最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第673號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 106年度判字第673號上訴人　高雄市政府工務局代　表　人　趙建喬訴訟代理人　黃慧婷　律師被上訴人　李長榮化學工業股份有限公司代　表　人　洪再興訴訟代理人　朱麗容　律師王韋傑　律師上列當事人間道路挖掘管理自治條例事件，上訴人對於中華民國105年9月21日高雄高等行政法院104年度訴字第437號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、本件被上訴人之代表人原為李謀偉，嗣於民國106年8月18日變更為洪再興，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二、緣被上訴人於97年6月24日向上訴人申請取得97年7月3日(97)高市工務管證字第G970178號道路挖掘使用許可證（下稱系爭許可證），許可被上訴人於前鎮區國華二街經擴建路段至華運倉儲實業有限公司廠區間之路段（下稱系爭路段），挖埋3條原料輸送管線（下稱系爭管線），並使用系爭路段。嗣因103年7月31日晚間高雄市前鎮區凱旋三路及苓雅區三多一路等路段發生石化氣爆，上訴人乃清查其他位於氣爆區外之管線，進而以被上訴人原申請挖埋系爭管線之申請資料，係作原料輸送使用，且因被上訴人明知或因重大過失而不知其並非行為時高雄市道路挖掘管理自治條例（下稱行為時挖掘管理自治條例）第2條所稱電力、電信、自來水、排水、污水、輸油、輸氣、交通號誌、社區共同天線電視設備、有線電視等需利用管道或管線之事業機構，卻仍提出挖掘及使用系爭路段道路之申請，而經上訴人核准發給系爭許可證，上訴人乃認定原核發系爭許可證，係違法行政處分，遂依行政程序法第117條前段規定以103年9月11日高市工務工字第10336956300號函（下稱原處分）撤銷系爭許可證。被上訴人不服，循序提起行政訴訟。經高雄高等行政法院（下稱原審法院）104年度訴字第437號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分。上訴人不服，遂提起本件上訴。三、被上訴人起訴主張：（一）「石化管線」雖未列於行為時挖掘管理自治條例第2條第1款文字當中，惟上訴人以往就此等管線之埋設皆准予挖掘及使用道路，並收取費用多年，足見其向來認行為時挖掘管理自治條例就「管線」之定義，係屬「例示」而非列舉，需用管線以輸送原料之被上訴人係屬行為時挖掘管理自治條例所稱之「管線機構」，亦得申請系爭許可證。且依市區道路條例第23條第2項訂定之「市區道路使用費收費標準」特別列出「石化管線」及「石化設施」及共同管道法主管機關內政部下轄之營建署曾於99年度發布「公共設施管線資料庫系統建置案共通規格」可知，主管機關及地方機關皆早已明知石化管線之存在，且石化管線為中央主管機關認定允許埋設之公共設施管線。（二）另由上訴人103年2月5日高市工務工字第10330409900號函所列上訴人函請申報道路使用費之正本發函對象包括亞洲聚合股份有限公司（下稱亞洲聚合公司）、和桐化學股份有限公司（下稱和桐化學公司）、中國鋼鐵股份有限公司（下稱中鋼公司）、高雄市養殖漁業發展協會等非例示管線機構所用之各類管線在內，可知上訴人向來認定行為時挖掘管理自治條例之「管線機構」包括石化原料業或塑化業等非屬例示機構所用管線。上訴人嗣於104年6月15日訂定「高雄市既有工業管線管理自治條例」（下稱高雄市既有工業管線自治條例），表示可將中鋼公司、亞洲聚合公司、高雄市養殖漁業發展協會等管線就地合法，獨被上訴人於系爭路段埋設之管線遭上訴人撤銷許可，足見上訴人原處分有針對性，違反行政自我拘束原則及行政法上平等原則，原處分明顯違法。（三）上訴人自承核發「道路挖掘許可證」係依行為時挖掘管理自治條例，而核發「道路使用許可證」則依市區道路條例，足見上訴人已自認「道路挖掘許可證」及「道路使用許可證」之准駁依據，並不相同。而上訴人於原處分程序僅援引行為時挖掘管理自治條例作為撤銷系爭許可證之法源，原處分所得撤銷者，僅及於「道路挖掘許可證」部分，而不及於「道路使用許可證」部分。上訴人遲至本案訴訟程序始主張原處分亦撤銷「道路使用許可」部分，但截至訴願終結前，原處分完全未就此提出其理由及法源依據，原處分就撤銷道路使用許可證部分，顯係未依法定程序記載之違法處分，自應依被上訴人先位聲明撤銷之。（四）無論就繳納道路使用費與主管機關往來函文，或是管線年度檢測維護管理計畫等文件，上訴人早自98年即已收受並知悉被上訴人挖掘舖設之管線為石化原料丙烯運輸所用管線，迄今已逾5年，已罹於2年撤銷除斥期間，上訴人自不得再以任何理由撤銷系爭許可證。