107年度判字第148號｜行政：文化資產保存｜裁判日期：107 年 03 月 15 日

最　高　行　政　法　院　判　決 107年度判字第148號上訴人　鉅眾資產管理顧問股份有限公司代　表　人　黃英峰訴訟代理人　毛國樑　律師被上訴人　雲林縣政府代　表　人　李進勇訴訟代理人　林小燕　律師上列當事人間文化資產保存事件，上訴人對於中華民國105年11 月16日臺中高等行政法院105年度訴字第261號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、被上訴人前以民國99年4月8日府文資字第0992400590號公告（下稱99年4月8日公告）「雲林縣文化景觀斗六糖廠」（下稱斗六糖廠）為文化景觀，並以99年5月14日府文資字第0992400813號函檢附文化景觀清冊及保存維護計畫，報經行政院文化建設委員會（現已改制為文化部）99年5月25日會授資籌二字第0993003861號函備查在案。斗六糖廠所有權人台灣糖業股份有限公司（下稱台糖公司）不服，循序提起行政訴訟，經高雄高等行政法院99年度訴字第579號判決駁回後，為本院100年度判字第2195號判決廢棄發回，該院更為審理後再以101年度訴更一字第3號判決駁回，經本院102年度判字第319號判決駁回台糖公司上訴而告確定。上訴人為斗六糖廠之地上權人，以104年12月21日（被上訴人收文日）鉅資總字第1040009號函（下稱104年12月21日申請函）向被上訴人申請依105年7月21日修正前（下稱修正前）文化資產保存法（下稱文資法）第54條第2項規定授權訂定之修正前（即104年8月14日修正發布）文化景觀登錄及廢止審查辦法（下稱審查辦法）第6條規定，廢止斗六糖廠為文化景觀之登錄。經被上訴人以105年1月18日府文資二字第1053800450號函（下稱系爭函）拒絕後，提起訴願，遭決定不受理，續提行政訴訟，為原審法院105年度訴字第261號判決（下稱原判決）駁回，上訴人遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：㈠斗六糖廠雜草叢生、房屋傾倒且無法修復，已滅失或減少其文化價值，屬應廢止之文化景觀，上訴人依文資法第55條規定為斗六糖廠之使用人及管理人，負有遵守「保存及管理規則」、「保存維護計畫」之繼續性義務，具有法律上利害關係，自得依行政程序法第128條第1項第1款規定，申請廢止斗六糖廠文化景觀登錄。又修正前審查辦法第6條規定，旨在避免文化景觀登錄過度限制不動產之使用，保護不動產用益權人自由使用收益權限，而有保障特定人（如所有權人、用益權人）之意旨，依修正前文資法第53條、第54條及審查辦法第6條規定，上訴人自有公法上請求權。㈡文化景觀是否滅失或減損其價值達廢止登錄程度，均須由專家學者透過景觀本體之直接觀察、分析，始能形成正確之判斷，且實地實物調查所蒐集之資訊，將成為文化資產審議委員會進行審議之基礎事實。倘未踐行現場勘查程序，復未依法舉行公聽會，又未組成審議委員會，即否准廢止登錄之申請，除已違反法定行政程序外，在欠缺充分且正確之資訊、漏未斟酌利害關係人意見，且未依法組成文化資產審議委員會審議，難以期待為公平正確之決定。本件上訴人於104年12月21日申請廢止斗六糖廠之文化景觀登錄，被上訴人未踐行現場勘查程序、舉辦公聽會或組成委員會審議，即以系爭函否准，則系爭函之作成即有未遵照法定程序之違法。㈢99年4月8日公告登錄斗六糖廠為文化景觀之理由已不存在，難謂仍存有文化景觀之價值，且被上訴人將斗六糖廠列為文化景觀，卻不編預算維護，毫無作為，任其荒廢，又遲未完成斗六糖廠文化景觀的維護計畫，可見被上訴人亦無真正認為斗六糖廠有列為文化景觀之價值，更無維護之必要等語。並聲明：訴願決定及原處分即系爭函均撤銷。被上訴人應作成廢止斗六糖廠文化景觀登錄之行政處分。三、被上訴人則以：㈠依本院105年度裁字第630號裁定、司法院釋字第469號解釋意旨及修正前審查辦法第6條規定，對於文化景觀應否廢止，並未賦予人民請求權，系爭函僅係將斗六糖廠登錄為文化景觀之經過及相關進展告知上訴人，屬單純事實之敘述，上訴人提起本件課予義務訴訟有起訴不合程式且無法補正之情事。