106年度裁字第24號｜行政：聲請停止執行｜裁判日期：106 年 01 月 13 日

最　高　行　政　法　院　裁　定 106年度裁字第24號抗告人　栗志中上列抗告人因與相對人金融監督管理委員會間聲請停止執行事件，對於中華民國106年1月6日臺北高等行政法院105年度停字第135號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰主文抗告駁回。抗告訴訟費用由抗告人負擔。理由一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。二、緣相對人以朝陽人壽保險股份有限公司（下稱朝陽人壽公司）資本適足率等級為嚴重不足，且未依相對人民國103年12 月30日金管保財字第10302149630號函（下稱103年12月30日函）所定期限完成增資、財務或業務改善計畫，於105年1月26日以金管保財字第10502501262號函通知該公司，依保險法第149條第3項第1款及第5項規定，予以接管之處分（下稱接管處分），並委託財團法人保險安定基金為接管人，組成接管小組，自105年1月26日下午5時30分起接管，接管期限以2年為原則，必要時由相對人依保險法第149條之3第1項規定調整之。朝陽人壽公司及抗告人不服，向行政院提起訴願，抗告人部分經訴願決定駁回，朝陽人壽公司訴願則不予受理，抗告人續提行政訴訟，現由臺北高等行政法院以105年度訴字第1901號保險法事件受理中。又接管人財團法人保險安定基金於接管後，擬概括讓與朝陽人壽公司資產、負債及營業，報經相對人同意，於105年8月15日公告辦理公開標售，惟該標案於105年10月31日流標。嗣再報請相對人同意辦理第二次公開標售事宜，經相對人以105年11月23日金管保財字第10502505100號函同意（下稱同意標售函），旋以105年11月24日保安法字第1050001619號公告辦理朝陽人壽公司除保留資產及保留負債外之資產、負債及營業之概括讓與標售事宜，並定於106年1月16日開標。抗告人以其為利害關係人，就相對人接管處分，依行政訴訟法第116條第2項規定，就相對人同意標售函，依行政訴訟法第116條第3項規定，聲請停止執行。三、本件原裁定駁回抗告人停止執行聲請，係以：㈠關於接管處分：抗告人係代表富有國際開發股份有限公司為朝陽人壽公司之董事，其個人為持股比例3.59%之朝陽人壽公司股東。朝陽人壽公司為保險業者，資本適足率自94年度起即低於保險法第143條之4第1項規定之標準200%，且自96年度起迄今之資本適足率均為負數，淨值亦持續為負數，至104年12月底之淨值為新臺幣（下同）負22億元。又依相對人103年12 月30日函核定朝陽人壽公司提報之「資本適足率達法定標準之整體性財務、業務改善及增資計畫」，該公司資本適足率應於104年前達法定標準之200%或50%，及淨值為正數之目標。相對人以朝陽人壽公司資本適足率等級為嚴重不足，且未依規定期限完成增資、財務或業務改善計畫，乃為接管處分。審酌保險業經營之成敗，攸關公益甚大，在保險業者之財務狀況符合一定要件下，為穩定保險金融市場，保障要保人及被保險人權益並避免持續惡化，由主管機關作成之接管處分，乃係由國家介入私人企業經營之緊急且非常手段，有其極重大之公益目的。本件接管處分使朝陽人壽公司業務之經營及財產之管理處分權在接管期間移交予接管人，並停止原有股東會、董事會、董事、監察人、審計委員會或類似機構之職權。就此，縱然影響抗告人對朝陽人壽公司之業務經營及財產之管理處分，而造成其經濟上損失，依一般社會通念，尚屬得以金錢填補，衡情亦不致達到回復困難之程度，並無難於回復之情事。況接管處分所欲保護的是廣大要保人等相關保險關係人之權益及金融秩序，而朝陽人壽公司實收資本額為76億元，104年底公司淨值負22億餘元，抗告人對朝陽人壽公司持股比例係3.59%，權衡不停止執行之公益與停止執行之抗告人利益，亦應以公益為優先保護對象，故抗告人聲請停止接管處分之執行，不應准許。㈡關於同意標售函：主管機關為接管處分後，在接管期間係由主管機關所委託之接管人行使保險業之經營權及財產管理處分權。而依保險法第149條之2第1項、第2項及第8項規定可知，接管人上開權限之行使，部分範圍是受到必須先得到主管機關同意的限制，惟此主管機關之同意，本質上仍是基於接管處分下之經營權及財產管理處分權的行使，並不是以設定法律效果為目的之規制措施，核非行政處分，抗告人以同意標售函為標的，聲請停止執行，即屬無據。退步言，抗告人迄未對該函提起訴願，顯亦未向訴願機關提出停止執行之申請，則抗告人逕向行政法院聲請停止執行，亦欠缺保護之必要，仍不應准許等語，資為其論據。