106年度判字第671號｜行政：都市計畫法｜裁判日期：106 年 11 月 30 日

最　高　行　政　法　院　判　決 106年度判字第671號上訴人　東億紙業股份有限公司代　表　人　莊柏清訴訟代理人　陳姿君　律師被上訴人　臺中市政府代　表　人　林佳龍上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國106年5月18日臺中高等行政法院106年度訴字第21號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣民眾向被上訴人陳情表示，上訴人於屬豐原都市○○○○○區○○○○市○○區○○○段00○號土地（下稱系爭土地）上設有水泥鋪面，疑似做停車場及污水處理措施，未為實際農作經營。被上訴人乃函請臺中市政府都市發展局（下稱臺中市都發局）依都市計畫法規定處理。臺中市都發局遂請臺中市豐原區公所查明行為人，臺中市豐原區公所因此於民國105年2月19日至系爭土地進行勘查，發現該土地現況使用有「水泥鋪面、停車場及污水處理設備」等情，乃以105年2月22日中市豐農字第1050004473號函檢送「臺中市豐原區都市計畫土地違規使用案件處理查報表」及現場照片予臺中市都發局。案經被上訴人依該等事證，審認上訴人於系爭土地上設置「廢水處理設施」（即生物流動床2座），違反都市計畫法第33條及都市計畫法臺中市施行自治條例第37條第1 項規定，爰依都市計畫法第79條第1項之規定，以105年4月 25日府授都測字第1050084693號函附裁處書，處上訴人新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並命於裁處書送達日起立即停止違規使用或恢復合法使用（下稱原處分1）；上訴人不服，向被上訴人提起訴願；訴願程序中，被上訴人另以105年7月21日府授經工字第1050156042號函，檢附105年7月11日至系爭土地會勘之「臺中市政府會勘確認事項表」，確認屬農業區之系爭土地上仍有「廢水處理設施」，違反都市計畫法第33條及都市計畫法臺中市施行自治條例第37條第1項規定，依都市計畫法第79條第1項及臺中市政府處理違反都市計畫法案件裁罰基準第2點規定，以105年8月9日府授都測字第1050170967號函附裁處書，再處上訴人6萬元罰鍰，並命於裁處書送達日起立即停止違規使用或恢復合法使用（下稱原處分2）。上訴人對原處分2亦不服，提起訴願；上開2訴願案，分別遭內政部以105年9月29日台內訴字第1050053988號訴願決定（下稱訴願決定1）及105年11月22日台內訴字第1050068287號訴願決定（下稱訴願決定2）駁回。上訴人均不服，遂合併向臺灣臺中地方法院行政訴訟庭提起本件訴訟，經該院認本件應適用通常訴訟程序而無管轄權為由，以105年度簡字第115號裁定移送臺中高等行政法院（下稱原審法院）審理。經原審法院以106年度訴字第21號判決駁回其訴，上訴人遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：都市計畫法並無都市計畫農業區，不得設置廢水處理設施之規定；而都市計畫法第33條係限制其建築使用，廢水處理設施非屬建築行為；且按水污染防治措施計畫及許可申請審查管理辦法亦無規定應取得都市計畫或農業主管機關之同意，始得送件審查。從而，臺中市政府環境保護局（下稱臺中市環保局）依其權責核准上訴人建造及設置污水處理設施，該授益行政處分並無違誤，被上訴人於其所屬環保局核准上訴人建造污水處理設施並依規建造後，又另以上訴人違反都市計畫法第33條、第79條及都市計畫法臺中市施行自治條例規定裁罰上訴人，且未給予上訴人陳述意見之機會，顯然違反行政罰法第7條、第11條、行政程序法第102條規定。另上訴人並未違法設置水污染防治設施，雖前經原處分1裁罰在案，然該案訴願進行中，被上訴人竟再以原處分2裁罰上訴人，即按次處罰，已屬行政恣意，又都市計畫法第79條第1項規定，並無就狀態之繼續給予處罰之規定，是原處分2應屬違法等語，求為判決撤銷訴願決定1、2及原處分1、2。三、被上訴人則以：本件系爭土地現況使用之「廢水處理設施」，與都市計畫法等規定保持農業生產之農作使用設施並不相關，本件原處分1、2所根據之事實，客觀上明白足以確認，因符合行政程序法第103條第5款規定，被上訴人於裁罰前依法得不給予上訴人陳述意見之機會。