最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第47號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 106年度判字第47號上訴人　義大開發股份有限公司代　表　人　張天吉上訴人　天悅大酒店股份有限公司代　表　人　沈德村共同訴訟代理人　林石猛　律師戴敬哲　律師梁志偉　律師被上訴人　高雄市政府代　表　人　陳菊上列當事人間確認行政處分無效事件，上訴人對於中華民國105 年8月16日高雄高等行政法院105年度訴字第5號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣上訴人為「大高雄狄斯奈城義大廣場開發計畫案」（下稱義大開發計畫）之開發人，該開發計畫之環境影響評估（下稱環評）說明書，前經改制前高雄縣（現與原高雄市合併為直轄市高雄市）政府於民國98年間核定，其第1次變更所提環境影響差異分析報告（環差分析報告）亦經改制前高雄縣於99年間核定，嗣上訴人於102年3月間，復以開發計畫原規劃設計之污水處理量不足因應開發營運後之使用，依環境影響評估法（下稱環評法）施行細則第37條規定，向被上訴人提交「義大開發計畫環差分析報告（第二次變更）」（下稱系爭環差分析報告）進行審查，經被上訴人以102年11月18 日高市府環綜字第10241932700號函（下稱原處分），通知上訴人不同意變更，並檢附102年9月18日環境影響評估審查會第29次會議（下稱系爭環評會議）紀錄，作為否准之理由。上訴人認原處分有行政程序法第111條規定之無效事由，於104年11月26日向被上訴人請求確認該函文無效，經被上訴人以104年12月15日高市府環綜字第10406651700號函（下稱104年12月15日確答函）認定原處分應屬有效。上訴人不服，遂提起行政訴訟。經原審法院以105年度訴字第5號判決駁回（下稱原判決），上訴人猶表不服，提起上訴。二、上訴人起訴主張：（一）依原處分及其檢附之系爭環評會議紀錄，均無從得知被上訴人環評審查委員會究係針對何項審查標的進行表決，對於表決之過程亦缺乏說明，且參諸系爭環評會議紀錄所記載12位審查委員對於系爭環差分析報告之審查意見，其中林英斌、鐘萬順、陳建旭、林衍竹、羅清吉及高雄市政府消防局等6位審查委員，均表示無意見，而全部審查委員中僅有謝杉舟委員表示建議該案宜重新辦理環評，其餘審查委員均未表示應重新辦理環評，明顯未達過半數之多數決門檻。是以，自系爭環評會議紀錄之形式記載可明確得知，所謂決議重新辦理環評之環評結論，僅屬被上訴人環評審查委員會個別委員之意見，而此項意見未經出席審查委員過半數同意，以一般知識經驗之人之認知加以判斷，已屬一望即知之重大明顯瑕疵，該當行政程序法第111條第7款之無效事由。（二）環評會審查開發單位所提出之變更申請，依環評法施行細則第38條第1項第1款規定，須計畫產能、規模擴增或路線延伸百分之10以上者，始得命開發單位重新辦理環評。據系爭環評會議紀錄記載，被上訴人環評審查委員會以環評法施行細則第38條規定，命上訴人等重新辦理環評，惟上訴人所提交審查之系爭環差分析報告，其中上訴人天悅大酒店股份有限公司（下稱天悅公司）經營之義大天悅飯店屬旅館業，至於上訴人義大開發股份有限公司（下稱義大公司）經營之義大遊樂世界則屬觀光遊樂業，依行政院環境保護署（下稱環保署）101年12月4日環署綜字第1010109054號函釋意旨，二者申請變更之開發面積均未達原開發範圍之百分之10，自無須依環評法施行細則第38條規定重新辦理環評，被上訴人作成系爭環評結論，要求上訴人須重新辦理環評，即屬缺乏事務權限而作成行政處分，而有違反行政程序法第111條第6款規定之無效瑕疵等語，求為判決確認被上訴人所為之原處分為無效。三、被上訴人則以：（一）系爭環評會議紀錄其內明確記戴：「依據環評法施行細則第38條第1項第4款『計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞者』，故建議依該規定重新辦理環評。」與環評法施行細則第38條第1項第1款規定完全無涉，上訴人主張原處分要求上訴人須重新辦理環評之指示，與環評法施行細則第38條之本旨有違，具有缺乏事務權限之瑕疵，依行政程序法第111條第6款規定屬無效云云，應有誤解。（二）單以系爭環評會議紀錄觀之，該案僅先向審查委員宣讀初審意見，建議重新辦理環評，進而得出不同意上訴人變更應重新辦理環評之審查結論。故而，該次會議紀錄之附錄「綜合討論」，上訴人所指委員林英斌、鐘萬順、陳建旭、林衍竹、羅清吉，所稱之「無意見」，對照上開會議議程，明顯係指就初審意見表示無意見，即同意初審應重新辦理環評之意思。