㈡被上訴人係以99年4月8日公告登錄斗六糖廠為文化景觀（坐落雲林縣○○市○○段○○○段289 號等共22筆土地），上訴人於101年8月1日始與台糖公司就斗六糖廠文化景觀中之同小段289之1、289之5、289之11、 289之12、289之16號等5筆土地簽訂「設定地上權協議書」，此與未經公告登錄為文化景觀或指定為古蹟前即開始使用該土地而嗣後該土地經登錄或指定之使用人並不相同，亦即上訴人係知悉斗六糖廠經公告登錄為文化景觀後，仍選擇成為該5筆土地之使用人，非屬行政程序法第128條第1項第1款所指之利害關係人，並非該條項賦與救濟權之對象。再依本院105年度判字第168號判決意旨，修正前文資法第53條規定並未使提報人因此取得公法上之權利，提報人亦無權利或法律上利益受損情形，是人民亦無因此取得申請廢止文化景觀之權利甚明。㈢斗六糖廠文化景觀自登錄以來，其經認定之文化景觀內容並無變動，上訴人主張斗六糖廠已達滅失或減損其價值而應廢止之情況，與事實不符。又文化景觀乃須整體觀之，保存文化景觀，係為使人與自然互動過程中所彰顯之文化意義得以繼續存在，與古蹟、歷史建物係就特定建築物而為指定，本不相同，上訴人主張「難謂仍存有文化景觀之價值」云云，非僅與事實不符，亦與文資法對「文化景觀」之認定基準相違等語，資為抗辯。並聲明求為判決：駁回上訴人在原審之訴。四、原判決駁回上訴人在原審之訴，係以：㈠系爭函之內容業已敘明斗六糖廠經登錄為文化景觀後，所有權人台糖公司不服而循序提起行政救濟經駁回確定，被上訴人刻正辦理後續規劃事宜，且斗六糖廠經登錄為文化景觀乃屬高度專業性之判斷等語，核屬對上訴人申請廢止斗六糖廠文化景觀登錄之請求，為駁回之判斷，參照司法院釋字第423號解釋意旨，應屬行政處分。㈡上訴人請求之依據為修正前文資法第53條、第54條及審查辦法第6條。惟依修正前文資法第53條規定，提報人之提報僅係促請主管機關發動審查程序之事實行為，主管機關是否啟動審查程序或最終審議結果為何，均屬主管機關之職權，提報人並無當然取得公法上之權利，亦無權利或法律上利益受有損害之情形；修正前同法第54條係規定文化景觀登錄之程序規定及授權中央主管機關就登錄基準、審查、廢止條件與程序及其他應遵行事項訂定辦法之條文；修正前審查基準第6條之規定，乃文化景觀滅失或減損其價值而應廢止者，應由主管機關依登錄程序廢止。上開規定均未賦予特定人享有請求主管機關廢止文化景觀之權利，亦未規定對符合法定條件而可得特定之人，授予向主管機關為廢止文化景觀之請求權，且經綜合判斷亦無含有保障特定人向主管機關請求廢止文化景觀之意旨。是上訴人請求被上訴人作成廢止斗六糖廠文化景觀登錄之行政處分，尚乏公法上請求權之依據。被上訴人以系爭函否准上訴人之申請即無不合，訴願雖為不受理決定，惟駁回結果相同，應予維持。上訴人聲明求為撤銷，並請求被上訴人應作成廢止斗六糖廠文化景觀登錄之行政處分，俱無理由，應予駁回。㈢上訴人於原審審理時另主張依行政程序法第128條第1項第1款規定，請求廢止斗六糖廠為文化景觀部分，則因上訴人未曾依此規定向被上訴人提出申請，被上訴人亦未就此對上訴人所請為准駁決定，而屬未經程序重開之法定程序，於法不合，原審法院就此毋庸加以審查，乃併以判決駁回等語，資為其論據。五、上訴意旨略謂：㈠上訴人104年12月21日申請函已表明本件係對已確定之斗六糖廠文化景觀登錄處分爭執，並表明該處分所依據之事實事後發生有利於利害關係人之變化，請被上訴人重新考量、重新衡量文化景觀登錄處分，而有主張依行政程序法第128條申請請求重開程序之意。原判決未察，理由項下全無記載上述申請函之內容，且未審酌申請內容即率認上訴人未依行政程序法第128條規定提出申請，其認定事實顯與卷證資料不符，並有判決不備理由之違法。㈡上訴人除於申請時表明依行政程序法第128條規定主張重開程序之意，嗣於原審訴訟程序進行中復重申此一主張，則原審法院對於上訴人是否業已申請程序重開，未依法依職權調查並為闡明，即有不適用法規之違法，且原判決未就上訴人此部分主張具體論斷，理由項下全無敘明，亦有判決不備理由及不適用法規之違法。