最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第228號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 107年度判字第228號上訴人　中華貿易開發股份有限公司代　表　人　李瑞德訴訟代理人　陳意青　律師被上訴人　公平交易委員會代　表　人　黃美瑛上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國106年1月19日臺北高等行政法院105年度訴字第913號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。理由一、中華民國貨櫃儲運事業協會（下稱「貨櫃儲運協會」）前曾於民國103年4月30日以(103)櫃協宇字第029號函檢附所屬貨櫃場會員將於103年7月恢復收取3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費〔即每計費噸新臺幣（下同）55元，下稱「系爭費用」〕之函文或公告，通知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口、汽車貨櫃貨運等相關公（協）會，造成多位檢舉人去函被上訴人檢舉各貨櫃場涉嫌違反公平交易法（下稱「公平法」）聯合行為禁止規定。經被上訴人認定上訴人與訴外人長春貨櫃儲運股份有限公司等21家貨櫃場業者〔下稱「上訴人等21家業者」，業者名單詳如被上訴人105年4月22日公處字第105034號處分書（下稱「原處分」）所載〕共同決定於103年7月間聯合恢復收取系爭費用，為相互約束事業活動之行為，足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能，違反公平法第15條第1項規定，而以原處分命上訴人等21家業者自原處分書送達之次日起，應立即停止共同決定收取系爭費用之違法行為，並裁處上訴人310萬元罰鍰。上訴人不服，提起行政訴訟，經原審判決駁回後，復提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄，原處分撤銷。二、上訴人起訴主張略以：㈠依航業法第46條及83年交通部訂定「內陸貨櫃集散站經營業營業彈性費率表」，貨櫃儲運協會會員本得經交通部核准，由各貨櫃場依上開費率表之上下限10%為彈性費率，各自陳報所屬港務局【現行係向交通部航港局（下稱「航港局」）申報備查】，上訴人於83年即陳報含系爭費用之營業費率表予港務局，本有權收取系爭費用，僅為配合政府政策，始未收取。嗣因政府取消補助且營運成本逐年上升，故上訴人於102年即有計劃恢復收取系爭費用，經詢問相關機關及完成建置系統後，於103年4月30日發函予貨櫃儲運協會，並於同年5月20日公告將在7月7日恢復收取。由於本次僅恢復83年陳報費率表之費用收取，並非增加費用，亦無變更，故無須再報請航港局備查。㈡上訴人於102年12月10日理監事聯席會議會後餐敘，即聽聞其他同業欲恢復收取系爭費用，且得知萬海航運股份有限公司、長榮國際儲運股份有限公司及中國貨櫃股份有限公司（下合稱「萬海等３家業者」）於臺中貨櫃場已分別於102年底與103年1月恢復收取，然因全國僅有31家貨櫃集散站經營業者，競爭激烈，故上訴人先觀望，待其他同在基隆之業者開始恢復收取後再跟進，遂未在會後餐敘就恢復收取表示同意與否。又上訴人自102年底臺中貨櫃場恢復收取系爭費用後，即規劃恢復收取，因嗣後必然將影響基隆貨櫃場，且恢復收費有一定程序及需建置相關系統，故待103年4月21日國成國際物流股份有限公司發函至貨櫃儲運協會表示將於7月1日恢復收取系爭費用，其他同業陸續跟進後，並已有14家業者發函或公告後，上訴人始跟隨發函恢復收取系爭費用，即無客戶流失之疑慮，足見上訴人與其他業者之平行行為具有高度經濟合理性。