又臺中市環保局僅就廢水處理設施事實及使用內容等水污染防治措施計畫及許可申請審查辦法規範項目之權責範圍內有審查權限，而系爭土地是否依都市計畫農業區作農業使用，應屬臺中市都發局認定權責，臺中市環保局並非土地使用分區主管機關，無審查其地目是否符合其用途之權責，故並無針對土地使用分區部分作出判斷與處分，是臺中市環保局與臺中市都發局兩者權責並無關聯及優先順序，且並不衝突。故本件臺中市環保局之同意辦理與被上訴人之裁處，因權責不同而無關聯，故無「需先確認環保局認定錯誤，原處分機關始得裁處」之情況，亦無信賴保護原則與行政罰法第7條第1項規定之適用。被上訴人以原處分1裁處上訴人6萬元罰鍰，並命其於處分書送達日起立即停止使用或恢復合法使用在案。該原處分1裁處書業於105年4月26日送達，參照法務部98年12月30日法律字第0980035428號函釋意旨，上開「命上訴人於處分書送達日起立即停止使用或恢復合法使用」之原處分1係單純命違反義務人（即上訴人）除去違法狀態或停止違法行為，因不具裁罰性，並非行政罰法所稱之行政罰，如義務人不遵從者，因係違反被上訴人依法律所課予限期改善義務，被上訴人可另依都市計畫法第79條第1項後段規定按次處罰，原處分2則屬行政罰性質，其裁處權時效自義務人逾期不履行上述命改善期限終了時起算（即105年7月11日起算）。從而，上訴人主張原處分2有重複處罰及違反行政罰法第18條第1項為無理由，核無可採等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人在原審之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依都市計畫法第33條及都市計畫法臺中市施行自治條例第37條第1項規定，都市計畫地區得保留農業區，且劃定農業區目的係除為保持農業生產外，並僅得申請建築農舍、農業設施及農村再生相關公共設施使用。準此，於農業區之土地上設置廢水處理設施，即為法令所不許。本件系爭土地使用分區為農業區，除直接作農業生產外，僅得申請與農作使用相關之設施，被上訴人依臺中市豐原區公所檢附之「臺中市豐原區都市計畫土地違規使用案件處理查報表」及系爭土地現場勘查照片，確定上訴人於系爭土地上設置有「水泥鋪面、停車場及污水處理設備」，且依臺中市○○○000○0○00○○市○○○○0000000000號函載，上訴人係以系爭土地為新增水措設施(生物流動床2座)之坐落土地，可認定上訴人於系爭土地上設有「廢水處理設施」之事實明確。而上訴人於系爭土地上設置「廢水處理設施」，此與上開規定農業區應保持農業生產之農作使用設施並不相關。上訴人之行為已違反都市計畫法第79條「都市計畫範圍內土地之使用，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令」之規定，且其使用並不以有建築物為限，上訴人於系爭土地上設置廢水處理設施，違反法令所限制之用途，即屬違法。至於上訴人是否開始使用該廢水處理設施，並不影響上訴人不得將廢水處理設施設置於系爭土地之違法使用。（二）上訴人為造紙業，其營業所產生之廢水，應先取得水污染防治許可證始得排放廢（污）水。本件上訴人於104年間向臺中市環保局申請水污染防治設施計畫變更及設置申請，新增廢水處理單元1.生物流動床㈠2.細篩機3.中間水池等，其中生物流動床㈠係設置於上訴人廠區周界外之系爭土地上。上訴人既將上開污水處理設施設置於其廠區周界外，於申請設置前尤應事先查明系爭土地之分區使用，其未予查明系爭土地是否得予設置廢水處理設施，即向臺中市環保局申請設置，其申請即屬違法，並使臺中市環保局依該資料作成核准之處分。則上訴人對於設置地點之重要事項提供不正確資料，致使臺中市環保局作成違法之核准處分，依行政程序法第119條第2款之規定，其信賴不值得保護。況依廢水處理設施坐落土地之用地別是否涉有違反其他規定，非屬水污染防治措施計畫及許可申請審查辦法規範項目。依行政院環境保護署（下稱環保署）105年4月18日環署水字第1050029756號函釋：「……區域計畫法第3條之規定，區域計畫之主管機關︰中央為內政部；直轄市為直轄市政府；縣(市)為縣(市)政府。