106年度判字第546號｜行政：市地重劃｜裁判日期：106 年 10 月 05 日

最　高　行　政　法　院　判　決 106年度判字第546號上訴人　臺中市政府代　表　人　林佳龍訴訟代理人　陳漢洲　律師參加人　臺中市永春自辦市地重劃區重劃會代　表　人　黃淑芬被上訴人　施瑞月李彩鳳共同訴訟代理人　陳怡成　律師上列當事人間市地重劃事件，上訴人對於中華民國105年9月22日臺中高等行政法院104年度訴字第161號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。理由一、訴外人黃志清等依行為時獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱「獎勵市地重劃辦法」）第7條規定申請發起自辦市地重劃，經上訴人以民國93年11月11日府地劃字第0930184097號函准予成立「永春自辦市地重劃區籌備會」。嗣上訴人以95年11月21日府地劃字第0950245619號函核定重劃範圍，被上訴人所有坐落臺中市○○段3、4、4-1、10、10-1、 11、11-1、73、73-2、73-3、73-4地號等11筆土地（下稱「系爭土地」）位於該重劃範圍內。「永春自辦市地重劃區籌備會」於95年12月6日依獎勵市地重劃辦法相關規定，向上訴人提出重劃計畫書，經上訴人依獎勵市地重劃辦法第27條第1項規定審查，認系爭重劃區範圍（下稱「系爭重劃區」）總面積約53.7908公頃（含私有46.0758公頃），土地所有權人總數840人（含公有土地所有權人2人），「永春自辦市地重劃區籌備會」徵得重劃區內私有土地所有權人數425人（58.38%）及其面積26.38公頃（57.31%）均逾半數之同意，符合平均地權條例第58條第3項規定，乃以96年1月5日府地劃字第0960002865號函核定重劃計畫書。「永春自辦市地重劃區籌備會」旋依獎勵市地重劃辦法第27條第2項規定，以96年1月5日惠永字第096001號公告「臺中市永春自辦市地重劃區重劃計畫書、圖」，該重劃計畫書公告於上訴人所屬地政局、臺中市南屯區公所及「永春自辦市地重劃區籌備會」公告欄，公告期間自96年1月5日至96年2月4日止。「永春自辦市地重劃區籌備會」另以96年1月6日惠永字第096001-1號函通知重劃區內土地所有權人，續以96年6月15日惠永字第0960065號函通知所有權人訂於96年6月27日召開第2次會員大會，並於該次大會選出理事及監事，上訴人於「永春自辦市地重劃區籌備會」陳報會議紀錄後，以96年7月6日府地劃字第0960145930號函核准成立「臺中市永春自辦市地重劃區重劃會」即參加人。嗣參加人經第5次理、監事聯席會議決議通過，於100年3月間依獎勵市地重劃辦法第32條規定，申請「臺中市永春自辦市地重劃區公共設施預算書、圖第1 次變更設計」（下稱「公共設施工程預算書、圖第1次變更設計」）核定，經上訴人所屬地政局轉送上訴人所屬建設局審核，該局以100年4月6日中市建土字第1000026347號函復：「有關永春自辦市地重劃區第1次變更設計公共設施乙案，……二、旨揭工程變更設計，貴局原送之工程圖說尚有瑕疵（圖號：L-704、L-705、L-902），經永春自辦市地重劃區重劃會修正後，本局無其他意見……」等語，上訴人所屬地政局乃以100年4月13日中市地劃一字第1000010159號函（下稱「100年4月13日函」）復「同意備查」在案。嗣參加人依獎勵市地重劃辦法第33條規定，檢送「臺中市永春自辦市地重劃區計算負擔總計表」（下稱「計算負擔總計表」）申請核定，亦經上訴人所屬地政局於100年6月3日以中市地劃一字第1000017232號函（下稱「100年6月3日函」）復「同意核定」。訴外人財團法人天主教會臺中教區不服，於101 年8月8日以利害關係人身分提起訴願，經上訴人所屬地政局分別以101年8月9日中市地劃一字第1010029676號函、101年8月9日中市地劃一字第1010029677號函（下合稱「101年8月9日函」）自行撤銷100年4月13日函、100年6月3日函，由上訴人另以101年8月9日府授地劃一字第1010137739號函復參加人：「貴會所送『臺中市永春自辦市地重劃區公共設施預算書、圖第1次變更設計一案』，同意核定，並自100年4月 13日生效，請查照。」（下稱「原處分A」），及以101年8 月9日府授地劃一字第1010137748號函復參加人：「貴會所送『臺中市永春自辦市地重劃區計算負擔總計表』同意核定，並自100年6月3日生效，請查照。」（下稱「原處分B」）。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，經原審判決將訴願決定及原處分A、B均撤銷。上訴人不服，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄，發回原審法院。二、被上訴人起訴主張略以：㈠原處分A、B於形式上，僅記載主旨，理由、法令依據均有闕漏，違背行政程序法第96條之規定。㈡原處分A、B之主旨，分別有「並自100年4月13日生效」、「並自100年6月3日生效」之附記，使原處分A、B之效力，溯及自行政處分作成之日前生效，於法無據，違反行政程序法第110條第1項規定，故原處分A、B均屬違法。況上訴人依法所為之核定，關乎重劃區內土地所有權人分配土地等財產權益之保障，惟上訴人為彌補內部溝通不良所造成管轄錯誤之行政疏失，事後作成具溯及效力之原處分A、B，豈能認為有任何「公益」存在，而有利於重劃區內土地所有權人？再者，原處分A、B具有限制重劃區內土地所有權人財產權之效力，影響土地分配權益，並非單純授益之行政處分；工程費用金額、負擔比率等亦非重劃區內土地所有權人可得預期，訴願機關就此部分，說理亦欠明確。㈢依本院103年度判字第57號判決意旨、獎勵市地重劃辦法第 32條第2項規定，上訴人就公共設施工程「設計書圖」及「工程預算」之核定，有實質審查之義務，且不因有相關合格之工程技師簽證，即可免除。本件第1次變更設計施工預算書圖關於道路及交通工程之預算金額，較原核定金額增加新臺幣（下同）272萬9,477元，則該增加部分仍屬上訴人作成原處分A時之審查範圍。至道路及交通工程預算金額之增加，係因物價指數調整與否，則是參加人申請變更核定處分之事由，上訴人如何審查、依何種標準予以審查，殊與上訴人審查範圍與預算是否增加無關。況獎勵市地重劃辦法第32條第1項僅就公共設施工程之「規劃、設計及監造」，有委由技師簽證之規定，並不及於「工程預算」，加以「工程預算」非技師之專業簽證範圍，自無所謂主管機關得減輕審查密度之可能。