106年度判字第629號｜行政：廢棄物清理法｜裁判日期：106 年 11 月 16 日

最　高　行　政　法　院　判　決 106年度判字第629號上訴人　廣倫潔環保股份有限公司代　表　人　張淑慧訴訟代理人　鄧湘全　律師林石猛　律師被上訴人　彰化縣政府代　表　人　魏明谷上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國105年12 月14日臺中高等行政法院105年度訴更一字第16號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣上訴人經營廢棄物處理業，領有改制前桃園縣政府（現合併改制為桃園市政府，下稱桃園縣政府）核發之乙級廢棄物處理許可證（府環廢字第0990032605號、100桃廢處字第0030-6號），許可以物理處理（乾燥調製）方法處理污泥廢棄物（代碼：D-09）為乾燥污泥產品，用途為建材原料。被上訴人所屬環境保護局（下稱彰化環保局）分別於民國100年7月8日、9月15日派員至彰化縣○○市○○段000○00○000○00 ○號等2筆土地（下稱系爭土地）稽查發現，有3名司機分別自上訴人等公司載運污泥至系爭土地棄置回填，乃採集車上污泥送驗，結果總銅、總鉻超出土壤污染監測標準，經臺灣彰化地方法院（下稱彰化地院）調查系爭污泥廢棄物為上訴人等3家公司委請天城水泥企業社（下稱天城企業社）處理，並認該水泥社前後任負責人即訴外人洪天城及廖艷琴2人明知未經主管機關許可，不得提供土地堆置廢棄物，而非法貯存、堆置、處理污泥廢棄物，以101年度訴字第599號刑事判決（下稱系爭判決），分別判處該2人有期徒刑（雖經臺灣高等法院臺中分院102年度上訴字第934號判決改判，仍判處有期徒刑，並經最高法院103年度台上字第2435號判決維持確定）。嗣被上訴人以上訴人將系爭污泥補貼運費交由無任何生產水泥製品之天城企業社作為水泥製品之原料，明顯與市場原物料買賣認知有異，已失市場價值，應認定為廢棄物，依106年1月18日修正公布前之廢棄物清理法（下稱廢清法）第28條、第30條第1項及第71條第1項規定，以被上訴人102年12月31日府授環廢字第1020415544號函（下稱原處分），限期上訴人於103年1月14日前清除處理遭棄置之污泥，並依系爭判決估算上訴人出售之系爭污泥量為673.33公噸，因所堆置之污泥經洪天城攪拌石灰等物質混雜貯存，較原有棄置之污泥量增加，乃依等比例增加由上訴人負責清理1,552.07公噸，並儘速提送廢棄物處置計畫送彰化環保局核可；若未依規定清除處理，將依同法第71條第1項規定代履行，清除處理費用預估為新臺幣（下同）1,086萬4,500元。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經臺中高等行政法院（下稱原審法院）103年度訴字第276號判決駁回，上訴人提起上訴，經本院105年度判字第401號判決（下稱本院發回判決）將該判決廢棄，發回原審法院更為審理，經原審法院以105年度訴更一字第16號判決駁回其訴，上訴人猶表不服，遂提起本件上訴。二、上訴人主張略以：依行政院環境保護署（下稱環保署）99年9月17日環署廢字第0990085226號函（下稱環保署99年9月17日函）、101年3月8日環署廢字第1010020106號函（下稱環保署101年3月8日函）及101年2月6日環署廢字第1010008903號函（下稱環保署101年2月6日函）可知，環保署並非認為乾燥污泥就一定屬廢棄物，在符合法定要件下之乾燥污泥，即是產品。由上訴人之事業廢棄物清理計畫書之記載，乾燥污泥係列於「主要產品（副產品）種類及數量」欄，而其領有之乙級廢棄物處理許可證載明，產品：乾燥污泥，可證上訴人收受一般及事業廢棄物，處理後產出之乾燥污泥，係屬產品，已非屬廢棄物，不受廢清法及其相關法規之限制。又土壤污染監測標準與廢清法之規範目的不同，故處理事業廢棄物之過程，應遵循者並非土壤污染監測標準，被上訴人認上訴人處理過之污泥未符土壤污染監測標準，進而引此作出原處分，顯有錯誤。