107年度判字第159號｜行政：農業發展條例｜裁判日期：107 年 03 月 29 日

最　高　行　政　法　院　判　決 107年度判字第159號上訴人　張再福張恩嘉張桂菱周奕宏翁玲玲朱莉安吳佳珉共同訴訟代理人　許哲涵　律師被上訴人　臺南市六甲區公所代　表　人　蔡秀琴上列當事人間農業發展條例事件，上訴人對於中華民國106年10 月11日高雄高等行政法院106年度訴字第81號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣臺南市六甲區岩埤段6、6-02、6-03、6-04、6-05、6-06 、6-07、6-08、6-09、6-10、6-12、6-13、6-14、6-15、6 -16、6-17、6-18、6-19、6-21、6-22、6-23、6-24、6-25 、6-27、6-28、6-29、6-30、6-33、6-35地號等29筆農業用地（下稱系爭土地）所有權人陳政緯等人（詳附表）分別向被上訴人申請作農業設施「農作產銷設施-農業生產設施-網室-輕鋼鐵構造外披覆透光黑網-種植紅莧菜、空心菜、小白菜、過貓、調味用蔬菜(香菜、芹菜、蔥、九層塔)」（下稱系爭農業設施）之容許使用，案經被上訴人核發103年12月 27日所建字第1030845084號等29件農業用地作農業設施容許使用同意書（各同意書函號見附表，下稱系爭同意書）。嗣被上訴人查知系爭農業設施增設不透光頂蓋（即太陽能板），與原核定容許使用內容未符，而以104年3月26日所建字第10 40200998號等29函（各文號見附表，下稱系爭限期改善函）分別限期命各該所有權人恢復原計畫使用，並向被上訴人申請複查，逾期未恢復者，被上訴人得廢止系爭同意書。惟改善期限屆至後，系爭土地所有權人並未按原核定計畫內容回復使用，系爭土地部分原所有權人陳政緯、張恩嘉、鄧輝玲、吳佳珉、周奕宏等分別以104年7月1日、同年8月4日、同年9月9日、同年11月12日申請書請求變更原核定計畫內容為菇類栽培場使用，經被上訴人函詢行政院農業委員會（下稱農委會）農業試驗所專業意見，審認上開申請變更內容核與農業經營顯不相當，亦不合理，均予否准申請（此否准申請處分，因受處分人未提訴願及行政訴訟救濟，已告確定）。被上訴人旋以105年4月20日所建字第1050262117號等29函廢止系爭容許同意書（各文號詳見附表，下稱第1次廢止函）。因系爭土地所有權人不服，質疑上開廢止處分程序之合法性，被上訴人復以105年5月13日所建字第1050326661號等29函自行撤銷上開廢止處分（各文號詳見附表，下稱被上訴人105年5月13日自行撤銷函），改命所有權人於指定期限內提出陳述意見。各所有權人乃提出陳述意見，主張系爭農業設施增設第三型再生能源發電設備-太陽光電發電設備等，業經臺南市政府105年4月15日府經能字第1050394574號及105年4月22日府經能字第1050409251號函（下稱南市105年4月15日函、105年4月22日函）核准為由，向被上訴人申請展延系爭農業設施改善期限。惟經被上訴人105年5月26日至現場勘查，仍認系爭農業設施並未作農業生產使用，且其設施構造種類亦與核定容許使用之內容未符，亦無積極改善之作為等情，以105年5月31日所建字第1050349844號等29函否准所有權人申請改善期限展延（各文號詳見附表，下稱被上訴人105年5月31日否准展延函）。其間，系爭土地所有權除附表編號2即六甲區岩埤段6-2地號、編號11即同前段6-12地號、編號29即同前段6-35地號所有權人未異動外，餘均陸續移轉、異動為上訴人等所有(異動情形詳附表)，嗣被上訴人另以105年7月7日所建字第1050455762號等29函廢止系爭同意書（各文號詳見附表，下稱被上訴人105年7月7日廢止處分）。