107年度判字第13號｜行政：確認行政處分違法等｜裁判日期：107 年 01 月 11 日

最　高　行　政　法　院　判　決 107年度判字第13號上訴人　台灣高速鐵路股份有限公司代　表　人　江耀宗訴訟代理人　蔡慧馨　律師被上訴人　臺中市政府環境保護局代　表　人　白智榮訴訟代理人　吳佶諭　律師上列當事人間確認行政處分違法等事件，上訴人對於中華民國106年3月30日臺中高等行政法院105年度訴字第371號判決，對其不利部分(即請求國家賠償部分)，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣上訴人所使用位於臺中市南屯區同安南巷近高鐵高架橋旁○○○○○市○○區○○段000○0○000○0○000○0○號土地，下稱系爭土地），被上訴人前於民國105年3月12日13時10分派員前往稽查，系爭土地遭堆置大量廢棄物（下稱系爭六堆廢棄物），惟現場未發現行為人，被上訴人遂將相關資料移請檢警依法偵辦中，另查現場未有相關有效防阻設施，且土地使用人未善盡土地管理之責，經被上訴人審認後，乃依廢棄物清理法第71條規定，以105年3月25日中市環稽字第10500280633號函（另於105年3月28日以中市環稽字第1050 0311753號函更正限期日，下合稱原處分），限上訴人於105年4月6日前提出「廢棄物棄置場址清理計畫」及可證明具清理意願或清理能力之證明文件（如與取得公民營廢棄物清除處理機構許可文件事業之書面契約等），經被上訴人審查核准後，始得清理（移置）旨揭廢棄物，屆期未提出「廢棄物處置計畫書」以進行廢棄物清除處理作業時，被上訴人將依廢棄物清理法第71條暨相關規定辦理。請求上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，乃提起行政訴訟，確認原處分違法，合併請求國家賠償，經臺中高等行政法院（下稱原審法院）105年度訴字第371號判決確認原處分違法；並將上訴人其餘之訴駁回。上訴人對其不利部分（即請求國家賠償部分）不服，提起本件上訴。二、本件上訴人主張：本件訴願決定已肯認原處分違法，被上訴人應追查真正行為人，並舉證上訴人有重大過失，始得課予廢棄物清理法第71條第1項之狀態責任。上訴人迫不得已先行清除系爭六堆廢棄物，訴願決定卻認定本件欠缺權利保護必要性而駁回，故而提起本件確認原處分違法之訴。且上訴人並非本件首要清除義務人，本件棄置廢棄物之嫌疑犯業於105年5月23日遭警方逮捕，被上訴人不僅未追查污染行為人，亦未舉證上訴人長時間對系爭土地怠於注意或疏於管理，空言上訴人有重大過失，徒謂原處分係以狀態責任為考量，迅於105年3月25日作成原處分，不僅有違廢棄物清理法第71條第1項規定意旨、漠視國有或公有土地遭棄置廢棄物之清理參考作業程序之規定，亦違反行政自我拘束原則及平等原則，自屬違法之行政處分。又據被上訴人105年3月12日環境稽查紀錄表，同安南巷13-2號養豬戶表示「應是昨天夜晚前來傾倒，早上就已發現」等語，及自由時報105年3月15日報導所稱這幾天晚上，當地住戶發現有7臺大拖車載廢棄物丟棄高架道下等語，推斷行為人於105年3月11日至12日間傾倒廢棄物行為。可見傾倒日期與稽查日期相近，絕非已堆置相當時間，復有漢威保全股份有限公司（下稱漢威保全公司）105年3月7日至同年3月14日之巡查紀錄可證，上訴人要無長時間對系爭土地怠於注意或疏於管理之情事。本件廢棄物傾倒地點離上訴人固定巡查處尚有相當距離，其地處偏僻隱密，若非當地人檢舉，並經新聞媒體披露，上訴人實無從知悉路權用地被傾倒廢棄物，已超出一般人之注意義務之責，自與重大過失之要件不符。又系爭土地長期做為鄰近土地使用人或住戶之通行道路使用，上訴人僅能派遣保全人員巡查，無法阻隔他人通行。原處分卻以現場未有相關有效防阻設施等語為由，認定上訴人因容許或重大過失致廢棄物遭非法棄置，顯有違誤。且廢棄物雖堆積成丘，但主要傾倒量體均位於他人土地內，行為人持續傾倒後，部分量體始隨重力崩落至高鐵路權內，真正侵入高鐵路權之廢棄物僅占全部之極小比例。被上訴人僅以上訴人路權外存在之龐大廢棄物，推論上訴人有重大過失，顯有邏輯跳脫之嫌。