106年度判字第757號｜行政：水污染防治法｜裁判日期：106 年 12 月 28 日

最　高　行　政　法　院　判　決 106年度判字第757號上訴人　台灣半導體股份有限公司代　表　人　王秀亭訴訟代理人　吳振東　律師被上訴人　宜蘭縣政府代　表　人　陳金德上列當事人間水污染防治法事件，上訴人對於中華民國106年5月18日臺北高等行政法院105年度訴字第1692號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣上訴人之利澤廠於宜蘭縣○○鄉○○○路0段00號從事晶圓製造及半導體製造業，領有被上訴人核發之水污染防治許可證（證號：工地環水許字第GA008-08號），經被上訴人所屬環境保護局（下稱環保局）於民國105年2月19日派員稽查，於放流口採取水樣送驗，檢測結果有害健康物質「鎳」為1.14毫克/公升（mg/L），未符合晶圓製造及半導體製造業放流水標準（下稱放流水標準）（鎳1.0mg/L），違反水污染防治法第7條第1項規定，被上訴人依行政院環境保護署（下稱環保署）103年1月16日環署水字第1030005665號函釋認定上訴人構成同法第73條第1項第6款之情節重大，爰依同法第40條第1項暨違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）規定，以被上訴人105年6月8日府授環水字第1050015606號函檢附裁處書（下稱原處分）裁處上訴人新臺幣（下同）70萬2千元罰鍰，並依同法第18條暨行為時水污染防治措施及檢測申報管理辦法（下稱水污染防治管理辦法）第56條、第57條規定，限期上訴人於文到日起180日內完成設置累計型水量計測設施、水質自動監測設施、攝錄影監視設施、連線傳輸設施及廢（污）水（前）處理設施獨立專用電子式電度表，並與被上訴人所屬環保局維持正常連線傳輸功能，及依裁處時環境教育法第23條、環境教育法環境講習時數及罰鍰額度裁量基準（下稱裁量基準）規定，處環境講習2小時。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，上訴人仍未甘服，遂向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟。經原審判決駁回後，上訴人仍不服，提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：上訴人受僱人僅係應被上訴人所屬環保局承辦人之要求，在文件上簽名，並未會同被上訴人承辦人進行採樣，無法確保其現場採樣、彌封及送驗品管過程之公正性及正確性，上訴人無從得知其採樣現場是否有干擾之情事，亦從未承認違規原因。被上訴人所屬環保局稽查員於本件採樣時，並無不能通知上訴人派員到場之情形，卻未通知，有違行政程序法第42條之規定。依《水中銀、鎘、鉻、鐵、錳、鎳、鉛及鋅檢測方法─火焰式原子吸收光譜法》NIEA W306.54A檢驗方法（下稱NIEA W306.54A檢測方法）六、採樣與保存及三、之㈡物理干擾規定，被上訴人所屬環保局稽查員於採樣時，並未以試劑水預洗過之塑膠過濾裝置進行過濾動作，應視為無效之樣本。被上訴人所屬環保局稽查員另於105年10月10日採樣時，係以他人所棄底部積有塵垢之破塑膠桶取水，其所取得之水樣自會受到污染，檢測結果自難期其正確無誤，本件應有相同之情形。又被上訴人所屬環保局是否依NIEA W306.54A檢測方法九、㈣規定進行重複樣品分析，已非無疑。何況逾1.14mg/L鎳含量尚在相對差異百分比20%範圍內，不能遽謂該廢水樣本未符標準，被上訴人所屬環保局未說明其係以靜置自然沉澱、離心法或以過濾法進行水中粒狀物分離，已明顯違反行政程序法第37條之規定。上訴人所使用含鎳物質之氯化鎳（溶解度2540g/L）在分類定義上屬於高溶解性物質，被上訴人如以此檢測方法分析溶解性之鎳，其採樣時自應進行上述抽氣過濾行為，否則該樣品應視為無效樣品。