最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第181號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 107年度判字第181號上訴人　林春志訴訟代理人柯劭臻律師被上訴人　臺南市政府代　表　人　李孟諺訴訟代理人　黃俊達　律師賴鴻鳴　律師鄭淵基　律師參加人　臺南市第137期福國（三）自辦市地重劃區重劃會代　表　人　鄭登文訴訟代理人　莊信泰　律師上列當事人間土地重劃事件，上訴人對於中華民國106年8月30日高雄高等行政法院106年度訴更一字第1號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、被上訴人之代表人已於民國107年9月8日變更為代理市長李孟諺，渠具狀聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。二、緣被上訴人於98年3月30日以南市都劃字第09816515190號公告發布實施「變更臺南市安南區中洲寮（第3期、第4期發展區部分）細部計畫（第1次通盤檢討）案」，並自同年月31 日起生效，依該計畫書規定，第4期發展區應以市地重劃方式開發，且由民間自行籌辦市地重劃。嗣被上訴人所屬地政局（下稱地政局）依前開細部計畫案，於100年12月27日以南市地劃字第1000958362號函（下稱原處分）核定訴外人林王玉里等7人申請之「臺南市福國（三）自辦市地重劃區籌備會」（下稱籌備會）成立，被上訴人並於101年7月9日以府地劃字第1010511439號函核定籌備會所提重劃範圍，復於103年5月2日以府地劃字第0000000000A號函核定籌備會所提重劃計畫書，籌備會並於103年5月5日公告重劃計畫書，公告期間自103年5月12日起至同年6月10日止計30日，並通知該區土地所有權人至籌備會聯絡處或臺南市安南區州南里里辦公室閱覽。嗣籌備會於103年7月26日召開第1次會員大會，決議通過重劃計畫書追認與重劃會章程等案，並選任理事7人及監事1人，復於會員大會後召開第1次理、監事會議，辦理選任理事長及宣布重劃會成立等事宜。嗣被上訴人依據籌備會檢送之第1次會員大會會議紀錄、章程及相關文件，於103年8月28日以府地劃字第1030786543號函核定成立「臺南市第137期福國（三）自辦市地重劃區重劃會」（即參加人）。上訴人對上開「變更臺南市安南區中洲寮（第3期、第4期發展區部分）細部計畫（第1次通盤檢討）案」、原處分、被上訴人101年7月9日府地劃字第1010511439號核定重劃範圍函、103年5月2日府地劃字第0000000000A號核定重劃計畫書函、103年8月28日府地劃字第1030786543號核定成立重劃會函均不服，提起訴願，訴願機關內政部僅就上開被上訴人103年8月28日府地劃字第1030786543號函核定成立重劃會部分以104年1月19日台內訴字第1042200033號訴願決定（下稱訴願決定）予以駁回，其餘訴願部分則未予置理。上訴人提起行政訴訟，案經高雄高等行政法院（下稱原審）104 年度訴字第113號判決（下稱前審判決）駁回上訴人之訴，上訴人不服，提起上訴，經本院105年度判字第657號判決（下稱本院發回判決）將前審判決關於駁回原審先位聲明請求確認原處分無效之訴部分廢棄，發回原審更為審理，其餘則上訴駁回而告確定。嗣原審以106年度訴更一字第1號判決駁回上訴人之訴，上訴人猶表不服，遂提起本件上訴。另關於上訴人於原審具狀追加訴之聲明：「訴願決定及被上訴人103年8月28日府地劃字第1030786543號函均撤銷。細部計畫變更、籌備會、重劃範圍，乃至重劃計畫書之核准核定處分，均撤銷。或確認其係屬無效，被上訴人須重為處分或決定。併予請求新臺幣（下同）65,946元之給付。」其中關於「確認細部計畫變更案無效；細部計畫變更案、籌備會、重劃範圍之核准核定處分均撤銷；併予請求65,946元之給付」聲明部分，原審另以106年度訴更一字第1號裁定駁回，上訴人不服，提起抗告，本院另以107年度裁字第417號裁定駁回其抗告。三、本件上訴人主張：被上訴人對於原屬其法定權限之自辦市地重劃籌備會之核定權限，並未經由組織自治條例之規定，劃由其下級機關地政局執掌。且地政局是否受被上訴人依行政程序法第15條第1項、第3項規定委任執行自辦市地重劃籌備會之核定權限，被上訴人迄未能舉證，原處分要非全無爭議。