最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第186號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 107年度判字第186號上訴人　長榮國際儲運股份有限公司代　表　人　陳義忠訴訟代理人　包國祥律師（兼送達代收人）吳毓文律師被上訴人　公平交易委員會代　表　人　黃美瑛上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國106年1月19日臺北高等行政法院105年度訴字第906號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。理由一、緣上訴人與訴外人長春貨櫃儲運股份有限公司等21家貨櫃場業者（下稱上訴人等21業者，業者名單詳如被上訴人105年4月22日公處字第105034號處分書〈下稱原處分〉所載）共同決定，自民國103年7月間聯合恢復收取3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費，每計費噸新臺幣（下同）55元（下稱系爭費用），並請中華民國貨櫃儲運事業協會（下稱貨櫃協會）以103年4月30日（103）櫃協宇字第029號函檢附所屬貨櫃場會員將於103年7月恢復收取系爭費用之函文或公告，通知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口、汽車貨櫃貨運等相關公（協）會。被上訴人接獲檢舉後調查，據以認定上訴人等21業者共同決定自103年7月間聯合恢復收取系爭費用，為相互約束事業活動之行為，足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能，違反公平交易法（下稱公平法）第15條第1項規定，以原處分命上訴人等21業者自處分書送達之次日起，應立即停止共同決定收取系爭費用之違法行為，並裁罰上訴人1,725萬元。上訴人不服，提起行政訴訟，經原判決駁回後，復提起上訴。二、上訴人於原審起訴主張：㈠貨櫃集散場之經營業者屬我國海運及國際貿易政策之一環，受主管機關及政府政策之高度規制，各項費用及機制之建立係透過各產業協會與公會及主管機關多方溝通，並向主管機關、各公會及協會表達意見之行為，屬憲法所保障請願權及結社權之正當行使，依國際競爭法實務所發展之Noerr-Pennington法則，應排除公平法之適用。另歐盟的反壟斷機構曾於2011年5月對14家貨櫃航運業者進行調查，指控渠等採取在媒體上公布漲價預告的方式實施「價格串通」，其經多年調查後以「免予起訴」的方式結案，並認為此行業中各公司都在虧損邊緣掙扎，每次提出的漲價只是價格的恢復行為，即使貨櫃航運公司間存在輕微的價格資訊交換，只要不是明目張膽的挑戰規則，應無需干涉。㈡使用者付費為自由市場基本法則，上訴人恢復收取系爭費用，係終結配合國家獎勵出口政策扭曲市場機制之非正常市場現象，使市場價格機制正常化。且係因景氣丕變致業者無法配合政策自行吸收成本，始決定「恢復收取」，看似漲價，實際上係回復市場機制下應收價格之行為，為回歸正常市場供需價格機制之正當行為。又上訴人早於102年12月間便決定恢復收取系爭費用，下游報關公會醞釀在102年12月26日透過公會組織抵制，遠早於原處分所指上訴人等21業者103年2月26日之餐敍合意時間點。且下游公會聯合抵制之行為方為回復市場正常收費機制之阻礙，被上訴人未予明察，顯有違法。況本件係因應報關公會先進行聯合行為之防衛措施，且上訴人等21業者間存有競爭事實，亦證本件不符「足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者」之要件。㈢本件縱有聯合行為，亦僅存在於103年7月前，自開始恢復收費後，聯合行為即無以繼續，故與原處分所述聯合行為無關，應屬狀態犯而非繼續犯，103年7月間恢復收取系爭費用後，個別廠商是否維持收費或有其他措施，應屬行為後之市場狀態，而非聯合行為之繼續。法務部102年2月8日法律字第10203501570號函（下稱法務部102年2月函）係以聯合行為中存在繼續性聯合行為態樣為前提，以說明繼續性聯合行為之約束行為跨越新舊法時之適用，非謂聯合行為概屬繼續性之行為。又上訴人等21業者僅與下游業者及主管機關討論如何建立經主管機關核定及准予報備之費率項目之代收機制，以利後續作業，至多僅涉及收取方法事宜，貨櫃協會於主管機關要求下，就收取方法對外說明及實施，合理且合法，並未共同決定價格，不該當行為時公平法（下稱修正前公平法）第7條（104年2月4日修正時移為第14條）第1項及第2項規定禁止之聯合行為態樣。另上訴人等21業者並無共同決定服務價格及相互約束事業活動之行為，亦不該當104年2月修正公布之公平法第14條第1項規定之要件。且修正前公平法之聯合行為限於「共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等」之型態，此與現行公平法將聯合行為擴張至其他相互約束事業活動行為尚有差異。而「共同行為」絕非等同「聯合行為」，上訴人等21業者倘未獲下游報關公會之同意，即不可能自行其事，自無決定能力，被上訴人逕將共同行為解釋為聯合行為，於法不合。另系爭費用業於83年經主管機關交通部航港局（下稱航港局）核定生效，上訴人等21業者根本無討論費率額度之必要，僅透過貨櫃協會與航港局及相關產業公會進行討論協商，以謀共同解決機制，並非透過貨櫃協會主導聯合行為，更非惡性卡特爾。況被上訴人對此產業市場從未關切，茍上訴人等21業者有錯，應先予糾正指導、或讓業者有機會申請中止調查等機制，方為妥適。㈣實務上貨主或托運人係依貨物運送之目的地及到港時間，委由海運承攬運送業者為其洽訂經營該航線之船舶運送業者，之後即依海運業者或海運承攬運送業者之指示，將貨物運送至指定之貨櫃場，進行收貨、理貨、併貨及裝櫃等作業。並非貨主得任意擇定貨櫃場進行裝櫃後，再安排海運運送事宜，被上訴人倘未斟酌此事實，則無論係自供給者或自需求者之觀點所為分析均有錯誤，更凸顯被上訴人僅就地理觀點分析之錯誤。