且收受乾燥污泥之廠商，並不限於被上訴人所稱之經公告再利用核准的再利用機構，被上訴人係憑空指責。又上訴人並無不法棄置之意圖，上訴人如欲非法棄置，應同於清淨國際興業有限公司（下稱清淨公司）、祐春環保生技股份有限公司（下稱祐春公司）般，將事業廢棄物隨便處理或不經處理成不合標準之污泥即丟棄，而非先耗費處理成本，再交由他人非法棄置。而上訴人提供乾燥污泥予天城企業社作為沙的替代品，以為水泥製品之原料，並非委託其處理或清除廢棄物，乃廣義之再利用。上訴人提供補貼費用，天城企業社扣除運載成本後，每公噸僅餘300元左右，衡情自應藉再利用之產品賺取利潤，詎該社竟將產品用於土地回填等不法行為，上訴人無法預料其不甚理性之舉措。且上訴人與天城企業社訂約時，依客觀事實確信該社收取乾燥污泥是要做為水泥原料使用，又無論在環保行政、稅務行政上，上訴人均有按照規定陳報，足證上訴人絕無不法棄置之故意。被上訴人僅憑系爭判決內容稱系爭土地上之土壤確為污泥，再以洪天城未處理堆置該處之污泥，即認為上訴人須負清除污泥之責任，實屬過苛。再者，上訴人係基於再利用機構之地位，輸出乾燥污泥，並非委託天城企業社清除處理，本件顯與廢清法第30條之構成要件不同。又依廢清法第71條第1項規定，係指廠商不依規定清除、處理廢棄物之情形，與本件上訴人係供廠商再利用之情形有異，被上訴人援引同法第30條、第52條、第53條及第71條規定作成原處分，認事用法顯有違誤。復因製造廠取得原料的來源有數種，且有可能無償取得，造成我國目前經過廢棄物處理的產品，若要作為原料使用，原料供應商需支付補貼費用給收受方此等怪異現象，此即再利用行業之正常情形，被上訴人據錯誤認知作成原處分，自有不當云云。為此，求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。三、被上訴人則以：依廢清法第71條第1項規定，廢棄物清除處理責任之發生，並未以廢棄物不符合土壤污染監測標準為要件，原處分並未敘述其所生產之乾燥污泥不符合土壤污染監測標準，上訴人顯有誤會。次依環保署99年6月21日環署廢字第0990055678號函（下稱環保署99年6月21日函）、100年5月9日環署廢字第1000036827號令（下稱環保署100年5月9 日令）及102年1月28日環署廢字第1020009551號函（下稱環保署102年1月28日函）意旨，係強調公民營廢棄物處理機構如收受有機性污泥、無機性污泥及污泥混合物等，而以物理乾燥方式進行處理，成為乾燥污泥後作為建材原料，其本質仍為污泥，如未依其處理許可用途使用，則仍應視為廢棄物。本件上訴人以補貼運費方式交由天城企業社處理系爭污泥，並棄置於系爭土地，並未依其處理許可用途作為建材原料使用，是系爭污泥仍應視為事業廢棄物。另天城企業社雖於商業登記可從事水泥製品製造，惟其登記資本額僅4萬6,000元，彰化環保局曾派員至系爭土地巡視，依現場客觀狀況研判該處並不適合設置水泥製品製造相關行業，則上訴人銷售產品卻補貼買受人運費，顯已違反一般商業邏輯。另上訴人以補貼運費方式將廢棄物交由天城企業社處理，形式上即為廢清法第28條所稱委託清除處理之事業，而天城企業社即為受託之清除處理者，相關清除處理自應符合廢清法相關規定，本件業經系爭判決確認系爭土地堆置之污泥來源包含上訴人所設處理廠，被上訴人自得依同法第71條第1項規定限期上訴人清除處理。再者，本件上訴人為系爭污泥之直接來源，並就該污泥遭違法棄置有所預見，可認上訴人之可責性及排除危害能力均較其他狀態責任人為高，則被上訴人命系爭污泥之直接來源，即上訴人與祐春公司、清淨公司各按比例負清除責任，並無不合。且本件行為責任人即天城企業社之前後負責人洪天城、廖艷琴，經彰化環保局依廢清法限期清理後，其資力不足以清除污泥，被上訴人自得命狀態責任人即上訴人等負擔清除義務。