上訴人等就被上訴人105年5月31日否准展延函及105年7月7日廢止處分提起訴願，遭決定駁回後，提起本件行政訴訟，經高雄高等行政法院（下稱原審）以106年度訴字第81 號判決（下稱原判決）駁回後，復行本件上訴。二、上訴人起訴主張：（一）農業發展條例（下稱農發條例）第8條之1第3項規定僅就農業設施容許使用興建之種類、面積、高度及申請程序授權主管機關另為規定，並無包含該設施之具體使用等，惟申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱審查辦法）第6條第2款規定，逕授予縣市政府有廣泛權限審查申請人所提農業計畫內容，致主管機關可對人民之財產權、工作權為母法所無之限制，顯不符授權明確性原則；又上開審查辦法賦予主管機關實質代替申請之人民，決定所有土地應如何應用，並據此否准所提變更使用之申請，使人民無從預見農業計畫送審之效果，亦違反規範明確性原則。（二）上訴人等合法取得系爭同意書後，其次再依序取得網室使用執照及架設太陽能設備之免請領雜項執照等件，並依法向臺南市政府取得設置太陽能設施的同意。是上訴人等對於被上訴人與臺南市政府所為之行政處分係有信賴基礎，並取得相關登記及執照後，系爭土地工程之施作及後續流程亦持續進行，應認臺南市政府核發相關登記及執照之行政行為，為具體之信賴行為，且並無行政程序法第119條信賴不值得保護之情事。從而，被上訴人之權責僅為農業用地作農業設施容許使用同意之審查，然其卻於系爭廢止函中，越俎代庖稱系爭同意書並不同意網室設置太陽能板云云，除違反信賴保護原則外，亦與機關權限劃分有違，自屬違法。又被上訴人命上訴人等限期改善農業行為狀況後，上訴人等即著手配合，且當時本已有整地翻土等農業行為，足證上訴人等於被上訴人105年7月7日廢止處分前，已有農業行為，並無疑義。惟被上訴人仍否准上訴人申請延長改善期限，進而廢止系爭農業設施容許使用同意，實有違比例原則。（三）上訴人等為於系爭土地進行農用，已投入相當之財力心力，如於系爭土地上之設備並設與嘉義縣新港鄉農會抵押權，設定抵押之金額共為新臺幣55,524,000元等情，被上訴人應充分考量審查辦法所欲維護之目的，以及若不與同意延展期限，進而以此廢止系爭同意書，對上訴人等造成之龐大損害，始無違行政程序法第7條規定之比例原則。且被上訴人拒絕上訴人等委請農業專業人士針對系爭土地之外在客觀條件做出書面報告，作為本件之事證顯無理由，且被上訴人僅係大量及機械性的製作廢止系爭同意書之行政處分，有違平等原則而罔顧個案正義，被上訴人105年7月7日廢止處分顯非適法等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分（即被上訴人105年5月31日否准展延函、被上訴人105年7月7日廢止處分，各文號如附表所示）。三、被上訴人則以：（一）農委會依農發條例第8條之1第3項規定據以訂定審查辦法，以為前開條例規定之執行依據。又全國土地使用原即依區域計畫法或都市計畫法予以管制，其中自包括農業用地。是以審查辦法係規範農業用地之利用及管理，非上訴人等7人所稱違反授權明確性及規範明確性之原則。又農發條例92年2月7日增訂第8條之1，其第2項之立法理由載明：「增列第2項，在促進農業用地上與農業經營不可分離之有固定基礎之農業設施設置之合理化」，同條第3項載明：「前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」可知：(1)農業設施之設置，須與農業經營有關；(2)且農業設施「容許使用」之內容，亦明列於授權範圍之內。故審查辦法第6條第2款針對農業設施容許使用規定「經營計畫內容顯不合理，或設施與農業經營之必要性顯不相當。」