且被上訴人於申請埋設系爭管線之初，依據高雄市道路挖掘申請書格式填載申請資料，並無任何原處分所稱對申請有關之重要事項為不完全陳述。上訴人受理被上訴人申請，並為實質審查後才核發許可，且系爭管線完成埋設後，多年來上訴人一直接受被上訴人各項檢測申報，並收取道路使用費。故系爭管線埋設挖掘工作已竣工完成6年後，上訴人竟改口稱被上訴人申請系爭許可證時不為完整陳述，致其為形式審查時，未能及時察覺而為核准云云，核上訴人所為悖於誠信，不合理也不合法。（五）系爭許可證原所核准與挖掘有關之事項，早已全部完成。由於系爭許可證所核定期間已經過，且所核定施工項目皆早已竣工完成，在時間無法倒轉情況下，上訴人已不可能再藉由原處分回溯撤銷系爭許可證所核准之特定期間早已竣工完成之相關施工事項，而禁止被上訴人施工，顯見上訴人以原處分「撤銷道路挖掘許可」，係屬對於任何人均無從實現之處分，依行政程序法第111條第3款規定為當然無效之違法行政處分。而依上訴人所述，「道路使用許可」係附麗於「道路挖掘許可」而生效力，則原處分就撤銷「道路挖掘許可」之部分既然為無效行政處分，該撤銷「道路使用許可」部分即失所附麗，原處分依行政程序法第11 2條規定亦應屬全部無效等語，求為判決：1.先位聲明：原處分及訴願決定撤銷。2.備位聲明：確認原處分無效。四、上訴人則以：（一）被上訴人從事石油化工原料製造、合成樹脂及塑膠製造及合成橡膠製造等相關業務，為從事石油化工原料製造等之業者，核其性質，非屬行為時挖掘管理自治條例第2條第1款所指電力、電信（含軍警專用電信）、自來水、排水、污水、輸油、輸氣、交通號誌、社區共同天線電視設備、有線電視等需要利用管道或管線之事業機構。又觀諸被上訴人道路挖掘申請書，可知被上訴人於54年11月6日已核准設立登記在案，而於申請當時既已明知其非屬行為時挖掘管理自治條例第2條第1款所列舉之管線機構，不符行為時挖掘管理自治條例第2條第1款之規定，仍以原料輸送為由，向上訴人申請於系爭路段挖掘及埋設系爭管線，並於申請書上略載管線種類為「其他」，故上訴人97年6月24 日受理其申請時，僅能依申請書及其所附相關文件為形式上審查，致未能及時察覺即逕予核准系爭許可證，是該核准之處分應認有重大瑕疵，屬違法行政處分；被上訴人明知其非行為時挖掘管理自治條例第2條第1款之管線事業，卻向上訴人提出申請，依行政程序法第119條第3款，無信賴保護可言，是上訴人撤銷系爭許可證，於法有據。（二）上訴人基於使用者付費之公平原則，對公、私機構所有管線有使用市區道路土地之事實時，向其收取道路使用費，並以之作為市區道路修築、改善、養護之經費來源之一，上訴人雖為收取道路使用費之機關，惟並未將道路使用費之徵收與系爭許可證互為串連、對照，被上訴人不得僅以其有繳交道路使用費為由，主張上訴人於斯時即確實知悉系爭許可證有得撤銷事由。道路使用費係自公物管理之角度，其功能係為確保公物之完整性與安全性，例如挖掘道路，挖掘者於挖掘後須回填道路，道路主管機關於審查是否准許挖掘許可及後續使用費之課徵，主要均係確保道路之平整安全，而課予使用費，性質屬使用規費。此與道路使用者是否屬目的事業法律規定，經許可得為特別利用之對象，係屬二事，故申報並繳納道路使用費，非即可直接認定其屬得合法埋設管線之機構，二者並不具因果關係，此猶如違章建築仍應課徵房屋稅，係因其享有經濟利益，惟課稅並不因之使該違章建築由違反建管法令轉變為合法。又道路使用費之徵收標準，係中央機關內政部依據市區道路條例第23條第2項及規費法第10條第1項訂定，其內雖列有石化管線使用係數，惟石化管線並非准許設置於市區道路之管線已如前述，故該課徵係數是針對合法埋設於工業區內道路之石化管線，於解編移交市區道路管轄機關管理後，改依市區道路使用費收費標準內石化管線係數自主申報道路使用費，市區道路於現行法制下，仍未准許設置石化管線。至於內政部營建署於96年4月所公布之「國土資訊系統公共設施管線資料庫標準制度」內，訂有公共設施管線資料目錄分類共計8類，分別為：電信、電力、自來水、下水道、瓦斯、水利、輸油、綜合管線，其中屬於輸氣管線者，僅瓦斯管線屬之；輸油管線內則僅有輸油系統一小類。故公共設施管線除前述經目的事業法規准許設置之管線外，輸氣系統及輸油系統相關管線均未將石化管線納入其中，準此，石化管線非屬市區道路得合法埋設之管線，上訴人為准予其使用之處分，乃屬違法，自應予撤銷。（三）被上訴人所提出申請書及檢附相關文件僅概略載以申請施工原由係為原料運輸，管線種類為其他，且其所附新設管線設施明細表亦僅載以「管線」，致上訴人依被上訴人所提出資料為形式審查時，未能知悉被上訴人非屬行為時挖掘管理自治條例第2條第1款規定之管線機構及其將以系爭管線作為輸送原料丙烯之使用，而核發系爭許可證，致上訴人始終無法確實知曉原核發之系爭許可證有撤銷原因，而得起算行政程序法第121條第1項所定2年之除斥期間，嗣至高雄市於103年7月31日發生石化氣爆，造成嚴重傷亡，經清查被上訴人挖埋於高雄市之管線結果後，上訴人始知被上訴人所提出之申請案與行為時挖掘管理自治條例第2條第1款規定不符，原核發系爭許可證乃屬違法之行政處分，應予撒銷，則上訴人於103年9月11日以原處分撒銷系爭許可證，並未逾行政程序法第121條第1項所定之2年期限。