最高行政法院(含改制前行政法院)106年度裁字第214號

• 裁判案由: 聲請停止執行
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 最高行政法院(含改制前行政法院)
• 裁判日期: 106 年 03 月 09 日
• 當事人: 張再福

最　高　行　政　法　院　裁　定
106年度裁字第214號抗 告 人 張再福
張恩嘉
張桂菱
周奕宏
吳佳珉
共 同
訴訟代理人 許哲涵 律師
上列抗告人因與相對人臺南市新營區公所間聲請停止執行事件，對於中華民國106年1月20日高雄高等行政法院106年度停字第1號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文
抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件抗告人就下列行政爭訟案件，聲請停止該爭訟程序標的（行政處分）之執行，其請求對象、規範依據及理由論述，均詳下述：
㈠請求對象（應停止執行之行政處分），詳如原審卷第139頁
及第140頁所示編號1至編號23共計23則之行政處分（下稱23則原處分）。各該行政處分之規制內容及其理由，可簡言如下：
⒈規制內容之結構形式相當類似，即就特定抗告人於處分作成時點（但不是核發申請時點）所有之特定農業用地，將過去曾經發給之「農業設施容許使用同意書」，予以「廢止」。
⒉而相對人廢止「就各該農業用地，過去所發給之『農業設施容許使用同意書』」，其理由論述之法理邏輯不外是：⑴該等土地均屬農業用地。
⑵農業用地依農業相關法規，僅可供農業使用。
⑶供農業使用之農業用地，如果為了輔助或確保農業活動之有效進行，而需興建設置有「固定結構」之「農業設施」，依法應事前經許可。
⑷「事前」經許可興建設置，而於「事後」實際施作興建，設置於現地之「固定結構」農業設施，其結構與使用方式必須與事前經報准（即經許可）之設計規劃一致。⑸但在本案中，前開23則原處分所載之各筆農業用地，其原先申請並經核准設置之農業設施為「裁培玉米及甜玉米等作物使用之網室」，構造結構為「輕鋼鐵構造」，外披覆防蟲透光黑網。而現場實際施作之固著物卻為「不透光之太陽能板」，與原核准施作之「農業設施」不同，客觀上違反原來之核准內容，且該等土地實際上也未作農業使用（種植農作物）。
⑹對於前開違規狀態，相對人曾命抗告人等限期改善，但抗告人沒有如期改善，因此「廢止」原來就各該土地所核發之「農業設施容許使用同意書」。
㈡提出請求之法規範基礎：
按原處分作成後，抗告人提起訴願，經訴願機關於民國105
年12月16日作成訴願駁回之決定，抗告人因此在提起行政訴訟前之106年1月12日，依行政訴訟法第116條第3項之規定（即「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。……」），向原審法院提出「停止前開23則原處分執行」之聲請（聲請之始，僅就臺南市○○區○○段673-20地號之1筆土地之廢止處分聲請停止
執行，事後才於106年1月16日更正為「就23則原處分均聲請停止執行」，又再後於106年2月20日提起本案訴訟）。
㈢抗告人在原審法院主張「原處分有停止執行必要」，其聲請理由，依原裁定所載，可述明如下：
⒈抗告人等所有、位於臺南市○○區○○段673-20地號農業用地，為農用而搭建網室，並先後取得免請領雜項執照、23筆建物權狀之保全登記及第1、2期竣工備查函，並經臺南市政府經濟發展局現勘太陽能竣工。相對人於105年4月26日要求抗告人應於同年5月26日前恢復原計畫使用。抗
告人以種植過程中需搭配綠能相關設施，有技術上困難，故向相對人申請展延6個月期限，惟遭相對人駁回展延申
請，抗告人再提出農業設施容許使用同意書展延申請計畫，經相對人同意展延至8月8日，嗣相對人於105年9月1日
現場會勘後，作成23則原處分，廢止23筆農業用地作農業設施容許使用同意書。
