第4項分別規定：『已申請興建農舍之農業用地，直轄市、縣（市）主管建築機關應於地籍套繪圖上，將已興建及未興建農舍之農業用地分別著色標示，未經解除套繪管制不得辦理分割。』、『已申請興建農舍領有使用執照之農業用地經套繪管制，除符合下列情形之一者外，不得解除：一、農舍坐落之農業用地已變更為非農業用地。二、非屬農舍坐落之農業用地已變更為非農業用地。三、農舍用地面積與農業用地面積比例符合法令規定，經依變更使用執照程序申請解除套繪管制後，該農業用地面積仍達0.25公頃以上。』、『前項第3款農舍坐落該筆農業用地面積大於 0.25公頃，且二者面積比例符合法令規定，其餘超出規定比例部分之農業用地得免經其他土地所有權人之同意，逕依變更使用執照程序解除套繪管制。』先予敘明。二、次查本部74年7月17日74台內營字第330722號函說明二所示：『按共有物之分割，經分割形成判決確定者，即生共有關係終止及各自取得分得部分所有權之效力，並不以登記為要件。此有最高法院43年台上字第1016號、51年台上字第2641號判例可稽。……』爰已興建農舍之農業用地經法院判決共有物分割確定，自得檢附法院確定判決書，逕向地政機關申辦分割，惟其套繪及解除套繪管制事項，仍須依農業用地興建農舍辦法第12條第2項至第4項規定辦理，以落實農業發展條例第18條第4項『已申請興建農舍之農業用地不得重複申請』之查核管制規定，並避免產生農民於農舍施工中或領得使用執照後逕向地政單位申請分割為數筆地號，造成農舍與其坐落農地面積、比例不符法令規定等情形」等語。㈣惟內政部105年4月27日函令：「旨案前經本部函請法務部及行政院農業委員會表示意見，經法務部104年12月3日法律字第10403514620號說明三所示：『102年7月1日修正之農業用地興建農舍辦法第12條第2項規定：已申請興建農舍之農業用地，……未經解除套繪管制不得辦理分割，係屬民法第823條第1項除法令另有規定之分割限制，共有人於此情形下，應不得請求分割共有物，且不因其請求分割之方式為協議分割或裁判分割而有不同。惟貴部103年4月29日台內營字第1030804511號函說明三所述已興建農舍之農業用地經法院判決共有物分割確定，自得檢附法院確定判決書，逕向地政機關申辦分割，似未考量農業用地興建農舍辦法上開分割限制之規範意旨，恐有混淆分割限制與分割效力二者之虞……。』三、次按行政院農業委員會104年7月3日農授水保字第1040224073號函說明三載明：『經法院判決變賣共有物，以價金分配予各共有人，其已興建農舍之農業用地似已發生移轉之效力，應有農業發展條例第18條第2項滿5年始得移轉及同條第4項農舍應與其坐落用地併同移轉等規定之適用』。又行政院農業委員會前以103年10月2日農授水保字第1031821075號及103年2月24日農授水保字第1030203714號函示表示，已興建農舍農業用地之共有農業用地辦理分割，應受本辦法第12條所規範。四、是以，本部105年4月27日台內營字第1050804906號令停止103年4月29日台內營字第1030804511號函，並自105年4月27日生效，有關已興建農舍之農業用地辦理分割及解除套繪管制事宜，請依農業發展條例及本辦法相關規定辦理，以落實農業發展條例避免農業用地細分之立法政策」等語。內政部105年4月27日函令，係主管機關基於職權因執行特定法律之規定，就其主管法令所為釋示，以闡明法規之原意，依上開說明並未逾越母法規定範圍，自得加以適用，並有拘束本機關或下級機關所屬公務員之效力。則被上訴人依內政部105年4月27日函令意旨，依農業用地興建農舍辦法第12條第2項規定之意旨，請上訴人提出系爭土地無套繪或解除套繪管制之證明文件，核屬有據。㈤本件系爭土地為系爭農舍之基地，目前仍受套繪管制，已如前述，且農業發展條例第18條第5項授權內政部會同行政院農業委員會發布之農地興建農舍辦法第12條第2項限制未經解除套繪管制不得辦理分割之規定，屬民法第823條第1項所稱「除法令另有規定」之分割限制，系爭土地為農地興建農舍辦法第12條第2項規定所限制而不得請求分割之標的。