㈢上訴人於原審業已主張修正前審查辦法第6條及修正前文資法第53條之規範目的乃保護不動產所有權人、使用權人使用權源。上訴人為受前揭法規範目的所保障之特定人，且前述法規範已明確記載就文化資產滅失或減損其價值時，主管機關負有廢止文化景觀登錄之作為義務，已無得不廢止之裁量權，依司法院釋字第469號解釋、本院 99年度6月份庭長法官聯席會議決議㈣意旨，上訴人據此享有公法上權利，得向被上訴人請求作成廢止文化景觀登錄之處分。原判決未就上訴人此攻擊防禦方法，詳述不採之理由，僅泛稱修正前文資法第53條、第54條及審查辦法第6條等規定，未賦予特定人享有請求主管機關廢止文化景觀之權利，卻未敘明上開規定何以非屬上訴人享有之公法上請求權？上訴人是否為前述法規範之保障對象？前述法規是否明確規定被上訴人應於文化景觀滅失或減損價值時負有廢止文化景觀之作為義務？顯有不備理由之違法等語。並聲明：原判決廢棄。訴願決定及原處分均撤銷；或發回原審法院更審。六、本院查：㈠按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第2項定有明文。上開規定所稱「依法申請之案件」，係指法令有賦予人民請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權。是人民依此規定提起課予義務訴訟，係以依其所主張之事實，法令上有賦予請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權，經向主管機關申請遭駁回為要件。又我國行政訴訟係以保障人民之主觀公權利為宗旨，個人是否具有公法上權利，則以保護規範理論為界定之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人利益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，受該法律保護之人，亦具有公法上請求權（司法院釋字第469號解釋理由書參照）。是以，倘法律規範之目的係在保障公共利益，且經綜合判斷結果亦不足以認為有保障特定人之意旨，即難認個人得主張有公法上請求權可資行使，自不得提起課予義務訴訟。㈡次按「本法所稱文化資產，指具有歷史、文化、藝術、科學等價值，並經指定或登錄之下列資產：……三、文化景觀：指神話、傳說、事蹟、歷史事件、社群生活或儀式行為所定著之空間及相關連之環境。」、「前條第1款至第6款……主管機關：在中央為行政院文化建設委員會（自101年5月20日起改由文化部管轄）；在縣（市）為縣（市）政府。」、「直轄市、縣（市）主管機關應普查或接受個人、團體提報具文化景觀價值之內容及範圍，並依法定程序審查後，列冊追蹤。」、「（第1項）文化景觀由直轄市、縣（市）主管機關審查登錄後，辦理公告，並報中央主管機關備查。（第2 項）前項登錄基準、審查、廢止條件與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」為修正前文資法第3條第3款、第4條第1項、第53條、第54條所明定。再按修正前審查辦法第1條規定：「本辦法依文化資產保存法第54條第2項規定訂定之。」、第2條第1項規定：「文化景觀之登錄，依下列基準為之：一、表現人類與自然互動具有文化意義。二、具紀念性、代表性或特殊性之歷史、文化、藝術或科學價值。三、具時代或社會意義。四、具罕見性。」、第3條規定：「文化景觀之登錄，包括下列程序：一、現場勘查。二、召開公聽會。三、審議並作成登錄處分之決定。四、辦理公告。五、報中央主管機關備查。」、第6條規定：「文化景觀滅失或減損其價值而應廢止者，由直轄市、縣（市）主管機關依登錄程序廢止之。」㈢據上可知，有關「文化景觀」此一文化資產，係由直轄市、縣（市）政府依其普查或個人、團體提報具文化景觀之內容及範圍，經依法定程序審查後，符合文化景觀登錄基準者，即予登錄、公告並報中央主管機關備查；登錄後文化景觀有滅失或減損其價值而應廢止之情形者，則由直轄市、縣（市）主管機關依登錄之程序予以廢止。