⒉惟抗告人張恩嘉為宏祥能源有限公司（下稱宏祥公司）負責人、張再福為東協光能有限公司（下稱東協公司）負責人、吳佳珉為毅晨光能有限公司（下稱毅晨公司）及毅暹能源有限公司（下稱毅暹公司）負責人，各該公司資本額均僅新臺幣(下同)1,000萬元，且分別以公司之機器設備
設定動產擔保抵押共44,814,000元予嘉義縣新港鄉農會，而本件訴願決定中合併訴願之臺南市政府六甲區公所之網室農業許可亦遭撤銷，將導致抗告人合計接近億元之貸款無法清償，所面臨之負債顯然大於資產而有破產之高度可能，且縱使抗告人嗣後獲得本案勝訴判決，已無法完全回復農會及銀行對於抗告人商譽減損此一負面之抽象心理評價，縱以金錢補償，依社會一般通念仍無法填補損害，為難以回復之損害。再者，相對人極可能拆除地上物，則相關農會或銀行可能不敢再與抗告人等太陽能相關產業有借貸關係，政府亦無法有效推動綠能產業，已達急迫情事。又23則原處分於何時執行，對公益並無重大影響，且無助公益實現，從而本件聲請應以抗告人私益為優先保護對象。況且抗告人係依據主管機關指示取得相關建照及同意書，且臺南市政府工務局及經濟發展局於訴願程序時均稱抗告人架設太陽能板之程序合法，訴願委員並提出一部廢止或延長訴願時間之方案，顯見延後原處分之執行對相對人權益並無重大影響。
⒊本件係因颱風及連日豪大雨導致農作物及黑網部分受損，而非抗告人蓄意不配合改善，相對人應選擇對人民權益損害最少手段，其否准抗告人展延改善期限之申請，並貿然作成23則原處分，顯非影響最輕微手段亦不符比例原則。又抗告人取得農業許可相關登記時，農委會並未限制網室不得安裝太陽能板，抗告人並取得相關登記及執照後進行工程之施作及後續流程，而有具體信賴行為，且無行政程序法第119條信賴不值得保護之情事。相對人之權責僅為
農業用地作農業設施容許使用同意之審查，卻越俎代庖稱網室不能設置太陽能，除違反信賴保護原則，亦與機關權限劃分有違，是以23則原處分之合法性顯有疑義，本件之本案訴訟即有相當之勝訴蓋然性，而有停止執行之必要，爰於訴願決定遭駁回，提起行政訴訟前，依行政訴訟法第116條規定聲請於本案行政訴訟確定前停止原處分之執行
。
三、原裁定則基於下述理由，駁回抗告人前開「停止23則原處分執行」之聲請：
㈠本件抗告人張再福、張恩嘉、周奕宏及吳佳珉（漏列抗告人張桂菱）及訴外人陳政緯等23人（實際應為24人）於103年12月30日分別以其所有臺南市○○區○○段673-28、676-9、673-19、673-8地號等23筆農業用地，取得相對人所核發之
農業用地作農業設施容許使用同意書在案。相對人於105年4月8日派員會勘結果，現況為搭建太陽能板且無種植玉米，
並未依原核定之計畫內容使用，經通知抗告人等改善並同意展延，改善期限延至105年8月8日，相對人再於同年9月1日
派員現地複勘結果，抗告人等上開農業用地仍以太陽能板為頂蓋，未見核定計畫內容所述之農作物（種植玉米），並未依原核定計畫內容使用，遂依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第33條規定，以原處分廢止前所核發之容許使用同意書，抗告人不服，提起訴願並申請原處分停止執行，均遭訴願決定駁回等情，有23則原處分及訴願決定書附卷為憑。
㈡前開23則原處分係廢止抗告人等前所取得之農業用地作農業設施容許使用許可，至於宏祥公司、東協公司、毅晨公司及毅暹公司既非原農業設施容許使用之申請人及獲許可對象，亦非原處分之相對人或法律上利害關係人；又公司與其負責人或股東分屬不同法律主體，抗告人所指貸款，均是上開公司以各該公司所有之機器設備設定動產抵押向農會借款，有抗告人提出之動產抵押契約書影本附卷可稽，則該動產抵押所擔保債務乃上開公司與農會間之債權債務關係，與抗告人個人無涉。故前開23則原處分縱予執行，其相對人係抗告人而非各該公司，亦不因抗告人分任各該公司負責人或股東，而使執行相對人變成各該公司。從而，抗告人主張23則原處分之執行將造成公司貸款無法清償致有破產可能、其商譽因此受損，屬無法填補之損害等合於「難於回復之損害」要件之事由，均與本件抗告人自身權利或法律上利益無關，抗告人執此聲請本件停止執行，即屬無據。抑且，抗告人所指之商譽及貸款均為財產上損害，依一般社會通念，非不得以金錢賠償，難認係屬難於回復之損害，核與行政訴訟法第116