上訴人為釐清誤差疑點，曾申請再次採樣檢驗，並委任清華科技檢驗股份有限公司（下稱清華檢驗公司）會同同步採樣，被上訴人與清華檢驗公司兩者同步採樣檢驗結果仍有0.127mg/L之誤差，則被上訴人所屬環保局於採樣時未進行抽氣過濾，且以火焰式吸收光譜進行分析，勢必有更大之誤差。上訴人廠內廢水處理設施及污染源俱依操作許可證申請文件所載內容進行試車，廠內每日檢測鎳數值均正常，未有顯著波動，本件被上訴人所屬環保局稽查員因不諳上訴人利澤廠排放水之特性，至有可能將錯誤之樣品送進儀器檢驗，致出現不正確之測值等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定。三、被上訴人則以：水污染防治法及NIEA W306.54A檢測方法皆無採樣時須於會同當事人到場始得進行採樣之規定，且採樣過程均依規定辦理，稽查人員皆拍照存證，並記載於稽查工作紀錄。依放流水標準之規定，並無特別規範溶解性或懸浮性之鎳，則樣本中含有鎳離子者，即應以總量管制進行檢驗，無須於採樣時同時以試劑水預洗過之塑膠過濾裝置將水樣抽氣過濾。依NIEA W306.54A檢測方法七、㈠、3規定，被上訴人於檢驗時已踐行水樣前處理之步驟，排除可能之干擾。又重複樣品分析相對差異百分比乃係為確保同一批樣本之檢測結果於重複分析下，應落於20%之相對差異百分比範圍內，並非指該樣本的檢測結果對於限值得有20%之容許範圍。被上訴人所屬環保局之檢驗相關紀錄，均符合品質管制，本案樣本之檢驗係於踐行檢測方法所有規範之步驟，符合檢測方法之情況下所得出之檢驗結果，干擾物之分離，亦係遵照檢測方法中所定之方式，所得之檢測結果，應得作為本案裁處之依據等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依環保署104年8月31日環署水字第1040069520號函釋、水污染防治法第73條第1項第6款及環保署103年1月16日環署水字第1030005665號函釋，上訴人廢水處理設備偶發意外排放有害健康物質超過標準之放流水已屬「排放之廢（污）水含本法公告有害健康物質，經主管機關認定有危害公眾健康之虞」之情節重大。上訴人對其所排放之廢水，本即負有應符合放流水標準之義務，然竟未注意，致其排放廢水發現其重金屬（鎳）之數值，逾法定最大限值，已有過失。被上訴人依水污染防治法第40條第1項及裁罰準則、行為時水污染防治管理辦法第56條第1項第4款、第2項前段及第57條前段，以及裁處時環境教育法第23條第2款與裁量基準之規定作成原處分，並無不合。㈡依水污染防治法第26條第1項至第3項規定，被上訴人為辦理水污染防治業務及監督事業之需要，具有行政檢查性質之審驗權限，故法規並無通知當事人到場之要求。又水污染防治法之放流水標準之審驗，與行政程序法第42條之勘驗不盡相同，故被上訴人縱未通知上訴人到場採樣，亦難謂違法。㈢依NIEA W306.54A檢測方法六、㈡規定，溶解性或懸浮性金屬之分析必須於採樣時同時以試劑水預洗過之塑膠過濾裝置將水樣抽氣過濾，惟本案超標之重金屬為「鎳」，依放流水標準之規定可知，並無特別規範溶解性或懸浮性之「鎳」，則「鎳」於放流水標準應屬總量管制之規範，即無須於採樣時進行抽氣過濾程序，本件樣品之檢驗業已踐行檢測方法所規範之步驟。又重複樣品分析相對差異百分比乃係為確保同一批樣本之檢測結果於重複分析下，應落於20%之相對差異百分比範圍內，被上訴人所屬環保局檢驗室已依NIEAW306.54A檢測方法九、㈣規定為重複樣品分析，其相對差異百分比為1.4%，故本件檢驗結果應具代表性。至上訴人另於105年3月28日再次進行採樣檢驗，與本件係於105年2月19日所為之採樣，係不同日所做之採樣檢驗，其檢驗結果尚難與本件採樣結果相提並論。㈣上訴人係於104年5月1日變更製程始導入鎳，故自104年5月1日後，被上訴人始就上訴人之利澤廠將「鎳」列入水質檢驗項目，在此之前自無「鎳」超標之情形。㈤被上訴人已自承105年10月10日採樣程序確有瑕疵，然該案並未裁處，本件採樣均符合規定，自難以105 年10月10日採樣程序據以反推本件採樣有相同瑕疵，況105 年2月19日被上訴人亦至另家廠商採樣，其檢驗結果係符合標準，足見本件採樣程序均依相關規定辦理等語，為其論據。