實則，若有業者維持不收取，其他業者亦會維持不收取，以免喪失其占有率，惟不恢復收取系爭費用，則貨櫃集散站經營業者難以營利，是上訴人與其他業者並無片面恢復收取或維持不收取之動機，故本件外觀有相當程度之一致性，實屬正常。㈢上訴人法定代理人李瑞德未參與兩次會議，自無與其他業者有聯合行為之合意，至其於104年1月29日接受調查時，雖有提及前開兩次會議有討論，乃事後從員工或合作廠商處得知。上訴人考量自己的營運方向及成本後，加上建置作業時間，才決定發文貨櫃儲運協會，實不能僅以上訴人於103年4月發文時間點與其他業者發文予貨櫃儲運協會時間相近，即認定上訴人於前開會議與其他業者合意共同恢復收取系爭費用。況當時參與會議者非李瑞德，出席人員根本無權表示同意或反對，且上訴人於會後餐敘確實未表示就恢復收取同意與否，自無法認定上訴人與其他業者有聯合行為之合意。㈣上訴人於103年4月30日發函前即得知其他業者將於7月恢復收取系爭費用，故上訴人跟進於該月恢復收取。至上訴人與其他業者間成本結構、作業時間不同，卻能於相近之時間恢復收取系爭費用，本即寡占市場業者出於平行行為之正常現象，畢竟政府取消補助多年、大環境不景氣、營運成本逐年上升是所有同業共同面臨許久的問題，當有同業恢復收取系爭費用後，上訴人及其他業者當會跟隨，反觀被上訴人未就聯合行為意思聯絡提出足夠證據證明合意之存在，本件應為有意識的平行行為，參照本院103年度判字第195號判決要旨，不應認為有合意或意思聯絡。㈤全國經營貨櫃集散站業者有31家，經被上訴人認定參與聯合行為之業者僅有21家，若依原處分界定地理市場之理由，則該21家業者恢復收取系爭費用後，貨主仍可輕易轉與其他貨櫃場交易，畢竟還有10家未恢復收取系爭費用之業者可選擇，並不會影響貨櫃集散服務供需之市場功能，故原處分以21家業者占全國業者6成以上，市場占有率為8成以上為由，即認恢復收取系爭費用，足以影響供需之市場功能，實為前後矛盾。縱上訴人與其他業者有聯合行為，上訴人貨櫃集散站為基隆站，亦僅止於北部，而不及於臺中港及高雄港等貨櫃集散站，市場範圍自不得論以全國。㈥縱本件聯合行為成立，惟依「違反公平交易法第9條及第15 條情節重大案件之裁處罰鍰計算辦法」第6條規定，上訴人自始即配合調查，且因上訴人於83年已將含有系爭費用之費率表報請當時之主管機關港務局備查，上訴人於費率表範圍內合法收取費用，本無「預期之不當利益」，尚非「違法行為」，是上訴人恢復收取系爭費用並無違反航業法，符合前開辦法第6條第2款及第6款減輕事由，被上訴人認上訴人僅符合第2款而裁處310萬元，仍屬過高，應考量上訴人恢復收取系爭費用之原因、背景及適法性，降低裁罰金額等情。並聲明：原處分撤銷。三、被上訴人答辯略以：㈠上訴人等21家業者均有經營貨櫃集散站業務，彼此具水平競爭關係，屬同一產銷階段之事業，其等為免單獨恢復收取系爭費用導致交易機會之流失，透過貨櫃儲運協會餐敘時機，彼此就恢復收取系爭費用之訊息進行意思聯絡，形成恢復收取之共識，並透過協會通知報關、進出口等相關公會，以達恢復收取之目的，並藉此降低任一家單獨恢復收費之競爭風險，導致各貨櫃場一致恢復收取之結果，該行為已降低貨櫃集散服務市場內，貨櫃場間以較有利之價格、品質、服務爭取交易相對人之誘因，嚴重扭曲市場功能。㈡上訴人多次參與貨櫃儲運協會召開之理監事會議，並表示會員於每次會議期間確有討論恢復收取系爭費用事宜，且各參與之業者於會議期間決議恢復收取，益證上訴人早於103年4月前已與其他業者間就共同恢復收取系爭費用存有聯合行為之合意，而非事後跟隨行為。