況上訴人與天城企業社簽訂填充材料（建材）原料買賣合約書，渠等真意實由上訴人與天城企業社間係成立處理系爭污泥之勞務委任契約，上訴人將系爭污泥以付費方式（假買賣真委託）請天城企業社處理，上訴人自應依廢清法規定負責云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠廢棄物處理清理機構所受託處理污泥，以堆置、曝晒或加熱等去除水分之方式處理，僅為以物理技術產生乾燥污泥，本質上仍為污泥，雖可作為其他如水泥製品之原料，但無法直接終端使用，且在市場上未能出售取價，而須補貼運費予他方運離，於其再利用之前，仍屬廢棄物，無違反廢清法第2條規定廢棄物之定義。本件上訴人經營廢棄物處理業，領有桃園縣政府核發之乙級廢棄物處理許可證，許可以物理處理（乾燥調製）方法處理污泥廢棄物（代碼：D-09）為乾燥污泥產品，用途為建材原料。其為廢棄物清除處理機構，依廢清法第2條第3項（按：應為第4項之誤植）規定事業包括公民營廢棄物清除處理機構，故上訴人自屬廢清法所規定之事業，不論對於受託處理之廢棄物或者居於事業主體就其處理後之產品所為商業交易，其清除、處理均須符合廢清法之規定。㈡上訴人生產之系爭污泥，經原審法院向桃園市政府環境保護局（下稱桃園環保局）函詢是否屬產品及其用途後，該局103年 10月13桃環事字第1032373621號103年10月13日函（下稱桃園環保局103年10月13日函）稱上訴人收受污泥後，經乾燥調製處理後產出產品乾燥污泥，該污泥應為產品，其用途為建材原料如水泥製品摻配及原料、水泥原料等語。是上訴人向他人收受污泥後，經處理後產出產品乾燥污泥，屬事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第2條規定之中間處理，而非作為最終處置或再利用，是上訴人收受污泥及將之乾燥處理之行為，並非廢棄物之再利用，非屬經濟部事業廢棄物再利用管理辦法規範內。另系爭污泥雖登記為產品，但無法即得在市場銷售及直接利用，上訴人須補貼天城企業社運離他處再加工利用，實質上並無經濟價值，被上訴人將之認定為廢棄物，符合環保署99年6月21日函、100年5月9日令及102年1月28日函意旨，洵屬有據。至於系爭污泥有無符合土壤污染監測標準，與其是否為廢棄物無涉，上訴人另引環保署99年9月17日函、101年3月8日函及101年2月6日函等，其意旨非明白確認乾燥污泥於再利用之前，本質上已非廢棄物，上訴人上開主張，並無可採。又桃園環保局103年8月21日桃環事字第1032358136號函意旨僅在說明上訴人處理後之產品，是否仍須交由再利用或處理機構疑義所為之答覆，而非認定系爭污泥是否為廢棄物，上訴人謂該函認定系爭污泥非屬廢棄物云云，顯有誤解。㈢查天城企業社並非廢棄物再利用機構，其商業登記雖記載可從事水泥製品製造，惟被上訴人於102年4月3日派員至遭棄置之系爭土地巡視，該處進出口為狹窄之農業道路，現場雖有部分區域有水泥舖面及殘破之鐵皮圍籬，並無任何生產水泥製品之機具，研判該處並不適合設置水泥製品製造相關行業。依系爭判決相關卷證，上訴人先前業已知悉該企業社收受系爭污泥之用途（係供天城企業社囤貨，並將之混合石灰後，陸續運送到彰化縣田尾鄉「舜民自辦土地重劃工程」（以下稱舜民重劃工程）回填土地，且該企業社並非合法之廢棄物再利用機構，亦無從事水泥製品製造之設備及能力。嗣上訴人與天城企業社再於100年6月1日簽訂填充材料（建材原料）買賣合約書，其實質內容無非由上訴人與天城企業社間成立處理系爭污泥之勞務委任契約。核其性質顯非上訴人出售系爭污泥予天城企業社，並由該企業社支付買賣價金給上訴人之買賣契約。否則，倘係合法銷售之商業交易，豈有出賣人（上訴人）支付運費補貼買受人（天城企業社）之理？違背企業追求利潤之根本目的，上訴人所述買賣契約之交易條件，違反商業常規與經驗法則，不足採信。上訴人實乃逕將系爭污泥交由天城企業社非法棄置傾倒，並支付運費報酬，但為規避主管機關稽查，乃簽訂合約，冀圖擺脫法律責任。上訴人主張其提供系爭污泥給天城企業社水泥原料使用之再利用，係屬無名契約，而非委託契約，該企業社隱瞞其不法目的，將之違法處置，上訴人並無故意過失，且被上訴人不瞭解廢棄物再利用事業之正常運作情形云云，不足採取。