（四）上訴人所核發之系爭許可證，係准許被上訴人挖掘道路，同時並埋設管線及使用道路，系爭許可證即屬不可分之行政處分，不可能單獨准許挖掘道路而不准許埋設管線；反之，亦不得僅准許埋設管線而不准許挖掘道路。從而，倘若撤銷挖掘許可，則使用許可亦失其依據，其效果為一併撤銷之，倘係廢止使用許可，亦表示被上訴人已無挖掘道路之原由，挖掘道路之許可亦屬同時被廢止。挖掘、埋設及使用係高、低度之行為，除非被上訴人只申請挖掘，例如檢查管線，此時即可能單獨為許可挖掘之處分，但若其申請埋設，則必須同時准許挖掘及埋設使用，否則該管線即無使用市區道路之法律依據。系爭許可證為不可分之行政處分，性質上應一體觀之，無從分別獨立視為個別之行政處分，而分別予以撤銷之。故上訴人以原處分將系爭許可證一體撤銷，係屬合法。被上訴人稱原處分屬對於任何人均無從實現之處分，並不可採。另高雄市既有工業管線自治條例僅過渡性之規定，暫時許可納管之管線繼續使用道路，並非賦予工業管線存在之合法基礎，不能因該自治條例而主張系爭管線係屬合法而不得撤銷，且該自治條例既已明定施行前已遭撤銷或廢止許可之地下工業管線無該自治條例之適用，被上訴人自不得以納入該自治條例之適用作為撤銷原處分之理由。準此，被上訴人主張上訴人容許中鋼公司、高雄市養殖漁業發展協會、亞洲聚合公司等之管線繼續存在，並納入高雄市既有工業管線自治條例管理中，有違差別待遇禁止原則一節，並不可採等語，資為抗辯，並請求判決駁回被上訴人在原審之訴。五、原審為有利於被上訴人之判決，係以：（一）系爭路段位在市區道路，而直轄市道路之規劃、建設及管理為直轄市之地方自治事項，直轄市政府復為市區道路條例所定之地方主管機關。行為時挖掘管理自治條例又係管理道路挖掘、提昇道路服務品質及維護公共安全而訂定，屬於道路管理使用之範疇，則有關該條例所稱可以挖掘使用道路之管線機構概念，自應從市區道路條例、市區道路使用費收費標準、高雄市市區道路管理自治條例及行為時挖掘管理自治條例等規範整體觀察之。按市區道路條例第4條、第23條第1項第2款、第23條第2項及第27條規定可知，因施作工程有挖掘市區道路必要之管線事業機構可向該管市區道路主管機關申請許可，且除應依市區道路條例第27條規定繳納挖掘許可費、挖補費、道路修復費外，尚應依同條例第23條規定繳納道路使用費；又依同條例第32條第2項規定，市區道路條例已賦予主管機關准否公私機構挖掘及使用道路之裁量權限。雖然該條例未就管線事業機構加以定義，惟其第27條第1項係將「管線事業機關（構）」「工程主管機關（構）」及「起造人」並列，且3者均屬因施作工程有挖掘市區道路之必要之主體，足知其並未規定管線事業機構之具體內涵，應另有相關目的事業法律規定許可為特別利用之限制。佐以市區道路條例第23條第2項明定道路使用費應向使用市區道路設置管線或設施者收取，而非向一般通行者收取，內政部為此依該規定及規費法第10條規定，考量公有道路交付特定對象或提供其使用者，應徵收使用規費，且鑒於各地方政府就市區道路使用費收取標準之情形不相一致，導致各管線公、民事業於營運上產生諸多困擾，爰依市區道路條例第23條第2項規定訂定市區道路使用費收費標準，用以向使用市區道路設置管線或設施者收取市區道路使用費。而市區道路使用費收費標準自94年3月25日公布以來至105年3月31日最新修正，其第2條規定：「直轄市、縣（市）市區道路主管機關（以下簡稱主管機關）應依本標準規定，向使用市區道路土地之地面或其上空、地下設置管線或設施者（以下簡稱使用人）計收市區道路使用費（以下簡稱使用費），其收費依使用費收費基準表（如附表）計算。」而其附表所示收費對象之設施管線共舉12項，石化設施及管線列在第4項及第10項，未曾變動，亦未限制此等石化設施及管線以設在工業區內為限，該附表最後更以第13項「其他經核准設置之地上管線或設施」之規定予以概括，以防掛一漏萬，益見市區道路條例所稱之管線事業機構，係指施作工程有挖掘市區道路之必要之主體而言，並未限制所營事業範圍甚明。尤其市區道路使用費收費標準與市區道路條例緊密相關，非純屬獨立之費用徵收規定。故依該標準負有繳交使用費義務者，原則上可知均已獲主管機關合法許可挖掘道路設置管線或設施，亦即其繳費義務之發生乃獲得合法許可之當然效果，二者具有因果關係，要難僅以主管機關亦有向違法設置者收費之例外情事，即謂道路使用費之徵收與主管機關准否管線機關（構）使用道路無關。況上訴人允許被上訴人於系爭路段挖掘埋設管線後，歷年來函文均明示以石化管線費率向被上訴人收取道路使用費，上訴人顯係基於合法許可被上訴人挖掘及使用系爭道路之前提而向被上訴人收費，要無疑義。至於主管機關落實於個案許可時，是否限制或容許提出申請之管線事業機構挖掘使用道路，屬於中央或地方主管機關裁量權限。