再者，「個別」業者擔心恢復收取系爭費用致使客戶流失、喪失市占率，進而與其他業者「共同」決議恢復收取系爭費用，此正是上訴人參與本件聯合行為之實質誘因，是上訴人混淆聯合行為與平行行為，並辯稱恢復收取系爭費用僅基於寡占市場競爭之有意識平行行為，委不足採。㈢上訴人等21家業者「共同恢復」收取系爭費用，已屬對於限制價格競爭或具有影響市場價格競爭之惡質卡特爾行為。況全國經營貨櫃集散站業務之業者計有31家，而參與本件聯合行為之貨櫃儲運協會會員21家，已占全國業者6成以上，倘依上訴人等21家業者各自提供營業資料，其等亦占全國營業額及出口運量之8成以上，難謂本件共同恢復收取系爭費用之聯合行為，對於貨櫃集散服務市場之供需功能不生影響。㈣原處分業依公平法第15條第1項本文、第40條第1項及同法施行細則第36條等規定，衡酌上訴人恢復收取系爭費用，屬核心惡質卡特爾（價格聯合行為），其違法動機、目的可責性高且預期之不當利益高，且其等占全國貨櫃集散服務市場之營業額及運量8成以上，致市場供需功能及交易秩序危害程度甚高，而其等自103年7月間共同恢復收費至裁處時，違法行為長期危害交易秩序，並考量其等自103年7月至104年6月因違法行為實際所得利益分別為0至3,800餘萬元，雖上訴人係初次違法，惟於調查過程中，違法後悛悔實據及配合調查態度尚屬一般，併斟酌上訴人應受責難程度及資力等因素後，始裁處310萬元罰鍰。又貨櫃集散站經營業者是否依航業法規定將營業費率表（包含系爭費用項目）向主管機關「申請備查」，與其等「共同」恢復系爭收費行為本屬二事，且被上訴人裁處罰鍰時，已依法審酌上情，自無裁罰過高之情事等語。並聲明：上訴人在第一審之訴駁回。四、原判決以：㈠對於公平法第7條所稱聯合行為之成立，依本院99年度判字第186號判決所示，係採取抽象危險說，是若有證據可認定事業確實參與聯合行為合意，但事後並未實際執行該合意，則聯合行為已然既遂，但僅止於「合意」之點，並無繼續性，應屬狀態犯，但若實際執行該合意，無論是以「作為」或「不作為」方式為之，均係聯合行為合意者以其意思來決定這個違法狀態之持續時間，故在其停止基於該合意而來之「作為」或「不作為」之前，聯合行為仍屬繼續中，即屬繼續犯而應適用行為時之法律。上訴人等21家業者共同決定自103年7月間恢復收取系爭費用，其等依據聯合行為之合意，持續收取系爭費用迄被上訴人於105年4月22日作成原處分為止，是104年2月4日公平法修正時，聯合行為仍繼續，自應適用修正後公平法規定加以裁處。㈡依公平法第4、5條等規定，只要交易相對人理論上可以很容易地選擇或轉換其他交易對象之區域範圍，即所謂地理市場。本件依報關公會聲明、與會業者訪談紀錄可知，業者害怕貨主因收取系爭費用而與其他貨櫃場交易，即貨主確有因收取系爭費用而轉換運送業及貨櫃場之可能。又依財政部關務署105年8月30日台關業字第1051018053號函可知，上訴人及訴外人中共19家貨櫃場業者提供服務之對象遍及全國，加以，貨主交貨最重視「交貨期限內順利送達買方」，故只要船期安排有選擇空間，貨主會選定出口成本最低之海運業者或海運承攬運送業者，並非一定要在貨物所在地區之貨櫃場裝櫃出口，且貨主並非每次出貨地點均為同一地區，其出口對象亦不一定均為同一國家、同一航線，若出貨地點與可選擇船期之船公司指定之貨櫃場距離均相同，貨櫃場之收費高低，當然會影響貨主對不同地區但同航線海運業者之選擇，不能以「轉換地區所需之陸運運費大於系爭費用」，即謂絕無南貨北運、北貨南送之可能。