因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。五、本院按：㈠本件被上訴人之代表人原為吳澤成，嗣於106年11月6日改由陳金德代理縣長職務，玆經其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。㈡按水污染防治法第7條規定：「（第1項）事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢(污)水於地面水體者，應符合放流水標準。（第2項）前項放流水標準，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之，其內容應包括適用範圍、管制方式、項目、濃度或總量限值、研訂基準及其他應遵行之事項。直轄市、縣(市)主管機關得視轄區內環境特殊或需特予保護之水體，就排放總量或濃度、管制項目或方式，增訂或加嚴轄內之放流水標準，報請中央主管機關會商相關目的事業主管機關後核定之。」第18條規定：「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢(污)水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」第40條第1項規定：「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第7條第1項或第8條規定者，處新臺幣6萬元以上2千萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按次處罰；情節重大者，得令其停工或停業；必要時，並得廢止其水污染防治許可證（文件）或勒令歇業。」第66條之1規定：「（第1項）依本法處罰鍰者，其額度應依污染特性及違規情節裁處。（第2項）前項裁罰準則由中央主管機關定之。」第73條第1項第6款規定：「本法第40條、第43條、第46條、第46條之1、第49條、第52條、第53條及第54條所稱之情節重大，係指下列情形之一者：……六、排放之廢（污）水中含有有害健康物質，經主管機關認定有危害公眾健康之虞。」㈢依水污染防治法第7條第2項規定授權訂定之放流水標準第3 條規定：「本標準適用對象為水污染防治法事業分類及定義公告列管之晶圓製造及半導體製造業。」第4條第1項規定：「本標準規定水質項目及限值如附表1。」及附表1規定：「項目：鎳；限值：1.0。」另依水污染防治法第18條規定授權訂定之行為時水污染防治管理辦法第56條第1項第4款及第2項前段規定：「（第1項）事業或污水下水道系統有下列情形之一者，應依規定期限完成水量自動監測設施、水質自動監測設施、攝錄影監視設施、連線傳輸設施及廢（污）水（前）處理設施獨立專用電子式電度表之設置，未依規定期限完成設置者，不得排放廢（污）水。除廢（污）水（前）處理設施獨立專用電子式電度表外，並應與直轄市、縣（市）主管機關維持正常連線傳輸功能：……四、排放之廢（污）水含本法公告有害健康物質，經主管機關認定有危害公眾健康之虞。……。（第2項）前項事業或污水下水道系統，應於接獲直轄市、縣（市）主管機關裁處書通知之日起180日內完成設置。……：」裁處時環境教育法第23條第2款規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：……。二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」㈣原判決以上訴人之利澤廠係從事晶圓製造及半導體製造業，被上訴人所屬環保局於105年2月19日前往利澤廠進行稽查，針對其所排廢水採樣檢驗後，發現有害健康物質「鎳」之數值為1.14 mg/L，逾法定最大限值（鎳：1.0mg/L），未符合放流水標準，而違反排放廢水應符合放流水標準之義務，並有過失，被上訴人依水污染防治法第40條第1項及裁罰準則規定裁處罰鍰70萬2千元，並依行為時水污染防治管理辦法第56條第1項第4款及第2項前段規定，命上訴人於收到原處分之日起180日內完成設置累計型水量自動監測設施、水質自動監測設施、攝錄影監視設施、連線傳輸設施及廢（污）水（前）處理設施獨立專用電子式電度表，並與被上訴人所屬環保局維持正常連線傳輸功能，暨依裁處時環境教育法第23條第2款與裁量基準之規定，裁處環境講習2小時，核其認定事實無違經驗法則、論理法則及證據法則，且與卷附證據相符，其認事用法，均無違誤。