㈣系爭土地之污泥主要係由上訴人、祐春公司及清淨公司所產出，與洪天城、廖豔琴相較，渠等雖為非法棄置之直接行為人，然上訴人係受託清除處理廢棄物，且為系爭污泥之直接來源，其就系爭污泥具有專業知識、處理能力及資金運用而履行其法定義務。然其竟交由天城企業社非法棄置，其就系爭污泥遭違法棄置顯有預見，足認上訴人之可責性及排除危害能力均較高，是被上訴人命上訴人與祐春公司及清淨公司各按比例負清除責任，並無不合。且本件行為責任人即天城企業社之前後負責人，經被上訴人限期於102年1月30日前清理系爭土地非法貯存廢棄物，屆期並未完成，被上訴人並向相關機關查證，渠等資力不足以清除系爭污泥。是被上訴人依廢清法第71條第1項規定命上訴人就系爭土地上之污泥負清除、處理責任，並無不符。上訴人主張系爭污泥乃廣義之再利用，非廢清法管制範圍，縱被上訴人認乾燥污泥為一般事業廢棄物，上訴人提供乾燥污泥予天城企業社仍符合經濟部事業廢棄物再利用管理辦法規定云云，同有誤解。㈤被上訴人依100年11月23日派員稽查紀錄及系爭判決，估算上訴人、清淨公司及祐春公司運送至系爭土地之污泥量，因所堆置之污泥已混堆貯存，且由洪天城攪拌石灰等物質，已無法由外觀判定由何者產出，又其數量經攪拌石灰等物質後已較原有棄置之污泥增加，故依等比例增加方式由上訴人負責清理1,552.07公噸、清淨公司負責清理3,709.29公噸、祐春公司負責清理4,488.64公噸，亦與共同侵權行為之法理相符等由，因將原決定及原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。五、上訴理由略謂：㈠上訴人尚仍提供乾燥污泥產品予其他公司，被上訴人於原審言詞辯論時，亦承認系爭交易模式確實存在於我國，對於兩造已無爭執之事實，原判決竟謂不足採信，顯有違經驗法則、證據法則及判決違背法令、適用法規不當之情形。又關於系爭污泥之性質，被上訴人答稱，若廠商棄置，此時就是廢棄物，若廠商把乾燥污泥拿去製成混凝土產品，則此時即非廢棄物，惟如此認定方法，乃倒果為因，原判決竟予肯認，亦屬違背論理法則。又原判決認定上訴人屬廢清法規定之事業，竟又認定其屬廢棄物處理機構，其認定上訴人於本案擔任2種不可兼併之角色，即有明顯矛盾。又上訴人與天城企業社間並非委託清除、處理關係，該社係使用乾燥污泥作為原料，桃園環保局103年10月13函載明乾燥污泥可提供水泥廠作原料使用，原判決卻認定該函並非認定上訴人處理後之乾燥污泥是否為廢棄物，亦屬不備理由之違背法令。㈡上訴人生產之乾燥污泥業經主管機關為產品之登記，核其性質係授益行政處分，依行政程序法第110條第3項規定，未經權責機關予以廢棄或其他原因失效前，其效力繼續存在。原判決未查明上開產品登記曾否被予以廢棄，驟然維持原處分，逕認系爭污泥係廢清法規範之廢棄物，違反行政程序法第110條第3項規定。且系爭污泥並無廢棄物之代碼，在環保行政上即有違行政程序法第7條第3款狹義比例原則，而有苛責欠缺期待可能性之行為義務，即屬違法處分，此有環保署105年12月9日環署廢字第1050097557號函（下稱環保署105年12月9日函）意旨可參。原判決未審酌上情，未注意循環經濟下中間處理業者之進銷項與一般資源物品之買賣明顯不同，而僅就中間處理業者即上訴人之銷項予以片面偏見觀察，自有將上訴人之廢棄物處理業務割裂觀察之違誤。㈢原判決仍未於理由中依本院發回判決要旨指摘之事項，就原處分所引用系爭判決之證據與本件違法事實之關連，詳予論述，仍存有理由不備之違法。且系爭判決事實欄所載有利於上訴人之事實，原判決未予審酌，容有違反行政程序法第9條規定之有利不利均需注意之客觀注意義務，顯有判決不適用法規之違誤。另上訴人與天城企業社交易之際，即使有金錢補貼之情形，然並非上訴人委託天城企業社處理污泥廢棄物之行為與意思，自非廢清法第30條規定負連帶責任之適用對象。況依事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第2條第3款第3目規定，污泥廢棄物尚得依法為販賣、轉讓或委託做為原料、材料、燃料或填土等再利用行為，舉重以明輕，污泥廢棄物即得以委託做為原料之途徑予以處理，則上訴人即使係委託天城企業社將系爭污泥做為水泥材料之用，自為法之所許。