故環保機關並非土地使用分區之主管機關，亦無審查其地目是否符合其用途之權責。……」而廢水處理設施坐落土地之用地別是否涉有違反其他規定，非屬水污染防治措施計畫及許可申請審查辦法規範項目。可知臺中市環保局僅就廢水處理設施事實及使用內容等水污染防治措施計畫及許可申請審查辦法規範項目之權責範圍內有審查權限，而系爭土地是否依都市計畫農業區作農業使用應屬臺中市都發局認定權責，臺中市環保局並非土地使用分區主管機關，無審查其地目是否符合其用途之權責，故並無針對土地使用分區部分作出判斷與處分，是臺中市環保局核准上訴人設置廢水處理設施，與上訴人是否得在系爭土地上設置廢水處理設施，係屬二事。又上訴人經臺中市環保局核准於系爭土地上設置廢水處理設施後，仍應查明系爭土地是否得予設置廢水處理設施，上訴人未予查明即行設置，縱無故意，亦有過失；而上訴人經原處分1為裁處後，不依處分1之命令停止違規使用或恢復合法使用，仍繼續違法使用，即有故意，均應受罰。上訴人主張其無故意、過失及應受信賴保護原則之適用云云，尚無可採。（三）本件被上訴人於105年4月25日作成原處分1，裁處上訴人6萬元罰鍰，並命其於裁處書送達日起立即停止違規使用或恢復合法使用，因上訴人未依裁處書之命令立即停止違規使用或恢復合法使用；又於105年8月9日作成原處分2，裁處上訴人6萬元罰鍰，並命其於裁處書送達日起立即停止違規使用或恢復合法使用。被上訴人所為上開2次裁處，均是依都市計畫法第79條第1項之規定予以裁處，而該條項就勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀之規定，並無責成主管機關應限期命改善之規定。惟被上訴人於105年4月25日作成原處分1，並於105年4月26日送達上訴人，至105年8月9日作成原處分2，並於105年8月10日送達上訴人，期間相隔有3個多月，而衡量上訴人於系爭土地上設置生物流動床2座，上訴人陳稱該生物流動床並非建築，僅是將其放置於系爭土地上，則上訴人應可隨時將該設施移除，並不需花費太多時日，上訴人於第1次裁處後經過3個多月後，仍未停止違規使用或恢復合法使用，而未將該設施移除，再依都市計畫法第79條第1項之規定予以第2次裁處，並無違反比例原則之情事。又被上訴人作成原處分1 後，已合法送達上訴人，原處分1在未被撤銷、廢止或未因其他事由而失效者，該處分之效力繼續存在，且原處分之執行，除法律另有規定外，不因提起訴願而停止，上訴人既經被上訴人為原處分1之裁處，上訴人縱有不服提起訴願，仍應依原處分1之命停止違規使用或恢復合法使用。而被上訴人原處分2係因上訴人未依原處分1之命立即停止違規使用或恢復合法使用，係另一行政法上義務之違反，被上訴人乃依都市計畫法第79條第1項之規定再按次處罰，並無不合，亦不因上訴人對原處分1提起訴願而受影響，是被上訴人原處分2並非一行為二罰或重複處罰。（四）系爭土地依上開臺中市豐原區公所檢附之「臺中市豐原區都市計畫土地違規使用案件處理查報表」及現場勘查所拍照片觀之，可知上訴人於系爭土地上設有廢水處理設備，且依臺中市環保局105○0○00○○市○○○○0000000000號函，上訴人以系爭土地為新增水措設施(生物流動床2座)之坐落土地，可認定上訴人於使用分區為農業區之系爭土地上設置廢水處理設施使用之違規事實明確。被上訴人依行政程序法第103條第5款規定，以行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認，而未給予上訴人陳述意見之機會，程序上尚無違法等項，為其論據，因將訴願決定1、2及原處分1、2均予維持，駁回上訴人在原審之訴。五、上訴意旨略以：（一）上訴人依法向臺中市環保局申請設置廢水處理設施，檢具相關資料包含設置圖說、設置地點、土地所有人同意書等資料，臺中市環保局於審查時，亦至申請地點現場會勘，上訴人並無隱匿或提供不正確資訊，原判決認為上訴人於主管機關核准設立之後，仍應查明系爭土地是否得予設置廢水處理設施，上訴人未予查明即行設置，縱無故意，亦有過失，原判決之判斷顯與經驗法則不符，且有認定事實未憑證據之違背法令。