㈣由證人林純妤之證言可知，本件工程預算書中，因未涉及景觀工程科之權責範圍，故其未就本件工程預算書中之工程項目為任何審查，僅就將來可能發生之問題，提供意見；證人游晏愷證稱其僅就設計書圖部分表示意見，至有無就工程預算予以審查，不復記憶；由證人朱柏勳之證言可知，其對於本件公共設施工程有關水利工程部分，當初如何審查、依據何種法令為審查之事實，均已不復記憶，縱其確有訪價並審查之事實，惟上訴人並未證明「訪價」，係源自獎勵市地重劃辦法第32條第2項所定「各該地區所定公共設施工程費用規定」，難認「訪價」方式可作為審查工程預算是否合理之標準。是依上開證人之證言，不能證明上訴人就本件工程預算有實質審查之事實。㈤本件工程預算書中，關於道路、交通工程，應是土木工程科之權責範圍。再參照上訴人所提出，擬證明其有就本件工程預算書進行實質審查之建設局簽稿會核單可知，參與審查本件工程預算書之建設局內部單位，僅有景觀工程科、公園管理科、水利工程科等3單位，而不包括土木工程科。據此，本件工程預算書中，關於道路、交通工程，即有應由土木工程科人員審查而漏未審查之情形甚明。佐以證人宋國權之證述，其當時任職上訴人所屬建設局土木工程科，就市地重劃事件，為建設局與地政局之業務聯絡人。其於地政局將本件工程預算送請建設局審查時，除屬於土木工程科業務範圍之道路及交通工程外，其餘工程均分會其他科室審查。其中，屬於土木工程科業務範圍之道路及交通工程，因業務繁忙，證人宋國權僅審查設計書圖、不及於工程預算。是至少就道路及交通工程部分，上訴人並未依獎勵市地重劃辦法第32條第2項之規定予以審查。㈥參加人檢送本重劃區公共設施工程費用固經上訴人以原處分A同意核定，惟若原處分A經撤銷，則本件計算負擔總計表關於「公共設施工程費用」自屬未經各工程主管機關核定，原處分B即有違背獎勵市地重劃辦法第33條第3項之情形。㈦參加人以100年4月18日惠永字第0000000號函，將本件計算負擔總計表及相關附件，送請上訴人（或所屬地政局）核定。其附件內重劃費用負擔一覽表所示，工程費用列有「公共設施工程費」、「電力管線工程」、「電信管線工程」、「瓦斯管線工程」、「自來水管線工程」、「有線電視及監視系統」等6項。其中，「電力管線工程」、「電信管線工程」、「瓦斯管線工程」、「自來水管線工程」、「有線電視及監視系統」等5項工程費用，未依獎勵市地重劃辦法第32 條之規定，由「各工程主管機關」核定，自不能列入本件計算負擔總計表。又依司法院釋字第443號解釋理由書意旨，平均地權條例施行細則不得限制人民基本權利；本院103年度判字第57號判決闡釋，工程費用、計算負擔總計表，涉及人民將來分配土地之權利；從而，訴願機關認上開管線工程費用不涉人民基本權利，其費用之分擔係依平均地權條例施行細則第82條之1規定辦理，毋須主管機關核定，即可列入本件計算負擔總計表，自有誤會。㈧計算負擔總計表內有關「土地改良物或墳墓之拆遷補償費」，未經理事會查定，並提交會員大會通過，原處分B違背獎勵市地重劃辦法第33條第3項之規定。又有關「貸款利息」，因參加人係委任開發公司辦理重劃事務，由開發公司自負盈虧，故未向外貸款而無貸款利息發生，是「貸款利息」不能列入計算負擔總計表。另前述公共設施工程費用、管線工程費用、地上物拆遷補償費等各項數額，既不合於獎勵市地重劃辦法第33條第3項之規定，則貸款利息之數額，亦無從重新計算。再者，獎勵市地重劃辦法第30條就重劃前地價明定以「各宗」為評定對象，且未如地價調查估計規則第23條第1項，有將區段地價作為宗地單位地價之規定，惟計算負擔總計表第五欄「評定之重劃前平均地價及總地價」並非「分宗」評定，而係「分區段」評定，違背市地重劃實施辦法第20條及上開規定，並影響第11欄「公共設施用地一般負擔係數B」，進而影響「各宗土地重劃後應分配之面積」之計算。至土地法施行法第40條授權主管機關訂定地價調查估計規則之目的，在於課徵土地稅，與重劃事件無關，且獎勵市地重劃辦法第30條、市地重劃實施辦法第20條已為地價評定之規定，重劃事件自無適用地價調查估計規則之餘地。㈨依獎勵市地重劃辦法第33條規定可知，主管機關對於計算負擔總計表之核定，係土地所有權人受土地分配之基礎，於主管機關為核定後，重劃會始能據以分配土地。縱重劃會與土地所有權人間，就土地分配之爭執，已經民事法院判決確定，嗣後主管機關對於計算負擔總計表之核定，經撤銷或變更，影響土地所有權人分配土地之權益，土地所有權人非不得提起再審之訴，尋求救濟。是若原處分B經撤銷，則被上訴人得依民事訴訟法第496條第1項第11款之規定，向臺灣高等法院臺中分院提起再審之訴，確認參加人理事會就被上訴人分配土地之決議無效是被上訴人提起本件撤銷訴訟，自有其實益。況本院103年度判字第57號判決明確闡釋土地所有權人對於獎勵市地重劃辦法第32條、第33條之核定，具有利害關係，土地所有權人不服核定，得請求救濟等語，並聲明：原處分A、B及訴願決定均撤銷。三、上訴人答辯略以：㈠被上訴人以利害關係人地位就上訴人核定公共設施工程預算書、施工圖說、計算負擔總計表處分提起行政訴訟，然被上訴人與參加人就本件自辦市地重劃之糾紛，實為補償費金額及分配位置，與原處分A、B是否違法侵害被上訴人權利無涉。又依本院100年度判字第899號判決意旨，符合行政訴訟法第4條第1項規定對原處分提起撤銷訴訟之要件，除須對違法之行政處分提起訴訟外，並須該行政處分侵害其權利或法律上利益，被上訴人就原處分A、B提起行政訴訟，實乃據此就補償費金額及分配位置爭取有利談判條件，惟補償費金額及分配位置之糾紛業由普通法院審理中或已判決確定，此有被上訴人104年8月4日陳報狀可稽，足證被上訴人提起本件行政訴訟顯無權利保護之必要。㈡被上訴人請求撤銷原處分B同意核定「臺中市永春自辦市地重劃區計算負擔總計表」，依據被上訴人起訴書所載，原處分B是否合法，當中除應記載事項是否欠缺、可否溯及既往生效外，尚包括計算負擔總計表中涉及之先決問題：1.計算負擔總計表內關於「公共設施工程費用」業經各工程主管機關實質審核核定、2.計算負擔總計表內關於土地改良物或墳墓之拆遷補償費之認定是否合法（即得否授權理事會辦理）、3.計算負擔總計表內關於「貸款利息」是否應列入計算、4.計算負擔總計表內關於「重劃前平均地價」、及「重劃後平均地價」是否依法「分宗」為評定。上開先決問題除1.關於「公共設施工程費用」核定，屬於先決問題涉及另一行政處分是否合法外，其餘2.3.4.並未涉及其他行政處分，又關於「公共設施工程費用」核定部分，則為被上訴人訴請撤銷聲明之一部分。㈢原處分A、B為上訴人同意核定參加人所送公共設施工程預算書、圖以及計算負擔總計表，並未否准參加人之申請，自無限制人民之權益，且對於上訴人作成處分之理由及法令依據，處分相對人顯可知悉，無待處分機關之說明，依行政程序法第97條規定，自符合行政處分得不載明理由之要件。況相關核定之理由已於訴願答辯書中載明，答辯書副本並抄送訴願代理人，依行政程序法第114條第1項第2款及第2項規定，已踐行補正程序。