尤其直轄市道路之規劃、建設及管理亦為直轄市之地方自治事項（地方制度法第18條第10款第1目），故直轄市政府就個案申請，自可衡量挖掘使用道路之管線機關（構）營業需求，及管線經過之路線可能對人民生命財產安全產生之影響及保護必要等因素，綜合判斷，而為裁量控管。故縱立法面向上未及就相關目的事業依其性質及風險另立法加以管制，亦難謂市區道路條例僅限於已有相關目的事業法律加以規範者，方屬該條例所稱之管線機關（構）。而收費標準所定費率是否合理，其給予各該管線設置人使用道路之利益，其因此產生之道路成本是否與繳納費用者之利用成本相當，乃收費標準應予檢討之問題，上訴人主張應繳納道路使用費者不全然代表為合法之管線，固非無見，惟於本件，被上訴人乃符合行為時挖掘管理自治條例第2 條第1款之管線機構，故上訴人上開付費者不代表合法者之論述自與上述結論無關。是上訴人主張其審查是否准許挖掘許可及後續使用費之課徵，主要均係自公物管理之角度，確保道路之平整安全，而課徵之使用費，屬使用規費性質，亦即有使用之事實即須負擔此費用，此與道路是否作合法使用無關，二者無因果關係，上開收費標準附表所定之石化管線僅指原於工業區合法設置，而於工業區解編移交市區道路主管機關管理者而言，故上訴人依市區道路使用費收費標準向石化業者收取埋管之道路使用費，與市區道路可否埋設石化管線係屬二事，彼此完全無關云云，顯係誤解法律規定且悖於歷年來實際運作情形，不足採信。從而，被上訴人主張石化管線為市區道路條例允許設置之管線，即非無據。（二）次按列舉規定，係立法者就特定具體事項，直接列出作為規範標的，在列舉規定項目外，即非法規範意旨所及，該規定臚列具體事項，並無概括規定，列舉規定係適用「明示其一，排除其他」之法則。而例示規定乃指制定法律時，於條文內規定多數事項者，因事項繁多，無法一一列舉，乃列舉一事項或數事項為例，而於列舉事項之末，綴以概括事項之文句，一般而言，日常生活中所使用「……等」，具有例示的意義，在法律條文中使用「……等」，亦屬例示規定模式，旨在避免規範的範圍掛一漏萬。高雄市政府依據市區道路條例第32條第2項規定，訂定行為時高雄市市區道路管理自治條例，其中該條例第71條及第75條等規定，並未區分管線種類而是針對「各種管線」之埋設深度加以規範，對照同條例第68條第1款「電力桿……『及其類似之公共設施』」、第2款「自來水管……『等』設施」、第4款「高架道路下之辦公室、……『以及類屬之設施』」，即知不論第1款之「類似之公共設施」、第2款之「等設施」、第4款之「類屬之設施」均是於各款舉例事項之末，綴以概括事項之文句，上開各款均為高雄市市區道路管理自治條例所為地方立法裁量後採取之例示規定甚明。又高雄市市區道路管理自治條例101年6月25日修正，更於第21條明定：「非以通行為目的使用道路者，應檢附申請書向主管機關或目的事業主管機關提出申請。……。」益見其向來准許非以通行為目的之道路使用行為，且未限制應有相關目的事業主管法規存在為前提，甚為明確。上訴人主張市區道路僅供一般通行之用，至於超過通行目的之特別利用應有相關目的事業主管法規為依據云云，其於維護公共安全及人民生命身體健康之角度而言，固非無見，惟市區道路條例、高雄市市區道路管理自治條例既明文容許各種管線為通行外之使用，則在法律未修正前，上訴人對其奉行多年且作為施政依據之法令規定，事後以前詞限縮解釋謂僅准供一般通行云云，核與現行法不合，即難採取。承上，行為時高雄市市區道路管理自治條例既未採取列舉之規定限制使用道路之「管線」機構，則高雄市政府本於該條例第60條第2項意旨及自治權限，訂定行為時挖掘管理自治條例第2條第1款規定所稱之「管線機構」，揆諸前揭說明，係指「需要利用管道或管線之事業機關」，而條文前段之電力、電信（含軍警專用電信）、自來水、排水、污水、輸油、輸氣、交通號誌、社區共同天線電視設備、有線電視等祇是舉以為例，故上開規定為例示規定甚明。被上訴人主張其因埋設系爭管線工程有挖掘使用道路必要，屬行為時挖掘管理自治條例第2條第1款所稱之「管線機構」而有該條例之適用，故上訴人核發系爭許可證給被上訴人，於法無違，即屬有據。（三）電業法係為開發國家電能動力，調節電力供應，發展電業經營，維持合理電價，增進公共福利所訂定；其第50條及第51條等規定，係為使電業工程順利進行，特再明示其有使用河川、溝渠、橋樑、道路及公私有土地之權限，其並非出於風險管理之觀點對電業者之道路使用採取特別利用之管制手段，此對照同法第53條規定係在提示損害填補精神，而非針對道路使用之特許管制規範益明。另電信法則係為健全電信發展，增進公共福利，保障通信安全及維護使用者權益所制定，其第32條規定同亦避免電信業者陷於土地使用權利之爭議而使工程滯礙難行，特再明定其有權使用公私有土地及河川、堤防、道路。