另被上訴人為市場範圍之界定，未考量不同航線、時間、旅程及運具等因素，與其之前處理長榮航空及中華航空等業者經營兩岸直航航線之票務機制違反公平法事件之先例不同標準，前後矛盾。且即便實務上存在南貨北運及北貨南運之情形，亦與貨櫃業者之全國性競爭無關。又上訴人原決定自103年4月1日恢復桃園地區之收費，嗣後延至103年6月1日，103年4月25日再決定延期至同年7月1日（擴及桃園場及汐止場）。之所以延長，係因應報關公會會員要求桃園場及汐止場同步實施收費，故上訴人並無主導行為。況為因應下游業者之聯合抵制行為，上訴人多次溝通協商，直到103年8月4日始與基隆報關公會達成恢復收取系爭費用之共識。被上訴人之競爭分析有時間長度取樣不足，忽略產業特性及83年之費率核定處分仍有效等錯誤。㈤被上訴人誤解83年核定處分改為備查，致其未協同該核定之主管機關，依修正前公平法第6條規定共同辦理即為原處分，且僅載有費率備查規範，程序自有違法。航港局為貨櫃儲運事業之主管機關，有關貨櫃業者之收費標準，須事前報請航港局核定，嗣航業法於102年1月30日修法時，始將原來之核定制改為備查制，然即使如此，主管機關仍循以往模式對收費項目說明內容提出指示，依舊實施督導權力。衡諸本件協商過程，上訴人等相關業者均依法核備或報備，被上訴人卻簡化主管機關督導過程，忽略國際貿易產業特性，逕將上訴人等21業者之共同行為認定屬聯合行為，自屬錯誤。又協商建立標準化之收費制度乃是海運及國際貿易產業之特性使然，縱上訴人積極參加與基隆報關公會之協商，仍與主導聯合行為有別，被上訴人所提事證尚無足支撐原處分等語，求為撤銷原處分之判決。三、被上訴人則以：㈠上訴人等21業者均經營貨櫃集散站業務，屬同一產銷階段之事業，彼此間具有水平競爭關係，卻利用於102年12月10日及103年2月26日參加貨櫃協會召開之第13 屆第6次及第7次理監事聯席會議後之餐敍聚會，溝通討論恢復收取系爭費用，並於103年4月底、5月初，將恢復收取之函文或公告提供予貨櫃協會，由其轉知其他相關公會，表達各貨櫃業者將自103年7月1日起共同恢復收取系爭費用。上訴人原應透過較有利之價格、品質、服務或其他交易條件等爭取交易機會，卻利用上情，降低任一家單獨恢復收費之競爭風險，嚴重扭曲市場功能，屬相互約束事業活動之行為，且足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能。㈡上訴人等21業者共同決定自103年7月聯合恢復收取系爭費用後，衍生不符航業法規定或下游反彈之爭議，航港局始介入處理與善後，惟並未涉及「聯合」恢復收取系爭費用之問題。上訴人將主管機關事後介入之事實，曲解為本件聯合行為係屬航港局邀集相關公會協商溝通系爭費用重新收取議題環節之一，顯倒果為因，其陳稱此過程有航港局密切督導，自有誤會。況航港局除事後提醒業者應遵循航業法之報備程序外，亦認為上訴人行為可能涉及公平法，並未認為費率表經報准備查，則一切收費相關行為均合法。又費率之備查與核定係屬不同的管制措施，上訴人等21業者恢復收費後，航港局僅要求須符合備查程序並將費率表公告於明顯處所，向付費者妥善說明，並未就業者陳報之費率為實質修正。參以航業法第46條於102年1月30日修正時將核定制改為備查制之立法理由，顯即蘊含開放市場自由競爭之目的，上訴人等21業者所為之聯合行為，不符航業法費率備查制背後鼓勵競爭之精神。另航港局並非競爭法主管機關，航業法亦未對業者之反競爭行為訂有相關規定，航港局無法替代被上訴人解釋公平法，況該局亦從未肯定上訴人等21業者所為聯合行為之正當性。㈢營業費率表不論係採核定制或備查制，僅係貨櫃場業者可收取之費率上限，各業者仍有調整實際收費價格之空間，是經核定之營業費率表並非當然等同貨櫃場業者實際收取之費用。原處分所非難者，並非恢復收費，而是「聯合恢復」收費之行為，上訴人等21業者聯合恢復收取系爭費用，即是聯合將原先為零之價格調漲至費率表之價格，等同聯合決定實際交易價格，而為公平法所禁止。至上訴人辯稱其營業收入均低於營業成本、亞洲主要輸出國家均早已收取類此費用等語，不論是否屬實，均無法阻卻其聯合行為之違法性。又無論上訴人等21業者是否早已希望恢復收費，均無礙於渠等透過聯合行為合意恢復收取系爭費用之事實。上訴人亦無法否認其與貨櫃協會一同前往拜訪基隆報關公會之事實，雖其陳稱僅基於順便宣導公司要恢復收費之政策，然亦可見其明確知悉相關貨櫃場業者聯合恢復收費之計畫，並積極協助促成該聯合行為之實現。㈣公平法施行初期，被上訴人雖就曾特定產業採取「行業警示」，惟該法已實施多年，被上訴人已以制定規範說明或處理原則之方式取代，況本件屬個別事業間之聯合行為而非產業之通案舊習，實務上被上訴人亦處分多起聯合行為在案，系爭聯合行為之惡質性及社會各界高度矚目之程度，甚為顯然，自無仍僅施以單純警告教示之理。況貨櫃協會於96年間即就「由協會向交通部申請調整費率表是否符合公平法」事宜函詢，經被上訴人明確函覆在案，顯見上訴人早已明知聯合決定價格有違反公平法之虞。另公平法於100年11月修正時增設寬恕制度、104年2月修正時增設中止調查制度，被上訴人自103年6月間即開始調查本案，至105年4月始作成原處分，期間將近2年，上訴人有充裕的時間可申請寬恕或中止調查，惟其從未為之。又前揭制度係以事業承認有為相關行為為基礎，然上訴人於調查期間始終不承認有參與本件聯合行為，迄今仍矢口否認，是其主張被上訴人未利用相關制度之機會，顯不足採。㈤上訴人等21業者均經營貨櫃集散站，自上訴人之交易相對人即貨主、船舶運送業及海運承攬運送業之角度而言，海運貨櫃貨物出口之需求，與一般物流倉儲業所提供之倉儲服務不同，故本件應以「貨櫃集散服務」為產品市場。又聯合行為之合意內容與參與事業所屬市場，係屬二事，雖本件聯合行為合意內容僅及於系爭費用（即3噸以下CFS出口機械使用費），然亦不得即將產品市場依該項費用細分界定。且上訴人等21業者於103年7月前均未收取系爭費用（僅部分業者收取3噸以上之CFS出口機械使用費），之後卻均恢復收取系爭費用，過去未收取3噸以上之費用者，亦同時恢復收取，顯見本件聯合行為影響所及，實包括3噸以上及3噸以下貨物之CFS出口機械使用費。