㈣依本院103年度判字第57號判決意旨，原處分A、B同意核定參加人所送審之重劃區公共設施工程預算書、圖，以及臺中市永春自辦市地重劃區計算負擔總計表，顯然為行政處分相對人（即參加人）得以預期，且為有利於相對人之授益處分，依上開判決意旨，自得為溯及生效。又依本院95年度判字第1020號判決意旨，原處分A、B如無溯及生效，則將造成臺中市永春自辦市地重劃區已完成之重劃程序（包括重劃後土地分配結果、點交等）必須重新進行，而有害於重劃區內所有地主之利益（公益）並過度侵害參加人權益，為維持先前地政局撤銷核定處分前之效力，故於原處分A、B分別註記100年4月13日、100年6月3日為生效日期，並非僅單純「溯及既往生效」，依上開判決意旨，自有合理之法律理由。㈤參加人所提送第1次變更設計施工預算書有嘉天工程顧問有限公司何竹天土木工程技師簽證，符合原審104年度訴字第 263號判決意旨所指現行規定關於公共工程預算書圖編列所採行之行政與技術分立制度。就系爭變更設計（變更項目包括倒虹吸工、公兼兒3公園、公兼兒4公園及地標意象）是否依法審查，證人公園管理科游晏愷、景觀工程科林純妤、水利工程科朱柏勳證稱可知，上訴人業依據工程技師簽證之預算書圖為審查，參加人所修正後之預算書圖並無虛列不必要項目及浮報不必要或不合理之費用，或漏列必要施作之工程項目或減縮必要支出之工程費用等情形，依法上訴人自無不予核定之正當事由。另證人宋國權斯時任職土木工程科，並非本件變更設計項目（倒虹吸工、公兼兒3公園、公兼兒4公園及地標意象）之權責單位，故其稱未對變更設計預算為審查，自屬當然。再者，系爭重劃會公共設施工程預算於96年12月間已核備在案，因核備後營造工程物價上漲，參加人申請第1次變更設計預算書時，實際上發包工程款已增加4,353萬7,300元（其中道路及交通工程預算已增加272萬9,477元），乃一併將合約所定各該實際支出工程款送請核定，此部分之變更自與獎勵市地重劃辦法第32條所謂預算書核定有別，故土木工程科等自無須再依上開規定就工程預算依各該地區所定公共設施工程費用規定予以審查。此外，參加人列報部分單價雖較行政院公共工程委員會（下稱「工程會」）建置之公共工程價格資料庫登載之參考單價為高，惟依原審104年度訴字第263號判決意旨，衡諸市地重劃公共工程為一次性非一般公共工程之多次常態性等性質，以及參加人所提之協議書中除原核定金額外，參加人因增加工程款自行吸收超過1,783萬6,179元，可知重劃區內土地所有權人實際負擔之「公共設施工程費」遠低於實際應負擔之金額，各工項單價之差距並無明顯不合常理之處，殊難據為指摘原處分違法而應予撤銷。㈥市地重劃實施辦法第39條規定將公共工程設施費用與電力管線、電信管線、瓦斯管線、自來水管線、有線電視及監視系統工程費為分別規定。又關於電力管線、電信管線、瓦斯管線、自來水管線、有線電視及監視系統工程費用部分，平均地權條例施行細則第82條之1既規定逕以重劃會與各該事業機構分擔之費用作為重劃工程費用，此部分自無再由主管機關予以核定之理。是以，依市地重劃實施辦法第39條及平均地權條例施行細則第82條之1規定，電力管線工程重劃會負擔二分之一、電信重劃會負擔三分之一、天然氣重劃會負擔90%、自來水管線工程重劃會全額負擔。社區監控、有線電視及其他管道係預為施作工程，為避免交地後即開挖，有助於重劃後土地價值及效益提升，符合同細則條文第2項規定，自可納入重劃共同負擔。被上訴人主張該等費用不應納入計算負擔總計表或應另行由主管機關核定云云，顯然與上開規定有違。㈦「土地改良物或墳墓之拆遷補償費」事項屬獎勵市地重劃辦法第13條第2項第9款「本辦法規定應提會員大會審議事項」，依同辦法第13條第4項規定，得經會員大會授權理事會辦理。從而訴願決定認參加人已於章程第8條明定就拆遷補償費用之數額授權由理事會辦理，自無因未經會員大會通過違法之問題。㈧關於自辦市地重劃所需費用貸款利息，依內政部92年12月12日內授中辦地字第0920084846號令規定，自辦市地重劃所需費用之貸款利息，預估利率以不超過重劃計畫書報核當日中央銀行上網登載之五大銀行「平均基準利率」為原則，但能證明預貸之利率高於「平均基準利率」者，得按實際預貸利率計算。就實務作業而言，直轄市或縣市主管機關於審核計算負擔總計表內關於貸款利息時，如貸款利率未超過重劃計畫書報核當日中央銀行上網登載之五大銀行平均利率時，尚無要求須提出付息證明，此有內政部103年5月27日內授中辦地字第1036651126號函復原審另案103年4月29日中高行鴻愛102訴0017字第1030001201號函可證。參加人所提計算負擔總計表內關於「貸款利息」並未逾重劃計畫書報核當日五大銀行「平均基準利率」，上訴人依上開規定核定計算負擔總計表內關於自辦市地重劃所需費用貸款利息，並無違法。㈨依本院99年度判字第1010號判決意旨，地價評議委員會關於「重劃前平均地價」及「重劃後平均地價」評定有判斷餘地，除法院應受其一定之拘束外，上訴人於核定參加人所提送計算負擔總計表時，除非參加人所送計算負擔總計表中「重劃前、後平均地價」與地價評議委員會評定金額不符，否則上訴人有何權利越殂代庖指摘地價評議委員會評定程序不合法？被上訴人主張上訴人核定前未詳查地價評議委員會評定是否合法，顯然扭曲對重劃計算負擔總計表核定審查依據流程，而其主張違背獎勵市地重劃辦法第30條、市地重劃實施辦法第20條規定云云，顯對宗地單位地價查估計算方法有誤解等語，並聲明：駁回被上訴人在第一審之訴。四、參加人略以：㈠上訴人已將相關核定理由及法令依據等，於訴願答辯書中載明，答辯書副本並抄送訴願代理人，原處分A、B縱使有欠缺理由、法令依據之記載，亦已依行政程序法第114條第1項第2款及第2項規定補正完畢。再者，原處分A、B係分別就參加人所提出之「變更第1次公共工程預算書、圖」及「計算負擔總計表」為核定，原處分A、B之相對人（即參加人）自無待處分機關之說明，即已知悉或可知悉作成原處分A、B之理由。另上訴人核定之依據為獎勵市地重劃辦法，該核定係使自辦重劃程序完成，而被上訴人為該自辦重劃程序之系爭土地所有權人，該自辦重劃程序完成對被上訴人係屬有利益事項，依行政程序法第97條第1款規定，原處分A、B無須附理由。㈡依本院95年度判字第1020號判決意旨，行政處分固於對外發布時發生效力，例外得以法律有明文規定或基於法律之精神而有合理之法律理由之情況下，溯及發生效力。所謂基於法律之精神而有合理之法律理由，應包含處分之效果已為相對人所得預期，或屬全然有利於相對人之授益處分而言。原處分A、B係依獎勵市地重劃辦法規定，分別就參加人所提出之「變更第1次公共工程預算書、圖」及「計算負擔總計表」為核定。又被上訴人為系爭自辦重劃程序之系爭土地所有權人，該自辦重劃程序完成，對於被上訴人及參加人係屬有利益事項，是該核定使自辦重劃程序完成，基於法律之精神而有合理之法律理由，原處分A、B溯及既往，應無違誤。