縣（市）主管機關是否作成文化景觀登錄處分或廢止該登錄處分，端視依據法定程序審查之結果，均屬主管機關之職權，個人、團體之提報僅在促使縣（市）主管機關審查程序之發動，上開法令並未授予提報之個人、團體有向主管機關請求為文化景觀登錄或廢止登錄之公法上權利。原判決以修正前文資法第53條、第54條及修正前審查辦法第6條規定，並未賦予特定人享有請求主管機關廢止文化景觀登錄之權利，且上開條文經綜合判斷亦非含有保障特定人向主管機關請求廢止文化景觀登錄之意旨，而認上訴人請求被上訴人作成廢止斗六糖廠文化景觀登錄之行政處分，欠缺公法上請求權依據，其所提課予義務訴訟應予駁回，於法尚無不合。上訴意旨謂修正前審查辦法第6條及修正前文資法第53條之規範目的在保護不動產所有權人、使用權人使用權源，上訴人為受前揭法規範所保障之特定人，且該等法規範已明確記載就文化資產滅失或減損其價值時，主管機關負有廢止文化景觀登錄之作為義務，已無得不廢止之裁量權，依司法院釋字第469號解釋、本院99年度6月份庭長法官聯席會議決議㈣意旨，上訴人據此享有公法上權利，得請求被上訴人作成廢止文化景觀登錄之處分云云，尚不足以否定上開法令係屬促使主管機關職權發動之性質，核屬其歧異之法律見解，不足為採。㈣再觀諸卷附上訴人104年12月21日申請函之記載，其主旨及說明一分別載明「聲請貴府依文化景觀登錄及廢止審查辦法第6條規定，廢止雲林縣文化景觀斗六糖廠保存維護計畫之登錄」、「按文化景觀登錄及廢止審查辦法第6條規定，文化景觀滅失或減損其價值而應廢止者，由直轄市、縣（市）主管機關依登錄程序廢止之，合先敘明」等語，即已表明上訴人依據修正前審查辦法第6條規定向被上訴人申請廢止斗六糖廠文化景觀登錄之意旨。復綜觀上開申請函所載全文內容，無非係以系爭土地現況與登錄時現況，二者差異甚大，現況已難謂有歷史紋理可言，亦不具有歷史軌跡之意義，並因廠區雜草叢生衍生公共衛生等問題為由，主張有修正前審查辦法第6條「文化景觀滅失或減損其價值而應廢止」之情事，據此請求被上訴人廢止斗六糖廠文化景觀登錄處分。是依上訴人104年12月21日申請函所載，尚難認上訴人有併依行政程序法第128條規定申請行政程序重開以廢止原登錄處分之意思，此由上訴人所提訴願書內容無關於依據行政程序法第128條規定提出申請之主張或相關陳述，亦足徵之。原判決認上訴人自以104年12月21日申請函向被上訴人申請廢止斗六糖廠文化景觀登錄至提起訴願止，均未依行政程序法第128條規定向被上訴人為重開程序之申請，直至提起本件訴訟始主張以上開規定為其請求權基礎，上訴人就此未向被上訴人提出之申請，逕行提起行政訴訟，於法未合，業已詳述其認定之依據及理由，核無違誤。上訴人主張104年12月 21日申請函已表明原登錄處分依據之事實事後發生有利於上訴人之變化，並請求被上訴人重新考量、重新衡量文化景觀登錄處分，應認其已表明依行政程序法第128條規定申請重開程序之意，並據此指摘原判決此部分認定與卷證資料不符，且未依職權就此進行調查並為闡明，復未敘明上訴人此部分主張不可採之理由，有判決不備理由及不適用法規之違背法令情事云云，難認可採。㈤綜上所述，原審法院駁回上訴人所提本件課予義務訴訟，並無違誤，應予維持。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　107　年　　3　　月　　15　　日最高行政法院第一庭審判長法官　劉　鑫　楨法官　胡　方　新法官　陳　秀　媖法官　張　國　勳法官　程　怡　怡以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　107　年　　3　　月　　15　　日書記官　莊　子　誼

最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第148號

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