四、抗告意旨略謂：㈠保險法第149條之2第1項、第2項、第8項規定，接管人讓與全部或部分營業、資產或負債，應研擬具體方案，事先取得主管機關許可，除保障公益外，兼具保障股東權利之私益，避免接管人任意處分公司資產，導致經營權變動，損害股東權利，核屬保護規範。相對人所為之同意標售函明顯造成抗告人權利變動，應屬行政處分，原裁定以其非屬行政處分，顯有違誤。㈡相對人作成同意標售函後，即將於106年1月16日辦理朝陽人壽公司概括讓與標售事宜，苟任由接管處分及同意標售函效力繼續進行，勢將造成抗告人及朝陽人壽公司無可回復之損害，自有暫時權利保護之必要性及急迫性等語。五、本院查：㈠按「（第1項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。（第2項）行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。（第3項）於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」為行政訴訟法第116條第1項、第2項、第3項所明定。準此，原處分或決定之執行，原則上不因提起行政訴訟而停止，須其執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事，始得停止。而所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言。㈡次按「主管機關應依下列規定對保險業為監管、接管、勒令停業清理或命令解散之處分：一、資本適足率等級為嚴重不足，且其或其負責人未依主管機關規定期限完成增資、財務或業務改善計畫或合併者，應自期限屆滿之次日起90日內，為接管、勒令停業清理或命令解散之處分。……」「依第3 項規定監管、接管、停業清理或解散者，主管機關得委託其他保險業、保險相關機構或具有專業經驗人員擔任監管人、接管人、清理人或清算人；……」保險法第149條第3項第1 款、第5項前段分別定有明文。所謂資本適足率，依同法第143條之4第1項規定，係指保險業自有資本與風險資本之比率。另該條亦明定保險業資本適足率不得低於200%；資本適足率劃分為資本適足、資本不足、資本顯著不足、資本嚴重不足等4等級；所稱資本嚴重不足，指資本適足率低於50%或保險業淨值低於零。又前揭保險法第149條第3項第1款係於104年2月4日增訂、105年1月1日施行，其立法理由明白揭示：「保險業於淨值為負或資本適足率低於50%列為資本嚴重不足者，明顯存在不能支付其債務，或無法履行契約責任或有損及被保險人權益之情事，若未於主管機關規定期限內完成增資、其他財務或業務改善計畫或合併者，將使其被保險人權益或金融市場安定面臨更為不利之影響，爰有必要由主管機關儘速作成接管、勒令停業清理或命令解散等處分，以避免上開不利影響之情事持續惡化，爰配合第143條之4、第143條之5及第143條之6，於第3項第1款增訂保險業資本適足率列入嚴重不足之立即糾正措施。」可知，主管機關依保險法第149條第3項第1款規定，對保險業作成接管處分，係因該保險業已有業務或財務狀況顯著惡化，不能支付其債務，或無法履行契約責任或有損及被保險人權益之虞，因而以公權力介入，所採取之立即糾正措施，以避免上述不利影響之情事持續惡化，其旨在維護被保險人權益暨金融市場之秩序與安定，具有公益目的。㈢經查，本件抗告人係代表富有國際開發股份有限公司為朝陽公司之董事，並為該公司董事長，其個人亦為朝陽人壽公司股東，持股比例為3.59%，此有朝陽人壽公司登記資料查詢、該公司103年度報告股權分散情形資料在卷可稽（原審卷第216~219、276頁）。而依保險法第149條之1第1項規定，保險業經主管機關派員接管者，其經營權及財產之管理處分權均由接管人行使之，原有股東會、董事會、董事、監察人、審計委員會或類似機構之職權即行停止。是抗告人主張其基於董事（董事長）身分而對朝陽人壽公司之經營權及財產管理處分權，將因接管處分之作成，直接發生停止之法律效力，並因同意標售函之執行，將致其為朝陽人壽公司原股東之身分受有影響，而以利害關係人身分提出本件停止執行聲請，於法尚無不合。㈣又本件抗告人聲請停止執行之接管處分，係相對人依據保險法第149條第3項第1款及第5項規定所作成。