另原處分A、B作成前，上訴人就重劃負擔計算之審查程序業已完備，上訴人基於維護公益並避免受益人財產上之損失，使原處分A、B溯及既往，應認符合獎勵市地重劃辦法第32條及第33條規定之精神，並為相對人所得預期，而有合理之法律理由。㈢參加人就本件重劃區內之公共設施工程，依有關規定規劃、設計及監造，委由相關工程技師簽證後，該重劃區重劃工程規劃設計書、圖及預算書提經參加人理事會審議通過，參加人並於100年1月間函請上訴人所屬地政局送請審核，相關資料送請建設局實質審核後，認有應補正部分，上訴人乃以100年4月6日中市建土字第1000026347號函復，上訴人所屬地政局乃以100年4月13日函覆同意備查。又該重劃區公共設施工程預算書、圖，既經上訴人所屬建設局實質審核，嗣該重劃區內之計算負擔總計表經參加人修正後送請上訴人審查及核定在案，雖上訴人所屬地政局原以准予備查方式函覆，但嗣後業已自行將該函撤銷，由上訴人自為核定處分，因上開重劃計算負擔總計表之審查程序業已完備，上訴人逕為核定處分，應認已補正獎勵市地重劃辦法第33條第2項、第3項規定之核定程序。另參加人於100年1月19日以惠永字第0000000號函送計算負擔總計表暨相關附件資料報請核定時，上訴人所屬地政局100年1月25日中市地劃一字第1000002225號函復要求檢附相關憑證憑辦。參加人復於同年4月18日以惠永字第0000000號函檢附相關資料，上訴人所屬地政局100年4 月27日中市地劃一字第1000011585號函復略以：審查發現地上物補償費尚有多筆未領取，請儘速協調所有權人領取或辦理提存後再行辦理；參加人又於同年5月13日申復但未被接受，仍應提存始能認列補償費，直至同年5月30日補齊後，上訴人所屬地政局100年6月3日中市地劃一字第1000017232 號函同意核定。期間先後達數月之久，並非被上訴人所主張上訴人未作實質審查之情形。㈣計算負擔總計表內關於「土地改良物或墳墓之拆遷補償費」部分，並非獎勵市地重劃辦法第11條第1項第1款至第4款及第8款之事項，且本件重劃會章程第8條規定就拆遷補償費用數額之決定授權由理事會辦理，是上開補償費數額之查定及確定自無須由會員大會決議之必要。㈤依平均地權條例第60條第1項、市地重劃實施辦法第29條規定可知，貸款利息本即屬市地重劃應共同負擔費用，為開發成本之一。被上訴人所謂重劃自負盈虧，應係指待重劃完成後，重劃會得以出售抵費地所得價款優先償還重劃費用、工程費用、貸款及其利息，其中盈虧由重劃會自行負擔之意，而非被上訴人所陳一開始即不得將貸款利息列入計算負擔總計表。㈥參加人依被上訴人與參加人委託辦理重劃業務之惠豐順股份有限公司於95年8月1日所簽訂合約書約定之土地分配位置及面積分配予被上訴人，惟被上訴人無故反悔，不同意參加人所為之土地分配，並對之提起民事訴訟，經臺灣臺中地方法院101年度訴字第502號判決、臺灣高等法院臺中分院102年度上字第157號判決及最高法院103年度臺上字第767號裁定，認參加人對被上訴人所進行之土地分配，符合上開合約書之約定，亦與相關法令關於土地分配之規定相符，因而駁回被上訴人之訴確定。另有關拆遷補償費訴訟部分，頃由臺灣高等法院臺中分院民事庭作成二審判決，上訴第三審期間尚未超過，該判決尚未確定。而該拆遷補償費之訴訟中，第一審法院認被上訴人（包含超峰汽車實業有限公司及貿山有限公司）補償費共可領取2,507萬7,232元（施瑞月、李彩鳳2,037萬852元；超峰汽車實業有限公司235萬3,190元；貿山有限公司235萬3,190元）；第二審判決則認定被上訴人（包含超峰汽車實業有限公司及貿山有限公司）補償費等，共可領取1,118萬7,337元（施瑞月、李彩鳳487萬6,224元；超峰汽車實業有限公司235萬3,190元、29萬4,272元；貿山有限公司235萬3,190元、131萬461元）。換言之，該二審判決廢棄一審判決，被上訴人因而減少之補償費等金額為1,388萬9,895元（25,077,232元－11,187,337元＝13,889,895元）。㈦本件列入計算負擔總計表之「公共設施工程費」為8億7,065萬1,693元，第1次變更設計總表所列「第1次變更設計」總計工程費內之「倒虹吸雨水下水道工程」之工程款為986萬1,681元，但實際完工之工程款為1,250萬元，此外，另有未列入計算負擔總計表內計算之「公共設施工程費」，例如「污水用戶管及下水道TV檢視工程」413萬7,490元、「永春東七路清淤工程」106萬370元、「地標意象、人行道加寬工程、公兼兒及其他因現況需要變更等」工程1,000萬元，總計為1,783萬6,179元（12,500,000元－9,861,681元＋4,137,490元＋1,060,370元＋10,000,000元＝17,836,179元），係由參加人單獨吸收，亦即重劃區內全部土地所有權人實際負擔之「公共設施工程費」，遠低於實際應負擔之數額，重劃區內全部土地所有權人係受有利益而無損害，被上訴人提起本件訴訟係指摘上訴人未善盡審查義務，有造成工程款虛列而損害土地所有權人權益之虞云云，與事實不合。㈧被上訴人就補償費數額及土地分配之位置、面積與參加人有爭執，但參加人秉持以協商解決所有重劃之爭執，對於被上訴人要求變更土地分配方式亦同意讓步，但被上訴人卻堅持補償費要超過300萬元以上，造成雙方協商破局等語，並聲明：駁回被上訴人在第一審之訴。五、原判決以：㈠原處分A記載：「主旨：貴會所送『臺中市永春自辦市地重劃區公共設施預算書、圖第1次變更設計一案』，同意核定，並自100年4月13日生效，請查照。」；原處分B記載：「主旨：貴會所送『臺中市永春自辦市地重劃區計算負擔總計表』同意核定，並自100年6月3日生效，請查照。」，是系爭2處分已對所決定之公法上具體事件及決定之效果予以載明，僅缺少作成行政處分之理由及法令依據，惟上訴人於訴願決定前，已以103年6月9日府授地劃一字第1030101015號函（含所附訴願答辯書），就系爭2處分之理由及法令依據補充詳為論述，依行政程序法第114條規定，其行政處分瑕疵已合法補正。㈡依獎勵市地重劃辦法第32條、第33條規定，有關自辦市地重劃區公共設施工程預算書、圖及計算負擔總計表，應由重劃會送請直轄市或縣（市）主管機關核定。上訴人所屬地政局誤解程序之進行，先後分別以100年4月13日、100年6月3日函准予備查參加人依上開規定申請「重劃區公共設施工程預算書、圖第1次變更設計」案及核定「計算負擔總計表」，嗣發現有誤，乃以101年8月9日函撤銷前函，由上訴人依規定另以原處分A、B函復同意核定。但因前開自辦市地重劃區公共設施工程預算書、圖及計算負擔總計表之審查程序業已完備，上訴人基於維護公益並避免受益人財產上之損失，以上訴人所屬地政局首次發函之時間為生效日，並溯及適用，應認已符合獎勵市地重劃辦法第33條規定之精神，並為相對人所得預期，而有合理之法律理由，依本院95年度判字第1020號判決意旨，並無不合。