另上訴人提供服務之交易相對人，依營業費率表收費項目之不同，包括貨主、船舶運送業及海運承攬運送業等，遍及全國且數量眾多。航業法相關法令並未限制上訴人不得承攬其貨櫃集散站所在地區以外之貨物進行出口裝併櫃作業，實務上貨主亦非完全以所在地區之貨櫃場出口貨物，故有南貨北送或北貨南送之情形。至上訴人陳稱其目前交易型態係海運業者簽約指定貨櫃場，惟不論目前與其簽約之海運業者數量多寡，均屬上訴人本身之經營成效問題，並非上訴人不得爭取其他交易相對人，原處分將貨櫃場服務之地理市場界定為「全國」，並無違誤。又海運業者或海運承攬運送業者所經營之不同航線別，與上訴人經營之貨櫃集散站業務本屬不同範疇，貨櫃場業者並非以航線別作為其申請許可經營之依據，上訴人刻意將之混淆，殊不足採。㈥本件下游廠商集體抗議之情事，係因上訴人等21業者先為本件違法聯合行為而起，上訴人自不得以其行為所造成之後果，主張排除其行為之違法性。又上訴人一再強調其貨櫃產業有費率透明化之需求、主管機關習以公會組織作為對口單位之特殊性及業者確因經營虧損故有收費之合理原因等，無非藉諸多週邊事實模糊本件核心。被上訴人所關注者並非系爭費用應否收取或數額之合理性，而係業者收取費用行為後之成因是否有人為不當之聯合操控，致妨礙市場競爭之情事。且目的事業主管機關以相關公會作為政府機關與所屬會員間溝通橋樑之狀況，並非貨櫃產業所獨有，無從以此溝通機制即賦予貨櫃業者排除公平法之適用。另上訴人等21業者於102年12月10日及103年2 月26日餐敍時間討論恢復系爭費用，至103年7月間恢復收取，並依合意持續收取，迄被上訴人於105年4月22日為原處分止，持續影響貨櫃集散服務供需之市場功能，足證違法聯合行為繼續至104年2月公平法修正後尚未終了，被上訴人適用現行公平法予以裁處，並無違誤。航港局於本件聯合行為形成期間，從未介入及指導或協商貨櫃場業者應該或可以聯合恢復收取系爭費用，亦無事證可認上訴人於為聯合行為前，有先向航業主管機關提出要求准予聯合恢復收費之陳情請願行動；況人民之請願在獲國家接受前，亦難認其請願行為本身可先違反既存之法律規定而不須受罰。㈦上訴人等21業者共同恢復收取系爭費用之價格聯合行為，屬惡質卡特爾之類型，難認有正面經濟效益，與本院100年度判字第379號判決之情形不同。又上訴人等21業者並不具有專門職業之特性，依上訴人所舉本院101年度判字第705號判決有關會計師案之判決理由，更凸顯上訴人為一般營利事業，應受競爭法規範。至上訴人所舉冷凍豬肉案內容，僅為被上訴人之新聞稿，旨在說明經調查後，缺乏相關事證足認有聯合行為，與本件多家業者自陳並相互指證他人有參加聯合行為之情事，迥然不同等語，資為抗辯。四、原判決駁回上訴人之訴，係以：㈠實務見解就聯合行為之成立，係採取抽象危險說，若有證據足認事業確實參與聯合行為合意，縱事後並未實際執行，其聯合行為仍屬既遂，但僅止於「合意」之點，並無繼續性，應屬狀態犯；但若實際執行該合意，無論是以「作為」或「不作為」方式為之，均係聯合行為合意者以其意思決定違法狀態的持續時間，故於其停止該合意之「作為」或「不作為」前，聯合行為仍屬繼續中，即屬繼續犯而應適用行為時之法律。上訴人等21業者利用102年12月10日及103年2月26日之餐敍時間，討論自103年7月起恢復收取系爭費用，並於103年4月及5月間為公告，且自103年7月起即恢復收取系爭費用，渠等依聯合行為之合意，持續收取系爭費用迄被上訴人為原處分始停止，故公平法於104年2月修正時，彼等聯合行為仍繼續中，尚未終了，故本件應適用104年2月修正後即現行之公平法。㈡公平法所稱之相關市場，係指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍；所稱「競爭」則指2以上事業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易機會之行為；所謂「地理市場」乃指交易相對人理論上得輕易選擇或轉換交易對象之區域範圍。本件依報關公會所為「請各會員呼籲貨主慎選運送業及配合之櫃場」聲明，及與會業者所為「因市場競爭激烈，單一業者倘單獨調漲系爭費用，易使貨主與其他貨櫃場交易，故恢復收取CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費會面臨很大的阻礙，個別業者很難單獨恢復收取。」「……惟因同業競爭關係，不敢貿然收取……」等訪談紀錄內容可見，貨櫃業者確害怕貨主因其收取系爭費用而與其他貨櫃場業主交易，亦即貨主確有因系爭費用而轉換運送業及貨櫃場之可能。另依上訴人營業費率表收費項目可知，上訴人提供服務之交易相對人包含貨主、船舶運送業及海運承攬運送業等，所提供服務之對象乃遍及全國。而自財政部關務署105年8月30日台關業字第1051018053號函（下稱財政部關務署105年8月30日函）亦可看出，上訴人等21業者中，有19家提供服務之對象遍及全國。審酌貨主交貨最重視「交貨期限內順利送達買方」，只要船期安排有選擇空間，貨主會選定出口成本最低之海運業者或海運承攬運送業者，並非一定要在貨物所在地區之貨櫃場裝櫃出口，且貨主並非每次出貨地點均為同一地區，其出口對象亦非均為同一國家、同一航線，若出貨地點與可選擇船期之船公司指定之貨櫃場距離均相同，貨櫃場之收費高低，自會影響貨主對不同地區但同航線海運業者之選擇，不能以轉換地區所需之陸運運費大於系爭CF S出口貨物機械使用費，即謂絕無南貨北送或北貨南送之可能，亦不能排除有陸運業者偶以超低價攬客，或貨主利用長期合約大貨量之優勢擇定陸運業者議價，或者1次陸運到貨量分多次3噸以下併櫃出口，均不能保證3噸以下CFS 出口貨物機械使用費一定大於轉換地區所需之陸運運費，而航業法相關法令亦未限制業者不得去承攬其貨櫃集散站所在地區以外之貨物依併櫃作業方式出口，是若貨櫃場依系爭費用之最上限收費，其交易相對人即可能轉向出口成本較低之其他地區同航線其他海運業者進行交易，其轉換區域自不僅侷限於該貨櫃場所在地區或其鄰近區域，而是可轉換至全國各地區之貨櫃場。