況亦不能排除有陸運業者偶以超低價攬客，或貨主利用長期合約大貨量之優勢擇定陸運業者議價，或者一次陸運到貨量分多次3噸以下併櫃出口，均不能保證系爭費用一定大於轉換地區所需之陸運運費，而航業法相關法令亦未限制業者不得去承攬其貨櫃集散站所在地區以外之貨物依併櫃作業方式出口，是若某貨櫃場依系爭費用之最上限收費，其交易相對人即可能轉向出口成本較低之其他地區同航線其他海運業者進行交易，其轉換區域自不僅侷限於該貨櫃場所在地區或其鄰近區域，而是可轉換至全國各地區之貨櫃場。再者，並非所有貨櫃場業者均與船公司或承攬運送業者簽約，船公司縱使簽約指定貨櫃場，但非無可能經核准增加航線，或者變更、增加原航線之停靠港口，上訴人若因不收取系爭費用或收費較低，可降低貨主之整體出口成本，亦有可能爭取到更多海運業者之指定簽約，均不排除貨櫃場全國從事競爭之可能，原處分將貨櫃場之地理市場界定為「全國」，尚無違誤。此外，倉儲服務不須經海關檢驗，而貨櫃集散服務則須經海關檢驗，故自上訴人之交易相對人而言，海運貨櫃貨物出口之需求，與一般物流倉儲業所提供之倉儲服務不同，本件自應以「貨櫃集散服務」為產品市場，不包括「倉儲服務」，其聯合行為是否足以影響服務供需之市場功能，亦應僅計算「貨櫃集散服務」業者之市占率。另「貨櫃集散服務」之收費，依上訴人費率表即列有貨櫃裝卸費等12項費用，其中裝卸搬運使用機械費又依貨物重量細分為6類，不能因本件聯合行為合意內容僅及於CFS出口機械使用費，即將本件產品市場依該項費用更予細分界定，本件所謂市場及市占率，自不能再依3噸以下貨物更為細分。故依航港局提供之資料可知，其所經管之貨櫃集散站有41站，共31家業者，而參與本件聯合行為合意者共21家，已占全國業者6成，倘以全國貨櫃集散站營業額及CFS出口運量計算市占率，上訴人等21家業者亦占8成以上，自足以影響市場功能。㈢上訴人於102年12月10日及103年2月26日參加貨櫃儲運協會召開之第13屆第6、7次理監事聯席會議，於會後餐敘時，與訴外人長春貨櫃儲運股份有限公司等業者討論恢復收取系爭費用，依與會業者訪談紀錄可知，各業者均早有收取規劃，只是不敢單獨貿然收取，於餐敘時達成聯合恢復收取系爭費用之合意，才約定同在103年4月底、5月初公告，並同在103年7月初統一收取。由上訴人事前參與討論、請貨櫃儲運協會函送恢復收費公告，且公告時間、實際收費時間均與聯合行為合意內容相符，乃至事後果然依合意內容恢復收費，均可證明上訴人恢復收取系爭費用之行為，顯基於系爭聯合行為合意，而非出於獨立考量決定之單純跟隨行為。又依公平法第14條第2項規定，聯合行為之合意並不必有法律上拘束力，上訴人出席人員不必有代表權，是否為其代表人參與會議，無關重要，故上訴人主張出席人員非其負責人，不可能有主觀意思聯絡之聯合行為，亦無足採。再者，系爭費用經主管機關核定者僅係收取之上限，是以，上訴人為營運策略考量「個別」恢復收費固非違法，但「聯合」恢復收費將原先為零之價格調漲至費率表之價格，等同於聯合決定實際交易價格之範圍及時間，縱未彼此約束所收金額為上限之55元、所收取之價格只是反映成本，亦破壞市場競爭，違反公平法第14條之規範意旨。從而，主管機關之核定費率及相關航業法規皆非公平法之特別法，不能阻卻聯合行為之違法。㈣航港局在102年12月10日起至103年7月之本件聯合行為形成期間，並未介入、指導或協商貨櫃場可否恢復收取系爭費用，更未授意貨櫃場「聯合」恢復收取，而是在21家業者共同合意於103年7月聯合恢復收取系爭費用後，因下游反彈而介入處理，且所介入者均只涉及其主管業務之「收費」問題，未涉及「聯合行為」之合法與否。況航港局非公平法之主管機關，且依其函請貨櫃儲運協會轉知所屬會員之103年5月26日航北字第1030002900號函內容可知，航港局除事後提醒業者應遵循航業法之報備程序外，亦認為貨櫃儲運協會行為可能涉及公平法，自不能因航港局備查費率表或事後協調貨櫃儲運協會及報關公會會員，即謂上訴人無故意過失。