最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第77號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 106年度判字第77號再審原告天悅大酒店股份有限公司代　表　人　沈德村訴訟代理人　陳守煌　律師再審被告高雄市政府都市發展局代　表　人　李怡德上列當事人間區域計畫法事件，再審原告對於中華民國105年8月11日本院105年度判字第422號判決，提起再審之訴，本院判決如下：主文再審之訴駁回。再審訴訟費用由再審原告負擔。理由一、緣再審原告所有坐落民國99年12月25日高雄縣、高雄市合併改制前高雄縣大樹鄉姑婆寮段（下稱姑婆寮段）26-300○00○000○00○000○00○000○號等4筆土地（面積合計8,234平方公尺，下稱系爭土地），係位於合併改制前高雄縣政府（下稱高雄縣政府）以75年4月19日府建管字第41485號公告核准開發之「大高雄迪斯奈華城」集合住宅社區開發計畫（下稱系爭住宅社區開發計畫）範圍內，並於開發計畫經許可後變更編定為丙種建築用地供建造住宅使用。嗣再審原告於99年4月及99年6月間因買賣及合併而取得系爭土地所有權後；訴外人泛喬股份有限公司（下稱泛喬公司）於99年10月7日提出泛喬公司店舖集合住宅變更天悅二館一般飯店說明書，就系爭土地以增列容許使用項目方式，向高雄縣政府申請核准變更開發計畫，經高雄縣政府以99年10月20日府建管字第0990260463號函命補正相關圖資及證明文件；泛喬公司又於99年10月25日再度提出泛喬公司店舖集合住宅變更天悅二館一般飯店說明書，就系爭土地仍以增列容許使用項目方式，再申請變更開發計畫，高雄縣政府則以99年12月15日府建管字第0990333014號函再命泛喬公司補正相關圖資及證明文件；翌日即99年12月16日，再審原告經由林益慶建築師向高雄縣政府建設處提出「大高雄迪斯奈華城義大廣場開發計畫天悅大酒店股份有限公司店舖餐廳辦公室集合住宅變更計畫」（下稱系爭變更計畫），擬變更系爭住宅社區開發計畫，將系爭土地改作飯店使用，高雄縣政府乃依高雄縣非都市土地開發計畫審查會99年12月21日審查結果，以99年12月24日府觀管字第0990329529號函復再審原告略以：原則同意部分住宅申請一般飯店用途使用，惟仍請依非都市土地使用管制規則（下稱管制規則）第22條相關規定程序提送審議許可，及依內政部營建署99年10月29日營署綜字第0990072078號函說明二：「……辦理變更開發計畫審議外，……應依非都市土地使用管制規則相關規定辦理使用分區、使用地變更編定，……。」辦理。迨99年12月25日高雄縣、高雄市合併改制後，再審原告上述變更開發計畫經高雄市非都市土地使用分區及使用地變更專責審議小組101年3月9日再審議結果，認不符合法令規定，請開發單位依法重新申辦；再審被告乃以不符非都市土地使用管制規則第22條第3項規定，且其違反情形無可補正為由，以102年8月7日高市都發審字第10204362000號函（下稱原處分）駁回再審原告之申請。再審原告不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經高雄高等行政法院103年度訴字第69號判決（下稱原判決）駁回，復經本院 105年度判字第422號判決（下稱原確定判決）駁回其上訴，而告確定。再審原告猶表不服，以原確定判決具行政訴訟法第273條第1項第1款規定之再審事由，提起本件再審之訴。二、再審原告起訴主張：本件開發案係於75年依山坡地開發建築管理辦法（下稱山坡地管理辦法，92年3月26日更名為山坡地建築管理辦法）申請核准，當時山坡地管理辦法並未規定有開發建築之管制依據，而當時管制規則則訂有非都市土地使用管制依據之規定，依特別法未有特別規定者應適用普通法之法則，本件開發案之開發建築管制依據自應適用管制規則之規定，此亦是地主當初申請開發案及政府核准該開發案之法令依據認知。