又自來水法則係為自來水事業之合理發展，加強其營運之有效管理，以供應充裕而合於衛生之用水，改善國民生活環境，促進工商業發達而制定，其第51條及第53條規定亦為促進自來水事業之合理發展，而就有使用公私有土地時所為權利規範，其亦非出於風險管理之角度規範道路之使用。另天然氣事業法係於100年2月1日訂定，訂定之時間在市區道路條例、高雄市市區道路管理自治條例及行為時挖掘管理自治條例之後，倘行為時挖掘管理自治條例第2條第1款所稱之「輸氣」管線機構需以具備相關目的事業主管法規者而言，則在天然氣事業法訂定前，其何能事先將之列入為管線機構，足見上訴人主張行為時挖掘管理自治條例第2條第1款係屬列舉規定之不可採。又天然氣事業法第22條規定亦非關於天然氣事業使用道路之特許或風險管理規定甚明。另石油管理法第31條亦同此理。至於有線廣播電視法第5條規定，尤與道路之使用無關，上訴人主張本條為賦予有線廣播電視服務業特別利用道路之目的事業主管法律規定云云，亦無可取。綜上說明，上述電業法、電信法、自來水法、天然氣事業法、石油管理法及有線廣播電視法等，其中涉及道路使用規範者，均與各該事業之特許無關，亦與道路之管理或風險維護無涉，均係基於對各該業者可能因使用道路衍生權利紛爭之預見，由立法事先加以防範，以杜糾紛，俾使各該事業得以順利進行，尚難以各該規定就相關事業有使用道路之權限乙節，反而將不論從文義或法體系等面向，已可明確認識理解之市區道路條例、高雄市市區道路管理自治條例及行為時挖掘管理自治條例等有關道路挖掘使用之意義，加以限縮，謂其僅限供一般通行使用或者已有目的事業法律規範者為限。（四）況倘依上訴人所言，行為時挖掘管理自治條例第2條第1款所稱之「管線機構」為列舉規定，僅限於已有其他相關目的事業主管法規之配套，始得列入「管線機構」，否則即屬牴觸中央法規而無效，依此見解，上訴人既然認為石化管線尚無專屬之目的事業法律，因而非屬行為時挖掘管理自治條例第2條第1款之「管線機構」，則其於高雄市氣爆事件發生後，石化管線相關目的事業法律尚未制定出來以前，何以104年6月15日訂立之高雄市既有工業管線自治條例第8條第2項可以牴觸中央法規，自行規定既有管線所有人為管理維護或檢測管線而有道路挖掘之必要者，得依挖掘管理自治條例相關規定辦理？如此豈非與上訴人之前說法，即行為時挖掘管理自治條例第2條第1款係屬列舉規定，必需有相關管線中央目的事業主管法律為依據者方為該規定所指「管線機構」，否則即屬牴觸中央法規而屬無效，相互矛盾？由此適可反證，已設置而非供公用事業或公共事業之既有管線所有人，原即屬行為時挖掘管理自治條例第2條第1款之管線機構（101年12月13日修正移列為第3條第1款並改稱「管線埋設人」）。至於市區道路條例、高雄市市區道路管理自治條例、行為時挖掘管理自治條例等就管線埋設之風險管理未盡週全，抑或主管機關在適用各該規定從事道路挖掘及管線埋設之個案許可時有未及預見風險之處，然此應循修法或另立法控管，甚且透過主管機關於個案適切行使裁量權加以管制，方屬解決問題而落實國家保護人民生命身體安全之義務，不能在法令未修正前，卻於實害發生後，就人民已經預見且已經遵循從事活動之原有法規，反於原有文義，另作完全不同之解釋，而害及法安定性。高雄市既有工業管線自治條例諒係有鑑於此，因而就上開相關道路法規未設風險管理之漏洞，另訂專法加以補救，讓既有工業管線可以維持原來使用，並受該條例之風險管理，固值肯定，但不能因上訴人此舉，反謂系爭管線不在行為時挖掘管理自治條例第2條第1款所稱管線機構範圍內。（五）況事實操作結果，上訴人就氣爆區與非氣爆區之管線，於氣爆事件後係採取不同方式處理，就氣爆區管線，上訴人認為原來發照合法，但業者後來運送之物質與原許可內容不符，故採取廢止原許可處分。而非氣爆區之工業管線，上訴人認為此類管線均非屬行為時挖掘管理自治條例第2 條第1款之合法管線，之前發給業者的許可證均屬違法。但對同屬認定違法之管線，卻採取二種不同方式處理。對被上訴人以外之其他業者，例如亞洲聚合公司、和桐化學公司、中鋼公司、高雄市養殖漁業發展協會等管線業者，係等待104年6月15日高雄市既有工業管線自治條例之訂定，俾維持各該業者原有管線許可證之效力而可維持管線之使用。獨對被上訴人系爭管線，不待高雄市既有工業管線自治條例之訂定，即於103年9月11日，依行政程序法第117條前段規定，以原處分撤銷被上訴人系爭許可證，故即便高雄市既有工業管線自治條例訂定出來，被上訴人也無法適用，成為此類業者中唯一遭撤銷許可者。惟上訴人97年7月間依行為時挖掘管理自治條例第2條第1款規定核發系爭許可證給被上訴人，並無違誤，即便上訴人後來另立高雄市既有工業管線自治條例，然其乃基於風險管理之立法，尚難以此條例之訂定而否定被上訴人為行為時挖掘管理自治條例第2條第1款所稱之管線機構之事實。從而，上訴人97年7月間核發系爭許可證給被上訴人，既於法有據，暫且不論上訴人當時之裁量因素為何，然該處分之適用法令，既無違誤，故就此而言，難謂係違法行政處分。