並無違反授權明確性原則；且農業設施本應與農業經營有關，該款亦無創設母法所無之限制。（二）行為時審查辦法第4條第2款、第13條第2項之附表1、第33條第1項及上訴人等經系爭同意書核定之「農業設施使用生產計畫書－農業容許設施－網室」設施建造方式載明：「申請做為網室為輕鋼鐵結構建造，外覆防曬黑網，無壁體。以輕鋼鐵結構建造，頂部外覆防曬黑網，外圍抗紫外線防蟲網做內外隔離用。」及臺南市政府工務局（下稱工務局）使用執照所載主要用途均為「網室」等，足見網室本不可設置不透光之太陽能板妨害農業經營，且上訴人等申請系爭農業設施時，亦表明四周、頂部均外覆防曬黑網，而非阻擋農作物吸收陽光之太陽能板，故上訴人等依法不能設置太陽能板甚明，而上訴人等所施設者係直接以太陽能板作為其頂蓋，與系爭同意書核定經營計畫內容未符，亦與審查辦法之網室應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建之規定有違，況系爭土地之總面積為9,055平方公尺，惟依現場照片、google空照圖，系爭土地幾被太陽能板蓋滿，難以種植空心菜等作物，則被上訴人據以為105年7月7日廢止處分，自屬有據。（三）審查辦法第28條、第27條第2項第1款所稱農業設施得附設之綠能設施，以能結合農業經營者為限。故上訴人等太陽能發電設施阻礙陽光、妨害農作，自非合法之綠能設施。若該綠能設備與農業經營無關，甚至喧賓奪主，以太陽能發電取代農業經營，則非審查辦法所允許之綠能設施，上訴人等對於太陽能板之設置即無合理信賴之基礎。況網室不能結合太陽能板，乃農委會一貫立場，上訴人等主張函詢農委會，亦顯無必要。又工務局免雜項執照准予備查，僅表示太能光電發電設備無安全顧慮，並非表示該發電設施符合審查辦法；是否符合審查辦法，乃被上訴人之權限，是以，系爭網室容許使用同意書、使用執照、臺南市政府經濟發展局（下稱經發局）備案均附有「廢止保留」條款，上訴人等無法主張信賴保護等語資為抗辯，並請求駁回上訴人在原審之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）審查辦法第4條雖規定申請農業用地作農業設施容許使用，應向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關提出申請，惟臺南市政府已依行政程序法第15條規定，將辦理申請農業用地作農業設施容許使用案件審查及核發同意書有關事項（其中農作產銷設施面積330平方公尺以下），公告委任臺南市各區公所辦理，有臺南市政府101年5月1日府農務字第1010272102號公告附卷可稽。被上訴人既受委任有核發系爭容許使用同意書權限，反面而言，當亦有廢止其核發之系爭同意書之權限。查如附表所示之系爭土地「原所有權人及農業設施申請人」各自向被上訴人提出農業設施使用生產計畫書，申請於系爭土地設置系爭農業設施之容許使用，依其提出之計畫書，農業設施為「網室」，設施建造方式：「申請做為網室，為輕鋼鐵結構建造，外覆防曬黑網，無壁體。以輕鋼鐵結構建造，頂部外覆防曬黑網，外圍抗紫外線防蟲網作內外隔離用。」而被上訴人核發系爭29件同意書，已於檢送同意書之函文及同意書內載明「請依核定計畫內容使用」「未依計畫書內容使用者，原核定機關得廢止許可」等語，顯於核發系爭29件同意書時已同時結合處分相對人應依核定內容使用，不得未依計畫書使用及變更同意使用以外之用途之作為及不作為義務，以之作為核准發給系爭29件同意書之前提要件，在申請人違反此作為或不作為義務時，被上訴人自得廢止該授益處分，此授益處分應認為附負擔之行政處分。（二）系爭同意書核發後，上訴人或承受前之原土地所有權人於系爭土地施設具不透光之頂蓋，與系爭同意書核定之計畫內容不符，被上訴人遂請土地所有權人，於104年6月30日前依規定恢復原計畫使用，並向被上訴人申請複查。