㈢依本院99年度判字第1010號判決意旨，市地重劃前、後地價之判斷評定，係經由議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之專家學者、不動產估價師公會代表、建築師公會代表、地政士公會代表、不動產經紀業公會代表、建築開發商業同業公會代表、銀行公會代表、農會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設或農林、稅捐機關等成員組成之「地價及標準地價評議委員會」所作成，其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認有判斷餘地。在判斷餘地範圍內，行政法院仍應就行政機關判斷時，有無遵守法定程序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業判斷，若無切確之證據，足以證明其有逾越權限或濫用權力之情形，行政法院應予尊重。本件重劃前、後地價之評定係由專業人員組成地價評議委員會為之，依被上訴人主張「本重劃區之重劃前地價，非『分宗』評定，而係『分區段』評定，已違背獎勵市地重劃辦法第30條、市地重劃實施辦法第20條之規定。」云云，並不能認為上訴人所參酌地價評議委員會評定重劃前、後地價，有未遵守法定程序、一般有效之價值判斷原則，或基於錯誤之事實、夾雜與事件無關之考慮因素等情形，是上訴人就重劃前、後地價之評定，本院即應予尊重。況地價調查估計規則第23條第1項規定：「宗地單位地價之計算方法如下：……二、其他地價區段之土地，以區段地價作為宗地單位地價。」明定可以區段地價作為各宗土地地價。因此本案查估重劃前地價採先估計區段地價，再以所在地價區段作為各宗土地重劃後地價，並無不合。㈣依獎勵市地重劃辦法第13條第2項與第14條第1項之規定可知，重劃會之會員大會享有意思決定權限，其理事會則居於執行者之地位，各享有其權責事項，但基於自治原則，會員大會與理事會之權責事項，除性質上應專屬於會員大會辦理，或有事實上因素不能授權者外，要無禁止會員大會授權理事會辦理之必要。又同辦法第13條第4項僅明文禁止會員大會將同條第2項第1至4款規定之「通過或修改章程」、「選任或解任理事、監事」、「監督理事、監事職務之執行」、「追認或修正重劃計畫書」及第8款規定之「理事會、監事會提請審議事項」授權理事會辦理，是其他各款規定之會員大會權責事項，皆得經會員大會決議授權由理事會辦理。準此以論，已經會員大會決議通過之章程載明授權理事會辦理之權責事項，如非屬禁止授權者，理事會未提請會員大會審議，自不構成違法。系爭自辦市地重劃會會員大會決議通過之「臺中市永春自辦市地重劃區重劃會章程」第10條第2項已載明地上物查估補償數額授權理事會辦理，且該權責事項並非屬不得授權理事會辦理之範疇，則參加人於查定土地改良物或墳墓之拆遷補償費數額後，未再提請會員大會決議，直接計入費用負擔總額送請上訴人核定，因有獎勵市地重劃辦法第13條第4項規定為其權源依據，仍具合法基礎。至被上訴人所援引本院103年度判字第57號判決非屬判例，並不具法規效力，非當然拘束本案。㈤依獎勵市地重劃辦法第33條、第2條、市地重劃實施辦法第39條規定及平均地權條例施行細則第82條之1規定可知，關於電力管線、電信管線、瓦斯管線、自來水管線、有線電視及監視系統工程費用部分，法令已明定係以重劃會與各該事業機構分擔之費用作為重劃工程費用，並各就其分攤比例予以清楚劃分，重劃會即應依此規定辦理。又土地所有權人自行組織重劃會辦理市地重劃，既由政府取得實質之獎勵，且市地重劃為都市計畫開發之手段，政府亦由此取得公共設施保留地，主管機關基於公益之考量，對於重劃會就重劃地區公共設施工程之工程預算，是否合於相關規定，即應為必要之監督及管理。亦即，重劃會就重劃有關工程費用部分，應送經各工程主管機關核定，並以該核定之數額作為計算負擔總計表之依據。惟上訴人訴稱「關於電力管線、電信管線、瓦斯管線、自來水管線、有線電視及監視系統工程費用部分，法令已規定逕以重劃會與各該事業機構分擔之費用作為重劃工程費用，此部分既有法令明文規定，此除與獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第32條所指公共設施工程性質不符外，自無再由主管機關予以核定之理。」云云，顯與上開規定不合，難謂可採。㈥依本院103年度判字第57號判決意旨，土地所有權人自行組織重劃會辦理市地重劃，既由政府取得實質之獎勵，且市地重劃為都市計畫開發之手段，政府亦由此取得公共設施保留地，主管機關基於公益之考量，對於重劃會就重劃地區公共設施工程之規劃、設計，所製作之設計書、圖及工程預算，是否合於相關規定，即應為必要之監督，並為實質審查。又依獎勵市地重劃辦法第32條規定，重劃區內關於公共設施工程之「設計書圖」及「工程預算」，均須經地方主管機關予以核定後，參加人始得據以發包施工。另依獎勵市地重劃辦法第32條第1項、第2項規定可知，市地重劃會之理事會委由合格之相關工程技師簽證，係藉簽證技師之專業擔保市地重劃公共設施工程設計及預算之正確性，而「減輕」主管機關之審查責任，但非「免除」主管機關之審查責任。系爭重劃區關於公共設施工程之設計書圖及工程預算，前經上訴人96年12月17日府建土字第0960291766號函准予備查，嗣參加人認為相關工程有變更設計及增加預算金額之需求，於100年間就本件「重劃區公共設施工程預算書、圖第1次變更設計」向上訴人申請核定，經上訴人作成原處分A同意核定在案，是上訴人就本件「第1次變更設計施工預算書圖」之審查範圍，應包括一切與原設計書圖及原工程預算相異之處。而依本件「第1次變更設計施工預算書圖」總表第1頁所載，項次「壹.一.B『道路及交通工程』」部分，其預算金額較原核定金額增加272萬9,477元，故此部分屬上訴人應審查之範圍。惟依證人即上訴人所屬承辦審查人員宋國權到庭證稱可知，其當時任職上訴人所屬建設局土木工程科，就市地重劃事件，為建設局與地政局之業務聯絡人；其於上訴人所屬地政局將本件工程預算送請建設局審查時，除屬於土木工程科業務範圍之道路及交通工程外，其餘工程均分會其他科室審查，各司其職，各自分工。其中，屬於土木工程科業務範圍之道路及交通工程，因業務繁忙，證人宋國權並未審查系爭「第1次變更設計施工預算書圖」之有關項次「壹.一.B『道路及交通工程』」部分。依該預算書詳細價目表壹.一.B.1 密級配瀝青混凝土在第1次變更設計欄所載，單價為4,140元，但工程會第37期100年1月17日（即本件變更設計當時）公告中部地區相同產品之單價僅落在2,260元至2,530元之間，預算書的單價高於工程會之平均單價，兩者有明顯落差，上訴人所屬建設局之承辦人員就系爭市地重劃之道路及交通工程預算（即公共設施工程費用）部分未予實質審查，自有失其監督之責，與獎勵市地重劃辦法第32條之規範意旨有違，從而，上訴人據以作成原處分A，即屬違法。