上訴人核發系爭許可證之處分既無違法，即不生行政程序法第117條前段違法行政處分撤銷之問題。（六）至於被上訴人主張共同管道法主管機關內政部下轄之營建署曾於99年度發布「公共設施管線資料庫系統建置案共通規格」，作為該署補助計畫辦理機關於建置公共設施管線資料庫時應參考之作業規定。其中附錄之公共設施管線資料庫屬性資料表，在07輸油管線資料項下，即明文記載包括0701輸油管線及0702化學管線等小類資料，足見中央及地方主管機關早已明知石化管線之存在，且石化管線為中央主管機關認定允許埋設之公共設施管線乙節；及上訴人另舉內政部營建署96年4月公布之「國土資訊系統公共設施管線資料庫標準制度」及內政部營建署102年3月公布之「公共管線交換資料標準」主張其均無石化管線之類別，用以證明石化管線非「共同管道法」所稱之管線等爭議，然因本件應探討者為被上訴人是否為市區道路條例、高雄市市區道路管理自治條例、行為時挖掘管理自治條例可申請挖掘使用道路之管線機構，故兩造上開有關共同管道法之爭議，即無論明之必要，併此敘明。（七）縱認上訴人核發系爭許可證給被上訴人為違法，具有行政程序法第117條前段之撤銷事由，則關於上訴人確實知曉違法發證之原因時點，自應依本件個案具體審認之。上訴人既謂行為時挖掘管理自治條例第2條第1款為列舉規定，其「管線機構」僅限於「電力、電信（含軍警專用電信）、自來水、排水、污水、輸油、輸氣、交通號誌、社區共同天線電視設備、有線電視」之事業機關，至其餘不在列舉範圍內管線，不得申請。據此上訴人立論基礎，祇要比對被上訴人埋設之管線與行為時挖掘管理自治條例第2條第1款之文字，即可知悉本件是否具有可撤銷原因。查，被上訴人97年間提出之申請書既僅記載「原料輸送」「HDV潛鑽施工」「管線名稱：其他」，一望即知不在上訴人所稱行為時挖掘管理自治條例第2條第1款所列事項內，上訴人理應知悉發證違法，上訴人卻謂其97年7月3日不知核發系爭許可證為違法，係因被上訴人不為完全陳述致其無從知悉云云，已無可採。且上訴人為市區道路主管地方自治機關，負有對許可挖掘道路者監督其挖掘深度及回復道路路面等義務，惟上訴人對一望即知「原料輸送」「HDV 潛鑽施工」「管線名稱：其他」與其所稱之行為時挖掘管理自治條例第2條第1款列舉管線種類不符之申請事件，不但形式上未加起疑，亦不查問，現場實況亦恝置不管，若非上訴人於受理申請時已知悉其事，實難解釋。再者，即便認為上訴人從被上訴人提出之申請書記載內容無從得知其發證違法，然而，上訴人98年3月3日高市工務工字第0980006455號致函要求包含被上訴人在內等石化業及鋼鐵業者於98年3月底前申報97年度市區道路使用費，函文明列「台塑、亞洲聚合、中石化大社廠、中石化小港廠、福聚及仁大服務中心」為「其他石化事業」，所附申報明細表明列「油品、石化管線」之使用費標準，足見上訴人已知悉被上訴人埋設者為石化管線之事實。且歷年以來迄至103年6月間，上訴人均以石化管線向被上訴人收取系爭管線之道路使用費，其間，被上訴人更曾於99年3月18日以榮化351字第10009號函檢送系爭許可證允許施工之竣工圖紙本及其電子檔光碟片給上訴人；上訴人甚至於99年6月9日高市工務工字第0990023413號函送「丙烯管」格式要求被上訴人補件。可知上訴人自98年3月3日起已確實知曉被上訴人埋設者與行為時挖掘管理自治條例第2條第1款之管線不同而屬違法之事實，洵堪認定。上訴人不能一面指摘被上訴人申設之時，自行比對行為時挖掘管理自治條例第2 條第1款之列舉規定，即已明知不符該規定而知本件申請為違法，另一方面對於自己主管之法規，卻於被上訴人已向上訴人明白表示其埋設者為石化管線並相信上訴人向來確實知曉其事後，上訴人卻以不同標準推說其從來不知本件屬於違法而有撤銷之原因事實，而是直到高雄市發生氣爆事件後清查轄區管線，才知本件係屬違法，顯屬寬貸自己而與事實不合，要難採取。是就本件個案事實而論，縱認行為時挖掘管理自治條例第2條第1款為列舉規定，石化管線不在其內，因而認為上訴人核發系爭許可證為違法，但如前所述，上訴人至遲於98年3月3日起亦已知其違法而有撤銷原因，惟上訴人遲至103年9月11日始以原處分撤銷系爭許可證，已逾行政程序法第121條規定之2年除斥期間，其撤銷系爭許可證之原處分即違反行政程序法第121條之規定，而屬違法，洵堪認定。（八）綜上所述，上訴人撤銷系爭許可證之原處分為違法，訴願決定未予糾正，亦有未洽。被上訴人先位聲明求為撤銷訴願決定及原處分，為有理由，爰由原審法院將訴願決定及原處分均撤銷，以資適法。又按訴之預備合併，必先位之訴無理由，法院始應就備位之訴為裁判。如先位之訴有理由，法院即無庸就備位之訴為裁判。本件被上訴人先位之訴既有理由，而獲勝訴判決，原審法院即毋庸就被上訴人備位之訴加以裁判，併此敘明等詞，為其判斷之基礎。