（二）臺中市環保局之同意「建造及裝置」及「同意備查」函文係屬授益行政處分，上訴人基於該函文建造及裝置污水處理設施與使用之，並無故意或過失，是於前開授益行政處分未廢止前，上訴人並無任何故意或過失，原判決認為上訴人應自行查明是否得在系爭土地上設置污水處理設施，顯然與行政罰法第7條之規定不符，原判決有判決不適用法律之違背法令。（三）上訴人依照臺中市環保局核准設立污水處理設施，於法並無違誤之處，上訴人在遭受原處分1之裁處後，至感不服，依法提出行政救濟，在行政救濟尚未有結果前，未依處分1之命令停止違規使用，如何能謂有過失，是原判決前後論理對於一般民眾及行政機關之標準不同，即有判決理由矛盾之違法。六、本院經核原判決並無違誤，茲再就上訴理由論述如下：（一）都市計畫法第33條規定：「都市計畫地區，得視地理形勢，使用現況或軍事安全上之需要，保留農業地區或設置保護區，並限制其建築使用。」第79條規定：「（第1項）都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)( 局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。（第2項）前項罰鍰，經限期繳納，屆期不繳納者，依法移送強制執行。（第3 項）依第81條劃定地區範圍實施禁建地區，適用前2項之規定。」依上開第79條第1項規定可知，主管機關就都市計畫範圍內土地之違章使用，若已依該條項前段規定，作成停止使用或恢復原狀之處分，而受處罰人未依命為改善時，主管機關即得在合土地使用管制目的下，依同條項後段規定，對義務人為必要之按次處罰。另都市計畫法臺中市施行自治條例第37條第1項規定：「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產及本自治條例另有規定者外，僅得申請下列使用：建築農舍。農業設施。農村再生相關公共設施。」臺中市政府處理違反都市計畫法案件裁罰基準第2點規定：「本府為執行本（都市計畫）法第79條之處分，並考量違規使用類別對於公共安全危害情形程度及違反次數，訂定統一裁罰基準，其規定如附表。」附表「項次二；種類：其他；第1次：處使用人或管理人新臺幣6萬元罰鍰，並勒令停止使用或恢復原狀。 同時副知建築物或土地所有權人。」（二）查訴外人莊永裕所有之系爭土地，屬豐原都市計畫之農業區，經被上訴人發交所屬都發局再轉請臺中市豐原區公所於105年2月19日現場勘查結果，上訴人於其上設有水泥鋪面做停車場及污水處理措施使用，未為實際農作經營，嗣被上訴人再於105年7月11日現場會勘結果，系爭土地仍有前述廢水處理設施等情，為原審依法認定之事實，核與卷證相符，則被上訴人依據上述105年2月19日現場勘查之相關事證，以上訴人於系爭土地上設置「廢水處理設施」，違反都市計畫法第33條及都市計畫法臺中市施行自治條例第37條第1項規定，而依都市計畫法第79條第1項之規定，以原處分1處上訴人6萬元罰鍰，並命於裁處書送達日起立即停止違規使用或恢復合法使用；另據上開105年7月11日現場會勘確認系爭土地上仍有「廢水處理設施」之相關事證，以上訴人仍有違反都市計畫法第33條及都市計畫法臺中市施行自治條例第37條第1項規定，而依都市計畫法第79條第1項及臺中市政府處理違反都市計畫法案件裁罰基準第2點規定，以原處分2再裁處上訴人6萬元罰鍰，並為第2次命停止違規使用或恢復合法使用之裁處；揆諸首揭規定及說明，尚無不合。（三）環保署回復被上訴人所屬環保局函詢有關事業申請變更水污染防治許可證，主管機關是否僅須就其土地權屬進行審查疑義之105年4月18日環署水字第1050029756號函，已明確表示，水措設施設置於他人土地者，事業應於申請水措或許可證時，檢附該土地所有權人或管理人同意文件影本，另依區域計畫法第3條規定，環保機關並非土地使用分區之主管機關，亦無審查其地目是否符合其用途之權責，且「水污染防治措施計畫及許可申請表」基本資料表用地代碼之欄位，係作為資料統計研析之適用，核發機關僅確認是否填具，無須就其適法性作實質審查（見原審卷第59頁）。可知，廢水處理設施坐落土地之用地別是否涉有違反其他主管機關規定，非屬水污染防治措施計畫及許可申請審查管理辦法規範項目。依本件土地登記謄本可知，系爭土地地目為田，屬直接生產用地，縱然土地的真正用途必須依照都市計畫所規劃之「分區使用」來認定，然仍可推測係作為農業使用，惟依照上訴人於104年間向臺中市環保局申請水污染防治設施計畫變更及設置申請，新增廢水處理單元1.