嗣後，山坡地管理辦法雖於79年及86年分別修正第8條規定有開發建築之管制依據，然依法治國信賴保護原則及法令不溯及既往原則，該修正之開發建築管制依據規定，自不得溯及適用於系爭變更計畫，即系爭變更計畫之管制依據，仍應適用75年當時之管制規則，即「非都市土地之使用，按其編定使用地之類別管制之」。準此，原確定判決所謂山坡地之開發許可，於其計畫經核定後，即成為該地區開發建築之管制依據，經核定之開發計畫如嗣有變更之必要時，則須視其變更之程度或內容而依行為時管制規則（即100年5月2日修正發布之管制規則，下稱100年管制規則）第22條第1項至第3項定其變更開發計畫之程序云云，適用法規顯有錯誤。又系爭土地原未編定使用地類別，嗣因地主於75年間依法申請開發，經主管機關核准後編定其使用地類別為丙種建築用地，開發計畫原本擬將系爭土地作為興建集合住宅之用，嗣因經濟考量而欲改作觀光旅館使用，無論依75年核准開發當時之管制規則或現行管制規則，自無不可，此並未涉及使用地類別或使用分區編定之變更問題。原確定判決逕認系爭土地變更為作天悅大酒店一般飯店使用，已涉及使用地類別及原使用計畫之變更，自無仍適用100年管制規則第6條第1項前段、第3項附表一辦理之餘地，而應分別情形依100年管制規則第22條第1項至第3項規定辦理云云，適用法規顯有錯誤等語。為此，求為判決：原確定判決及原判決均廢棄，原處分及訴願決定均撤銷。三、再審被告則以：無論依72年7月7日訂定發布之山坡地管理辦法或79年2月14日修正發布之山坡地開發建築管理辦法，其申請開發許可制度均係以計畫管制為其基本精神，即以核定之開發建築計畫書、圖，作為該地區後續之建築管理依據，顯見依山坡地管理辦法申請開發許可之規定，並非僅為辦理使用地變更後即逕行回歸管制規則予以管制為目的，而是為加強山坡地之開發建築管理，此與管制規則訂定各種使用地容許使用項目之規定明顯有別。況73年11月5日修正發布之管制規則附表二「使用分區內各種使用地之變更編定原則表」說明欄第7點，業已規定採開發許可方式辦理變更編定之使用地，應依山坡地管理辦法核定之開發計畫內容據以管制。甚者，92年3月26日修正發布之山坡地管理辦法，並將開發許可專章刪除，統一納入管制規則辦理，有關申請開發許可之相關規定均係以計畫管制為其基本精神。原審原告主張系爭變更計畫不須以75年核定之開發計畫內容作為後續開發建築之管制依據，即可依75年核定開發計畫當時之管制規則規定之丙種建築用地容許作觀光遊憩管理服務設施云云，顯於法無據等語，資為抗辯，求為判決駁回再審原告再審之訴。四、本院查：（一）按「（第1項）有下列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：一、適用法規顯有錯誤。」行政訴訟法第273條第1項第1款定有明文。此所謂「適用法規顯有錯誤」，係指確定判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸者而言，至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由（本院著有62年判字第610號判例可資參照）。（二）次按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」內政部遂依前開授權訂定有「非都市土地使用管制規則」及相關子規範，作為非都市土地使用實施管制之依據。又上開規範屬管制性質，其適用在於實現管制目的。因此，依管制規則為土地使用分區變更，或使用地變更編定，及與非都市土地使用管制有關之申請，均應依申請時有效之規範，作為辦理之依據，方能達成管制之目的，而與區域計畫法對非都市土地為管制之立法意旨相符。（三）又按「非都市土地之使用，除國家公園區域內土地，由國家公園主管機關依法管制外，按其編定使用地之類別，依本規則規定管制之。」「（第1項前段）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。（第3項）各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。