105 年3月2日、同年4月14日被上訴人派員會同毅晨光能有限公司等4家公司、經發局等人員現場勘查結果，系爭土地雜草叢生，未見種植蔬菜，無農業經營事實，且現狀網室為屋頂太陽能板，與審查辦法所規定網室應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建，及系爭同意書核定構造種類為「輕鋼鐵構造，（外披覆透光黑網）」均不符，被上訴人已於當天會勘紀錄上載明其情，而依會勘照片觀之，系爭土地現場發電設備備齊，卻未見有種植蔬菜之跡象。105年5月26日被上訴人再次會勘，會勘紀錄載：「該土地現況僅整地翻土，其非屬本案農業設施使用計畫書及同意書核定內容之太陽能板仍存在，並無積極改善。」可知，上訴人等於被上訴人核發系爭同意書後，就系爭土地上施設之工作物，顯未依原核定計畫即以遮光黑網或透光網架設網室施作，卻以支撐架架設完全不透光之太陽能板屋頂，該設施既非使用可透光之塑膠布或遮陰網，亦非遮光黑網。且上訴人選擇以太陽能板施設頂蓋，而太陽能板不堪使用廢棄後相關模組重金屬對農地污染之衝擊，需要高度專業審慎處理，非一般農業設施黑網材質一般廢棄物可比，故此太陽能板發電頂蓋，顯已超過系爭同意書核定容許使用農業設施之負載，非系爭同意書允許之設施甚明，則上訴人等悖於被上訴人核定之經營計畫甚為明確。又依上訴人等所提農業設施使用計畫書「生產計畫」載明其申請容許使用目的係為生產蔬菜，然觀諸被上訴人歷次會勘紀錄勘查照片，太陽能板棚下僅有雜草，無任何農作物，可見上訴人等利用改變設施移作太陽能發電之售電收入才是其利益所在，因此，上訴人等違反審查辦法第33條第1項規定事證明確，被上訴人105年7月7日處分廢止系爭同意書，核無不合。（三）上訴人等上開違規事實客觀上明白足以確認，依行政程序法第103條第5款規定，被上訴人原可逕行作成廢止系爭同意書之行政處分，但被上訴人顧及上訴人等權益，仍以系爭限期改善函請上訴人於104年6月30日前依原核定計畫用途改善完成。此限期改善內容，核之原土地所有權人均以系爭土地擬「設置網室農業設施種植蔬菜」作「農地農用」為由，向被上訴人提出申請，經被上訴人審查後核發，。然上訴人等事後所設置之「農業設施」卻以搭建太陽能板為室頂之方式來架構「網室」，而網室頂端若為太陽能板，即無法透光，因此網室下之土地，客觀上也無法生長農作物，無法達成「網室」應有農業功能。基此，被上訴人上開限期改善命令之內容，除非上訴人等拆除太陽能板，改以可透光之塑膠布或遮陰網搭建網室，則改善前土地及其上所謂之農業設施，並無法為農業使用，僅得為「種電」之使用，而此等現狀顯無法符合農地農用之要求。是以上訴人等雖主張被上訴人命限期改善後，上訴人等以其等系爭土地有翻土，亦提出購買空心菜種子之證明，臺南市政府105年8月24日會勘紀錄及臺南市政府財政稅務局新營分局免徵房屋稅函，欲證明上訴人等有種植蔬菜云云，縱稱屬實，僅係在證明其等有於太陽能板下從事翻土、購入種子之農業行為，與被上訴人限期改善之標的即改以可透光之塑膠布或遮陰網搭建網室之要求，完全未符。故而被上訴人針對上訴人等於改善期限屆至，未予改善，反倒申請繼續展延改善期限之請求，以被上訴人105年5月31日函予以否准，核無不合。（四）審查辦法102年修正時，始於第3條增訂第7款綠能設施為農業設施之一種，並於第8章「綠能設施」設有4個條文（第27-30條），規定除因不利於耕作或進入污染控制或整治階段等屬於「經濟部公告之嚴重地層下陷地區」「土壤及地下水污染整治法公告之污染控制場址、污染整治場址或污染管制區」等帶有應該休養生息或避免農耕污染等特殊目的之農地，可免與農業經營相結合而不用提出農業經營計畫書（審查辦法第27條第2項第2款、第3款、第30條），其餘「綠能設施」不論是：①設置於農業用地（審查辦法第27條第2項第1款）；②「附屬設置於其他各類農業設施」（同辦法第28條）；③「非附屬設置於農業設施」（同辦法第29條），均以結合農業經營為必要，其目的即在於維繫其「農業設施」及其農用之本質。