且並非所有貨櫃場業者均與船公司或承攬運送業者簽約，船公司縱使簽約指定貨櫃場，但非無可能經核准增加航線，或變更及增加原航線之停靠港口，上訴人若因不收取系爭費用或收費較低，可降低貨主之整體出口成本，亦有可能爭取到更多海運業者之指定簽約，均不排除貨櫃場業者全國從事競爭之可能，原處分將「貨櫃場服務」之地理市場界定為「全國」，尚無違誤。又倉儲服務不須經海關檢驗，與貨櫃集散服務須經海關檢驗不同，故就上訴人之交易相對人（即貨主、船舶運送業及海運承攬運送業）而言，海運貨櫃貨物出口之需求，與一般物流倉儲業所提供之倉儲服務不同，故本件產品市場應以「貨櫃集散服務」為限，不包括「倉儲服務」，則其聯合行為是否足以影響服務供需之市場功能，僅須計算貨櫃集散服務業者之市占率。另上訴人之營業費率表上列有12項「貨櫃集散服務」之收費，其中裝卸搬運使用機卸費再依貨物重量細分為6類，不能因本件僅就3噸以下CFS出口機械使用費為聯合行為之合意，即將本件產品市場依該項費用更予細分界定，故市場及市占率，自不能再依3噸以下貨物更為細分。依航港局提供之資料可知，其經管之貨櫃集散站有41站，共31家業者，而本件聯合行為合意者共21家，已占全國業者6成，倘以全國貨櫃集散站營業額及CFS出口運量計算市占率，該21家業者亦占8成以上，自足以影響市場功能。㈢上訴人等21業者確於參加貨櫃協會召開之第13屆第6次及第7次理監事聯席會議後之餐敍期間，達成恢復收取系爭費用之合意，且上訴人確有分享其於臺中地區收取系爭費用之經驗，並於欣隆倉儲物流股份有限公司不配合收取系爭費用時，去電要求配合。參諸基隆報關公會陳明上訴人參與及促成恢復收費之相關過程及內容，及上訴人以103年4月28日（2014）儲運字第113號函請貨櫃協會將其恢復收取系爭費用乙事協助轉達各相關公協會，可知上訴人乃倡議聯合行為之首謀，且積極促成系爭聯合行為之成立。系爭費用雖經主管機關核定，但僅係收取之上限，只要不超過上限，各業者可自行決定收費價格。上訴人恢復收費固非違法，但竟聯合恢復收費，縱使彼此未約束所收費用金額為上限之55元，仍有違公平法第14條之規範意旨。上訴人等21業者聯合恢復收取系爭費用，將原先為零之價格調漲至費率表之價格，等同聯合決定實際交易價格之範圍及時間，縱使聯合收取之系爭費用只是反映成本，亦難謂與公平法第14條之規定無違。是上訴人固可「個別恢復收取」用以反映成本，但仍然不能「聯合反映成本」而破壞市場競爭，從而主管機關之費率核定及相關航業法規，均非公平法之特別法，無從阻卻聯合行為之違法。至所稱歐盟的反壟斷機構對14家貨櫃航運業者在媒體上公布漲價預告的方式實施「價格串通」認為無需干涉，縱使屬實，亦僅該機構就主、客觀環境之價值判斷，與我國環境不同，自不受其拘束。另航港局自 102年12月10日起至103年7月之本件聯合行為形成期間，並未介入、指導或協商貨櫃場業者可否恢復收取系爭費用，更未授意貨櫃場業者「聯合」恢復收取，而係上訴人等21業者共同合意自103年7月聯合恢復收取系爭費用後，始因下游業者反彈而介入處理，且僅對系爭聯合行為產生之結果（恢復收費），基於產業主管機關身分出面協調，或對下游業者說明上訴人等21業者收取系爭費用是否有重複收費，或討論上訴人等21業者之費率表是否遵循航業法規定之備查程序問題，僅涉及其主管業務之「收費」問題，未涉及「聯合行為」之合法與否，航港局非公平法之主管機關，就其主管業務所為前揭協調與說明，自與聯合行為之處理無涉。況航港局除事後提醒業者應遵循航業法之報備程序外，亦認為貨櫃協會行為可能涉及公平法，自不能因航港局備查費率表或事後協調貨櫃協會及報關公會會員，即謂上訴人並無違法。況系爭費用之收取本與報關業者無關，但由報關業者自行吸收或透過報關業者代收，是聯合行為合意能否執行之關鍵，始以退佣1成利誘報關業者代繳，引發基隆報關公會之會員集體抗議。上訴人等21業者達成恢復收取系爭費用之合意時，聯合行為已成立，縱嗣後報關業者之反彈，亦涉及聯合行為，核與上訴人等21業者已既遂之系爭聯合行為違法性無涉。上訴人等21業者間之合意及內容，才是妨礙市場價格機制之主因，上訴人主張被上訴人忽略產業特性、結社權、請願權、被上訴人採樣時間長度不足及報關業者之阻擾是妨礙市場價格之主因云云，均不足採。至本院100年度判字第379號等3案件與101年度判字第705號判決及被上訴人新聞稿所稱之冷凍豬肉案與96年7月26日第820次委員會決議等，雖均認不成立聯合行為，但上訴人等21業者之聯合行為並無益於整體經濟及公共利益，上訴人並非專門職業人員，非屬缺乏相關事證足認有聯合行為，亦非為解決碼頭工人年資結算金之公益問題，上開案例資料與本件聯合行為特性不同，不能比附援引。㈣被上訴人雖曾就特定產業採取「行業警示」，然係公平法施行初期之做法，今該法已實施多年，被上訴人嗣後制定之規範說明及處理原則，已足使廠商明瞭違法構成要件及其嚴重性，實務上且發生多起聯合行為遭處罰之前例，自不能再如施行初期之往例，對嚴重之聯合行為僅施以單純警告教示。且貨櫃協會於96年即就「由協會向交通部申請調整費率表是否符合公平法」事宜，請被上訴人釋示，被上訴人已明確函覆各業者應各自依經營狀況決定費率，上訴人已收受該回函仍為本次行為，難謂無違反公平法之故意。又公平法雖於100年11月修正增設寬恕制度，於104年2月修正增設中止調查制度，然皆以事業承認有為相關行為為前提，上訴人於調查期間迄今，始終不承認有參與本件聯合行為，自無適用上開相關制度之機會。且自被上訴人103年6月間開始本案之調查至原處分作成止，期間將近2年，上訴人從未申請寬恕或中止調查，自難謂被上訴人逕為裁罰有何違法。又上訴人最早倡議恢復收取系爭費用並積極參與報關公會協商代收事宜，為本件聯合行為之主導者，上訴人等21業者占全國貨櫃集散服務市場營業額及運量8成以上，上訴人及中國貨櫃運輸股份有限公司（下稱中國貨櫃公司）之貨櫃集散站營業額，占貨櫃集散服務市場總營業額20％以上，且一致收費時間長（103年7月至104年6月），被上訴人審酌上情及上訴人初次違犯，但違法後並未積極配合調查等情事，裁罰1,725萬元，未逾法定額度，無裁量濫用或違反比例原則之情事。㈤綜上，原處分並無違法，上訴人訴請撤銷，為無理由，應予駁回等詞，為其判斷之依據。