系爭土地雖經法院判決分割，然上訴人並未辦理解除系爭土地之套繪管制，並提出解除套繪之證明文件，依法自亦不得請求辦理分割登記。從而，上訴人既未於被上訴人通知補正期限內提出系爭土地無套繪或解除套繪之證明文件，被上訴人駁回上訴人分割登記之申請，並無不合。㈥綜上所述，上訴人上開主張，均不足採。從而，被上訴人以原處分駁回上訴人請求依法院民事判決結果，辦理系爭土地之分割登記，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。上訴人訴請撤銷，並請求被上訴人就上訴人105年8月30日之分割登記申請案件，應依臺灣臺中地方法院104年度訴字第3069號民事確定判決所示之分割方案作成准許登記之行政處分，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘之主張和舉證，於本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。五、上訴人上訴意旨略以：㈠原審顯然忽略系爭土地屬都市計畫內之農業區土地，並非農業發展條例避免農業用地細分之管制土地，故原判決第10頁之見解應有適用農業發展條例第3條第11款及第16條第1項前段不當之違背法令： ⒈綜觀農業發展條例全文，避免農業用地細分之規定係在該條例第16條第1項前段耕地分割最小面積之限制，而耕地之定義參照同條例第3條第11款之規定，係「指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」 ⒉系爭土地系編定為都市計畫內之農業區土地，並非農業發展條例第3條第11款所稱之耕地，本非同條例第16條避免耕地細分所欲規範之土地，至為明顯。則系爭土地是否能准予分割，皆與農業發展條例避免農業用地細分之立法政策無涉。㈡原判決第10頁認「又原告（即上訴人，下同）所舉各法院之民事裁判，因該裁判並非判例，尚不得拘束本院之判斷，尚不得援為原告有利之認定。」等語，有行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之違背法令：原審既不採用上訴人援引各級民事法院之法律見解作為攻擊防禦方法，即應依行政訴訟法第209條第3項之規定，在判決理由記載如何不採上訴人攻擊方法之法律上意見，焉能以原判決第10頁中一語帶過，應有行政訴訟法第243條第2項第6 款判決不備理由之違背法令。㈢原判決第10頁認「農業發展條例第18條第5項所稱興建農舍之『其他應遵行事項』，其授權範圍當應包含針對許可申請並興建完畢後之限制事項，例如限制農舍及農舍坐落基地之處分等等。蓋已興建農舍之農業用地，於未解除套繪管制前，基於落實農業發展條例避免農業用地細分之立法政策，及影響農地利用等立法目的，於現今農地管制鬆動，農地紛紛興建農舍，不利農業使用之時空背景下，優先保障農地農用，對於農業用地之所有人予以適當限制，乃規定應遵循不得分割之限制，而為增進公共利益所必要，農地興建農舍辦法第12條第2項之規定，並未逾越農業發展條例之授權範圍。」，顯將不得分割之限制解為農業發展條例第18條第5項所稱之「興建農舍之『其他應遵行事項』」云云，此一見解應對農業發展條例第18條第1項至第4項之規定有所誤會，自有適用法令不當之違背法令：由農業發展條例第18條第1項至第4項規定內容可知，並未有已興建農舍之農業用地分割時必須提出未經套繪管制或解除套繪管制證明，始能分割之限制或相類似之精神。故農地興建農舍辦法第12條第2項所定「未經解除套繪不得辦理分割」之限制，在農業發展條例第18條第1項至第4項並未有明文規定之情事，即非屬農業發展條例第18條第5項委任立法範圍，而原判決竟將農地興建農舍辦法第12條第2項所定「未經解除套繪不得辦理分割」之限制，解為農業發展條例第18條第5項所稱「興建農舍之『其他應遵行事項』」云云，應屬對農業發展條例第18條第1項至第4項之規定有所誤會，自有適用法令不當之違背法令。