故所謂「綠能設施」結合農業經營，並非將二個完全無關的設施共同設置在同一農地上即可。換言之，雖名為「綠能設施」，但如僅是借助並綁定農地或其他種類農業設施之硬體，去架設分離於農業經營外而實質在於成就別一綠能產業，實已改變農業設施之本質，並非農發條例及審查辦法允許之農業設施甚明。審查辦法遵守農發條例農業用地農業使用之宗旨，規定「綠能設施」亦屬「農業設施」並以結合農業經營為必要，其規範邏輯明確，無讓人誤解之虞，除非濫用，不致產生農業、綠能設施皆合法，加起來卻違法之問題。因此，審查辦法第28條後段雖謂「該附屬設置之綠能設施免依第4條規定提出申請」，但對照同條前段「本辦法附表所定各類農業設施，得附屬設置綠能設施」之文義及審查辦法之附表內容，足見得附屬設置綠能設施之農業設施，仍為審查辦法第3條第7款以外其他各款所稱之「農業設施」，並各該設施縱然附屬設置「綠能設施」亦不得反客為主，改變原有農業設施之功能與性質。是以，審查辦法第28條所稱免依第4條規定提出申請之原因，在於因該「綠能設施」既是附屬設置於前揭農作產銷設施等「農業設施」而供各該農業設施經營農業使用，而各該「農業設施」已事先依第4條規定提出申請，則附屬設置於各該「農業設施」之「綠能設施」既僅為農業設施之配角，並未使該農業設施悖於原核定計畫內容，為簡政便民，從而無須重覆提出申請及加以審核。但如超出「附屬」角色而成為獨立之「綠能設施」，則其使用方式及必要性將使該農業設施與原核定計畫內容不符，則仍應擬具經營計畫，依其有無結合農業經營，各自適用審查辦法第27條第2項第1款、第29條及第30條規定，接受主管機關審查，以確保農發條例揭示之農地農用原則，避免綠能設施之搭建影響土壤地力之環境永續。又網室農業設施在審查辦法106 年修正前，並未禁止附屬設置綠能設施，並無疑義，但僅限於「附屬設置」其他農業設施而有農業生產之事實，非謂可藉「附屬」之名設置代替原有設施之綠能設施。是 106年修正之審查辦法第13條附表一對於「農作產銷設施-網室」部分，載明「本細目設施不得附屬設置綠能設施」僅在重申該辦法對於結合農業經營而設置於農業用地或農業設施之綠能設施，始終採取應促進農業用地遂行農業生產之一貫立場，惟為解決外界之曲解，一再濫用網室設置綠能設施致失網室透光功能，故而斷然防堵，禁止網室附屬設置綠能設施，非謂在明文禁止前，即代表網室可以裝設太陽能發電設備屋頂。綜上所述，上訴人等主張其於農業設施附屬設置太陽能板綠能設施，依審查辦法第28條規定免依第4條規定提出申請，且與同辦法第29條規範之對象不同，不受該條「應與農業經營使用相結合」之限制，且從106年修正之審查辦法第13條附表一對於「農作產銷設施-網室」部分，始新增「本細目設施不得附屬設置綠能設施。」之限制，可見修正前，網室可附屬設置綠能設施等語，均屬對於法令之誤解，而不可採。（五）審查辦法第6條第2款固規定「經營計畫顯不合理，或設施與農業經營之必要性顯不相當者，主管機關應不予同意」，惟本件被上訴人審查上訴人等之申請後，業自103年12 月27日至104年1月20日陸續發給上訴人等網室容許使用同意書，並未依審查辦法第6條第2款規定不予同意，是以本件爭議與審查辦法第6條第2款規定無涉，上訴人等執此爭執不符授權明確性原則，並無可採。又被上訴人核發之系爭29件同意書，內容明確，並無使上訴人等產生可以使用太陽能板屋頂取代原應為透光網室設施之期望。