原判決未予論究，遽認上訴人有廢清法第30條連帶責任之適用，顯有違誤。㈣廢清法第30條之連帶責任，就上訴人中間處理之污泥廢棄物之整體產銷流程而言，應不適用於上訴人與天城企業社間之交易，被上訴人誤認本件有廢清法第28條規定之適用前提，在法無明文規定，亦無上訴人之承諾等情形下，驟然適用廢清法第30條及第71條第1 項規定，即非適法。又依廢清法第71條第1項規定及司法院釋字第714號解釋理由書，可知該條項所規定之作為義務，係採行為責任，而非狀態責任。而廢清法第71條第1項之代履行責任，並非行政罰，而無行政罰法第14條第1項共犯之適用。被上訴人僅憑系爭判決認定之事實，遽令上訴人承擔原處分所示之作為義務，自屬違法。況從檢察官僅追訴洪天城之刑事責任，系爭判決肯認上訴人之作為等情，得悉被上訴人責令上訴人需負責清除、處理洪天城違法行為之結果，形同課予狀態責任，自非法之所許。而原處分援引之環保署99年6月21日函及102年1月28日函，要求環保機關跳躍式適用法律，明顯與環保署105年12月9日函意旨不合，而有違誤。且環保署102年1月28日函所謂「因價格因素長期貯存而有棄置污染環境之情形」，於本案係屬天城企業社之行為，上訴人之行為與該情不合，被上訴人率然適用該函，顯有違誤。原判決未究上情，同有違誤。再依本院105年度判字第203號判決意旨，足證原處分並無法令依據，卻責令上訴人需承擔連帶責任，原判決疏於審究，自非適法云云。六、本院查：（一）按「（第1項）本法所稱廢棄物，分下列二種：……二、事業廢棄物：（一）有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。（二）一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。（第2項）前項有害事業廢棄物認定標準，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關定之。……（第4項）第1項第2款之事業，係指農工礦廠（場）、營造業、醫療機構、公民營廢棄物清除處理機構、事業廢棄物共同清除處理機構、學校或機關團體之實驗室及其他經中央主管機關指定之事業。」「事業廢棄物之清理，除再利用方式外，應以下列方式為之：一、自行清除、處理。……三、委託清除、處理：（一）委託經主管機關許可清除、處理該類廢棄物之公民營廢棄物清除處理機構清除、處理。……」分別為廢清法第2條、第28條第1項所明定。準此，再利用為事業清理所產生事業廢棄物之一種方式，作為再利用之事業廢棄物，若未能依規定之方式為再利用，則其為事業廢棄物之本質，並未改變。而「本標準專用名詞定義如下：……三、處理：指下列行為：（一）中間處理：指事業廢棄物在最終處置或再利用前，以物理、化學、生物、熱處理或其他處理方法，改變其物理、化學、生物特性或成分，達成分離、減積、去毒、固化或穩定之行為。（二）最終處置：指衛生掩埋、封閉掩埋、安定掩埋或海洋棄置事業廢棄物之行為。（三）再利用：指事業產生之事業廢棄物自行、販賣、轉讓或委託做為原料、材料、燃料、填土或其他經中央目的事業主管機關認定之用途行為，並應符合其規定者。……」則為依廢清法第36條第2項授權訂定之事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第2條第3款所規定。依此，事業廢棄物經熱處理成為乾燥污泥，僅屬中間處理，若未依目的事業主管機關所許可之方式作為材料用途使用，仍未改變其為事業廢棄物之本質。環保署99年6月21日函：「主旨：公民營廢棄物處理、清理機構以堆置、曝晒或加熱等去除水分方式處理污泥，其所產生之乾燥污泥仍屬廢棄物。說明：……又依本署96年1月4日環署廢字第0950102034號函釋示：『有關處理機構其處理後所產生之物質，如於許可申請內容中敘明產品顏色、規格、用途及銷售市場等資料並經審核通過認定其為產品而可逕行使用者，應可認定非屬廢棄物，可不受廢棄物清理法及其相關法規之規範；如尚非產品，而仍需進一步處理者，則仍屬廢棄物，應受廢棄物清理法及其相關法規之規範』……。」