且被上訴人核准籌備會成立，未依法送達行政處分，未舉辦聽證會、給予土地所有權人陳述意見之機會，尤其未依勘選市地重劃地區評估作業要點規定辦理評估，行政程序顯有違誤，亦未於處分中敘明理由，依行政程序法第114條第1項規定，應屬無效。再者，依公告函文內容，籌備會係由訴外人林王玉里與億家市地重劃股份有限公司（下稱億家公司）發起，與95年6月22日修正發布之獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵辦法）第8條發起人應為7人以上之規定，顯不相符，籌備會共同發起人之資料顯係偽造，是被上訴人核准籌備會之成立，除違反行政程序法第111條第4款、第7款規定外，亦違反行政程序法第114條第1項規定，應屬自始無效。又依司法院釋字第739號解釋，獎勵辦法第8條第1項既經違憲宣告，法院自無適用之餘地，原處分應屬無效等語。為此，求為判決：1.訴願決定及被上訴人103年8月28日府地劃字第1030786543號函均撤銷。2.細部計畫變更、籌備會、重劃範圍，乃至重劃計畫書之核准核定處分，均撤銷。或確認其係屬無效，被上訴人須重為處分或決定。3.併予請求65,946元之給付。四、被上訴人則以：地政局依籌備會發起人林王玉里之申請予以審核，並將原處分通知籌備會發起人林王玉里等7人，並無違誤。籌備會在辦理重劃期間，發起人林王玉里及唐以鴻已非重劃區內之土地所有權人，喪失發起人資格，地政局乃函請籌備會遞補發起人，籌備會已補足，並經地政局同意，尚無違法。另地政局對於市地重劃事務有管轄權限，此由100 年1月18日訂定發布之臺南市政府地政局組織規程（下稱地政局組織規程）第3條第6款規定可知。原處分以地政局名義對外發文，外觀上並無重大明顯瑕疵。雖本院發回判決指摘有關籌備會成立，基於臺南市政府分層負責明細表，需由市長核定，然此種核定乃是行政機關對內職權劃分之規定，並未表現於行政處分之外觀，而是表現於內部簽呈。而本件確實由地政局簽往被上訴人，由當時市長之代理人副市長林欽榮核定，顯然經過有權之公務員核定無誤，且並無任何人可一望即知之瑕疵，自不宜以此認定原處分有重大明顯瑕疵等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。五、參加人則以：籌備會發起人之一林王玉里於籌備程序中喪失重劃區內土地所有權人資格，地政局行文籌備會遞補，籌備會依法遞補，地政局102年10月25日南市地劃字第1020949625號函亦記載更換後之發起人方信淵、林詩富等人，並無違法。另由獎勵辦法第8條第1項及地政局組織規程第3條第6款規定可知，地政局有審理核定自辦市地重劃業務之權限，亦為自辦市地重劃業務之主管機關，原處分尚無行政程序法第111條所列各款之無效情形。本院發回判決意旨雖非無據，惟依被上訴人所提出由當時臺南市市長之職務代理人即副市長林欽榮核定「臺南市福國（三）自辦市地重劃區籌備會，代表人：林王玉里」之簽呈影本，可知籌備會之核定係經過有權公務員所為，地政局呈請市長核定後據以發函並無違反事務管轄權限，縱認原處分有瑕疵，並非任何人一望即知，是原處分並無重大明顯之瑕疵等語。六、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠關於上訴人於前審判決所爭執之「1.先位聲明：確認重劃範圍、重劃計畫書之核准核定處分無效。2.備位聲明：撤銷重劃計畫書之核准核定處分。3.撤銷訴願決定及被上訴人103年8月28日府地劃字第1030786543號函。」部分，業經本院發回判決確定在案，有形式確定力。故上訴人雖於本件聲明仍重為主張：1.訴願決定及被上訴人103年8月28日府地劃字第1030786543號函均撤銷。2.確認原處分無效。惟原審僅審究上訴人在前審判決先位聲明請求確認原處分無效之訴及其訴訟費用問題，其餘部分則因已判決確定，故不再贅述。㈡經查，本件被上訴人無法提出其已踐行行政程序法第15條第1項、第3項程序委任地政局執行「自辦市地重劃籌備會」核定權限之證明，難認地政局已取得籌備會核定權限。惟依地政局組織規程第3條第6款規定，地政局市地重劃科有辦理市地重劃之權限。且臺南市政府地政局分層負責明細表（甲）表雖將「土地所有權人申請成立自辦市地重劃籌備會」及「土地所有權人申請核定擬自辦市地重劃範圍」二項業務，劃分地政局之權責為「審核」，市長始具有「核定」權責。惟此種核定屬行政機關內部職權劃分，並未表現於行政處分之外觀，故原處分以地政局名義對外發文，難認一般人一望即知地政局作成原處分有缺乏事務權限之瑕疵。