條第3項規定得停止執行之要件不合。
㈢至抗告人主張原處分違反比例原則、信賴保護原則，合法性顯有疑義、其本案有相當之勝訴蓋然性云云，惟此乃屬抗告人對前開23則原處分是否合法之實體上主張，皆非本件聲請停止執行所應審酌之要件。
四、抗告意旨略謂：
㈠本件保全（處分停止執行）案件，從「保全必要性」（即「原處分之規制效力不予暫時凍結，將使抗告人財務狀態及經濟信用蒙受重大損失」）之角度觀之，確有保全必要，因為：
⒈在前開土地上、依動產擔保交易法設定「動產抵押」予債權人之機器設備，其產權名義人雖為抗告人設立之各該公司，但所擔保之債務，債務人即係各該抗告人，且各該公司均屬抗告人等單獨出資設立之獨資公司。所以如果前開23則原處分之規制效力不予凍結，將立即導致抗告人等共計近億元之貸款無法清償（但為何「處分規制效力之存續，會導致抗告人無法清償債務」，是因為「該機器設備面臨拆除風險，無法繼續運作」，抑或是「機器設備雖然沒有立即拆除風險，可以繼續運轉發電，但因為違規之故，導致政府部門不購買所發之電力」，還是另有「其他原因」，抗告意旨並無清楚明確之因果論述），馬上面臨破產可能性，最後財務與信譽損失必然要由抗告人等「終局」承擔。
⒉再者，如果政府機關對「抗告人設置再生能源發電設備」之同意備案或設備登記，經撤銷或廢止時，抗告人2年內
不得再申請，如此將導致抗告人「繼續負擔因購入設備所生之貸款債務，卻不能利用該設備從事發電生產活動而獲取利潤」之「週轉不靈」後果，最後勢必要到「破產」之地步，此等損害結果，依照社會一般通念，顯然巨大到「難以用金錢補償」之程度。
㈡又同樣與「保全必要性」有關，而需斟酌之「公私法益權衡」因素，即「暫時凍結前開23則原處分之規制效力，對公益有無重大影響」一節，在本案中應認「無重大影響」，理由如下：
⒈在本案中如果容許抗告人等繼續利用前開土地上之發電設備從事電力生產，則對公司與抗告人之信譽、公司員工之生計、具備債權人身分之金融機關，與國家整體電力產能之增加，與全國碳排放量之減少，均有助益。且主管電力能源之政府機關部門（臺南市政府工務局或經濟發展局），均肯認抗告人架設太陽能板之程序完全合法，顯見23則原處分規制效力之凍結，對相對人之權益沒有重大影響。⒉抗告人就有關「政府機關同意設置再生能源發電設備」之處分應否廢棄爭議，曾取得臺南市政府之同意，停止執行「廢棄同意設置處分」（即本院卷所附抗證14所附之臺南市政府4份公文；該4份公文所載之「廢止農業設施容許使用同意書」處分字號，僅有19則處分與本案前開23則原處分一致，未列入該4份公文之原處分者，有原審卷第139頁及第140頁所示編號7、15、21、23等4則原處分），由此
可見停止本件23則原處分之執行對公益無重大影響，抗告人之保全聲請，應予許可。
㈢再就「本案權利存在之蓋然性」言之，基於下述理由，亦應許可抗告人之保全請求，理由如下：
⒈本件23則原處分作成前，相對人曾於105年6月4日來函同
意抗告人限期改善，抗告人亦著手配合，不料同年6月至8月間歷經颱風與大雨，導致農地上之農作物與設備設施損毀，以致勘驗時被認定為「土地上未種植農作物及設備未改善」，但實情是「抗告人有努力改善，只是改善成果因故被自然事變所損毀」。
⒉相對人在作成23則原處分前，應考量比例原則，定期再命抗告人改善，或者以行政指導方式為之。
⒊先從比例原則中之「適當性」原則（即學理上所稱之「有用性原則」，指手段有助於目的之達成）言之，在本案中臺南市政府工務局及經濟發展局，基於鼓勵再生能源之政策目標，努力指導抗告人取得建築執照。而相對人與臺南市政府農業局則顯然有違國家能源政策，片面解釋農業法則，而作成前開23則原處分，使抗告人無所適從，顯係曲解法令，增加法令所無之限制。故有處分違法事由存在。⒋再從比例原則中之「必要性」原則（即學理上所稱之「損害最小原則」）言之，貿然廢止前揭土地設施案，迫使抗告人無法永續經營，顯非最輕微手段。