（第4項）非都市土地容許使用執行要點，由內政部定之。」「依前條第3項附表一規定應申請許可使用者，應檢附下列文件，向目的事業主管機關申請核准：……」「（第1項）區域計畫擬定機關核發開發許可或開發同意後，申請人有變更下列各款情形之一者，應依第13條至第20條規定申請變更開發計畫：一、增、減原經核准之開發計畫土地涵蓋範圍。二、增加全區土地使用強度。三、變更原開發計畫核准之主要公共設施或公用設備。（第2項）前項以外之變更事項，經目的事業主管機關認定未變更原核准興辦事業計畫之性質，申請人應製作變更內容對照表送請直轄市、縣( 市)政府備查，並由直轄市、縣(市)政府通知申請人，並副知目的事業主管機關及區域計畫擬定機關。（第3項）第1項變更開發計畫，涉及變更原經目的事業主管機關核准之興辦事業計畫性質且面積達第11條規模者，應視同新開發計畫申請審議許可。」「（第1項）土地使用分區內各種使用地，除依第3章規定辦理使用分區及使用地變更者外，應在原使用分區範圍內申請變更編定。（第2項）前項使用分區內各種使用地之變更編定原則，除本規則另有規定外，應依使用分區內各種使用地變更編定原則表如附表三辦理。（第3項）非都市土地變更編定執行要點，由內政部定之。」「（第1項）辦理非都市土地變更編定時，申請人應擬具興辦事業計畫。（第2項）前項興辦事業計畫如有第11條或第12條需辦理使用分區變更之情形者，應依第3章規定之程序及審議結果辦理。（第3項）第1 項興辦事業計畫於原使用分區內申請使用地變更編定，或因興辦事業計畫變更，達第11條規定規模，足以影響原土地使用分區劃定目的者，除毋需辦理使用分區及使用地變更外，準用第3章有關土地變更規定程序辦理。（第4項）第1項興辦事業計畫除有前2項規定情形外，應報經直轄市或縣(市)目的事業主管機關之核准。直轄市或縣(市)目的事業主管機關於核准前，應先徵得變更前直轄市或縣(市)目的事業主管機關及有關機關同意。但依規定需向中央目的事業主管機關申請或徵得其同意者，應從其規定辦理。變更後目的事業主管機關為審查興辦事業計畫，得視實際需要，訂定審查作業要點。（第5項）申請人以前項經目的事業主管機關核准興辦事業計畫辦理使用地變更編定者，直轄市或縣(市)政府於核准變更編定時，應函請土地登記機關辦理異動登記並於土地登記簿標示部加註核定事業計畫使用項目。（第6項）申請人依第3項或第4項申請興辦事業計畫變更者，直轄市或縣(市)政府應依第26條規定辦理或依前項規定函請土地登記機關於土地登記簿標示部加註核定事業計畫使用項目。」分別為100年管制規則第4條、第6條第1項前段、第3項、第4項、第6條之1第1項、第22條第1、2、3項、第27條、第30條所規定。另「經依本規則第30條申請使用地類別變更編定之土地，應依其變更使用計畫所核准該用地之使用項目使用，除該用地之使用項目重新依法申請變更為他種使用，並經原核准機關同意外，不得依本要點之規定，申請變更作為其他使用項目之使用。」為行為時管制規則第6條第3項授權訂定之非都市土地容許使用執行要點第13條之規定。（四）再按系爭住宅社區開發計畫核准時之內政部72年7月7日發布之山坡地開發建築管理辦法第15條規定：「開發人變更開發建築計畫，應依本章（按即第二章開發許可）規定申請變更許可。」依此，可知申請變更開發計畫之程序，應與申請開發許可之程序相同，惟因內政部於92年3月26日修正發布山坡地建築管理辦法及全文10條，將原山坡地開發建築管理辦法中有關山坡地申請開發許可與管制之相關規定，併入內政部於同日（92年3月26日）修正發布之管制規則予以規範。是以，山坡地之申請開發、變更開發計畫，自92年3月26日起應適用管制規則之相關規定。從而，再審原告於99年12月16日提出系爭變更計畫，即應依申請作成處分時管制規則之規定辦理。再審原告主張應適用75年申請系爭住宅社區開發計畫核准時之管制規則，即「非都市土地之使用，按其編定使用地之類別管制之」揆諸前開規定及說明，尚難認屬有據。再審原告據此，以原確定判決以山坡地之開發許可，於其計畫經核定後，即成為該地區開發建築之管制依據，認系爭變更計畫，須視其變更之程度或內容，而依行為時管制規則第22條第1項至第3項定其變更開發計畫之程序，適用法規顯有錯誤，自不足採。