五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠貨櫃產業上下游向來均經由各公（協）會協商甚至折衝費用之收取與規劃，此為多年之國貿航運產業特性，依美國Sherman法第7條及航業法第3條規定即明。系爭費用業經主管機關早於83年間核定在案，除非指摘主管機關干預定價，否則本案僅為一群面對市場萎縮思及回歸使用者付費機制之廠商，共同遵循以往透過公會為對話之方式，對於系爭費用之收取方法規劃為對話，並無人為扭曲因素在內，故不該當公平法聯合行為之要件，原處分及原判決未慮及貨櫃產業之特性，逕認本件成立聯合行為，自非有據。㈡原判決以聯合行為既遂後，參與合意之事業是否「實際執行」合意內容，作為判斷聯合行為屬於狀態犯或繼續犯之標準。此標準對於合意後有分次實施合意行為之聯合行為或有正確之處，但本件恢復收取系爭費用後，上訴人即未與其他業者採取任何共同行為，亦無必要再透過貨櫃協會與下游報關業者進行對話，原判決顯將恢復收費與聯合行為畫上等號，與被上訴人強調原處分僅處罰聯合行為而非處罰恢復收費之立場矛盾。又原判決認定本件聯合行為始於102年12月10日，持續至被上訴人於105年4月22 日為原處分止始終了；嗣又認定聯合行為之形成期間為102 年12月10日起至103年7月間，恢復收費後聯合行為即終了，並認航港局嗣後之介入處理僅係對系爭聯合行為引起之爭議而為，並不影響聯合行為之合法與否，其認定顯前後矛盾。公平法於104年2月修正後，聯合行為之要件已有變更，則法律適用應以行為時法律為準，行為終了後法律變更，除非有利行為人，否則仍應適用舊法，原處分適用修正後之公平法顯有錯誤，原判決未予糾正，亦有違誤。至被上訴人認定上訴人等21業者依前揭合意持續收取系爭費用至105年4月22日原處分作成為止，持續影響貨櫃集散服務供需之市場功能云云，應屬行為後之市場狀態，而非聯合行為之繼續。原判決未參酌本案行為差異，具體認定聯合行為是狀態犯或繼續犯，逕以聯合行為合意後是否實際執行合意內容為判斷標準，並援引法務部102年2月函，認聯合行為均屬繼續性行為，與法不合，亦屬不當。㈢系爭費用係由主管機關依法於83年核定，其效力至今仍存在，然已不符現今之物價及成本，故大多數業者為反映成本而將費用調整至主管機關核定價格區間之最高價位55元，符合商業合理性，亦有業者公告定價為50元，且業者恢復收費時間亦不一，益證貨櫃場業者間並無價格之約束，原判決對此未敍明理由，自有疏漏。又業者多年來未收取系爭費用，並非基於自由決定，而係政府機關發函指示，原判決卻認此為業者自由決定，顯與事實不符。又不法聯合行為，須以人為方式扭曲削減市場價格機制，方足當之。倘事業係排除足以扭曲市場供需價格機制等政府或人為干擾等非市場經濟因素，本質上反屬導正走向市場價格機制，縱使上訴人係採共同行為，然目的在於使市場回復正當價格機制，自無違法。原判決認上訴人等21業者與下游兩方公會會員均可成立聯合行為，等同宣示本件無論恢復收費或不恢復收費，均會破壞生產及商品交易或服務供需之市場功能，甚難想像其合理性，顯係原判決誤解公平法「生產、商品交易或服務供需之市場功能」要件係屬「市場競爭」要件見解所致，與修正前公平法第7條規定不符。另臺中港區於102年底恢復收取系爭費用成功後，下游報關業者於102年12月26日即串連聯合抵制，早於原處分所指上訴人有聯合行為之103年2月期間。而原判決既認定下游公會也涉及聯合行為，則上訴人等業者所為之行為，應可視為正當防衛，原判決未交代上訴人何以無行政罰法第12條正當防衛規定適用之理由，顯有判決不備理由之違誤。㈢一般貨物出口流程，係由貨主或托運人依貨物運送之目的地及到港時間，委由海運承攬運送業者為其洽定經營該航線之船舶運送業者，之後即依海運業者或海運承攬運輸業者之指示，將貨物運送至指定之貨櫃場，進行收貨；理貨、併貨及裝櫃等作業，並非貨主先任意擇定貨櫃場進行裝櫃後，再安排海運運送事宜。原判決及原處分未斟酌於此，僅就地理觀點來分析，顯有錯誤。且無論是客運或貨運，各業者實際上均受航線規劃影響，被上訴人於99年間對於長榮航空及中華航空等業者，經營兩岸直航航線之票務機制違反公平法案件中，關於市場之界定，有特別考量不同航線、時間、旅程等因素。原判決僅以個案差異而忽略考量航線差異與影響，甚至未採納被上訴人於其他個案中常以運費等因素而將某產品所涉市場畫成北、中、南不同市場，其允許被上訴人恣意進行市場劃分，顯有錯誤。㈣上訴人在臺中港區已成功恢復收取系爭費用，並無與其他業者聯合之動機與必要，縱有依主管機關指示或上下游產業透過協（公）會對談，實屬產業特性而無不法。被上訴人不重視貨櫃產業相關作業一致性與以往均透過公會進行對談之國際貿易產業特性，將產生更多問題甚至影響現行眾多進出口作業機制，與歐盟案例顯不相符。況恢復收取系爭費用，並非調整價格，僅正當反應市場價格機制，並恢復早期經主管機關核定准予收取之費用，且為因應經營虧損之正當營業行為，無破壞市場競爭秩序可言，應受法律保護，原判決之認定，核與本院100年度判字第379號及101年度判字第705號判決意旨及被上訴人103年4月24日冷凍豬肉業者案件及96年7 月26日第820號委員會決議等執法立場相違，應予廢棄。㈤被上訴人以航業法修訂將費率制度由核定制改為備查制，而否認該核定處分效力，顯有錯誤。且被上訴人為原處分時，未依修法前公平法第6條規定，協同為83年核定處分之主管機關共同辦理，行政程序亦有違法疏漏，原判決未予糾正，即有違誤。又系爭依法有據之收費行為，係經主管機關及上訴人等業者與協會多方努力溝通與協商，才得以化解下游業者強力抵制與誤會，順利進行相關國貿航運業務，被上訴人卻認定上訴人為主導惡質卡特爾之行為人，並施以重罰，顯未查明事實，並取證程序有重大瑕疵，原判決未將原處分所依據之錯誤事證加以究明，仍繼續引用取證顯有瑕疵之訪談紀錄，有違證據法則及正當法律程序。㈥主管機關83年間核定之「內陸貨櫃集散站經營業營業彈性費率表」本即列有「裝卸搬運使用機械費」每件重量3噸以下者計費每噸55元，故系爭費用並非原處分所指稱「聯合決定」之價格。原判決忽略航業法及貨櫃管理規則等相關法令所形塑之產業環境，及主管機關與公會、協會各方互動之慣行機制。縱認整體機制與產業環境因102年1月間航業法之修正而需調整，亦應由主管機關實施行政指導，被上訴人貿然施以重罰實屬過苛，違反比例原則等語。