至於工務局核發使用執照之標的，亦是上訴人等獲得容許設置之農業生產設施-網室，執照上並註明無雜項工程，衡情同樣不致於使上訴人等產生可以變更網室型式農業設施而以太陽能板屋頂取代之期待。再上訴人等以經發局、臺南市政府農業局（下稱農業局）、經濟部能源局主辦之「陽光溫室-太陽光電與農業高值化複合應用研討會」雖提及太陽能光電可收農業設施遮陽之效果，有助特定作物日照需求之調控，然當日經濟部能源局ppt結語第4點：「PV農業設施應有農業使用事實，以免喪失效力」，農業局副局長ppt亦強調：「綠能設施：……一結合農業經營」足見上訴人等明知綠能設施應結合農業經營，不能喧賓奪主影響農業經營。又農業局副局長ppt更說明：「非附屬設置於農業設施之綠能設施，除第30條規定者外，應與農業經營使用相結合，並依農業使用型態，分別準用第12條、第15條、第18條、第20條及第22條規定，擬具經營計畫，經直轄市、縣（市）主管機關初審後，送中央主管機關專案審查核准。」，前述內容乃是介紹102年修正之審查辦法第29 條。依前述事證反可證明上訴人等已經透過前述宣導得知：綠能設施如喧賓奪主妨礙農業經營，即非附屬農業設施，應依審查辦法第29條擬具計畫，向農業設施主管機關申請。不能僅因取得工務局免雜項執照備查、經發局備案即主張已經合法設立。故上訴人等以此主張信賴保護，顯無理由。（六）農委會104年2月12日號函釋，核屬農委會依據行為時審查辦法闡釋農業設施屋頂設置附屬綠能設施之審查作業流程，並未新增農發條例或行為時審查辦法所無之限制，或使被上訴人憑此具有行為時審查辦法所無之廢止權限。被上訴人命限期改善期間屆至後，系爭土地所有權人先後提出申請將系爭農業設施之容許使用內容變為菇類栽培場、或變更為黑木耳、靈芝栽培場，經被上訴人函詢農委會農業試驗所後否准所請。而就卷附上訴人變更申請書及被上訴人否准之函文觀之，雙方函文往來係被上訴人就上訴人等另一申請變更經營計畫（農業經營與綠能設施之結合），適用審查辦法第27條第2項第1款、第29條及第30條規定，並依農委會上開104年2月12日函釋所為審核之程序，與審查辦法第28「附屬綠能設施」免予審查之程序無關。該等否准處分，亦因上訴人等未經訴願、行政訴訟，已告確定，且與本件被上訴人以審查辦法第33條廢止系爭同意書，本係不同處分，縱無前開農委會函釋之存在，亦無礙本件廢止處分之作成，是上訴人等泛稱被上訴人以嗣後取得的公函廢止其合法取得之系爭同意書，有違信賴保護原則云云，殊難憑採。（七）末查，被上訴人原核發之系爭29件同意書之附註欄明確敘明「請依核定計畫內容使用。未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止許可，並依法處理」等語，已告知上訴人等該違反之法律效果。尤其本件所設置者並非原獲核准之農業設施，復無實際農業經營，且自被上訴人會勘現場發現此情後，履次通知上訴人等改善，迨至105年5月26日被上訴人再赴現場，現場依然高架太陽能板，未見原容許使用之農業設施（網室），亦無農業經營事實，該太陽能板設施既與農業經營無涉，當無法容任此種情形繼續存在，則被上訴人在命上訴人改善無著之情形下，認為如不廢止系爭同意書，將影響土壤地力之永續，實無法保護系爭土地之農用本質，核已權衡輕重，採取適當處分，並無濫用裁量權亦無違比例原則等由，駁回上訴人原審之訴。五、上訴意旨略謂：（一）被上訴人據以廢止上訴人等農業許可之審查辦法，授與主管機關對人民營業自由，可為母法所無之廣泛限制，且為受規制之人民所無法預見，違反授權明確性原則、規範明確性原則、法律保留原則，而原判決仍予適用，為判決違背法令。（二）上訴人等建造並合法取得被上訴人同意、工務局發給使用執造之網室，確實用於農作，即可認建造之農作設施之類型與使用目的符合計畫內容，自無所謂「未依計畫內容使用者」等情事。