再查，原處分作成前，地政局已上簽給被上訴人，並經當時市長職務代理人即副市長林欽榮核定，應認本件籌備會核定事項已經有權機關代表核定無誤。則地政局以自己名義對外作成原處分，其雖未取得籌備會成立之核定權限，惟該函既已具備行政處分之要件，應認地政局所為之意思表示為其隸屬機關即被上訴人之行政處分，實質上亦難認有一望即知之瑕疵，自不宜僅以原處分非以被上訴人名義作成，遽認原處分有重大明顯瑕疵。故上訴人主張原處分具有行政程序法第111條第6款缺乏事務權限事由，應屬無效云云，即不可採。㈢上訴人另主張獎勵辦法第8條第1項既經司法院釋字第739號解釋為違憲之宣告，法院自無適用餘地，原處分應屬自始無效，容或裁定停止訴訟程序，俟依新法令為之裁判云云。惟司法院釋字第739號解釋，並未與憲法要求之正當行政程序不符，或違反法律保留原則，而違憲法保障人民財產權與居住自由意旨之獎勵辦法第8條第1項、第9條第3款、第6款、第20條第1項及第26條第1 項等規定，宣告立即失效。即被上訴人作成原處分時，上開規定既仍屬有效之法令，自難持該解釋意旨，作為原處分有無效或違法之依據。故上訴人上開主張，亦不可採。㈣上訴人另主張被上訴人有偽造籌備會發起人資料，並於偽造之後，始為7人發起之公告，故原處分有行政程序法第111條第4 款事由，應屬自始無效云云。惟查，原處分核定之內容無非係確定籌備會之名稱及代表人，並就嗣後籌備會應辦理之事項為說明，促請注意，故原處分許可之行為難認構成犯罪行為，應無行政程序法第111條第4款「所要求或許可之行為構成犯罪者」事由。至上訴人主張被上訴人偽造籌備會發起人資料，並於偽造之後，始為7人發起之公告等情，縱然屬實，亦屬被上訴人公務人員在原處分作成之前置過程有涉嫌犯罪行為，並非屬行政程序法第111條第4款所規定之事由，故上訴人上開主張亦不可採。㈤至上訴人其餘主張略以：地政局核准籌備會成立，未依法將行政處分送達，亦未有任何之通知，亦未依法舉辦聽證會、給予陳述意見之機會，尤其未依勘選市地重劃地區評估作業要點第2點、第4點規定辦理評估，行政程序顯有違誤；又原處分應記載事實、理由及其法令依據，方符合行政程序法第96條第1項第2款規定之意旨；再者，地政局認為籌備會係依獎勵辦法第8條規定，由7人發起，惟與其公告函文內容，係由林王玉里與億家公司發起，顯不相符，被上訴人迄未能依行政訴訟法第164條規定，提出其他6名發起人之相關文件，並依行政訴訟法第171條規定勘驗，以實其說；又林王玉里果真為重劃之代表人，理應於重劃發生事故之後，勇於承擔，為何匆匆更換，有違論理與經驗法則，而認原處分有行政程序法第111條第7款重大明顯瑕疵之無效事由云云。惟上訴人上開主張是否屬實，均須經法院為調查審理後，始得辨明，而非一望即知其瑕疵，核與行政程序法第111條第7款規定行政處分無效之情形並不相符，是上訴人據以主張原處分無效，亦非可採。㈥綜上，上訴人主張原處分有行政程序法第111條第4款、第6款及第7款行政處分無效事由，起訴請求確認原處分無效，為無理由，爰判決駁回上訴人之訴。七、上訴理由略謂：㈠行政程序法第111條就行政處分之無效原因，第1至6款是重大明顯之例示，第7款則為概括規定，換言之，只要符合該條第1至6款例示規定，即屬重大明顯瑕疵，不待透過解釋是否符合第7款重大明顯瑕疵之可能。原判決既已認定原處分缺乏事務權限，具有行政程序法第111條第6款事由，竟迂迴解釋由地政局名義對外發文，難認一般人一望即知地政局有缺乏事務權限之瑕疵云云，如此解釋不僅逾越三權分立之立法解釋，更違反行政程序法第1條之立法意旨，縱容行政機關濫將事務權限下放給各局、處，違反信賴保護原則，原判決以法解釋論取代立法論，自有不適用法令之違法。㈡細繹原處分，其上僅記載「土地所有權人林王玉里等7人」申請成立籌備會，殊不論此與公告函文內容係由林王玉里與億家公司發起，顯不相符，且被上訴人歷審均未依行政訴訟法第163條、第164條規定提出其他6名發起人之姓名、住址之簽署文件、身分證影本、土地標示、所有權狀影本及相關簽署文件，以證明7位發起人身分是否相符、簽名是否偽造、何以多次補正發起人資料、所載為何與公告不符，並傳訊證人林王玉里到庭，以證明符合獎勵辦法第8條規定籌備會之成立要件。詎原審未傳訊任何證人或函調上開書證，對於何以不須調查上開證據，亦隻字未提，原判決顯有未依法調查證據及不備理由之違法等語。八、本院查：（一）按所謂行政處分無效，係指行政機關雖已在形式上作成行政處分，惟在實質上因處分之內容具有瑕疵，或未具備必要方式，或欠缺必要之先行程序，未能符合法律要求，或欠缺有效要件，以致根本無法發生其效力的狀態而言。