六、本院查：㈠上訴人之代表人原為洪秉琨，106年11月2日改由甲○○擔任，茲據新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。㈡按公平法第4條規定：「本法所稱競爭，指2以上事業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易機會之行為。」第5條規定：「本法所稱相關市場，指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍。」第14條規定：「（第1項）本法所稱聯合行為，指具競爭關係之同一產銷階段事業，以契約、協議或其他方式之合意，共同決定商品或服務之價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區或其他相互約束事業活動之行為，而足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者。（第2項）前項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。聯合行為之合意，得依市場狀況、商品或服務特性、成本及利潤考量、事業行為之經濟合理性等相當依據之因素推定之。（第3項）第2條第2項之同業公會或其他團體藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為本法之聯合行為。」準此可知，凡處於同一產銷階段之競爭事業彼此間有以契約、協議或其他方式，就商品或服務之價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區或其他相互約束事業活動之行為，為共同決定之合意，致影響生產、商品交易或服務供需之市場功能，即構成公平法第14條所定之聯合行為，包括事業間之「合意」與「相互約束事業活動之行為」在內。如事業間於達成聯合行為之「合意」後，並繼續據以為「相互約束事業活動之行為」，其性質核屬繼續性之聯合行為，而非單純違法狀態之繼續。故縱使於公平法修正前即實施繼續性之聯合行為，苟其行為終了係在法律修正變更後，則該整體之繼續性聯合行為應適用修正後公平法之規定。經查，上訴人等21家者利用貨櫃協會於102年12月10 日及103年2月26日召開第13屆第6次及第7次理監事聯席會議之會後餐敍，達成聯合恢復收取系爭費用之合意，並約定同在103年4月底5月初為公告、且自103年7月初統一收取，繼續收取至被上訴人於105年4月22日為原處分止，為原判決所確定之事實。則原判決以上訴人等21業者於公平法修正前達成達成恢復收取系爭費用之合意，於104年2月4日公平法修正時，該聯合行為仍繼續中，故本件應適用修正後之公平法等情，核無違誤。至上訴人等21業者雖於恢復收取系爭費用後，相繼向航港局報備，惟因渠等並未於報備前、後停止收取系爭費用，自難認渠等基於聯合恢復收取系爭費用之合意而繼續收取系爭費用之行為，有因上開報備行為而中斷。上訴人主張原判決既認上訴人等21業者係共同決定自103年7月間恢復收取系爭費用，然並未就上訴人與其他業者所形成之「聯合行為之合意」究於102年12月10日或103年2月26日，抑或103年7月間為說明，有理由不備之違法；另原判決又謂上訴人等21業者係於103年7月間完成聯合行為之合意，則本件理應適用修正前之公平法，而非現行之公平法，原判決就此部分之認定，顯屬違誤云云，核屬其主觀歧異之法律見解，委無足採。㈢經核原判決駁回上訴人之訴，固非無見。惟查： 1.被上訴人為界定公平法所稱之相關市場，於104年3月6日發布「公平交易委員會對於相關市場界定之處理原則（下稱市場界定處理原則）」，其第3點規定界定相關市場之基本原則，主要審酌「需求替代」，並得視商品或服務特性考量供給替代；從產品市場及地理市場界定相關市場範圍時，得視具體個案，衡量時間因素對於相關市場範圍之影響。第4點規定：「本會依前點就案關商品或服務之需求替代、供給替代進行界定產品市場時，得考量下列因素：㈠產品價格變化。㈡產品特性及其用途。㈢產品間曾經出現替代關係之情形。㈣交易相對人在不同產品間之轉換成本大小。㈤產品價格調整時，交易相對人因價格變化而移轉購買之程度。㈥交易相對人及競爭事業對於產品間替代關係之看法。㈦相關法規或行政規則之規定。㈧其他與產品市場界定相關之事證。」第5點規定：「本會依第3點就案關商品或服務之需求替代、供給替代進行界定地理市場時，得考量下列因素：㈠不同區域間產品價格變化及運輸成本大小。㈡產品特性及其用途。㈢交易相對人在不同區域購買產品之交易成本大小。㈣交易相對人對產品獲取之便利性。㈤交易相對人在產品價格調整時，選擇至不同區域購買之情況。㈥交易相對人及競爭事業對於產品區域間替代關係之看法。㈦相關法規或行政規則之規定。㈧其他與地理市場界定相關之事證。」此外，尚訂立有關市場界定之分析原則。經核與公平法之立法意旨無違，被上訴人受理案件為市場界定時，自應依上開之原則為之，即就產品市場與地理市場為判斷。 2.經查，上訴人等21業者經營貨櫃場業，均係依航業法第44條及貨櫃業管理規則第4條、第5條、第12條及第13條等規定，申經主管機關許可後為經營，而依法貨櫃場業有關之營業費率須報請當地航政機關核轉交通部核定，變更時亦同（貨櫃業管理規則第16條參照，航業法第46條原採核定制，102年1月30日修法後改採備查制）；而一般物流倉儲業所提供者為單純倉儲之服務，貨櫃業所經營之業務為貨櫃貨物之儲存、裝櫃、拆櫃、裝車與卸車及貨櫃貨物之集中與分散，並得兼營進口、出口、轉口與保稅倉庫及其他經主管機關核准與貨櫃集散站有關之業務（貨櫃集散站經營業管理規則第2條參照），此為兩造所不爭。從而原判決以貨櫃業業務與一般物流倉儲業不同，且貨櫃業之業務本身極具替代性，據以認定本件之產品市場應界定為貨櫃集散服務，固無不合。惟原判決係認定上訴人等21業者於103年7月前，均未收取系爭費用（即3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費），而共同決定自103年7月起合恢復收取系爭費用；原處分亦以上訴人等21業者之上開行為，足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能，該當公平法第14條所稱之聯合行為，據以裁罰。