而朝陽人壽公司之資本適足率，自94年度起即低於法定標準200%，且自96年度起資本適足率均未達50%以上，淨值亦持續為負數，104年度淨值為負22億元，且依相對人103年12月30日函核定朝陽人壽公司提報之「資本適足率達法定標準之整體性財務、業務改善及增資計畫」，朝陽人壽公司應於104年12月31日前以臺中交六用地辦理資產作價增值，使資本適足率達法定標準，或以替代方案於104年9月底辦理3億元現金增資，並於104年底前辦理臺中霧峰土地資產作價增資，使資本適足率至少達50%以上，另搭配向相對人申辦二件專案投資（臺中太平產業園區開發案及桃園RCA土地案），以改善其財務狀況，惟迄至104年底朝陽人壽公司並未完成上述方案之增資，相對人爰以朝陽人壽公司資本適足率等級為嚴重不足，且未依規定期限完成增資、財務或業務改善計畫，而為接管處分等情，有相對人提出之相對人103年12月30日函、朝陽人壽公司財務資料簡表、104年12月該公司財務相關資料、財業務改善及增資計畫內容概要等在卷可稽（原審卷第291~299 、302~303頁）。是審酌主管機關對保險業作成接管處分，其目的係為維護被保險人權益及金融市場之秩序與安定，具有公益性質，較諸董事（董事長）對該保險公司之經營權及財產管理處分權，更屬重要，且朝陽人壽公司於接管處分作成前之104年12月底，其淨值（資產扣除負債之餘額）為負 22億元，表徵該公司資產價值遠低於負債，該公司如處分所有資產，尚不足清償所有債務，當無可返還予股東之餘額。則在此情形下，是否仍有抗告人所稱其因接管處分之執行致業務經營權及財產管理權遭剝奪而受有高達數十億元之潛在損害，即非無疑，遑論抗告人並未就其受有數十億元潛在損害乙節，提出任何證據資料佐證，自難認其將因接管處分之執行，而受有難以回復之損害。㈤再抗告人聲請停止執行之同意標售函，係相對人就接管人財團法人保險安定基金函報辦理朝陽人壽公司除保留資產及保留負債外之資產、負債及營業概括讓與第2次公開標售事宜，表示同意辦理（原審卷第108頁），該函雖未載明其法律依據，惟既涉受接管保險業資產、負債及營業之讓與事項，參據保險法第149條之2第2項規定：「接管人執行職務而有下列行為時，應研擬具體方案，事先取得主管機關許可：一、增資或減資後再增資。二、讓與全部或部分營業、資產或負債。三、分割或與其他保險業合併。四、有重建更生可能而應向法院聲請重整。五、其他經主管機關指定之重要事項。」及其立法理由：「為儘速改善受接管保險業之財務結構，接管人應儘速評估受接管保險業實際個案狀況，依接管當時經濟景氣、被接管保險業流動性、資本不足、負債面損失、投資虧損、主要業務屬性等項目進行評估，於辦理增資或減資後再增資、讓與全部或部分營業、資產或負債、或與其他保險業合併、有重建更生可能而應向法院聲請重整等相關作法中選擇，個別作法均屬可能採行之事項……」，足知接管人財團法人保險安定基金函報辦理朝陽人壽公司除保留資產及保留負債外之資產、負債及營業概括讓與第2次公開標售事宜，乃係執行其接管人職務，將其依評估結果所選擇採行作法之具體方案，報請主管機關許可，並待許可後據以執行，以期儘速改善受接管保險業即朝陽人壽公司之財務結構，避免其繼續惡化，而達接管處分最終所欲達成之維護被保險人權益及金融市場之秩序與安定目的。審諸朝陽人壽公司於接管前（該公司係105年1月26日下午5時30分起被接管）之淨值為負22億元，接管後截至105年第3季，淨值已下降為負22.43億元（原審卷第325頁），在該公司淨值仍有缺口及利益損失差額未有改善等情形下，淨值缺口恐將持續擴大，為避免其淨值缺口持續擴大，增加退場處理成本負擔，並維護被保險人權益暨安定金融市場秩序，實有儘速辦理之必要。復參以朝陽人壽公司之淨值為負數，於償還債務後，無可返還予股東之餘額，已如前述，且朝陽人壽公司之原股東就該公司概括讓與案當無增加負擔，則尚難認有將發生難於回復之損害。抗告人依據媒體報導，以朝陽人壽公司計至105 年6月底，可運用資金有343億元，淨值為負21.7億元，雖有失卻清償能力之風險，仍不礙其永續經營，進而主張如繼續執行接管處分及同意標售函，對於朝陽人壽公司原股東而言，將發生難於回復之損害云云，自難認屬可採。㈥綜上，本件抗告人聲請停止接管處分及同意標售函之執行，經原審審理後，以其聲請於法未合，不應准許，而以原裁定駁回，並無違誤，雖其中關於同意標售函部分所持理由未臻妥適，惟與結論無影響，抗告意旨求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。中　　華　　民　　國　　106　年　　1　　月　　13　　日最高行政法院第一庭審判長法官　劉　鑫　楨法官　胡　方　新法官　汪　漢　卿法官　張　國　勳法官　程　怡　怡以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　106　年　　1　　月　　13　　日書記官　彭　秀　玲

最高行政法院(含改制前行政法院)106年度裁字第24號

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