又交通部高速鐵路工程局105年4月8日高鐵二字第1055002613號函（下稱高鐵工程局105年4月8日函）所稱影響高鐵結構安全者係指上訴人路權外之龐大廢棄量體，而非系爭六堆廢棄物，上訴人本即無清除必要，被上訴人卻據此為對上訴人課以狀態責任之依據，顯係混淆本案標的。再者，上訴人為避免遭受被上訴人日後求償鉅額之代履行費用及課以罰鍰之處分，不得已而先行清除廢棄物，並支出費用新臺幣（下同）2,568,000元，則被上訴人所屬公務員之過失與上訴人因清除廢棄物所受損害間，自有相當因果關係，上訴人自得依國家賠償法第2 條第2項前段及第7條第1項、行政訴訟法第7條規定，向被上訴人請求賠償及法定利息等語。為此，求為判決：1.確認原處分違法。2.被上訴人應給付上訴人2,568,000元，並自本件起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按法定年利率5％計算之遲延利息。三、被上訴人則以：本件被上訴人曾於105年1月26日稽查現場，當時並無系爭六堆廢棄物，而被上訴人於同年3月12日再至現場稽查，即發現有系爭六堆廢棄物，與鄰地之廢棄物有所距離，屬另行堆置之情形，足證系爭六堆廢棄物與鄰地之廢棄物無關聯性。又上訴人稱巡查範圍是165K+550到152K+755，與系爭土地最近的巡檢點是164K+847，而系爭棄置地點之里程為164K+177~267，益證上訴人就系爭地點未有實質巡查。且系爭土地毗鄰地遭堆置廢棄物之規模非朝夕可成，顯然長期有大型車輛進出傾倒棄置廢棄物，上訴人既稱長期均有派員巡查，應知高鐵用地已遭他人以傾倒棄置廢棄物為目的而使用，其未盡最低度注意義務。且上訴人所稱進出口有樹叢、護欄、人行道及路緣石阻絕部分早已遭到破壞，現場更鋪設鐵板便於大型車輛通行，已全無阻隔大型車輛進出之效，惟上訴人未對其用地已遭任意進出作為棄置廢棄物使用有所警覺，實難謂無長期疏於管理之責，顯有重大過失。又稽查時間與遭棄置時間相近，係因民眾及時檢舉與被上訴人及時處置，此與上訴人之重大過失無關聯性，更與上訴人長時間對土地怠於管理無關。另被上訴人已於最短時間內對行為人進行追究，並由檢警機關進行追查，但因行為人之追查時無具體結果，尤其系爭六堆廢棄物屬於易燃之廢棄物，高鐵工程局105年4月8日函亦認為對高鐵營運安全影響有立即或潛在之立即危害，被上訴人為有效達行政目的，轉而向上訴人主張狀態責任，原處分並無違誤。再者，本件原處分係命上訴人限期提出廢棄物棄置場址清理計畫及可證明上訴人具清理意願或清理能力之證明文件，與上訴人所主張因清除廢棄物所受之損害並無相當因果關係，上訴人主張國家賠償責任云云，顯無理由等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件被上訴人以原處分限上訴人於105年4月6日前提出廢棄物棄置場址清理計畫及可證明具清理意願或清理能力之證明文件，經被上訴人審查核准後，始得清理（移置）廢棄物，屆期未提出者，被上訴人將依廢棄物清理法第71條暨相關規定辦理。嗣上訴人業已僱工清除系爭六堆廢棄物，並支付清除費用，是本案已執行完畢且無回復原狀可能，為保障上訴人訴訟權，當應准許其提起確認原處分違法之訴訟；且上訴人亦於本件合併請求損害賠償，亦有即受確認行政處分違法之法律上利益，是上訴人提起本件確認訴訟，於程序上並無不合。㈡上訴人為系爭土地使用人，為執行高鐵正線及路權沿線之保全作業，於104年1月30日與漢威保全公司簽署「2015～2017年高鐵警衛保全服務（北二區）合約書」暨作業需求，合約期間104年5月1日至106年4月30日止，於高鐵路權沿線均有保全人員分段每日定期巡查，巡查結果載明於路權巡查紀錄表。系爭六堆廢棄物所在位置，位於高鐵路權範圍內，可穿越高鐵東路旁之人行步道，通行既有道路通往系爭地點，沿途有農田及果園，既成道路終點另可通往附近養豬戶，並聯結柏油鋪設之產業道路（同安南巷），上訴人僅在上開既成道路入口處設置巡檢點，並經原審法院勘驗屬實。顯見，系爭六堆廢棄物旁之既成道路可供附近農田及果園耕作之鄰人通行，上訴人之保全人員尚非不能通行該既成道路到達系爭六堆廢棄物所在位置。是上訴人主張本案廢棄物傾倒地點，地處偏僻隱密，一般人無可能進入等語，應與事實不符。