而非就上訴人提出之變更請求默示同意之意思甚明，至謝杉舟委員雖表示建議該案宜重新辦理環評，僅係再次表達應重新辦理環評之意見，而由紀錄人員再次記載其表述而已。且對照該次會議所發給各委員之審查意見表，更足徵上開表示無意見之委員（除高雄市政府消防局以外），均明確勾選「建議不同意變更」之欄位，更足資佐證絕非上訴人所指之委員均表示同意上訴人之變更申請之意思甚明。又自上訴人所提該次函文所檢附之會議紀錄可知，當日共14位委員出席，已然過半，應為雙方所不爭，而書面審查意見之提出，並非會議規範中之必要條件，更無規定明文應以該書面審查意見為最終計算之基準，該書面審查意見至多僅為提供與會者以書面表示意見之機會而已，此由出席委員共計14位，但書面審查意見僅有12份，其中尚包含未出席而以該審查意見提供之林衍竹委員，更有非委員之黃仲憲即足佐證。故而，被上訴人提供此書面審查意見，僅係證明審查委員之「無意見」係指「建議不同意變更」之意而已，而非依此佐證所有委員之最終意見。上訴人依此為本件並未有過半數委員同意之主張，應非事實。上訴人認此為瑕疵，亦屬撤銷之訴審查範圍而與本件係討論有無重大明顯瑕疵之確認之訴無涉等語，資為抗辯，並請求駁回上訴人在原審之起訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件原處分本文僅表明處分相對人、主旨、事實、處分名義人、發文字號、日期及不服處分之教示規定，至不同意上訴人所提系爭開發計畫環差報告變更之理由，則是以原處分說明欄第二項檢附系爭環評會議紀錄之方式加以引述，客觀文義即是以隨文檢附之系爭環評會議紀錄決議內容，取代作為本件原處分之理由。則原處分所檢附之系爭環評會議紀錄關於系爭環差分析報告審查案之決議內容，自屬原處分之一部。（二）系爭環評會議紀錄明確記載決議為：「……㈡原規劃量體、遊客人數與現況差異太大，依據環評法施行細則第38條第1項第4款『計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞者』，故建議依該法規定重新辦理環評。」等語，可見被上訴人係本於環評法施行細則第37條及第38條第1項規定，行使其對開發單位所提環差分析報告審查之事務管轄權限，且其決議已清楚表明否准變更之法律依據，縱未及指明同條項之各款事由，亦不因之存在欠缺事務管轄權限之重大明顯瑕疵，自不生違反行政程序法第111條第6款規定之疑義。（三）原處分所稱系爭環評會議紀錄，應專指該次會議紀錄第三案之決議內容，不及於該會議所討論之其他議案，至本案（第三案）討論過程、議決方式及會議紀錄記載之正確性，均與被上訴人原處分效力及範圍無涉，縱有上訴人指稱表決不合法或未達多數決等違法情事，亦不影響或否定原處分之效力，更無使被上訴人原處分因前揭會議紀錄之記載而生重大明顯瑕疵之情事。況就系爭環評會議紀錄第三案討論事項之書面資料觀察，會議內容先是紀錄初審意見建議不同意開發單位（即上訴人）所提環差分析報告之變更，除說明法律依據及理由外，將初審意見提送被上訴人環評審查委員會審查，當日（102年9月18日）會議決議內容，即附和前揭不同意上訴人環差報告變更之初審意見；且依該第三案審查意見及簽到冊所示，被上訴人環評審查委員共計24位（含主席），當日出席之委員共計15位（主席不計入表決人數），而對第三案審查意見共有林英斌、鐘萬順、陳建旭、林衍竹、羅清吉、高雄市政府消防局等6人表示無意見，謝杉舟、李俊璋等2人則明確表示本案應重新辦理環評，許乃丹、溫清光、高志明、戴佐敏等4人則認上訴人環差分析報告尚有就遊客量、污水排放量、交通、空氣品質等影響因素予以補充，要求退回專案小組會議重為初審等事實，是依第三案記載內容觀察，均顯見系爭環評審查委員會討論及議決對象，乃為102年8月23日專案小組第2次初審會議所作成之初審意見，此與高雄市政府環評審查委員會組織規程第7條第1項規定相符。而該次會議已有被上訴人環評審查委員會全體委員2分之1以上親自出席，其中贊同初審會議初審意見者共有8人，亦達到出席委員過半數之同意，則系爭環評會議之決議，合於高雄市政府環評審查委員會組織規程第8條規定意旨，且無會議紀錄決議文與其所表示之審查意見前後矛盾之處。（四）細鐸系爭環評會議紀錄簽到冊簽名文件與第三案各委員出具之12份審查意見表等文件，第三人林衍竹、高雄市政府消防局等人之表決資格雖有疑慮，及勘驗系爭環評會議錄音結果，主席劉世芳個人意見雖傾向將環差分析報告退回專案小組重新審查等項，固均有可能動搖系爭環評會議是否已達成第三案重新辦理環評結論之結果。