六、上訴意旨略謂：（一）原判決既認定系爭使用許可證審查依據為行為時挖掘管理自治條例第2條第1款規定，而非行為時高雄市市區道路管理自治條例第63條及第69條規定，卻於判決中另援引行為時高雄市市區道路管理自治條例第68條等相關規定，用以認定系爭使用許可證核發是否合法，顯有判決理由矛盾之違法。（二）原判決以天然氣事業法係行為時挖掘管理自治條例公布後制定，而認行為時挖掘管理自治條例第2條第1款非列舉規定，忽略民營公用事業監督條例授權訂定之煤氣事業管理規則，顯有違反論理法則之違背法令之情事。（三）原判決逕認行為時挖掘管理自治條例第2條第1款規定係例示規定，卻未論述運輸石化管線之丙烯與該規定例示項目是否具有可類比性即認原許可處分合法，核有行政訴訟法第243條第2項第6款所規定判決理由不備及違反論理法則之違背法令情事。（四）就被上訴人所稱其他單位之管線，上訴人依作成原處分後制定之高雄市既有工業管線自治條例將其納入管理，係基於風險控管之概念將其納入管理，暫時容忍於其等管線於安全受監督下可使用道路。然無論係上訴人亦或高雄市政府，均未認為依此納入管理之管線即屬合法，且就高雄市既有工業管線自治條例之立法目的觀之，甚有學者呼籲應制定落日條款而使這些相關違法管線予以斷管。（五）上訴人98年3月3日高市工務工字第0980006455號函係列「油品、石化」管線，當無從確認係油品亦或石化管線，原判決以此認為上訴人自此時即已知悉被上訴人埋設之管線為石化管線，未就相關函文與道路挖掘使用許可間之關係論斷，且未調查上訴人是否應就相關資料實質審查而有判決不備理由及違反證據法則及職權調查證據義務之違法。（六）本件所涉法律關係複雜，且係涉及通過人口密集處之高度危險性石化管線，對公益影響重大，爰依行政訴訟法第253條第1項第3款規定，聲請進行言詞辯論。七、本院經核原判決並無違誤，茲再就上訴理由論述如下：（一）按市區道路條例第4條規定：「市區道路主管機關：在中央為內政部，在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第23條第1項第2款規定：「市區道路修築、改善、養護之經費，依下列各款籌措之：……市區道路使用費。」第23條第2項規定：「前項第2款市區道路使用費，應向使用市區道路設置管線或設施者收取；其收費基準，由內政部定之。」第27條規定：「（第1項）因施作工程有挖掘市區道路之必要者，該項工程主管機關（構）、管線事業機關（構）或起造人應向該管市區道路主管機關申請許可，並繳交許可費。……。」內政部依上開第23條第2項及規費法第10條第1項規定授權訂定之市區道路使用費收費標準第2條規定：「直轄市、縣（市）市區道路主管機關（以下簡稱主管機關）應依本標準規定，向使用市區道路土地之地面或其上空、地下設置管線或設施者（以下簡稱使用人）計收市區道路使用費（以下簡稱使用費），其收費依使用費收費基準表（如附表）計算。」其附表所示收費對象之設施管線共舉12項，石化設施及管線係列在第4項及第10項。高雄市為加強該市市區道路設施之維護及使用管理，依市區道路條例第32條第2項規定，制定有高雄市市區道路管理自治條例（該條例第1條參照）；另為有效管理該市道路挖掘、提昇道路服務品質及維護公共安全訂定有挖掘管理自治條例（該條例第1條參照），依行為時挖掘管理自治條例（101年12月15日廢止，另於101年12月13日訂定同名稱之新條例）第2條規定：「本自治條例有關名詞之定義如下：稱管線機構者，指電力、電信（含軍警專用電信）、自來水、排水、污水、輸油、輸氣、交通號誌、社區共同天線電視設備、有線電視等需要利用管道或管線之事業機構。稱道路挖掘者，指供公共通行之道路，因管（纜）線、人（手）孔、閥箱等之新設、拆遷、換修、擴充或其他用途需要挖掘者。」（第2款於101年12月13日新訂定之挖掘管理自治條例移列為第3條第1款規定為：「管線埋設人：指各類電力、電信、自來水、排水、污水、輸油、輸氣、交通控制設施、社區共同天線電視設備或有線電視等需利用管道或管線之機關、團體或個人。」）第4條第1項規定：「各管線機構需要挖掘道路時，應事先申請核准，經發給許可證後始得施工。」（二）系爭路段位在直轄市之高雄市市區道路，而直轄市道路之規劃、建設及管理為直轄市之地方自治事項，直轄市政府復為上開市區道路條例所定之地方主管機關；又行為時挖掘管理自治條例係為管理道路挖掘、提昇道路服務品質及維護公共安全而訂定，屬於道路管理使用之範疇，則有關該條例所稱可以挖掘使用道路之管線機構概念，自應從市區道路條例、市區道路使用費收費標準、高雄市市區道路管理自治條例及行為時挖掘管理自治條例等規範整體觀察之。是上訴人主張之法律依據，同時包括行為時挖掘管理自治條例及高雄市市區道路管理自治條例，原審法院依其主張，分別就市區道路條例、市區道路使用費收費標準、行為時高雄市市區道路管理自治條例（依市區道路條例第32條規定訂定）、行為時挖掘管理自治條例等相關規定，依法認定系爭管線在上開各項規範下均屬合法埋設之管線，即非無據，原判決關於此之認定與結論並無上訴人所指理由矛盾之情形。