另依巡查紀錄及勘驗資料，上訴人僅在上開既成道路入口之高鐵東路旁人行步道設有巡檢打卡地點，復參酌上訴人所稱本案廢棄物傾倒地點離固定巡查處尚有相當距離等語，暨上訴人在本件案發前，如有確實經由上開既成道路巡查系爭棄置地點，理應在該既成道路旁設置固定巡查處等情，堪認在系爭六堆廢棄物經人發現前，上訴人之保全人員應僅在巡檢打卡地點巡查，並未到達系爭六堆廢棄物所在位置巡查。而上訴人使用路權範圍內之土地營利，應管理監督系爭土地，但卻對於可巡查之地點疏未巡查，應認有疏失。然其既與漢威保全公司簽署保全服務合約書，自不能認上訴人對於系爭土地遭人棄置廢棄物乙事，顯然欠缺普通人之注意而有重大過失。況上開合約書關於路權之巡邏部分，亦確實要求漢威保全公司應注意相關可能危害安全之活動、行為、狀況等，仍有一定強度之巡檢要求，自與欠缺普通人注意義務之情形有別。固然上訴人未善盡督導之責，要求該保全公司確實巡查任何可到達地點，對於系爭土地遭人棄置廢棄物乙事，欠缺善良管理人之注意義務，但此違失尚未達顯然欠缺普通人注意義務之程度。本件即不能對上訴人課以廢棄物清理法第71條規定之清除處理責任。㈢又系爭土地之毗鄰土地（即臺中市南屯區春社段000○000○000○0○000○000○0○000○0○號，土地所有權人陳冬碧、陳重義），迄至被上訴人於105年3月12日派員稽查，發現系爭六堆廢棄物時，已有將近1年時間遭土地承租人堆置廢棄物。另依環境稽查紀錄表、現場稽查處理情形所載，13-2號養豬戶表示應是昨天夜晚前來傾倒，早上就已發現等語。以稽查時間105年3月12日推斷，系爭六堆廢棄物遭人棄置之時間約為105年3月11日深夜至105年3月12日凌晨之間。復依自由時報105年3月15日報導所載，這幾天晚上，當地住戶又發現有7臺大拖車載著一大堆廢棄物，直接就丟棄在高架道下等語。該報導所稱之這幾天晚上，應係指105年3月15日前幾日晚上，恰與上開稽查紀錄所載之時間吻合。是本件應可合理推論系爭六堆廢棄物遭人棄置之時間為105年3月11日深夜至105年3月12日凌晨之間。雖鄰地遭人棄置廢棄物之數量龐鉅，且時間已有將近1年，上訴人理應知悉，然對於該非路權範圍內棄置廢棄物行為，上訴人實無舉發義務，並不能因此即可論斷上訴人已有重大過失責任。又行為人係於105年3月11日深夜至105年3月12日凌晨之間傾倒系爭六堆廢棄物，被上訴人隨即於105年3月12日13時10分許到場稽查，相隔時間短暫，仍不足以認定上訴人對於系爭土地遭人棄置廢棄物乙事，有長時間對其土地怠於注意或疏於管理，而有重大過失。㈣另前揭既成道路所在之高鐵路權用地，既屬沿途農田及果園通行之適宜通道，自難合理期待上訴人能將此通道完全阻絕，是上訴人在既成道路進出口處設置路障遭人排除後，未再為積極之管制措施，尚難認有何欠缺普通人注意義務之情事。至於既成道路入口處之人行道及路緣設施部分，上訴人並非該設置及維護之機關，上訴人在該等設施經人破壞後，雖非不能提高警覺，然未必能確實察覺有不法之情事發生，故自不能以該等設施遭人破壞之事實，即得據以認定上訴人對於系爭土地之管理維護已有重大過失。是被上訴人主張既成道路進出口有樹叢、護欄、人行道及路緣石阻絕早已遭破壞，上訴人卻全無作為，應有重大過失等語，要非可採。至於被上訴人提出高鐵工程局105 年4月8日函，主張系爭六堆廢棄物對於高速鐵路之營運安全有立即之危險，被上訴人為有效達成行政目的，轉而向上訴人主張狀態責任，並無違誤等云。然依上開函所載，交通部高速鐵路工程局所稱影響高鐵結構安全者係指路權外之龐大廢棄量體，而非系爭六堆廢棄物。既屬路權外之廢棄物，上訴人本即無清除必要，縱有因廢棄物燃燒及大量土石堆積導致高鐵地基沉陷影響高鐵結構安全之風險，被上訴人並非不可依廢棄物清理法第71條規定命該鄰地棄置廢棄物之行為人，或因容許或重大過失致廢棄物遭非法棄置之鄰地所有人、管理人或使用人清除處理。自難僅因該函文認定，即須承擔廢棄物清理法第71條規定之清除處理責任。㈤再原處分並非限期上訴人清除處理，或向其求償清理、改善及衍生之必要費用，是上訴人清除處理系爭六堆廢棄物之義務尚未發生，與上訴人所主張因清除廢棄物所受之損害並無相當因果關係。