生物流動床㈠2.細篩機3.中間水池等項目，依該「水污染防治措施計畫及許可申請表」之記載，就設置污水處理設施之坐落位置，其用地類別代碼，上訴人記載為「BD都市工業區」，顯然疏未查明系爭土地之使用分區，是原判決認定上訴人既將生物流動床㈠2座設置於上訴人廠區周界外，於申請設置前尤應事先查明系爭土地之分區使用，上訴人未予查明系爭土地是否得予設置廢水處理設施，即向臺中市環保局申請設置，其以不得設置廢水處理設施之系爭土地申請設置，所為申請即屬違法，並使臺中市環保局依該資料作成核准之處分。則上訴人對於設置地點之重要事項提供不正確資料，致使臺中市環保局作成違法之核准處分，依行政程序法第119條第2款之規定，其信賴不值得保護乙節，經核並無不妥。至於原判決復認上訴人經臺中市環保局核准於系爭土地上設置廢水處理設施後，仍應查明系爭土地是否得予設置廢水處理設施，上訴人未予查明即行設置，縱無故意，亦有過失乙節，僅係重申系爭土地屬農業區，即應作農業使用或恢復作農業使用，縱因臺中市環保局誤發核准設置廢水處理設施，亦不得免除所有權人對於管理土地應有之注意義務。是上訴意旨主張原判決該部分之論理判斷，不知從何而來，顯有認定事實未依憑證據之違背法令云云，自非可採。（四）又主管機關於依上開都市計畫法第79條第1項前段規定，命所有權人、使用人或管理人停止違法使用或恢復原狀後，如已就各別獨立場區違章使用之情形、改善所需之經費、義務人之能力，及義務人所提改善計畫，衡量合理所需之改善時間，於期間過後，以受處分人未完成改善之事實基礎，自得據同條項後段規定，對之為按次處罰，且與比例原則無違。是原判決認定被上訴人於105年4月25日作成原處分1，並於105年4月26日送達上訴人，至105年8月9日作成原處分2，並於105年8月10日送達上訴人，期間相隔有3個多月，而衡量上訴人於系爭土地上設置生物流動床2座，上訴人陳稱該生物流動床並非建築，僅是將其放置於系爭土地上，則上訴人應可隨時將該設施移除，並不需花費太多時日，上訴人於第1次裁處後經過3個多月後，仍未停止違規使用或恢復合法使用，而未將該設施移除，再依都市計畫法第79條第1項之規定予以第2次裁處，並無違反比例原則之情事。又被上訴人作成原處分1後，已合法送達上訴人，原處分1在未被撤銷、廢止或未因其他事由而失效者，該處分之效力繼續存在，且原處分之執行，除法律另有規定外，不因提起訴願而停止，上訴人既經被上訴人為原處分1之裁處，上訴人縱有不服提起訴願，仍應依原處分1之命停止違規使用或恢復合法使用。而被上訴人原處分2係因上訴人未依原處分1之命立即停止違規使用或恢復合法使用，係另一行政法上義務之違反，被上訴人乃依都市計畫法第79條第1項之規定再按次處罰，並無不合，亦不因上訴人對原處分1提起訴願而受影響，是被上訴人原處分2並非一行為二罰或重複處罰，經核並無不合。上訴意旨指摘原判決此部分論述有理由矛盾之違法云云，並無足取。（五）從而，原判決認原處分1、2於法尚無違誤，訴願決定予以維持，並無不合，所為認事用法，核無違誤，並已於判決理由中，詳述其認定事實之依據及得心證之理由，且對上訴人主張不採之理由及證據之取捨，予以說明，其所適用之法規與應適用之法規，並無違背，與解釋及判例，亦無牴觸，尚無所謂判決不適用法規或適用不當之違背法令情形。是上訴論旨，就此部分無非就原判決業已指駁之理由，或屬原審依其職權為證據取捨認定之事實部分，執其歧異之法律見解加以爭執，作為指摘原判決違背法令之依據，尚難認為有理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　106　年　　11　　月　　30　　日最高行政法院第二庭審判長法官　侯　東　昇法官　姜素娥法官　鄭　忠　仁法官　蘇　嫊　娟法官　江　幸　垠以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　106　年　　11　　月　　30　　日書記官　陳　映　羽

最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第671號

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