；及102年1月28日函：「……二、又查本署已於100年5月9日以環署廢字第 1000036827號令，明示環保機關於審查事業廢棄物清理計畫書時，應謹慎審理其製程產出物之認定，並加強與工商登記單位橫向聯繫。本函特再就上開解釋令，重申並補充說明如下：㈠地方主管機關及本署委託之審查機關於審核事業廢棄物清理計畫書（下稱廢清書）時，針對其登載之各項製程產出物，應確實針對產出物之用途及流向、製程技術及設施慎密審核，如事實為不具效用、效用不明或可能被拋棄，應為廢棄物，如廢清書中記載為產品或副產品，該廢清書應不予核准。㈡地方主管機關及本署委託之審查機關，請主動查察轄內有疑義之個案，並依上開原則，於半年內完成檢視相關經貴管核准之廢清書，如發現經登記為產品或副產品，但事實已失市場價值，須由產源付運費大於售價，致實質由產源付費而無淨收入方得成交時，或因價格波動而時有產源出售並無淨收入之情形，且有長期違法貯存或棄置之虞，或以產品使用有污染環境、危害人體健康之虞者，應改認定其為廢棄物，除請工商登記單位取消其產品項目登記外，並依事業廢棄物清除處理或再利用相關規定加強管理。」其內容，與廢清法上揭規定之意旨相符，該等函釋，為環保署基於廢清法主管機關之地位，為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實所作成，行政機關辦理相關案件得予以援用，亦可為行政法院為司法審查之參考。（二）次按「（第1項）事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。（第2項）前項事業廢棄物之貯存、清除、處理方法及設施標準，由中央主管機關定之。」「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押、假處分。」為廢清法第36條及第71條第1項之規定。準此，不依規定清除、處理之廢棄物，產生事業廢棄物之事業機構、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，均為清除責任人。又廢清法第71條第1項所謂「不依規定清除、處理之廢棄物」，觀諸該條項條文「容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人」之文義，應指非法棄置廢棄物而言，如受託清除處理廢棄物者，因其他不符相關法規而造成廢棄物有待清除處理時，則不屬廢清法第71條第1項規範之對象。又受託清除處理廢棄物之公民營廢棄物清除處理機構為廢棄物清理法之中央主管機關指定之事業機構，對其受託處理之事業廢棄物，未能符合再利用規定，形成事業廢棄物之非法棄置者，因中間處理所生之產出物，仍屬事業廢棄物，廢棄物清除處理機構依廢清法第28條規定對之負清除、處理責任，因其所為構成非法棄置，即與事業機構不依規定清除、處理廢棄物之要件相當，而有廢清法第71條第1項規定之適用。（三）再按廢棄物清理法立法之目的，在有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，而廢清法第71條第1項規定，係規範廢棄物非法棄置而設，依其規定，仍採污染者負責原則，立法者為降低其可能產生之危害，對事業機構、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人均負予清除責任人，而授予直轄市、縣（市）主管機關裁量權，依據調查結果，以最適當者，課予清除之義務。此外，對於多數行為人於同一地點非法棄置事業廢棄物，造成環境污染時，以行為共同之法理，課共同行為人按其棄置數量之比例負清除、處理義務，核與廢清法第71條第1項所採取污染者負責原則之意旨相符。（四）查上訴人為領有升格前桃園縣政府核發乙級廢棄物許可證之廢棄物清除處理機構，依廢清法總則章第2條第4項規定，為該條第1項第2款事業廢棄物之事業。