㈣農地興建農舍辦法第12條第2項至第4項之規定，其目的在規範已興建農舍之農業用地之套繪及解除套繪管制事項，以落實農業發展條例第18條第4項「已申請興建農舍之農業用地不得重複申請」之查核管制規定，本與共有農地之分割無涉。換言之，共有農地之分割並不影響農業用地之解除套繪管制，二者俱不相涉。以上所述，有最高法院105年度台上字第154號民事裁定可資參照。㈤末按，「左列事項應以法律定之：……二、關於人民之權利、義務者。……」、「法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。」中央法規標準法第5條第2款及第11條分別定有明文。另農業用地共有人就共有土地依民法第823條之規定，有請求法院裁判分割之權利。故政府機關如欲限制農地共有人行使請求法院裁判分割之權利，參照中央法規標準法第5條第2款之規定，即應以法律定之。而農地興建農舍辦法第12條所定「未經解除套繪不得辦理分割」之限制，係增加農業發展條例第18條第1項至第4項法律所未限制之要件，自與法律規定相牴觸，依中央法規標準法第11條規定，顯屬無效。㈥由本案事實可知，上訴人李張月猜向臺灣臺中地方法院民事庭起訴請求裁判分割系爭土地時，不論從農業發展條例及內政部函示之內容，皆屬共有人可向普通民事法院請求裁判分割之土地。今行政機關突以一紙行政函示即欲限制土地共有人行使請求法院裁判分割之權利，朝令夕改，如何令上訴人心甘口服等語。六、本院按：㈠本案上訴爭點之確定： ⒈上訴人基於以下之原因事實，向原審法院提起課予義務訴訟，請求被上訴人作成「依臺灣臺中地方法院104年度訴字第3069號民事確定判決主文所示之下述分割方案，作成分割系爭土地予上訴人」之「土地分割登記」行政處分。⑴上訴人3人共有系爭土地。 ⑵上訴人李張月猜以其餘2名上訴人為被告，向臺灣臺中地方法院提起「分割共有物」之民事訴訟。 ⑶臺灣臺中地方法院於105年7月1日作成104年度訴字第3069號民事判決，以下述方式分割系爭土地，該民事判決並於同年8月17日確定。 ①先將系爭土地分割為3筆土地（詳如該民事判決後附之複丈成果圖）： A.暫編地號235-5之土地（面積1165平方公尺）。 B.暫編地號235-5(1)之土地（面積1429平方公尺）。C.暫編地號235-5(2)之土地（面積1108平方公尺）。②暫編地號235-5之土地（面積1165平方公尺），其分割方式如下。 A.上訴人李張月猜持分43/2910。 B.上訴人李以專持分2867/2910。 ③暫編地號235-5(1)之土地（面積1429平方公尺），其分割方式為「全部分給上訴人李緒翰」。 ④暫編地號235-5(2)之土地（面積1108平方公尺），其其割方式如下。 A.上訴人李張月猜持分43/4657。 B.上訴人李以專持分2867/4657。 C.上訴人李緒翰持分1747/4657。 ⑷上訴人3人因此於105年8月30日委請代理人持上開民事判決及判決確定證明書，以土測字第123900號土地複丈及標示變更登記申請書，向被上訴人申請「將系爭土地依前開民事確定判決之主文諭知，對上訴人3人作成分割登記之行政處分」。 ⑸被上訴人受理前開申請後，基於下述理由，作成否准處分，駁回上訴人3人之土地分割登記申請。 ①駁回本件申請之法規範基礎： A.91年1月30日修正公布、施行至今之農業發展條例第18條第5項規定：前4項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。 B.依前開農業發展條例第18條第5項授權制定、於102年7月1日修正、而施行至今之農地興建農舍辦法第12條第2項規定：已申請興建農舍之農業用地，直轄市、縣（市）主管建築機關應於地籍套繪圖上，將已興建及未興建農舍之農業用地分別著色標示，未經解除套繪管制不得辦理分割。 ②駁回本件申請之理由即係： A.