足見原處分所認定上訴人等21家業者之聯合行為，僅及於3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費之行為，至3噸以上CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費則不在處分之內。則界定本件之產品市場時，自應以提供3噸以下CFS出口貨物之貨櫃集散服務市場為限，並不因該費用是否僅屬貨櫃集散服務所收費用項目之一而有異，亦不因部分業者嗣後亦恢復收取3噸以上CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費而有不同。原判決以貨櫃集散服務之收費項目包括貨櫃裝卸費、裝拆櫃費、裝卸搬運使用機卸費、海關標售貨物出倉裝車費等12項，其中裝卸搬運使用機卸費又依貨物重量細分為6類，不能因本件聯合行為合意內容僅及於3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用費，即將產品市場依系爭費用更予細分界定，故本件產品市場不能再依3 噸以下貨物更為細分等情，容有「產品市場」認定不當之違誤，上訴人據以指摘，尚非無據。 3.原判決雖依報關公會之聲明及與會業者所為訪談紀錄，及財政部關務署105年8月30日函等意旨，認上訴人等21業者確實害怕其交易相對人因系爭費用而轉換運送業及貨櫃場之可能，並審酌上訴人等21業者中，有19家（含上訴人）提供服務之對象遍及全國與貨主交貨最重視「交貨期限內順利送達買方」，只要船期安排有選擇空間，貨主會選定出口成本最低之海運業者或海運承攬運送業者，並非一定要在貨物所在地區之貨櫃場裝櫃出口，且貨主並非每次出貨地點均為同一地區，其出口對象亦非均為同一國家、同一航線，若出貨地點與可選擇船期之船公司指定之貨櫃場距離均相同，貨櫃場之收費高低，自會影響貨主對不同地區但同航線海運業者之選擇，不能以轉換地區所需之陸運運費大於系爭CFS出口貨物機械使用費，即謂絕無南貨北送或北貨南送之可能，亦不能排除有陸運業者偶以超低價攬客，或貨主利用長期合約大貨量之優勢擇定陸運業者議價，或者1次陸運到貨量分多次3噸以下併櫃出口，均不能保證3噸以下CFS出口貨物機械使用費一定大於轉換地區所需之陸運運費，而航業法相關法令亦未限制業者不得去承攬其貨櫃集散站所在地區以外之貨物依併櫃作業方式出口，是若貨櫃場依系爭費用之最上限收費，其交易相對人即可能轉向出口成本較低之其他地區同航線其他海運業者進行交易，其轉換區域自不僅侷限於該貨櫃場所在地區或其鄰近區域，而是可轉換至全國各地區之貨櫃場。且並非所有貨櫃場業者均與船公司或承攬運送業者簽約，船公司縱使簽約指定貨櫃場，但非無可能經核准增加航線，或變更及增加原航線之停靠港口，上訴人若因不收取系爭費用或收費較低，可降低貨主之整體出口成本，亦有可能爭取到更多海運業者之指定簽約，均不排除貨櫃場業者全國從事競爭之可能等情，論明本件「貨櫃場服務」之地理市場應界定為「全國」，固非無本。惟⑴基於替代性之需求，須交易相對人可以很容易選擇或轉換交易對象者，始為同一地理市場。上訴人主張臺中港區僅3家貨櫃場業，且全部於102年底即恢復收取系爭費用乙節，如若屬實，則系爭聯合行為是否影響該區之交易相對人轉換交易對象？⑵另謀取利潤乃營業行為之首要目標，壓低營運成本亦為提升利潤不可或缺之手段，依航港局所提供經登記之臺灣地區貨櫃集散業者，得依出口港（基隆、臺中及高雄港）之不同而區分北部地區、中部地區及南部地區；被上訴人亦肯認經營規模較大之貨櫃場業，其貨主家數達2,000家至4,000家以上，船舶運送業及海運承攬運送業亦分別有160家及660家，前等交易相對人眾多，遍及全國，貨櫃場業者提供之服務亦不限於所在地區之貨主、船舶運送業及海運承攬運送業，上訴人及中國貨櫃公司同時經營北部及中部地區之貨櫃場等情。則交易相對人若為避免支付系爭費用，而採取如原判決所稱之南貨北送或北貨南送之行為，勢必增加運費、時間、保險費等成本，其間孳生之相關風險亦隨之增加，然因更換交易相對人而增、減之費用究如何，並無相關數據資料足參，例如增加的運費是有遠高於節省之裝卸搬運使用機械費？被上訴人顯未依市場界定處理原則之規定，界定地理市場之情事。原判決未就上開部分查明，僅以多種假設理推論之，而以「全國」為地理市場，自有理由不備之情事。況上訴人主張貨物出口之流程，係由貨主或托運人依貨物運送之目的地及到港時間，委由海運承攬運送業者為其洽定經營該航線之船舶運送業者，之後即依海運業者或海運承攬運輸業者之指示，將貨物運送至指定之貨櫃場，進行收貨；理貨、併貨及裝櫃等作業，並非貨主先任意擇定貨櫃場進行裝櫃後，再安排海運運送事宜；且無論是客運或貨運，各業者實際上均受航線規劃影響等語，攸關系爭費用是否影響交易相對人選擇更換其他貨櫃場業者，亦應一併調查審究。 4.又聯合行為須足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能為要件，而是否達到「足以影響市場功能」之程度，一般一般係以「質」與「量」之標準綜合判斷之，其中「質」之標準，係以聯合行為之內容亦即事業所限制競爭之本質是否屬核心事項為斷，愈屬核心限制競爭手段（如價格）之排除，被認為影響市場功能之可能性也就愈高；而「量」之標準，主要係以參與聯合行為事業之數目及聯合行為之市場占有率（下稱「市占率」）為具體指標。至於市占率之計算，則依公平交易法施行細則第4條規定：「（第1項）計算事業之市場占有率時，應先審酌該事業及該相關市場之生產、銷售、存貨、輸入及輸出值（量）之資料。（第2項）計算市場占有率所需之資料，得以主管機關調查所得資料或其他政府機關記載資料為基準。」