況貨櫃儲運協會早於96年即向被上訴人請釋由協會向交通部申請調整費率表是否符合公平法，被上訴人已明確函覆各業者應各自依經營狀況決定費率，上訴人並已收受該函，是難謂其無違反公平法之故意。㈤系爭費用由報關業者自行吸收或透過報關業者代收是聯合行為合意能否執行之關鍵。惟因以退佣一成利誘報關業者代繳引發基隆報關公會會員集體抗議，故上訴人轉而透過貨櫃儲運協會公告系爭聯合行為合意，並採用「系爭費用由報關業者代繳」方式，以消滅貨櫃場彼此間可能之價格競爭，此與貨櫃場產業特性無關，是其配合聯合行為決議發函給貨櫃儲運協會請轉知航運相關公會關於上訴人恢復收取系爭費用事宜，益足證明上訴人有加入聯合行為之合意。㈥如前所述，系爭費用聯合恢復收取行為確有違法，則所收取之系爭費用即為不法利益。原處分審酌上訴人等21家業者占全國貨櫃集散服務市場營業額及運量8成以上，且一致收費時間長（103年7月至104年6月），屬嚴重危害市場機能之限制競爭行為類型，內容又屬價格聯合之「惡質卡特爾」，並依違法所得利益（103年7月至104年6月收費1,489萬9,658元），違法期間、市場地位及公平交易法施行細則第36條之其他各項因素，對上訴人處以310萬元罰鍰，並無裁量濫用，亦未違反比例原則等語，因將原處分予以維持，而駁回上訴人在第一審之訴。五、上訴意旨略謂：㈠臺灣地區CFS出口貨櫃有高雄港、臺中港、基隆港，屬各自獨立經營之各別市場，貨主基於成本考量，一定是依就近之港口裝載貨櫃出口，不可能再花拖運費南貨北運、北貨南送，此乃市場地理特性使然，是無從將不同港口從事貨櫃出口之業者合計認定為一個市場。參以上訴人收取系爭費用後，仍有10家貨櫃場業者並未收取，但上訴人客戶並未因此有增減，益證貨櫃集散服務之交易相對人難以跨區轉換交易對象。原審以推測方式認非絕無南貨北運、北貨南送之可能，其論斷有違論理法則，而其無視「貨櫃集散服務」無法於全國易地選擇之產業特殊性，亦未細究各個貨櫃場之服務對象是否為全國、其各自之市占率為何，僅以財政部關務署籠統函覆，稱上訴人與訴外人共19家貨櫃場業者提供服務之對象遍及全國，即認定原處分將市場界定為全國並無違誤，有判決理由不備之違法。㈡依本院103年度判字第195號判決意旨，事業間有意識地採取外觀相同之行為，可能有兩種情形，一為公平法上之「聯合行為」，另一則為「有意識之平行行為」或「價格跟隨行為」。由於有意識之平行行為欠缺聯合行為之合意，並不構成聯合行為。本件代表上訴人參加貨櫃儲運協會102年12月10 日及103年2月26日理監事聯席會議及會後餐敘者，並非上訴人負責人，故無任何決策權限，且其未於會中就恢復收取系爭費用乙事表示贊同或反對，何能認定上訴人有與其他業者為聯合行為之合意？上訴人考量政府取消補助及土地增值稅、地價稅、油費、人事成本增加等各種因素後，決定於103 年7月起恢復收取系爭費用，僅係「價格跟隨」行為，而發函貨櫃儲運協會轉知航運相關公會，係為維持及確保進口出口作業程序之流暢，對於市場競爭及貨櫃集散服務供需市場功能並無影響。原判決僅以上訴人人員於會後餐敘進行資訊交換，為認定事業內部間有意思聯絡之證據，復以上訴人發函貨櫃儲運協會之行為，認定上訴人有與他業者聯合行為之合意，非無疑義。㈢依被上訴人於原處分所認「中國貨櫃為最早提出恢復收取意見者，中航、長春與東亞則參與基隆報關公會協商代收事宜，為積極促成聯合行為」可知，上訴人並未積極參與聯合行為，且因上訴人考量上情而恢復收取系爭費用，並無「預期之不當利益」存在，加以系爭費用為上訴人得收取之費用，只是不能與其他業者「聯合一起收取」，則何以認原處分處上訴人310萬元罰鍰未有裁量濫用、違反比例原則之情？況縱上訴人有違法，惟被上訴人未予指導或改正機會，逕作成高額裁罰，違反比例原則，原判決就此未予論述，有理由不備之違法。