依環保署前開函釋意旨，公民營廢棄物清除處理機構以堆置、曝晒或加熱等去除水分方式處理污泥，成為乾燥污泥後作為水泥製品製作之原料，僅屬中間處理，其本質仍為污泥，如未依其處理許可用途使用，或尚非產品，而仍需進一步處理者，仍屬廢棄物。又訴外人洪天城經營「天城企業社」從事土方買賣等行業，100年初結識田尾景觀工程同業公會理事長張宗仁，得悉彰化縣田尾鄉舜民重劃工程即將開工，有大量土方回填需求之商機，洪天城向張宗仁包攬所有回填土方之砂石供應。嗣洪天城邀訴外人廖艷琴加入「天城企業社」，由廖艷琴擔任負責人，其2人為求降低土方進貨成本，採用上訴人所回收再處理之污泥產品，由上訴人補貼運輸交通費及使用費，上訴人知悉洪天城、廖艷琴收受污泥之用途，仍經由訴外人羅明順之仲介，在100年4月8 日舜民重劃工程停工前，支付運輸交通費及使用費，而供給洪天城、廖艷琴污泥1,463.8公噸，由其等將之混合石灰後，陸續運送至舜民重劃之工程地點回填土地等情，為原審依證據所確定之事實。基上，系爭污泥為廢棄物，仍具廢棄物之性質，原審以上訴人知悉天城企業社收受系爭污泥之用途，且該企業社並非合法之廢棄物再利用機構，並無從事水泥製品製造之設備及能力，認上訴人支付相當之補貼委由天城企業社處理系爭污泥，與天城企業社所簽訂之契約，雖名為「買賣合約書」，實質內容為上訴人委由天城企業社處理系爭污泥之勞務委任契約，而認系爭污泥經天城企業將之混合石灰後，陸續運送至舜民重劃之工程地點回填土地為非法棄置廢棄物，揆諸前開說明，尚無不合。至環保署105年12月9日函，係環保署對於台明汽車貨運股份有限公司函詢轉爐石之事業廢棄物代碼相關疑義，所為之函復，核與本件所涉之爭議無關，自難援以作為上訴人有利之認定依據。又上訴人雖經許可以物理處理方式處理污泥廢棄物為乾燥污泥產品，不問是否經主管機關為產品之登記，均不影響本件上訴人所為係非法棄置廢棄物之認定，上訴人以原審未查明上開產品曾否被撤銷產品登記，主張原判決逕認系爭污泥係廢清法規範之廢棄物，違反行政程序法第110條第3項規定，及系爭污泥並無廢棄物之代碼，在環保行政上違反行政程序法第7條第3款狹義比例原則，尚難認屬有據，而難以採認。（五）綜上所述，原判決以系爭土地上之污泥為上訴人及祐春公司及清淨公司所產出，其等雖非棄置之直接行為人，然上訴人為系爭污泥之直接來源，對系爭污泥具有專業知識，與洪天城、廖艷琴相較，對於履行清除、處理責任，具有較高之處理能力。另以被上訴人交付天城企業社處理之系爭污泥為673.33公噸，另清淨公司、祐春公司交與該企業社運送之部分，分別為1,609.19公噸及1,947.29公噸，因所堆置之污泥已混堆貯存，且由洪天城攪拌石灰等物質，已無法由外觀判定由何者產出，又因經攪拌石灰等物質，數量已較原有先棄置時之污泥量增加，以等比例增加方式，依共同侵權行為之法理，認原處分以上訴人為清理義務人，命上訴人於103年1月14日以前清除其中之1,552.07公噸，並儘速提送廢棄物處置計畫送彰化縣環保局核可，上訴人部分清除費用預估為1,086萬4,500元，並告誡上訴人倘未依規定清除處理，將依廢清法第71條第1項規定及政府採購法相關規定辦理代履行，並無違誤，而駁回上訴人在第一審之訴，揆諸前揭規定及說明，尚無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，無非就原審認定事實之證據取捨之職權行使事項，執其歧異之法律見解，加以爭執，難認為有理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　106　年　　11　　月　　16　　日最高行政法院第二庭審判長法官　侯　東　昇法官　鄭　忠　仁法官　江　幸　垠法官　蘇　嫊　娟法官　沈　應　南以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　106　年　　11　　月　　16　　日書記官　吳　玫　瑩

最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第629號

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