⒌又就比例原則中之「衡量性」原則（即學理上所稱之「相當性原則」或「均衡性原則」，指目的收益至少應不低於手段成本）言之，廢止同意許可將使抗告人被迫放棄發電，有損公、私益，造成抗告人嚴重之損失。
⒍又抗告人取得農業許可相關登記時，行政院農業委員會並未限制網室不得安裝太陽能板，抗告人復取得相關登記及執照，並繼續施作，是以已形成信賴，又無信賴不值得保護之情形。相對人越權表示，「不同意」農業用地上之網室設置太陽能板而作成前開23則原處分，不僅違反信賴保護原則，則有違機關間之權責劃分。
㈣基於以上理由，本件保全實有許可之正當性，原裁定無視抗告人前開主張，逕以草率之理由駁回抗告人之聲請，使人民依法應受保障之權利受到無端之侵犯。
五、經查：
㈠本案已在過往裁判先例中一再指明，不問是假扣押案件、保全現狀之假處分案件或改變現狀之定暫時狀態假處分案件，以及處分停止執行案件，所有權利暫時保護案件之審查結構皆相同，受理權利暫時保護請求之法院，總是在時間壓力下，以比較簡略之調查程序，審查當事人提出之有限證據資料，考量以下二項因素，從而權宜性地及暫時性地決定是否要先給予當事人適當之法律保護，以免將來的保護緩不濟急。㈡而前開二項實體審究因素則分別為「本案權利存在之蓋然性」與「保全之必要性」，其中「保全必要性」之審查則須先各自考量同一案件中對立之公、私利益，其等受損之程度大小及不可逆性，然後再進行比較權衡，決定個案之二種對立利益，何者應優先受到保護。
㈢又針對本案而言，應進一步說明者則為：本案權利存在之蓋然性是法院首先必須審查因素（第一階段之審查），如果本案權利存在之蓋然性極度偏低，讓受理暫時權利保護請求之法院對「本案權利真實存在」一事，完全無法信其有「大概有此可能」之起碼信心，後續保全必要性一節即完全無再加斟酌之必要，畢竟暫時權利保護制度所保護者，仍是真實存在之合法權利，如果法院對請求預先保全之權利是否存在毫無信心，則該保全請求者因未受事前保護而生之不利益，也是其依法應承受之客觀結果，此時受理暫時權利保護之法院完全沒有繼續進行保全或不保全之後果差異性分析（第二階段之審查）。
㈣實則本件保全案件，就抗告人等請求停止處分執行之「本案權利」而言，依本院現行掌握之各項證據，其權利存在之蓋然性極低，根本無法使本院對其權利存在形成初步之確認，茲將理由說明如下：
⒈首應確認者，原處分所立基之法規範，其規範目的實在貫徹「農地農用」之政策。至於在農地得以農用之前提下，抗告人得否利用農地上之設施，一併為「發電轉售」之營利活動，以及此等「發電轉售」行為之「事前許可」、「營運監督」等事項，其實並不在相對人之職掌範圍內，而另有能源主管機關管理。此外抗告人也從未明確舉出任何一項法規範，用來處理「農地農用」與「農地發電」對立價值之權衡取捨議題。則判斷相對人作成之前開23則原處分是否合法時，其判準就只應是該等行政處分有無違反相關農業法規範。
⒉再觀之前開23則原處分之理由論述可知，抗告人對前開土地上之所謂「農業設施」，結構上即不具備「農業設施」應有之「輔助農業產銷活動」機能，實際上也未作農業使用（即種植玉米農作物）。爰說明如下：
⑴前開土地所有權人（未必是抗告人）事前在給定「農地農用」之前提事實下，以「設置網室農業設施種植玉米」為由，向相對人申請設置網室（抗告人事後承受此等農地及其上之農業設施）。
⑵但在前開土地上所實際設置之所謂「農業設施」，卻是以「搭建太陽能板」為室頂之方式，來架構「網室」，而網室頂端若為太陽能板，即無法透光，因此該等所謂「網室」下之土地，客觀上也無法生長農作物。另外所謂「網室」，只有固定架構，四周也未完全披覆可透光之遮陰網，沒有形成「網室」應有農業功能。
⑶而抗告人等對該等設施之實際使用方式又是，以太陽能板發電轉售來獲利，而讓「網室」下之土地處於無農作物之狀態。
⒊則在以上情況下，抗告人除非拆除太陽能板，前開土地及其上所謂之農業設施，基本上即無法作農業使用，而只能繼續維持「種電轉售」之使用現狀。而此等現狀又會與農業法律所追求之「農地農用」規範價值形成正面碰撞，抗告人又無法舉出處理此等價值碰撞之具體實證法，則其謂原處分違法云云，即毫無說服力。