因無效之行政處分任何人及任何機關原則上均自始、當然不受拘束，為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並保障人民信賴利益，原則上行政處分須符合違法之情形特別嚴重及其瑕疵一目瞭然之要件。至於行政處分瑕疵是否重大且甚為明顯，適用上不免有所爭議，故行政程序法第111條規定，行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。該條第4款「所要求或許可之行為構成犯罪者」，係指行政處分所課之作為義務或特定許可之內容本身構成犯罪者而言；至於，未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者，所稱「缺乏事務權限者」，依體系解釋應予限縮解釋，以達重大明顯之程度者為限，諸如作成行政處分之行政機關就事件全然欠缺行政管轄權限，或顯然違反事務權責配置，始能謂行政處分有重大明顯之瑕疵。此外，該條第7款所謂具有重大明顯之瑕疵，所謂明顯，係指事實不待調查即可認定，所謂重大，則指瑕疵之存在已喪失其程序之正當性而言。（二）次按「本府設下列一級機關：……十、地政局。……」為臺南市政府組織自治條例第11條第1項第10款所規定。又「本局設下列各科、室，分別掌理下列事項：……六、市地重劃科：市地重劃、督導及審核土地所有權人自辦市地重劃、綜理本市實施平均地權基金事項。」則為地政局組織規程第3條第6款之規定。依此，可知臺南市政府地政局為臺南市政府之一級機關，其市地重劃科對轄區內土地所有權人為自辦市地重劃向臺南市政府提出之申請，為其職掌之事務本具審核權限。再者，「分層負責」是機關依其組織法規規定之各級單位，適當劃分處理公務之層次，由首長就本機關職權及單位職掌，將部分公務授權各層主管決定處理，並由被授權者負其決定之責。職是，分層負責係機關對其職掌所為之決定授權及內部之分工，與機關對特定事項有無事務權限之判斷無關。（三）臺南市政府為自辦市地重劃之主管機關，依臺南市政府地政局分層負責明細表（甲表）規定，地政局市地重劃科為轄區內土地所有權人自辦市地重劃之承辦單位，有受理「土地所有權人申請成立自辦市地重劃籌備會」之權限，惟其決行權責應送至第一層市長為核定，即臺南市市長未將此業務授權下層主管（地政局長）為決定。查訴外人林王玉里等7人申請之籌備會成立，地政局作成本件原處分前，已上簽被上訴人臺南市政府，並經當時市長職務代理人即副市長林欽榮作成核定，此為原審依證據所確定。基此事實，訴外人林王玉里等7人成立自辦市地重劃籌備會之申請，係經由有權核定之第一層市長所核定，與臺南市政府地政局分層負責明細表（甲表）之規定，並不相違背。從而，該申請對審核函復即本件原處分，未由市長署名以被上訴人名義發文，雖難謂全無瑕疵，然原處分所存在之此瑕疵，依前開說明，尚非屬有行政程序法第111條第6款所指「缺乏事務權限」情形。至於，上訴人指原處分有行政程序法第111條第4款及第7款之無效情形部分，則經原審就其主張何以不足採之理由於原判決理由中論述綦詳，經核並無不合。九、綜上所述，原判決以上訴人主張原處分有行政程序法第111 條第4款、第6款及第7款行政處分無效事由，起訴請求確認原處分無效為無理由，而駁回上訴人在第一審之之訴，核其認事用法並無違誤，且已論明其認定事實之依據及得心證之理由，對於上訴人在原審主張如何不足採之論證取捨，亦詳為說明，其所適用之法規與本件應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當，或判決不備理由之違背法令情事。上訴意旨，無非再就原判決已指駁之理由，或屬原審法院依其職權所為之證據取捨事項，執其歧異之法律見解加以爭執，作為指摘原判決違背法令之依據，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。十、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　107　年　　4　　月　　12　　日最高行政法院第二庭審判長法官　侯　東　昇法官　鄭　忠　仁法官　江　幸　垠法官　蘇　嫊　娟法官　沈　應　南以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　107　年　　4　　月　　12　　日書記官　張　鈺　帛

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