經查：依原處分第43頁所載，被上訴人係以上訴人等21業者均經營貨櫃集散站業務，彼此具水平競爭關係，屬同一產銷階段之事業，其等為免單獨恢復收取系爭費用導致交易機會之流失，透過貨櫃儲運協會餐敍時機，彼此就恢復收取系爭費用之訊息進行意思聯絡，形成恢復收取之共識，並透過該協會通知報關、進出口等相關公會，以達恢復收取之目的，並藉此降低任一家單獨恢復收費之競爭風險，導致各貨櫃場一致恢復收取之結果，該行為已降低貨櫃集散服務市場內，貨櫃場間以較有利之價格、品質、服務爭取交易相對人之誘因，嚴重扭曲市場功能；另依航港局所提供之資料，認全國貨櫃集散站有41站，共31家業者（不包括原處分認定有參與本件聯合行為惟於103年底停業之國成國際物流股份有限公司），而參與本件聯合行為合意之業者共21家，占全國業者6成，倘以全國貨櫃集散站營業額及CFS貨物出口運量計算市占率，上訴人等21家業者亦占8成以上等情，據以認定上訴人等21業者之聯合行為已足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能。核其認定上訴人等21業者聯合行為之內容，係屬核心限制競爭手段（即價格）之排除，具有高度可非難性，與上述「質」之標準，尚屬合理。至就「量」部分，依前揭公平法施行細則第4條第1項規定，計算事業之市占率時，應先審酌該事業及該「相關市場」之生產、銷售、存貨、輸入及輸出值（量）之資料。如前所述，本件聯合行為之「產品市場」，既應以提供3噸以下CFS出口貨物之貨櫃集散服務市場為限，則上訴人等21家業者聯合行為之市占率，即應以其經營3噸以下CFS出口貨物之貨櫃集散服務，所占全國經登記貨櫃集散業者經營同種服務的比例；又被上訴人不爭上訴人主張中部地區之3家貨櫃場業，已於102年底及103年1月間恢復收取系爭費用之事實，則計算上訴人等21業者聯合行為之市占率時，是否應將上開中部地區業者所經營的貨櫃集散站營業額及CFS貨物出口運量排除？未經原判決為審究及說明，逕認應以「全部」CFS出口貨物之貨櫃集散服務為計算基礎，並將中部地區業者所經營之貨櫃集散站營業額及CFS貨物出口運量計入分子，亦容有適用法規不當、未依職權調查證據及判決理由不備之情事。 5.行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」而公平法施行細則第36條更進一步規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：違法行為之動機、目的及預期之不當利益。違法行為對交易秩序之危害程度。違法行為危害交易秩序之持續期間。因違法行為所得利益。事業之規模、經營狀況及其市場地位。以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。違法後悛悔實據及配合調查等態度。」本件原處分對上訴人等21業者裁處之罰鍰金額均不相同，而觀其所斟酌之因素，僅以「上訴人等21業者一致恢復收取系爭費用，屬核心惡質卡特爾（價格聯合行為），其違法動機、目的可責性高且預期之不當利益高，且其等占全國貨櫃集散服務市場之營業額及運量8成以上，致市場供需功能及交易秩序危害程度甚高，而其等自103年7月間共同恢復收取系爭費用至裁處時，違法行為長期危害交易秩序，並考量其等自103年7月至104年6月因違法行為實際所得利益分別為0至3,800餘萬元，上訴人貨櫃集散站營業額占貨櫃集散服務市場總營業額20％以上，……上訴人係初次違法，惟最早提出受取意見並多次參與基隆報關公會協商事宜，為本案主導違法行為者……併斟酌上訴人應受責難程度及資力等因素」，裁罰上訴人1,725萬元等情；原判決則以「上訴人係最早倡議恢復收費並積極參與報關公會協商代收事宜，為本件聯合行為主導者，而上訴人等21業者者占全國貨櫃集市服務市場營業額及運量8成以上，其中上訴人及中國貨櫃公司之貨櫃集散站營業額，占貨櫃集散服務市場總營業額20％以上，且一致收費時間長（103年7月至104年6月），上訴人等合意「在上限金額內恢復收費」，涉及價格，危害甚大，被上訴人審酌上情及上訴人初次違犯，但違法後並未積極配合調查等情事，裁處1,725萬元罰鍰，未逾法定額度（5,000萬元以下），亦未裁量濫用或違反比例原則。均以概括之方式說明，並未針對為何裁處上訴人1,725萬元之具體計算方式，個別加以說明，致上訴人無從得知原處分是否有認定事實錯誤、裁量濫用或違反比例原則之違法。況上訴人等21家業者所聯合恢復收取之系爭費用既為3噸以下CFS出口貨物之裝卸搬運使用機械費，則審究上訴人因本件聯合行為所得利益時，自亦應以上訴人所收取之系爭費用為限，原審法院應依職權予以調查、認定，並據以判斷原處分是否有認定事實錯誤、裁量濫用或違反比例原則之違法。又上訴人主張系爭費用早經主管機關核准收取，因當初時空背景響應政府政策未收取，現因環境改變，營運呈虧損狀態致無以支持，並提出倉儲裝卸簡明損益總表為證，且其已於臺中地區成功恢復收取系爭費用，並逐步按其預定時程恢復桃園場與汐止場部分，並無參與聯合行為之動機等語，攸關其是否為聯合行為之首謀及其行為動機之認定，原判決亦未就此部分為說明，自屬可議。㈣綜上所述，原判決既有如上述可議之處，依按行政訴訟法第133條前段、第189條第1項及第3項與第209條第3項等規定，即有應調查而未予調查，或不予調查或採納，卻未說明其理由，構成判決不備理由之違法情事。上訴人求予廢棄，為有理由。惟因原處分是否合法之基礎事實，尚未經原審依法調查認定致事證尚有未明，本院尚無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審更為適法之裁判。七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　107　年　　4　　月　　12　　日最高行政法院第三庭審判長法官　吳　東　都法官　黃　淑　玲法官　鄭　小　康法官　林　欣　蓉法官　姜　素　娥以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　107　年　　4　　月　　12　　日書記官　莊　俊　亨

最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第186號

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