㈤按行政程序法第42條規定：「（第1項）行政機關為瞭解事實真相，得實施勘驗。（第2項）勘驗時應通知當事人到場。但不能通知者，不在此限。」所稱勘驗係指行政機關直接依五官感覺作用，對於認定事實相關之人、地、物勘查其現象及性狀，以其所得結果作為證據資料之調查證據行為，是上開調查所得證據係直接供行政機關判斷事實真偽，並作為行政處分或其他行政行為之基礎，故除有不能通知之情形外，應通知當事人到場陳述意見。而水污染防治法第26條規定：「（第1項）各級主管機關得派員攜帶證明文件，進入事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施之場所，為下列各項查證工作：一、檢查污染物來源及廢（污）水處理、排放情形。二、索取有關資料。三、採樣、流量測定及有關廢（污）水處理、排放情形之攝影。（第2項）各級主管機關依前項規定為查證工作時，其涉及軍事秘密者，應會同軍事機關為之。（第3項）對於前2項查證，不得規避、妨礙或拒絕。（第4項）檢查機關與人員，對於受檢之工商、軍事秘密，應予保密。」為辦理水污染防治業務及監督事業之需要，上開規定係賦予被上訴人行政檢查之權限，且因廢（污）水之排放有其時間性，水污染源極易遭稀釋或滅失，為明瞭水污染及污染物之處理情況，上開行政檢查於性質上通常非必須通知當事人，故法規並無通知當事人到場之要求，期以藉由臨時性、機動性之稽查採樣作為，以達成採樣之時效性及正確性。況上述採樣之結果是否符合水污染防治法之放流水標準，尚須藉由儀器以客觀檢驗之數據呈現，是其本質上具有技術上之公正客觀性而足值信賴，此與行政機關直接依五官感覺作用，對於認定事實相關之人、地、物勘查其現象及性狀之「勘驗」並不相同，故水污染防治法第26條之查證行為係為落實水污染監督機制之規定，乃屬行政程序法第3 條第1項所稱之「法律另有規定」，而非當然適用行政程序法第42條之規定。此外，主管機關人員進入事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施之場所進行查證工作時，事業對於查證行為不得規避、妨礙或拒絕，如有規避、妨礙或拒絕查證者，得依水污染防治法第50條規定處罰及強制執行查證工作。主管機關人員攜帶證明文件之目的，即在於使事業明確瞭解其有接受該人員檢查及提供資料之義務，並於事業規避、妨礙或拒絕查證時，得以強制執行查證工作，非謂上開規定係隱含通知事業到場會同之意思。上訴意旨以被上訴人所屬環保局之稽查員於105年2月19日赴上訴人利澤廠區廠外放流口採樣時，並無不能通知上訴人派員到場之情形而未通知，已違反行政程序法第42條規定，原判決有不適用法規及適用不當之違誤云云，即非可採。㈥事實認定乃事實審法院之職權，茍其事實之認定符合證據法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，亦不得謂為判決有違背法令之情形。經查，上訴人之利澤廠於105年2月19日所排放廢水，經採樣檢驗後，發現有害健康物質「鎳」之數值為1.14mg/L，逾法定最大限值（鎳：1.0mg/L），未符合放流水標準，而違反排放廢水應符合放流水標準之義務，並有過失等情，為原判決所確定之事實。