㈤是以本案抗告人之暫時權利保護請求（停止前開23則原處分之執行，亦即該23則原處分規制效力之暫時凍結），因其「本案權利存在」之蓋然性過低，未能跨越第一階段之審查門檻（行政訴訟法第116條第2項但書參照），其請求於法難謂有據，不應准許。至於抗告人在抗告程序所提出之前開各項論點，均不足以動搖前開終局判斷結論，其理由如下：
⒈有關保全必要性之主張部分，不僅依前所述理由（即無法通過「本案權利存在大體可信」之第一階段審查，故無必要進行第二階段之審查），已無續予審究之必要。另外考量以下各項因素，亦可知本案之保全必要性，也非如抗告人所主張之那般急迫。
⑴本院同意抗告人之下述論點，即「太陽能板之拆除，意味著『發電轉售』行為之終止，會對抗告人等之財務狀態形成極大之壓力」。不過前開23則原處分也沒有宣示拆除之諭知，似乎沒有立即執行之危險。
⑵至於抗告人主張：「其發電轉售行為之事前營運許可及事中營運監督，會因前開23則原處分之作成而受到牽連，以致遭到能源主管機關之行政介入」一節，雖屬實情。不過抗告人在書狀中也承認：「主管電力能源之政府機關部門（臺南市政府工務局或經濟發展局），已肯認其架設太陽能板程序之合法性」。而且「在有關『許可（抗告人等）設置再生能源發電設備處分應否廢棄』之行政爭訟案件中，訴願機關臺南市政府已同意停止廢棄處分之執行」，由此事證足知，抗告人利用前開土地發電轉售之營運活動，未必會因為前開23則原處分之作成，而立即受到牽連，必須同時停止營運，而造成設備之閒置。是其謂有「不可回復之急迫損失」云云，亦屬言過其實。
⒉有關「本案權利存在」之主張部分，則基於以下之法律觀點，抗告意旨均非可採，亦附帶說明如下：
⑴依23則原處分所載之理由觀之，本件抗告人違反「農地農用」所形成之違規狀態，其排除手段，客觀言之，僅餘「拆除太陽能板」一途。而此等手段又與抗告人所追求之核心利益（發電轉售獲利）相衝突，對雙方而言，已無透過妥協而形成之「改善」空間。從而抗告意旨謂「相對人在作成前開23則原處分前，未給予行政指導，讓其有改善機會，隨即貿然廢止前揭土地設施案，迫使其人無法永續經營，有違比例原則中之必要性（損害最小）原則」云云，顯非有據。
⑵再者比例原則之適用，是在「目的」給定之前提，討論手段之合法性（即手段需符合「有用性」、「必要性」與「相當性」三項標準）。但「比例原則」理論，就對立目的（價值）間之權衡取捨爭議，毫無「用武之地」。抗告意旨卻將「比例原則」下之「有用性」及「相當性」理論，引用在「農地農用」與「能源政策」間之價值取捨，顯屬對比例原則之誤解及誤用，此等法律主張自非可採。
⑶此外在行政組織法上，農業政策與能源政策之執法機關不同，而在行政作用法，二種國家政策之執行，有其相異之實體及程序規範。因此能源政策主管機關，就能源事項所作成之行政處分，除非作成過程中已參酌了農業法令之規定（亦即立法者已就農業政策與能源政策間之價值衝突事項，在實證法中訂出「權衡調整規範」。能源執法機關，在作成行政處分之過程中，亦已考慮並適用該「權衡調整規範」），不然該對能源事項作成之行政處分，就農業政策之執行而言，並不能成為「信賴保護原則」理論下之正當「信賴基礎」。
㈥總結以上所述，原裁定駁回抗告人等之暫時權利保護請求，雖其理由與本院以上法律見解未必全然相符，但終局結論尚無不合，本件抗告難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民
事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文
。
中　　華　　民　　國　　106　 年　　3　　 月　　9　　 日最高行政法院第四庭
審判長法官　林　茂　權
法官　胡 方 新
法官　鄭　忠　仁
法官　劉　介　中
法官　帥　嘉　寶

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中　　華　　民　　國　　106　 年　　3　　 月　　10　　日書記官　葛　雅　慎