上訴人主張原處分雖無提到代履行，但已引用廢棄物清理法第71條第1項及行政執行法第29條規定，另指出如屆期未提出廢棄物處置計畫書以進行清除處理作業時，被上訴人將依廢棄物清理法第71條暨相關規定辦理等語。惟原處分固記載廢棄物清理法第71條第1項及行政執行法第29條有關限期清除處理及代履行規定，但僅屬附錄及預告性質，尚非被上訴人援引作成原處分之依據；且原處分之意旨並不及於限期清除處理及代履行。上訴人所主張因清除廢棄物所受之損害，既與原處分之間並無相當因果關係，則原處分之認事用法雖經認定有誤，亦不影響其損害發生之原因。從而，上訴人主張國家賠償責任，請求被上訴人應給付上訴人2,568,000 元及法定遲延利息云云，即無理由。㈥綜上，原處分核有違誤，上訴人請求確認原處分為違法，為有理由，應予准許。至於上訴人請求被上訴人應給付上訴人2,568,000元，並自本件起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按法定年利率5％計算之遲延利息，則無理由，應予駁回。五、上訴理由略謂：㈠本件被上訴人除以105年3月25日中市環稽字第10500280633號裁處書要求上訴人限期提出廢棄物棄置場址清理計畫及可證明具清理意願或清理能力之證明文件外，更以同文號函文表明，如上訴人未提出廢棄物處置計畫書以清理系爭六堆廢棄物，被上訴人將逕依廢棄物清理法第71條及行政執行法第29條規定，向上訴人強制執行清除廢棄物並請求代履行費用。被上訴人嗣後更陸續於105年5月23日、105年7月6日發函要求上訴人清理系爭六堆廢棄物，上訴人均依要求回報清理進度予被上訴人，並於105年7月14日函復被上訴人廢棄物已全數清理完竣，報請結案。原審法院就上開上訴人主張係應被上訴人之要求始清理乙節，未充分調查，甚未令辯論，即認定上訴人之損害與被上訴人無相當因果關係，顯有違失。上訴人一方面基於被上訴人之要求，一方面為避免日後遭被上訴人求償鉅額代履行費用及課以罰鍰處分，不得已先行清除廢棄物並支出費用，則被上訴人所屬公務員之過失與上訴人因清除廢棄物所受之損害間，自有相關因果關係，上訴人自得依國家賠償責任向被上訴人請求損害賠償及法定利息。㈡如認被上訴人105年3月25日函文僅屬附錄或預告性質，無疑肯定被上訴人得以函文附帶裁處書之方式，跳過應為之行政處分，有損人民對政府之信賴。原判決逕認被上訴人上開函文僅屬附錄或預告性質，與上訴人之損害結果無因果關係等語，無視誠實信用原則，亦有不適用法規之違背法令等語。六、本院查：（一）按「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。……」為國家賠償法第2條第2項前段所規定。準此，國家負此損害賠償之債，須以有損害之發生及有責任原因之事實，且二者間有相當因果關係為其成立要件。是以，須係公務員執行職務時因故意或過失行使公權力，國家始應負損害賠償責任；又苟公務員執行職務行使公權力之內容，與人民造成之損害間不具相當因果關係，即不得依國家賠償法請求賠償。次按行政處分係行政機關行使公權力就個別事件所為之規制措施，其相對人或利害關係人固應服從行政處分之要求而受其拘束，惟基於法治國家之權利保護，相對人或利害關係人認為違法或不當時，得在一定期間內提起行政爭訟，請求救濟。（二）復按「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押、假處分。」為廢棄物清理法第71條第1項所規定。又行政院環境保護署98年7月8日環署廢字第 0980059664號函：「廢棄物清理法第71條『行為責任優先於狀態責任』原則之執行，應以污染行為人而有優先清除責任者為對象。污染行為人無法確定或無可追索時，土地之所有人、管理人或使用人應負清除棄置於其土地上廢棄物之義務。至於是否具備重大過失，則應依個案判定」；及103年1月13日環署廢字第1030002433號函：「主管機關命限期清除處理廢棄物，而廢棄物清理義務人發生未於限期內提出廢棄物棄置場址清理計畫、清理計畫經處分機關駁回、未依清理計畫內容執行、處分機關認定義務人已不宜繼續清理等情形之一者，即構成廢棄物清理法第71條第1項規定所稱屆期不為清除處理」均為廢棄物清理法之主管機關行政院環境保護署基於職權就如何適用廢棄物清理法第71條所作之函釋，經核與廢棄物清理法相關規定之意旨相符，下級機關於處理關於廢棄物清理法第71條之案件時，應予適用。