原判決無視卷內資料、亦無親自或委由公正第三人到現場勘驗，僅憑被上訴人提供之部分照片，即認為系爭網室未實際從事農業，判決自屬違法。（三）臺南市政府105年4月12日府經能字第0000000000D號函清楚同意上訴人等之網室結合太陽能，自有信賴保護原則之適用。而被上訴人之權責僅為農業用地作農業設施容許使用同意之審查，卻於系爭廢止函中，越俎代庖稱系爭網室不同意設置太陽能，除違反信賴保護原則外，亦與機關權限劃分有違，自屬違法等語。六、本院經核原判決並無違誤。茲就上訴理由再予補充論述如下：（一）按農發條例第8條之1第2項及第3項分別規定：「（第2項）農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。但……。（第3 項）前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」次按行為時審查辦法第4條第2款規定：「申請農業用地作農業設施容許使用，應填具申請書及檢附下列文件……，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關提出：……經營計畫。」第5條規定：「申請農業用地作農業設施容許使用，經審查合於規定者，直轄市或縣（市）主管機關應核發農業用地作農業設施容許使用同意書。」第33條規定：「（第1項）依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。但經核准工廠登記之農業設施，不在此限。（第2項）直轄市或縣（市）主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。但配合政策休耕、休養、停養者，不在此限。」（此條文已於106年6月28日修正）。準此可知，我國農業政策係以農地農用為原則，惟為兼顧農地之彈性，兼採例外得依審查辦法申請容許農用使用同意書，除須事先取得主管機關之許可外，尚須於取得許可後，依核定計畫之內容使用，否則，主管機關得予以廢止其容許農用使用同意書。上開審查辦法乃主管機關依農發條例第8條之1第3項規定之授權而訂定，核屬就農業設施容許使用與興建之申請程序及其他應遵行事項之法規命令，無違農發條例之立法意旨，被上訴人予以援用作為審查、許可並廢止之依據，核無不合。（二）行政程序法第123條第2款規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……原處分機關保留行政處分之廢止權者。」本件被上訴人依聲請，於103年12月27日核發容許農用使用同意書予上訴人，並於核發函說明記載：「……請臺端依核定計畫內容使用，未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止許可，並通知區域計劃或都市計畫主管機關依相關規定辦理……」另系爭容許農用使用同意書附註二亦載明：「請依核定計畫內容使用。未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止許可，並依法處理。」足認被上訴人於核發容許農用使用同意書之處分時，已保留該授益行政處分之廢止權，依上開規定，核屬有據。（三）又事實認定乃事實審法院之職權，茍其事實之認定符合證據法則，不違經驗法則及論理法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，亦不得謂為判決有違背法令之情形。查被上訴人於103年12月27日核發29件容許農用使用同意書後，因上訴人等未依核定計畫內容使用，遂請土地所有權人於104年6月30日前依規定恢復原計畫使用，惟上訴人等逾期並未改善，亦未恢復核定計畫內容使用；期間上訴人等雖於改善期屆滿後提出變更農業設施容許使用之申請，惟經被上訴人審查後，認其經營計畫內容顯不合理、設施與農業經營之必要性顯不相當，爰不予同意在案。