㈦依證人即上訴人所屬承辦審查人員游晏愷到庭證稱可知，證人游晏愷對於辦理系爭「第1次變更設計施工預算書圖」之相關審查，經原審提示相關資料後已表示確實均會參照工程會的常用單價、單價分析及工程慣例為實質審查，雖因原始資料不足無法進一步明確說明，但尚難據此認定此部分未經上訴人為實質審查；證人即上訴人所屬承辦審查人員林純妤到庭證稱表示，系爭變更設計案不在其業務執掌範圍內，故在本件變更設計案之簽稿會核單會核意見簽註：「該處因涉及公園用地，需由權責單位同意認可後，始得施作。」等語，自不能以其證述內容，認此部分未經上訴人為實質審查；證人即上訴人所屬承辦審查人員朱柏勳到庭證稱可知，證人朱柏勳現已不在原單位，對於本案倒虹吸雨水下水道工程之審查經過，因時隔較遠且工作繁忙，已不復記憶，但經參閱本案相關資料後仍表示目前審查均會參照市場行情，並訪價請廠商估價預算書是否合理等語，復參酌證人朱柏勳在本件變更設計案之簽稿會核單會核意見簽註：「本案經查與99年12月提送變更設計預算書圖相符，另施工期間臨時水路及備妥抽水設備，避免該區淹水。」等語，自難以證人朱柏勳表示本案審查經過已不復記憶等語，即認此部分未經上訴人為實質審查。㈧平均地權條例第60條、獎勵市地重劃辦法第32條、第33條規定之立法目的在於重劃區內公共設施工程所需費用，係由區內全體土地所有權人負擔，故獎勵市地重劃辦法規定工程費用（預算）應由工程主管機關予以核定，期由公權力介入監督審查工程預算是否合理，以保障全體土地所有權人之權利。而工程預算經過工程主管機關核定後，始得分別施工及列入計算負擔總計表。又土地所有權人自行組織重劃會辦理市地重劃，既由政府取得實質之獎勵，且市地重劃為都市計畫開發之手段，政府亦由此取得公共設施保留地，主管機關基於公益之考量，對於重劃會就重劃地區公共設施工程之規劃、設計，所製作之設計書、圖及工程預算，是否合於相關規定，即應為必要之監督，並為實質審查，亦經本院103年度判字第57號判決意旨所明揭。準此，上開主管機關應實質審查並核定之責任，乃獨立於重劃會及其相關委託單位之外，並不受其是否完成內部控管或自我監督機制所影響。且縱使屬於事後變更設計或追加預算之性質，已完成發包而有實際工程款，亦不因此免除主管機關應善盡監督之責任，否則任由重劃會恣意變更設計或編列預算，再以已完成發包為由規避監督，自無法發揮防堵虛增、浮編預算之機制，此絕非上開規定之本意。至於本件公共設施工程預算金額，實際上因物價急遽上漲而有增加之必要，則屬參加人申請上訴人變更原預算核定處分之緣由，上訴人應如何審查、依何種標準審查，殊與該緣由無關，上訴人仍應依獎勵市地重劃辦法第32條第2項之規定予以審查。另依本院104年度判字第454號判決意旨，行政訴訟法第4條第1項之撤銷訴訟之訴訟標的為「行政處分之違法性致損及原告權利或法律上利益之主張」，法院基於三權分立之憲法原理及對行政機關之第1次判斷權之尊重，審理撤銷訴訟時，應以原處分之事實理由有無違法為審理對象，不宜越俎代替行政機關審查決定，是原審本院自無法代替上訴人為第1次審查。㈨依獎勵市地重劃辦法第33條第2項規定，主管機關於重劃會依同條第1項規定將計算負擔總計表送請核定時，就重劃有關工程費用部分，應以依同辦法第32條第1項規定送經各工程主管機關核定之數額為準。而依卷附之計算負擔總計表觀之，總計表內詳列重劃前情形（包含重劃土地面積、土地抵充面積、土地所有權人人數、評定之重劃前平均地價及總地價）、各項負擔情形（共同負擔總面積、費用負擔總額）、重劃後情形（評定之重劃後平均地價及總地價、重劃後可分配土地面積）、計算負擔等項目。其中，費用負擔總額19億3,761萬3,712元，依市地重劃實施辦法第21條第1項規定，係指工程費用、重劃費用及貸款利息。而工程費用當中，「第1次變更設計施工預算書圖」項次壹.一.B「道路及交通工程」部分，其預算金額較原核定金額增加272萬9,477元，既經查明上訴人所屬建設局並未就該部分為實質審查，已違反獎勵市地重劃辦法第32條第2項規定，上訴人所為之原處分A即屬違法，則上訴人以原處分B依據上開原處分A核定函所作成就有關參加人提送計算負擔總計表之核定，即失所據，當同屬違法。㈩綜上，上訴人所屬建設局土木工程科未就系爭「第1次變更設計施工預算書圖」所載道路及交通工程預算部分為實質審查，違反獎勵市地重劃辦法第32條第2項規定，上訴人所為之原處分A核定函即屬違法，其後復以原處分B依上開核定函作成就有關參加人提送計算負擔總計表之核定，亦失所據，同屬違法。訴願決定未予糾正，遞予維持，亦有未合，乃判決撤銷訴願決定及原處分A、B。六、上訴意旨略謂：㈠第1次變更設計詳細價目表中密級配瀝青混凝土所載單價為 4,140元，單位為立方公尺；工程會第37期100年1月17日公告中部地區相同產品之單價為2,260元至2,530元之間，單位為噸；通常1立方公尺之密級配瀝青混凝土約2.35公噸，故將第1次變更設計詳細價目表中密級配瀝青混凝土之計價換算為公噸，則約每公噸1,800元，較上開工程會公告之價格為低，根本未影響重劃區內土地所有權人權益，原判決事實之認定，與卷內證據不符，有判決違背證據法則，適用法規顯有錯誤之違法。㈡從市地重劃實施辦法第39條規定將電力管線、電信管線、瓦斯管線、自來水管線、有線電視及監視系統工程費用與其他公共工程設施費用分別規定可知，因上開工程須配合各該事業機構規劃、設計，參加人委託之工程技師並無規劃、設計之權限，亦無從編列此部分之預算，故上訴人就此部分工程無預算審查核定為監督及管理之問題，亦即，上開電力管線、電信管線、瓦斯管線等工程費用無獎勵市地重劃辦法第32條第1項、第2項之適用。況訴願決定書亦認，案關本件電力管線、電信管線、瓦斯管線、自來水管線、有線電視及監視系統工程費用部分，法令已規定逕以重劃會與各該事業機關（構）分擔之費用作為重劃工程費用，此部分既有市地重劃實施辦法第39條規定，自無再由主管機關予以核定之理。至電力管線、電信管線、瓦斯管線、自來水管線等工程所需費用或遷移費用依平均地權條例施行細則第82條之1規定辦理。社區監控、有線電視及其他管道係預為施作工程，係避免交地後即開挖，有助於重劃後土地價值及效益提昇，符合同細則條文第2項規定，自可納入重劃共同負擔。是以，原判決對獎勵市地重劃辦法第32條、市地重劃實施辦法第39條之適用範圍，顯有不當。㈢原處分A、B之相對人為參加人，被上訴人並非原處分A、B之相對人。又被上訴人雖為系爭重劃區內土地所有權人，然渠等除同意本件市地重劃，亦已簽立「永春土地重劃開發合約書」，依上開合約書第6條第2款規定，不論系爭重劃區公共設施費用核定金額為何？