因系爭土地所坐落之458建號房屋屬農舍，已依前開辦法第12條第2項規定，在地籍套繪圖上著色標示。 B.上訴人提出本件申請後，始終無法提出「無套繪」或「解除套繪」之證明文件，依法不得辦理系爭土地之分割登記，故其等之分割申請即無從許可。 ⑹上訴人不服前開否准處分，提起訴願遭駁回，故向原審法院提起本件行政訴訟。 ⒉原判決駁回上訴人前開課予義務訴訟請求，其所持理由如前所載，以下僅簡言其推論過程及其核心法律論點。 ⑴首先在事實認定之層次上，確認「系爭土地上有以458 建號表徵之系爭農舍存在，建築完成日期為76年3月5日。另外系爭土地之土地登記謄本上亦有『已興建農舍，未經解除套繪管制不得辦理分割』之註記」等客觀事實。 ⑵再從法律適用之層次確認「農地興建農舍辦法第12條第2項規定內容有母法（農業發展條例第18條第5項）之明文授權，也沒有違反授權明確性之要求或與上位法規範相牴觸，為處理本案之適格法規範」。復就農業發展條例第18條第5項規定內容所稱「其他應遵行事項」，為以下之法律詮釋： ①農業發展條例第18條所坐落之法典體系位置為農業發展條例第2章之「農地利用與管理」。農舍又與農舍坐落之農地有密不可分之關聯，可見農業發展條例第18條之規定，係透過限制農舍及農舍坐落基地之使用及處分，達到該條例促進農地合理利用之立法目的。②因此農業發展條例第18條第5項所稱興建農舍之「其他應遵行事項」，其授權範圍當應包含針對許可申請並興建完畢後之限制事項，例如限制農舍及農舍坐落基地之處分等等。因為已興建農舍之農業用地，於未解除套繪管制前，基於落實農業發展條例避免農業用地細分之立法政策，及影響農地利用等立法目的，於現今農地管制鬆動，農地紛紛興建農舍，不利農業使用之時空背景下，優先保障農地農用，對於農業用地之所有人予以適當限制，乃規定應遵循不得分割之限制，而為增進公共利益所必要。 ③至於上訴人提出「子法管制手段（禁止分割）所造成之侵害，超出授權母法之規範目標（農地農用），有違比例原則中之損害最小原則（或稱必要性）」之法律論點（因為上訴人認為：經套繪管制之農業用地於分割後，只要仍繼續維持套繪管制，即分割後所取得之土地，仍繼續受建築套繪管制，並應於土地登記簿上註記，由主管建築機關及農業單位持續列管。原本農地農用、防免重複申請農舍之行政管制規範目的，即得以貫徹，勿需使用到禁止分割登記之強烈手段）。原判決則認為「與農業發展條例立法目的不符」，而不採納此等法律見解。 ④此外原判決並表明不受民事法院判決意旨拘束之法律觀點。 ⑶最後評析相關主管機關所表達之下列不同法律見解，認為在後之行政函釋法律見解才符合農業發展條例第18條第5項之規範意旨。 ①內政部103年4月29日台內營字第1030804511號函文所表明之法律見解，與上訴人前開「子法管制手段相較於母法之規範目的應符合比例原則中之損害最小原則」主張相同，因此認為： A.已興建農舍之農業用地經法院判決共有物分割確定者，申請人得檢附法院確定判決書向地政機關申辦分割。 B.惟仍須依據農地興建農舍辦法第12條第2項至第4項等規定辦理解除套繪管制事宜。 C.至於套繪及解除套繪之程序規範為農地興建農舍辦法第12條第1項至第4項之規定，其規定內容分別為： (A).農地興建農舍辦法第12條第1項規定：直轄市、縣（市）主管建築機關於核發建造執照後，應造冊列管，同時將農舍坐落之地號及提供興建農舍之所有地號之清冊，送地政機關於土地登記簿上註記，並副知該府農業單位建檔列管。(B).農地興建農舍辦法第12條第2項規定內容則已詳如前述。 (C).農地興建農舍辦法第12條第3項規定：已申請興建農舍領有使用執照之農業用地經套繪管制，除符合下列情形之一者外，不得解除：一、農舍坐落之農業用地已變更為非農業用地。二、非屬農舍坐落之農業用地已變更為非農業用地。三、農舍用地面積與農業用地面積比例符合法令規定，經依變更使用執照程序申請解除套繪管制後，該農業用地面積仍達0.25公頃以上。 (D).