原判決之事實認定，已就上訴人於原審主張：上訴人員工縱於稽查工作紀錄表簽名，亦無從確認本件所採樣本係上訴人之利澤廠所排放廢水，本件排放廢（污）水之檢驗方法應依NIEA W306.54A檢測方法六、㈡規定，於採樣時應同時以試劑水預洗過之塑膠過濾裝置將水樣抽氣過濾，本件樣品並未依NIEA W306.54A檢測方法九、㈣規定進行重複樣品分析，又樣本檢測結果應加上重複分析相對差異百分比20%作為放流水標準之容許範圍，上訴人於105年2月19日前排放水並無鎳超標違規紀錄，被上訴人於105年10月10日另至上訴人廠區採樣程序確有瑕疵，上訴人合理懷疑被上訴人105年2月19日採樣過程亦有瑕疵，且被上訴人於105年2月19日曾至與上訴人之利澤廠放流口附近另家廠商進行採樣，致影響本件採樣結果云云，如何不足採取加以論證取捨，並於理由詳為說明，其所適用之法規與本件應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令及判決理由不備之情形。上訴意旨復主張：上訴人利澤廠之廢水中可能形成少量氟化鈣，氟化鈣顆粒如未過濾之而逕放入火焰中燃燒分析，則其所產生之正誤差將會造成鎳離子含量之誤判，且上訴人所使用含鎳物質之氯化鎳在分類定義上屬高溶解性物質，被上訴人如以NIEA W306.54A檢測方法分析溶解性之鎳，自應於採樣時進行抽氣過濾行為，否則該樣品即應視為無效樣品云云。經查，上訴人主張利澤廠於105年2月19日所排放之廢水可能含氟化鈣顆粒，而足以影響鎳離子含量之判斷乙節，僅係出於其主觀之臆測，並無客觀證據可資佐證。此外，NIEA W306.54A檢測方法之規範雖記載：「若欲分析溶解性或懸浮性金屬，採樣時應同時以試劑水預洗過之塑膠過濾裝置將水樣抽氣過濾」，惟上訴人係晶圓及半導體製造業，其所排放廢（污）水之管制標準應依放流水標準定之，依放流水標準管制之項目不同，就重金屬部分即可區分為總量管制及溶解性金屬管制，如係就溶解性金屬始加以管制者（例如：放流水標準附表1所示項目之「溶解性鐵」或「溶解性錳」），即須依上述規範於採樣後將樣品抽氣過濾金屬粒子，如係總量管制，即不須進行抽氣過濾程序。易言之，NIEA W306.54A檢測方法係適用於水中銀、鎘、鉻、鐵、錳、鎳、鉛及鋅等重金屬之測定，而不問該重金屬是否具有溶解性，至於採樣保存及檢測步驟，則視放流水標準究係採總量管制及溶解性金屬管制而定，而重金屬究係採何種管制，則係由主管機關視其危害程度而定。放流水標準既未特別規範「溶解性鎳」，足見鎳應屬總量管制之範疇，依上開說明，即不適用抽氣過濾程序，上訴意旨執前詞主張被上訴人之採樣檢測造成鎳離子含量誤判云云，即非可採。㈦上訴意旨復以：依被上訴人提供照片無法看到本件樣品取樣前是否依94年6月15日實施之水質檢測方法總則（NIEA W102.51C）規定以擬採之水樣洗滌採樣瓶，且依98年5月11日公告生效之事業放流水採樣方法（NIEA W109.51B），採樣容器應為玻璃或塑膠材質，惟本件採樣係使用不銹鋼採樣瓶（含有鎳成分），樣品可能因此有受鎳污染，顯示本件採樣程序有瑕疵云云。惟查，事業放流水採樣方法（NIEA W109.51B）四、㈡僅規定採樣設備參考範例，然並未限制其採樣設備須為玻璃或塑膠容器，且105年2月19日被上訴人亦以相同之採樣設備及程序對另家廠商進行採樣，該另家廠商所採樣品之檢驗結果係符合放流水標準，足見被上訴人之採樣程序應不致造成本件樣品之污染，進而影響檢驗結果之正確性，上訴人據此主張原判決認事用法有誤，即屬無據。㈧綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決將訴願決定及原處分均予維持，並駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　106　年　　12　　月　　28　　日最高行政法院第三庭審判長法官　吳　東　都法官　黃　淑　玲法官　鄭　小　康法官　姜　素　娥法官　林　欣　蓉以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　106　年　　12　　月　　28　　日書記官　劉　柏　君

最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第757號

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