（三）上訴意旨主張原判決以天然氣事業法係行為時挖掘管理自治條例公布後制定，而認行為時挖掘管理自治條例第2條第1款非列舉規定，忽略民營公用事業監督條例授權訂定之煤氣事業管理規則，顯有違反論理法則之違背法令之情事乙節；經核原判決已明確闡釋各項專法涉及道路使用規範者，均與各該事業之特許無關，亦與道路之管理或風險維護無涉，縱未就兩造於原審所未援引之煤氣事業管理規則為論述，然因上訴人所援引之煤氣事業管理規則第3條及第30條規定，亦非關於煤氣事業使用道路之特許或風險管理規定，不影響於判決之結果，原判決縱未就該管理規則予以論述，仍與所謂判決不備理由之違法情形不相當。（四）行為時挖掘管理自治條例第2條第1款規定所稱管線機構者，指電力、電信（含軍警專用電信）、自來水、排水、污水、輸油、輸氣、交通控制設施、社區共同天線電視設備、有線電視等需要利用管道或管線之機關或公民營事業機構，其各種管線性質屬例示，並非列舉，原審已論述甚明。而系爭管線所輸送之丙烯，是於提煉石油與製造乙烯時，經由蒸氣分餾所得的副產物，故石化管線雖未列於上述條文文字當中，惟參酌上訴人當初於收文、審核被上訴人挖掘申請書暨上訴人以往就此等管線之埋設皆准予挖掘及使用道路，並收取費用多年之事實，足證上訴人向來認定行為時挖掘管理自治條例之管線機構包括各類管線，並非僅有電力、電信、自來水等公共設施管線，亦包括石化原料業或塑化業等非例示機構及管線。是上訴意旨主張原判決逕認行為時挖掘管理自治條例第2條第1款規定係例示規定，卻未論述運輸石化管線之丙烯與該規定例示項目是否具有可類比性即認原許可處分合法，核有行政訴訟法第243條第2項第6款所規定判決理由不備及違反論理法則之違背法令情事云云，核屬其一己之見解，並無可採。（五）又被上訴人因埋設系爭管線工程有挖掘使用道路必要，屬行為時挖掘管理自治條例第2條第1款所稱「管線機構」，其於97年間向上訴人申請取得道路挖掘使用許可，經上訴人適用上述自治條例裁量後核發系爭許可證，並無違法可言，上訴人事後依行政程序法第117條規定以原處分撤銷之，於法不合，被上訴人訴請撤銷原處分，為有理由，已經原判決論明；原判決復以縱認系爭許可證之核發違法，但上訴人撤銷權之行使，已逾行政程序法第121條第1項規定之2年除斥期間，為其判決理由乙節，實屬贅論。則上訴人就除斥期間之爭點，以其98年3月3日高市工務工字第0980006455號函係列「油品、石化」管線，無從確認係油品亦或石化管線，指摘原判決以此認為上訴人自此時即已知悉被上訴人埋設之管線為石化管線，未就相關函文與道路挖掘使用許可間之關係論斷，且未調查上訴人是否應就相關資料實質審查而有判決不備理由及違反證據法則及職權調查證據義務之違法云云，因無影響裁判結果，本院自無審酌必要。另系爭許可證既無違法應加撤銷之可言，則學者關於高雄市既有工業管線自治條例，應制定落日條款使該等管線斷管之呼籲，不僅與本件判斷無涉，且屬學術探討性質，並無法效，仍難採為對上訴人有利之認定。（六）綜上所述，原審法院認為上訴人撤銷系爭許可證之原處分為違法，訴願決定未予糾正，亦有未洽，依被上訴人先位聲明，將訴願決定及原處分均撤銷，並敘明被上訴人先位之訴既有理由，而獲勝訴判決，即毋庸就被上訴人備位之訴加以裁判，認事用法，均無違誤，並已明確論明其認定事實之依據及得心證之理由，且對上訴人在原審之主張，如何不足採之論證取捨等事項，已為必要之說明，其所適用之法規與應適用之法規，並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，尚無所謂判決不適用法規或適用不當之違背法令情形。上訴論旨，執前開理由，指摘原判決有不備理由等之違背法令情事，無非係對原判決業已論駁之理由，以及原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，執其歧異之法律見解，加以爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。另本件並無行政訴訟法第253條第1項但書規定之情形，上訴人聲請為言詞辯論，並無必要，併予敘明。八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　106　年　　12　　月　　7　　日最高行政法院第二庭審判長法官　侯　東　昇法官　鄭　忠　仁法官　沈　應　南法官　蘇　嫊　娟法官　江　幸　垠以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　106　年　　12　　月　　7　　日書記官　莊　子　誼

最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第673號

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