（五）基上，原確定判決以：「原判決已敘明：系爭土地原編定為山坡地保育區、暫未編定使用種類，不能依當時山坡地開發建築管理辦法申請建築，而應事先申請開發許可，再申請整地、設置水土保持設施及必要公共工程之雜項執照，並於雜項工程完工查驗合格，領得雜項使用執照，且完成變更編定為建築用地後，始得申請建築；且山坡地之開發許可，於其計畫經核定後，即成為該地區開發建築之管制依據，經核定之開發計畫如嗣有變更之必要時，則須視其變更之程度或內容而依行為時管制規則第22條第1項至第3項定其變更開發計畫之程序，第1項規定係有關增、減原經核准之開發計畫土地涵蓋範圍，增加全區土地使用強度或變更原開發計畫核准之主要公共設施或公用設備者，應依管制規則第13條至第20條規定之程序申請變更開發計畫；第2項規定係有關未變更原核准興辦事業之性質，僅須送請主管機關備查即可；第3項規定則涉及變更原經目的事業主管機關核准之興辦事業計畫性質，且面積達第11條之規模，則應視同新開發計畫申請審議許可。本件上訴人擬將原作為集合住宅之系爭土地變更作為飯店使用，顯非屬系爭住宅社區開發案原許可使用項目，其用途與原核定許可用途並不相符，已涉及原核准事業計畫之變更，核屬開發計畫之變更涉及事業計畫性質之變更，自應依行為時管制規則第3章土地使用分區變更之規定，辦理申請土地使用分區及使用地編定之變更等語，…已詳予審酌系爭住宅社區開發計畫確有變更之必要，且已符合管制規則第22條第3項之法定事由。……」；及「原判決復敘明：依內政部地政司98年2月12日書函所載，已就住宅社區變更為觀光飯店，應如何適用管制規則之規定，作成需以新提出觀光旅館開發計畫方式辦理之原則說明，亦即變更部分涉及原核准開發計畫變更，應辦理使用分區、使用地變更編定，並取得變更後目的事業主管機關同意；然原高雄縣政府於受理『義大皇冠飯店變更案』及『義大廣場變更案』作成決定時，並未依內政部地政司98年2月12日書函所示之原則辦理，卻分別以98年5月8日府建管字第0980120519號及同年12月10日府建管字第0980315558號函核准泛喬公司及其與義大公司所提上述二變更案，足見原高雄縣政府針對上述二變更案之處理，並未正確行使其權限，且因其個案未依法處理致使人民獲得利益時，該利益自非屬法律所應保護之利益，因此本件上訴人當然不得主張不法之平等等語，業已說明上開二變更核准案之適法性顯有疑義，不足以作為上訴人信賴保護之基礎，自無信賴保護原則之適用，與上訴人之信賴是否值得保護無涉；又……本件之當事人與上開二變更核准案之當事人並不相同，原可個別認定事實，並無所謂先決問題或前提要件之事實可言。」作為維持原判決，並認再審原告對原判決提起之上訴為無理由之主要理由。經核，其所適用之法規，與該案應適用之現行法規，並無違背，亦與司法院現尚有效之解釋，及本院尚有效之判例均無違反。再審原告以如前所述之理由，指摘原確定判決有適用法規顯有錯誤之情事，無非係執其一己歧異之法律上見解以為主張，揆諸前開說明，尚難認為有據。從而，再審原告以原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款適用法規顯有錯誤情事，請求廢棄原確定判決、原判決，並撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。五、據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　106　年　　2　　月　　16　　日最高行政法院第二庭審判長法官　侯　東　昇法官　黃淑玲法官　江　幸　垠法官　楊　得　君法官　沈　應　南以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　106　年　　2　　月　　16　　日書記官　吳　玫　瑩

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