是以，主管機關對於不依規定清除、處理之廢棄物案件，應優先由污染行為人負清除責任，於無法確定或無可追索時，始由容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人負清除棄置於其土地上廢棄物之義務；且主管機關應先命負責清除責任者提出廢棄物棄置場址清理計畫，經其核可後，始由其依計畫內容執行。因此，廢棄物清理義務人於其所提出之廢棄物棄置場址清理計畫經主管機關核可前，所為之廢棄物清理行為，即非屬廢棄物清理法第71條第1項所指之清除處理，受主管機關依該條規定命提出廢棄物棄置場址清理計畫之人，亦無法開始為廢棄物之清除、處理。（三）查原處分以被上訴人於105年3月12日13時10分派員前往臺中市南屯區同安南巷近高鐵高架橋旁系爭土地稽查，該處堆置大量廢棄物，現場未有相關有效防阻設施，以上訴人為違章事實地點土地使用人，因容許或重大過失致廢棄物遭非法棄置，依廢棄物清理法第71條規定，限期命上訴人提出廢棄物棄置場址清理計畫及可證明具清理意願或清理能力之證明文件，俟被上訴人審核據以辦理限期清理改善。經原判決以上訴人並無「容忍」或有「重大過失」致其為土地使用人之系爭土地遭堆置系爭六堆廢棄物之事實，認原處分認事用法有誤，確認原處分違法（此部分因被上訴人未表示不服而確定）；惟原處分係以系爭土地堆置大量廢棄物，命上訴人提出廢棄物棄置場址清理計畫及可證明具清理意願或清理能力之證明文件為內容，對上訴人僅生提出上開清理計畫及證明文件之規制效力與拘束力，尚無命上訴人應將系爭土地上堆置之廢棄物清除之效力。再以原處分上開規制內容；且原處分依法尚得救濟；及上訴人認本件現場廢棄物雖堆積成丘，但主要傾倒量體均位於陳重義所有土地內，而非高鐵路權內，真正侵入高鐵路權之廢棄物僅占全部極小比例之事實，依經驗法則，實難期待一般人在此情形下，僅為避免日後遭受求償代履行費用，而先行清除其自認不負清理義務之廢棄物。從而，原判決認上訴人所主張因清除廢棄物所受之損害，與原處分之間並無相當因果關係，尚無不合。至被上訴人105年5月23日中市環稽字第1050050107號函，係函復上訴人105年5月13日台高興發字第1050000839號函，其內容僅係重申原處分之意旨；被上訴人105年7月6日中市環稽字第1050072065號函，則係以上訴人105年6月27日提供廢棄物再利用合約書被動所為，則該等2函，均不足以影響本件是否有相當因果關係之判斷。另原判決所指附錄或預告性質，係指原處分記載廢棄物清理法第71條及行政執行法第29條規定部分，非原處分屬附錄或預告性質，上訴意旨，指原判決此部分論述有不適用法規之違背法令，亦有誤解。七、綜上所述，原判決對於上訴人依行政訴訟法第7條及國家賠償法規定，併予請求被上訴人給付上訴人2,568,000元及法定遲延利息部分，為無理由，而駁回上訴人此部分在第一審之訴，經核認事用法均無違誤，判決理由已對其認定事實、適用法規之依據，及對上訴人於原審之主張不採之理由，為必要之論述，且所適用之法規與本件應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當，或判決不備理由之違背法令情形。上訴論旨，仍執前開理由，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　107　年　　1　　月　　11　　日最高行政法院第二庭審判長法官　侯　東　昇法官　鄭　忠　仁法官　江　幸　垠法官　蘇　嫊　娟法官　沈　應　南以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　107　年　　1　　月　　11　　日書記官　張　鈺　帛

最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第13號

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