農地興建農舍辦法第12條第4項規定：前項第3款農舍坐落該筆農業用地面積大於0.25 公頃，且二者面積比例符合法令規定，其餘超出規定比例部分之農業用地得免經其他土地所有權人之同意，逕依變更使用執照程序解除套繪管制。 D.是以即使「已興建農舍之農業用地經法院判決共有物分割確定，而得辦理土地分割登記」，但套繪及解除套繪管制事項，仍須依農地興建農舍辦法第12條第2項至第4項規定辦理，以落實農業發展條例第18條第4項「已申請興建農舍之農業用地不得重複申請」之查核管制規定。並避免產生農民於農舍施工中或領得使用執照後逕向地政單位申請分割為數筆地號，造成農舍與其坐落農地面積、比例不符法令規定等情形。 ②但內政部前開行政函文表明之法律見解，又遭同一機關之內政部105年4月27日函令予以停止適用。且內政部在函令中表明，其曾對此法律議題徵詢相關主管機關表示意見，且參考該等機關以前曾表達之法律見解。而該等機關表達之下述法律見解，認為原來函文表示之法律論點有誤，應停止適用（自105年4月27日停止適用），以落實農業發展條例「避免農業用地細分」之立法政策。 A.法務部表示之法律見解（法務部104年12月3日法律字第10403514620號函）係認： (A).農地興建農舍辦法第12條第2項之規定，屬民法第823條第1項所定「除法令另有規定之分割限制」，共有人於此情形下，應不得請求分割共有物，且不因其請求分割之方式為協議分割或裁判分割而有不同。 (B).而內政部前開行政函文之法律見解，似未考量農地興建農舍辦法上開分割限制之規範意旨，恐有混淆分割限制與分割效力二者之虞。 B.行政院農業委員會表示之法律見解（行政院農業委員會104年7月3日農授水保字第1040224073號函）則認為：「經法院判決變賣共有物，以價金分配予各共有人，其已興建農舍之農業用地似已發生移轉之效力，應有農業發展條例第18條第2項滿5年始得移轉及同條第4項農舍應與其坐落用地併同移轉等規定之適用」。 C.又以往行政院農業委員會103年10月2日農授水保字第1031821075號函示與103年2月24日農授水保字第1030203714號函示均表明「已興建農舍農業用地之共有農業用地辦理分割，應受農地興建農舍辦法第12條之規範」等法律見解。 ③原判決認為內政部前述「105年4月27日」函令，係主管機關基於職權因執行特定法律之規定，就其主管法令所為釋示，以闡明法規之原意，並未逾越母法規定範圍，自得加以適用，並有拘束本機關或下級機關所屬公務員之效力。 ⒊前開上訴意旨所強調之核心論點則是： ⑴依農業發展條例第3條第11款與同條例第16條第1項前段之規定內容觀之，農業發展條例所追求之立法政策是「避免『耕地』之細分」，但系爭土地並不符合農業發展條例第3條第11款所定義之「耕地」，因此許可系爭土地分割登記，並不會違反農業發展條例「避免耕地細分」之立法政策。 ⑵原判決拒絕適用「眾多民事判決表示、並經上訴人引用」之法律見解，卻沒有交待「該等法律意見與相關法規範之規範意旨不符，而不可採納」之具體理由，顯然有「理由不備」之違法情事。 ⑶原判決認為：「農地興建農舍辦法第12條第2項所定『土地不得分割』限制，乃在授權母法（農業發展條例第18條第5項）所定『其他應遵行事項』之授權範圍內，無違授權明確性」云云，但查：前開辦法第12條第2項規定，其授權母法為農業發展條例第18條第5項規定，而該條項之規定內容，自始即表明「前4項興建農舍之 ……」等文字，但農業發展條例第18條第1項至第4項規定中，並未有「已興建農舍之農業用地分割時必須提出未經套繪管制或解除套繪管制證明，始能分割」之規範精神存在，因此非屬母法委任立法之範圍。是以原判決前開法律見解自有適用法令不當之違法情事存在。 ⑷又本案中農地興建農舍辦法第12條第2項規定，明顯逾越母法（農業發展條例第18條第5項）之授權範圍，不生「法規命令」之規範效力，理由如下： ①前開母法乃是以「農舍興建」為範圍，不包括「農業用地之分割」。因此前開辦法第12條第2項規定，明顯逾越母法之授權範圍。 ②農地興建農舍辦法第12條第2項至第4項之「套繪管制」等規定，其規範目的僅在落實「已申請興建農舍之農業用地不得重複申請（興建農舍）」。而共有農地之分割並不影響農業用地之套繪管制規範功能。此等法律見解為眾多民事判決所採擇，實為法律之正確解釋。 ⑸農地興建農舍辦法第12條第2項規定，依前所述，既不生「法規命令」之規範效力，即係增加農業發展條例第18條第1項至第4項法律所未限制之要件，自與法律規定相牴觸。 ⒋而從規範體系之觀點，解析前開原判決及上訴意旨各自論述之法律觀點，本案中有待判斷之上訴爭點，則可分述如下： ①既然被上訴人是以依農業發展條例第18條第5項規定（母法）授權制定之農地興建農舍辦法第12條第2項規定（子法）為據，而駁回上訴人之分割登記申請。則本案首先應檢視農地興建農舍辦法第12條第2項之規範適格性。其檢驗順序及事項則如下： A.母法授權規範是否符合「授權明確性」原則之要求，先確定授權之目的、範圍與內容為何﹖其次檢討該授權目的是否明確、授權範圍是否特定，授權內容是否具體﹖ B.子法（農地興建農舍辦法第12條第2項規定）之規定內容有無逾越母法之授權範圍，特別是有無違反「上訴人所主張、屬比例原則下位原則」之「損害最小原則」情事存在（在此應附帶指明，上訴意旨中有部分論述係就子法之規範意旨單獨論述，但該等有關子法規範意旨之論述，如果不予母法授權規範意旨相連結，並無法呈現整個推論經過）。 ②而在確認子法之規範適格性及其規範意旨過程中，同時也要按「（經證據調查而）已知」之本案事實為法律涵攝，以確認被上訴人之否准處分是否合法有據。另外需考量，透過前開規範審查流程所確認之子法規範意旨，本案是否另有應行調查之事項。㈡本院對前開各項上訴爭點之判斷結論及理由形成： ⒈按據為處理本案之法規範依據者實為農地興建農舍辦法第12條第2項之規定，授權制定該法規範之母法，則為農業發展條例第18條第5項之規定，其授權目的、範圍與內容之探究，自無法單獨以該條項之規定文字來詮釋，而應從法體系之觀點向上追溯，先結合農業發展條例第18條之全部規定內容，再從整部農業發展條例之法典體系觀點，認知前開母法（農業發展條例第18條第5項規定）之授權目的、範圍與內容。 ⑴其中農業發展條例第18條規定之全文詳如下載。 ①第1項：本條例中華民國89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣（市）主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。 ②第2項：前項農業用地應確供農業使用；其在自有農業用地興建農舍滿五年始得移轉。但因繼承或法院拍賣而移轉者，不在此限。 ③第3項：本條例中華民國89年1月4日修正施行前取得農業用地，且無自用農舍而需興建者，得依相關土地使用管制及建築法令規定，申請興建農舍。本條例中華民國89年1月4日修正施行前共有耕地，而於本條例中華民國89年1月4日修正施行後分割為單獨所有，且無自用農舍而需興建者，亦同。 ④第4項：第1項及前項農舍起造人應為該農舍坐落土地之所有權人；農舍應與其坐落用地併同移轉或併同設定抵押權；已申請興建農舍之農業用地不得重複申請。 ⑤第5項：前4項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。 ⑥第6項：主管機關對以集村方式興建農舍者應予獎勵，並提供必要之協助；其獎勵及協助辦法，由中央主管機關定之。 ⑵而農業發展條例第18條在整部農業發展條例法典之體系位置為第2章「農地利用與管理」。再者從該章之第8條之1、第10條、第15條、第18條、第19條等規定觀之，顯然農業發展條例就「農地利用與管理」事項，是以盡量確保「農地農用」為其主要目標。而「農地上農舍面積之擴張」，即代表「農地之流失」（因為農業用地可輕易變更為建築基地，但建築基地事後卻很難再回復為可供農用而有生產力之農業用地），依常態性之日常經驗法則判斷，農地農用與農舍管制間，明顯存在關連性。 ⒉因此透過上開規範資訊，依循司法院釋字第612號解釋意旨所建立之授權明確性之判準（即「不拘泥於授權母法所使用之文字，而就該法律本身之立法目的、整體規定之關聯意義，以及增進公共利益之必要性，為綜合判斷」），審查本案處理規範（子法）之授權規範（母法）農業發展條例第18條第5項規定後，有關該授權母法之授權目的、範圍及內容，以及是否違反授權明確性原則，即有以下之議題有待探究及處理。 ⑴授權目的部分： ①雖然農業發展條例第18條第5項之授權規定，表面看來只針對農舍興建之許可實體要件、許可程序要件與已建農舍之管理事項為規範。但此等授權管制農舍興建之行政措施，明顯與「農地農用」之規範目標連結，因此符合授權明確性之要求，此點毫無疑義，連上訴人也不否認。 ②然而本案與授權目的明確性有關之法律適用疑義，主要出在「『避免農地細分』是否也在農業發展條例第18條第5項之授權目的範圍」。此一爭點對本案之勝負判斷極具重要性，但原判決顯然未盡足夠之法認識活動與說理義務，自有違法。爰說明如下： A.爭點之重要性所在：實則此一爭點之判斷結論，實與後述「子法規定之處理手段是否逾越母法之授權目的，違反比例原則中之損害最小原則」爭議，具有直接之關連性。如果認為母法之授權目的包括「避免農地細分」，則處理本案之子法（農地興建農舍辦法第12條第2項）規定，「因有農舍存在而受套繪管制」之共有農地，不得分割，因為有助於「避免農地細分」規範目的之實踐，即無「管制手段太過而違反比例原則（損害最小原則）」之可言。但如果認為本案授權母法之授權目的不包括「避免農地細分」一事，則上訴人之「手段太過」論點即甚具說服力，本案處理規範（子法）之規範適格性即難以被肯定。因此此部分法律爭點對本案之勝負影響重大。 B.原審法院未盡職權調查義務之理由：又前述爭點不僅直接影響本案之終局判斷結論，而且民事法院已在眾多之民事判決先例中一再表明「本案授權母法之授權目的不包括『避免農地細分』，因此子法採取處理手段太過而逾越母法授權目的」等法律見解，而作成「許可農地分割」之民事形成判決。如果行政法院採取相反之法律見解，立即造成不同法院體系彼此間見解矛盾之結果。行政法院事前實有必要竭盡所能地避免此等矛盾現象之出現，不宜僅以「行政法院與民事法院相互獨立，不受民事法院判決法律見解之拘束」一語帶過。原判決對此法律爭點未予詳予探究，並具體說明其採行「本案處理規範之授權母法，授權目的包括『避免農地細分』」法律見解之理由，上訴意旨指摘其理由不備，尚非無據。 C.本案訴訟應命行政院農業委員會輔助參加之理由：再者嚴格言之，本案處理規範之子法及其授權母法，主管機關實為行政院農業委員會，而原判決所引內政部見解前後衝突之行政函令，法律見解變更原因，主要亦是參考法務部及行政院農業委員會之見解所致。事實上本案之原處分機關及訴願機關就處理規範及其授權母法規範意旨之認知，均非最合適之機關。在此情況下，有關本案處理規範之授權母法，其授權目的是否包括「避免農地細分」在內，實有必要命行政院農業委員會依行政訴訟法第44條規定，以輔助參加人之身分參與本案訴訟，表達農業法規主管機關之法律見解必要。 ⑵授權範圍部分： ①按在處理授權明確性原則時，在授權「目的、範圍與內容」三者中，最難界定者，原則上為授權範圍之判斷。因為授權範圍常未在母法中明文規定，而需透過對授權目的之理解來認知授權範圍。但在本案中由授權母法使用之法條文字觀之，其授權範圍文義上似乎極其明確，即是以「89年1月4日後許可興建之農舍」為其授權管制範圍。因為授權母法條文起始即明載「前4項興建農舍之……」，而該條文前4項規範之農舍均是「89年1月4日以後許可興建」之農舍。 ②但本案中坐落系爭土地之系爭農舍，依原判決所載，以458建號予以標示特定，建築完成日期則為76年3月5日。依此事實觀之，該農舍應該不在本案授權母法之授權管制範圍內。可是訴訟兩造對此事關案件勝負之重要爭點卻從未提出任何主張。似乎將「系爭土地上有受本案處理規範管制之農舍存在」一事，視為自明之理。 ③在此情況下，考量文義不明與當事人毫無爭議等客觀因素，本院亦難遽行論斷「本案授權母法之授權管制範圍，僅限於89年1月4日以後許可興建之農舍」。而認為此項法律解釋議題，一樣有命行政院農業委員會本諸農業法規主管機關之身分表達法律見解，再作成判斷之必要。 ⑶授權內容部分：經查在授權範圍確定之前提下，那些細節性或技術性事項要由子法規範，即屬「授權內容」議題，此項議題在本案中較無爭議，即授權母法所指「……農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項」等項目。 ⒊至於本案中有關「子法有無逾越母法授權範圍」之爭點部分，前已言明，實與「母法授權目的是否包括避免農地細分」之爭點相連結，故無再行論述之必要。 ⒋另外在前開法律見解基礎下，本案在法律涵攝過程中亦有以下之事實有待進一步調查，原判決未予調查，亦非妥適，爰說明如下： ⑴按上訴人提出本案申請所依憑之臺灣臺中地方法院104 年度訴字第3069號民事確定判決，其判決書中雖載明系爭土地上僅有一棟農舍（以建號458號、門牌號碼為臺中市○○區○○路0段401號來表徵，所有權人則為上訴人李緒翰，見該民事判決書第2頁所載）。但在陳述分割方案時又提及「……係依據系爭土地上各坐落建物之土地範圍為基礎，分別以門牌號碼為臺中市○○區○○路0段403號及同路段401號建物東南側圍牆外緣為直線分割……」（見該判決書第4頁），再對照該判決書之附圖所示，前開458號建物位於系爭土地之中間位置。由此足以推知：系爭土地上應該還另外有一棟建物存在（門牌號碼應為臺中市○○區○○路0段403號）。 ⑵前開另一棟建物是否坐落於系爭土地上，如果有此建物存在，其是否具備「農舍」之規範屬性，是否應受本案處理規範（前開辦法第12條第2項規定）之管制，如果其不受管制，是因為何等法律上原因而可不受管制，與興建時間是否有關。凡此事項均可能涉及本案之法律適用及終局判斷結論，尚有再行調查必要。 ⒌本案發回原審法院重為調查之原因： ⑴依前所述，原判決就本案處理規範授權母法之授權目的及授權範圍等法律適用爭議，存在「理由不備」之違法事由。此等事由雖屬法律適用議題，但在民事法院及行政法院之間，彼此之法律見解明顯衝突，其影響重大。又因為「法規命令授權明確性原則」之審查，比較抽象，有必要審酌主管機關之意見，故需經由農業法令主管機關行政院農業委員會之闡明。因此有依行政訴訟法第44條規定，命行政院農業委員會輔助參加本案訴訟之必要，因此有行言詞辯論之要必。 ⑵另外在事實認定上，如果系爭土地上之458建號農舍確係於76年3月5日建成，為何受到套繪管制﹖同筆土地是否另有建物存在，如果有此建物存在，為何該建物不受農舍管制，與建成時間有關嗎﹖凡此事實均有待於進一步調查認定，以為法律涵攝。而單純之事實調查又不屬本院「得依職權行言詞辯論」之事項（行政訴訟法第253條第1項參照），故本案有發回原審法院重為調查審認之必要。㈢總結以上所述，原判決之認事用法尚有前開所指之違誤，上訴意旨指摘原判決違背法令云云，即屬有據，且因本案尚有前述應調查事項及應踐行之程序（包括法律及事實之調查，以及命行政院農業委員會輔助參加本案訴訟，陳述法律意見），爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　106　年　　8　　月　　17　　日最高行政法院第四庭審判長法官　林　茂　權法官林樹埔法官　鄭　忠　仁法官　劉　介　中法官　帥　嘉　寶以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　106　年　　8　　月　　17　　日書記官　葛　雅　慎

最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第467號

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