上訴人等復於105 年5月23日向上訴人陳述意見，並申請改善期限之展延，惟經被上訴人於105年5月26日再次現場複勘，該農業設施仍無經營農業事實，業已提出相關函文及現場勘查之紀錄與照片，並經證人即本案承辦人於原審審理時證述無訛，原判決據以認定上訴人確無經營農業之事實，並明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，核與卷證資料相符，亦與證據法則及經驗法則與論理法則無違，自得為本院判決之基礎。上訴人等以原審無親自或委由公正第三人到現場勘驗，僅憑被上訴人提供之部分照片，即認為系爭網室未實際從事農業，判決自屬違法等語。惟依上訴人等申請農業用地容許作農業設施使用時，一併提出之「農業設施使用生產計劃書」所載內容，以上訴人陳政緯為例，其申請系爭農業設施即「網室」（高度4.6公尺、使用面積209平方公尺、輕鋼鐵構造、外批覆透光黑網、其用途為農業生產設施），規劃種植紅莧菜、空心菜、小白菜、過貓、調味用蔬菜。依前開規定及說明，上訴人等即有依原核定計畫內容使用之義務，否則即屬違反審查辦法第33條第1 項規定。縱上訴人等於系爭土地設置太陽能板係經臺南市政府核准，亦無礙上訴人等取得系爭容許農用使用同意書後，應依原核定計畫內容使用之義務。而被上訴人已將105年5月26日現場勘查，並認定系爭土地上設有太陽能板，但無經營農業事實之結果，於105年5月31日函知上訴人等，並否准其展延改善期間。茍如上訴人等所言，其確已於系爭土地上種植菜苗，依一般社會經驗法則，上訴人等理應會提出相關證據或資料為說明，然其並未為之，甚且其陳稱已變更網室為菇類栽培場搭配太陽能板之經營，核與常理不符。再者，被上訴人就上訴人等申請變更網室為菇類栽培場搭配太陽能板之經營，業經被上訴人依審查辦法第6條第2款規定予以否准，並因上訴人等未經訴願、行政訴訟，已告確定，足認上訴人等仍有未依原核定計畫內容使用之情事。是原判決採認勘查時所拍攝之照片顯示系爭農業設施內部土地雜草叢生，且支撐架架設亦非可透光之塑膠布、遮陰網或遮光黑網，完全係架設不透光之太陽能板屋頂，是無論在馬路邊或其內側，均清楚可見，一覽無遺等情，據以認定上訴人等於系爭土地上未依原核定計畫內容使用而無經營農業之事實，核與卷證資料相符，亦與證據法則及經驗法則與論理法則無違。至原判決論及上訴人等於系爭土地設置太陽能板於法不合，無非在於論述上訴人等申請系爭農業設施容許農用目的並非設置太陽能板，故該設置行為與審查辦法不合，非謂上訴人於系爭土地上設置太陽能板發電係屬違法。是上訴人等執以指摘原判決未依職權調查事實及依證據認定事實，並認定被上訴人之權責僅為農業用地作農業設施容許使用同意之審查，卻於系爭廢止函中，越俎代庖稱系爭網室不同意設置太陽能，除違反信賴保護原則外，亦與機關權限劃分有違云云，核屬誤會。（四）綜上，原判決認事用法並無違誤，已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　107　年　　3　　月　　29　　日最高行政法院第二庭審判長法官　侯　東　昇法官　鄭　忠　仁法官　沈　應　南法官　蘇　嫊　娟法官　江　幸　垠以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　107　年　　3　　月　　30　　日書記官　陳　映　羽

最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第159號

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