計算負擔總計表所核定平均負擔比率為何，被上訴人均以提供其參加重劃土地面積50%作為負擔重劃計畫書所列共同負擔，是被上訴人並無權利或法律上利益因上開處分而受侵害。況觀諸被上訴人與參加人就重劃土地分配位置、重劃區地上物拆遷補償費已提出多件民事訴訟，被上訴人提起本件行政訴訟之目的是否為牽制全部重劃程序之進行，以取得民事爭訟有利之協商條件，故僅有事實上利害關係，原判決對此未予詳查，逕撤銷上開處分，有適用法規不當、理由不備之違法。七、本院經核原判決固非無見，惟查：㈠按「為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。其獎勵事項如左：一、給予低利之重劃貸款。二、免收或減收地籍整理規費及換發權利書狀費用。三、優先興建重劃區及其相關地區之公共設施。四、免徵或減徵地價稅與田賦。五、其他有助於市地重劃之推行事項。」及「前項重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵措施等事項之辦法，由中央主管機關定之。」行為時（下同）平均地權條例第58條第1項、第2項分別定有明文。次按內政部依平均地權條例第58條第2項規定授權所訂定之獎勵市地重劃辦法第3條第1項規定：「自辦市地重劃，應組織重劃會，設立時應冠以市地重劃區名稱，並於重劃區當地鄉（鎮、市、區）設置會址。」第6條第7款規定：「自辦市地重劃之主要程序如下：……七、計算負擔及分配設計。……」第14條第1項第4款、第7款分別規定：「理事會之權責如下：… …四、工程設計、發包、施工、監造、驗收、移管及其他工程契約之履約事項。……七、其他重劃業務應辦事項。」第32條規定：「（第1項）自辦市地重劃地區之公共設施工程，理事會應依有關規定規劃、設計及監造，並委由合格之相關工程技師簽證；其設計書圖及工程預算，並應於計算負擔總計表報核前，送請各該工程主管機關核定，始得發包施工。施工前應提報經簽證之監造執行計畫，送請各該工程主管機關備查。（第2項）各該工程主管機關為前項核定時，應依各該地區所定公共設施工程費用規定予以審查。……」及第33條規定：「（第1項）重劃負擔之計算及土地交換分合設計，依市地重劃實施辦法規定辦理。（第2項）重劃會於辦理重劃土地分配前，應將計算負擔總計表送請直轄市或縣（市）主管機關核定。（第3項）前項計算負擔總計表有關工程費用，應以送經各工程主管機關核定之數額為準；……」。又依都市計畫法第48條規定，市地重劃為政府取得公共設施保留地之方式。準此，土地所有權人自行組織重劃會辦理市地重劃，既由政府取得實質之獎勵，且市地重劃為都市計畫開發之手段，政府亦由此取得公共設施保留地，主管機關基於公益之考量，對於重劃會就重劃地區公共設施工程之規劃、設計，所製作之設計書、圖、工程預算及計算負擔總計表，是否合於相關規定，即應為必要之監督，並為實質審查。又主管機關上開審查所為核定，有確定重劃地區公共設施工程內容之效果，且影響重劃範圍內土地所有權人因重劃得分配之權利，具行政處分性質，重劃範圍內土地所有權人不服主管機關所為核定，自得請求救濟。上訴人主張被上訴人雖為系爭重劃區內土地所有權人，惟非原處分A、B之相對人，且其等除同意本件市地重劃，亦已簽立「永春土地重劃開發合約書」，依上開合約書第6條第2款規定，系爭重劃區公共設施費用核定之金額或計算負擔總計表所核定之平均負擔比率，被上訴人均以提供其參加重劃土地面積50%作為負擔重劃計畫書所列共同負擔，是被上訴人並無權利或法律上利益受侵害，原判決對此未予詳查，逕撤銷原處分A、B，有適用法規不當、理由不備之違法云云，尚難憑採。㈡依前揭獎勵市地重劃辦法第32條第1項及第2項規定，自辦市地重劃地區之公共設施工程，其設計書、圖及工程預算在送請各該工程主管機關核定前，應先委由合格之相關工程技師簽證。而技師法第13條第1項、第3項及第16條分別規定：「技師得受委託，辦理本科技術事項之規劃、設計、監造、研究、分析、試驗、評價、鑑定、施工、製造、保養、檢驗、計畫管理及與本科技術有關之事務。」「為提高技術服務品質或維護公共衛生安全，得擇定科別或技術服務種類，實施技師簽證；簽證規則，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。」及「（第1項）技師執行業務所製作之圖樣及書表，應由技師本人簽署，並加蓋技師執業圖記。……（第2項）技師僅得就其本人或在本人監督下完成之工作為簽證；涉及現場作業者，技師應親自赴現場實地查核。……」而依技師法第13條第3項規定授權所訂定之行為時（下同）公共工程專業技師簽證規則第5條第1項規定：「下列各類公共工程，應實施技師簽證：一、道路運輸工程：包括公路及市區道路。……六、電業設備工程：包括發電、輸電及配電工程。……八、自來水工程。九、共同管道工程。十、下水道工程：包括雨水下水道及污水下水道。……十七、其他經中央主管機關認定之工程。」另技師法之中央主管機關工程會針對技師法第16條所定「應由技師本人簽署並加蓋技師執業圖記之圖樣、書表及技師簽署方式」核釋略以：「……㈡應於封面或內容首頁簽署並加蓋技師執業圖記，且全份文件應裝訂成冊、編目錄及頁碼並加蓋騎縫章者：1.測量、地質調查及其他補充調查或勘測報告。2.規劃設計書及可行性報告。3.工作計畫書。4.設計計算書。5.工程預算書。6.監造計畫書。7.公共工程監造報表。8.抽查施工作業及抽驗材料設備之抽查（驗）紀錄表。9.調查報告。10.鑑定報告。11.評估報告及檢測報告。……」可知，現行獎勵市地重劃辦法第32條第1項及第2項規定，係參酌行政與技術分立制度之精神，冀能經過專業技師就公共設施工程之專業技術項目（包括規劃設計、工程預算、監造計畫等）審查簽證後，再由工程主管機關予以複核審查，以避免可由專業技師先行判斷其適法性及妥當性之諸多案件，直接交由工程主管機關承辦人員逐案逐項予以審查指正，因涉及專業技術事項，將使工程主管機關之人力、物力難以負荷，導致各類行政業務互相排擠，降低行政效能，連帶延宕審核時程，造成自辦市地重劃業務延滯之結果。是依現行規定，工程主管機關就市地重劃之設計書、圖及工程預算固應為實質審查，惟於專業簽證制度下，各該簽證項目既已經相關工程技師為專業判斷，工程主管機關之核定，自屬於監督查核之性質，以控管簽證品質，避免發生簽證不實及簽證錯誤之風險，使工程品質得以落實，方符合立法目的。而工程主管機關之審查工作內涵，除消極地防免虛列不必要之公共設施工程項目及浮報不必要或不合理之費用外，尚在積極地審查有無漏列必要施作之公共設施工程項目或減縮必要支出之工程費用等情形，故經專業技師簽證之公共設施工程設計書圖及工程預算，如查無上開瑕疵情形或事實上不能實施或降低工程品質之情事，該工程主管機關即應依法予以核定。