然此關於系爭環評會議表決資格、表決程序是否存有瑕疵，尚需佐以如上所述之事實調查，依普通社會一般人判斷標準，顯然尚未達到一望即知之瑕疵程度，揆諸行政程序法第111條規定，系爭環評會議紀錄縱有上訴人所指之瑕疵，該等瑕疵亦尚未達到重大明顯程度，抑且該些表決資格與表決程序之瑕疵，復均與原處分效力及範圍無涉。（五）綜上所述，上訴人以被上訴人原處分有違反事務管轄權限、本案決議事項有未達多數決等重大明顯之瑕疵，據以主張有行政程序法第111條第6款及第7款行政處分無效事由，起訴請求確認被上訴人原處分無效，為無理由，因而駁回上訴人在原審之訴。五、上訴意旨略謂：（一）原判決先認系爭環評會議紀錄構成原處分之理由，嗣又認系爭環評會議之討論過程、決議方式及會議紀錄記載等事項之正確性不影響原處分之效力，限縮系爭環評會議紀錄作為原處分理由之範圍，牴觸原判決已揭示系爭環評會議紀錄乃原處分理由說明之意旨，顯有判決理由矛盾之違法。（二）原判決將審查委員表示「無意見」之意思評價為建議「重新辦理環評」，進而認定系爭環評會議業經多數決作成「重新辦理環評」之決議，已有判決違背經驗法則之違法。（三）原判決既先認系爭環評會議並無違反多數決之重大明顯瑕疵，而後卻指出系爭環評會議是否業已達成要求重新辦理環評之結論並非無疑，足見原判決就系爭環評會議是否經多數決議之論斷前後牴觸，已有判決理由矛盾之違法云云。六、本院查：（一）按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條定有明文。所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性以及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是以，依行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6 款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準；如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性之存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已。（二）本件原審本於職權調查證據後，認定被上訴人係本件環差分析報告審查之權限機關，所為原處分係由被上訴人102 年11月18日高市府環綜字第10241932700號函及該函所附被上訴人環評委員會之系爭環評會議紀錄內容所組成，已表明主旨、事實、理由（即系爭環評會議決議）及法令依據，即具一般行政處分之要件，非有行政程序法第111條第1至6款規定行政處分無效之情形。又由其形式外觀，亦無同條第7款所規定其他有重大明顯之瑕疵，並不符合行政程序法第111條各款所定之無效要件，尚非無效之行政處分甚明，經核與行政程序法第116條規定並無不合。至上訴人主張系爭環評會議決議存有環評委員討論過程、表決資格、表決程序、決議方式及會議紀錄記載瑕疵等項，因系爭環評會議決議僅屬原處分理由之構成，該部分是否存有瑕疵，屬其瑕疵是否已達動搖處分之適法，應否撤銷之問題，尚與原處分之效力不生影響，無行政程序法第111條各款規定無效之事由，原判決就此亦已論述明確，因此，原判決駁回上訴人在原審之訴，於法尚無不合。原判決雖尚就系爭環評會議決議討論過程、表決資格、表決程序、決議方式及會議紀錄記載等實質內容表示意見，因與原處分效力之認定無涉，核屬贅論，上訴意旨僅就該贅論部分爭執，核仍在指摘上開行政處分有無違法，尚與行政處分是否無效非屬同一範疇，其主張自非可採。（三）綜上所述，原判決駁回上訴人之起訴，業已詳述其得心證之依據及理由，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以指駁甚明，其認事用法並無違誤。所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與本院判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　106　年　　1　　月　　25　　日最高行政法院第二庭審判長法官　侯　東　昇法官　林　樹　埔法官　沈　應　南法官　楊　得　君法官　江　幸　垠以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　106　年　　1　　月　　25　　日書記官　張　雅　琴

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