㈢次按我國行政訴訟係採取職權調查原則（行政訴訟法第125 條第1項及第133條規定參照），其具體內涵包括事實審法院有促使案件成熟，使案件達於可為實體裁判程度之義務，故事實審法院原則上應依職權查明為裁判基礎之事實關係，據以認定事實並進而為法律之涵攝，以審查行政處分之合法性及確保向行政法院尋求權利保護者能得到有效之權利保護。又揆諸前揭規定及說明，工程主管機關就市地重劃之設計書、圖及工程預算固應為實質審查，惟對於經專業技師簽證之公共設施工程設計書、圖及工程預算，係審查有無上開瑕疵情形或事實上不能實施或降低工程品質之情事，以確保其所為核定處分之適法性及妥當性。是工程主管機關就公共設施工程中之特定項目倘疏未審查即逕予核定，利害關係人不服而循序提起行政訴訟時，在無礙當事人之攻擊防禦（程序保障權利）及不影響行政處分本質與結果之前提下，行政法院依職權調查之結果，如認該經專業技師簽證之公共設施工程設計書、圖及工程預算，並無上開瑕疵情形或事實上不能實施或降低工程品質之情事，工程主管機關依法仍應為相同之核定處分者，則原核定處分之實體合法性尚不因工程主管機關所屬承辦人員疏未實質審查該特定項目而受影響，爰基於行政效率及訴訟（程序）經濟原則，並考量人民之實體權利未因而受到損害，行政法院當無撤銷原核定處分之必要。㈣本件原判決以系爭重劃區關於公共設施工程之設計書圖及工程預算，前經上訴人96年12月17日府建土字第0960291766號函准予備查，嗣參加人認為相關工程有變更設計及增加預算金額之需求，就本件「重劃區公共設施工程預算書、圖第1 次變更設計」向上訴人申請核定，經上訴人作成原處分A同意核定在案，而本件「第1次變更設計施工預算書圖」項次「壹.一.B『道路及交通工程』」部分，其預算金額較原核定預算金額增加272萬9,477元，故此部分屬上訴人應審查之範圍，惟依證人即上訴人所屬承辦審查人員宋國權到庭證稱可知，其就屬於土木工程科業務範圍之道路及交通工程，因業務繁忙，並未審查系爭「第1次變更設計施工預算書圖」之項次「壹.一.B『道路及交通工程』」部分；又依該預算書詳細價目表壹.一.B.1密級配瀝青混凝土在第1次變更設計欄所載，單價為4,140元，惟工程會第37期100年1月17日公告中部地區相同產品之單價僅落在2,260元至2,530元之間，預算書之單價高於工程會之平均單價，兩者有明顯落差，上訴人所屬建設局之承辦人員就系爭市地重劃之道路及交通工程預算（即公共設施工程費用）部分未予實質審查，自有失其監督之責，與獎勵市地重劃辦法第32條之規範意旨有違，上訴人據以作成原處分A，即屬違法，並以原處分B係依據原處分A所作成，亦失所據，而同屬違法為由，因而將原處分A、B全部予以撤銷等情，固非無據。惟查： 1.系爭「公共設施工程預算書、圖第1次變更設計」及「計算負擔總計表」之內容，既係區分不同項目所為之彙整或據以計算之負擔總表，其各項目之間似無不可分之關係，則上訴人據以核定之原處分A、B，其針對各項目所為核定之內容，是否亦無不可分之關係？是原判決僅以上訴人所屬承辦人員疏未就系爭「第1次變更設計施工預算書圖」之項次「壹.一.B『道路及交通工程』」部分予以實質審查為由，即將原處分A、B全部予以撤銷，即非無可議之處。 2.又經專業技師簽證之預算書所編列之單價，縱與政府機關對外採購之價格有所出入，或與工程會建置之公共工程價格資料庫提供參考之工項及單價不完全吻合，因涉及採用工法、使用材料等級、施作數量、時空性等各種具體因素影響，除其價格有明顯懸殊情形，而逸出合理相當之範圍外，即應尊重技師之專業判斷。況工程會建置之公共工程價格資料庫係提供各工程主辦機關、設計單位、監審單位及投標廠商，作為辦理發包預算或投標時之參考資料，以期提供未來公共工程在規劃階段之預算編擬、計畫審議時之參考依據。惟各使用者於參考該單價資料時，仍應考量使用目的之不同以及工程規模、性質、施工品質要求、施工地點差異、工期長短與購買數量等因素，並配合市場情況予以核實調整，此稽之公共工程價格資料庫建置之各工項備註欄均提醒「1.本資料庫不提供依物價指數調整後的價格資訊，使用者可依需求自行計算調整。2.樣本數較少時，使用者應注意其平均價格與標準差兩者數據之差異，不宜逕行參考引用。3.使用者請依使用目的，並考量工程規模、性質、規範要求、施工地點及工期等因素，配合工程專業判斷，予以調整，以符實際個案需求。」（網址：https://pcces2.pcc.gov.tw/PCC_MRP）即明。本件系爭「第1次變更設計施工預算書圖」之預算書詳細價目表壹.一.B.1密級配瀝青混凝土在第1次變更設計欄所載之單價 4,140元，其單位為立方公尺（㎥，原審卷1第243頁），至於工程會第37期100年1月17日公告中部地區相同產品之單價在2,260元至2,530元之間，其單位則為噸（T，原審卷2第807頁），二者單位既有不同，自應換算為相同單位，始得據以比較兩者是否確有明顯差異，且逸出合理相當範圍之情形。是上訴人檢附瀝青混凝土數量換算之資料，主張通常1立方公尺之密級配瀝青混凝土約2.35公噸，故將第1次變更設計詳細價目表中密級配瀝青混凝土之計價換算為公噸，則約每公噸1,800元，較上開工程會公告之價格為低，據以指摘原判決認定事實與卷內證據不符，而有判決違背證據法則之違法等語，尚非全然無據。 3.況上訴人所屬承辦人員雖疏未實質審查系爭「第1次變更設計施工預算書圖」之項次「壹.一.B『道路及交通工程』」部分，則原審未依職權調查該部分經專業技師簽證之公共設施工程設計書、圖及工程預算，有無上開所指瑕疵情形或事實上不能實施或降低工程品質之情事，上訴人是否仍應依法為相同之核定處分，亦即原核定處分之實體合法性是否未因上訴人所屬承辦人員疏未實質審查該部分而受影響，即遽以原處分A、B違法而予撤銷，揆諸前揭規定及說明，容有判決不適用行政訴訟法第125條第1項及第133條規定之違法。㈤綜上所述，原判決既有如上所述之違法，則上訴人求予廢棄，為有理由。惟因原處分A、B是否合法之基礎事實，尚未經原審依法調查認定，影響被上訴人提起本件訴訟有無理由之判斷，是本件事證尚有未明，有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審更為適法之裁判。八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　106　年　　10　　月　　5　　日最高行政法院第一庭審判長法官　劉　鑫　楨法官　胡　方　新法官　陳　秀　媖法官　程　怡　怡法官　張　國　勳以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　106　年　　10　　月　　12　　日書記官　張　玉　純

最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第546號

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