六、本院經核原判決固非無見，惟查：㈠104年2月4日修正公布之公平法第2條第1項第1款規定：「本法所稱事業如左：一、公司。……」第6條第1項規定：「本法所稱主管機關為公平交易委員會。」第14條第1項及第2項分別規定：「本法所稱聯合行為，指具競爭關係之同一產銷階段事業，以契約、協議或其他方式之合意，共同決定商品或服務之價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區或其他相互約束事業活動之行為，而足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者。」「前項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」第15條第1項規定：「事業不得為聯合行為。但有下列情形之一，而有益於整體經濟與公共利益，經申請主管機關許可者，不在此限：……」第40條第1項規定：「主管機關對於違反……第15條……規定之事業，得限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣10萬元以上5千萬元以下罰鍰……。」可知，具競爭關係之同一產銷階段事業，除經申請被上訴人許可者外，如以合意之方式，相互約束事業活動，而足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者，即構成公平法上之聯合行為，被上訴人得限期令事業停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得裁處10萬元以上5千萬元以下罰鍰。又公平法所規範之聯合行為，應包括事業間之「合意」與事業間「相互約束事業活動之行為」在內，其裁罰基礎自非僅以事業之違法聯合行為「合意」本身為斷，是事業間於達成聯合行為之「合意」後，並基此「合意」繼續為「相互約束事業活動之行為」者，其性質核屬繼續性之聯合行為，而非單純違法狀態之繼續。故縱繼續性之聯合行為有部分在公平法修正公布前實施，惟行為終了時係在法律變更後，則該整體之繼續性聯合行為應適用修正後公平法之規定。另聯合行為中之一致性行為，常與寡占市場中有意識之平行行為（或稱價格追隨行為）混淆，前者係因事業間在主觀上有採行特定共識行為之合意，並基此合意而採行相同之共識行為，以致外觀上存在一致之市場行為；後者係指事業彼此間並沒有主觀意思聯絡，而源於客觀之市場結構，於市場上因一事業採取行動後，其他事業亦隨之跟進，造成外觀上同一形式之行為，因其與聯合行為在客觀上均有一致之市場行為。惟聯合行為有主觀上之意思聯絡，以及基於合意而有一致之行為，是其與有意識平行行為最大之區別所在。原判決以上訴人等21家業者於102年12月10日及103年2月26日參加貨櫃儲運協會召開之第13屆第6、7次理監事聯席會議，於會後餐敘時達成聯合恢復收取系爭費用之合意，並約定同在103年4月底、5月初公告、自103年7月初統一收取系爭費用，由上訴人事前參與討論、請貨櫃儲運協會函送恢復收費公告，且公告時間、實際收費時間均與聯合行為合意內容相符，乃至事後果然依合意內容恢復收費，均可證明上訴人恢復收取系爭費用之行為，顯基於聯合行為合意，而非出於獨立考量決定之單純跟隨行為，且繼續收取迄被上訴人於105年4月22日作成原處分為止，因104年2月4日公平法修正時，該聯合行為仍繼續中，故本件應適用修正後公平法等情，核無違誤。上訴人主張其並未與其他業者達成恢復收取系爭費用之合意，上訴人決定於103年7月起恢復收取系爭費用，僅係「價格跟隨」行為，原判決僅以上訴人人員於會後餐敘進行資訊交換，為認定事業內部間有意思聯絡之證據，復以上訴人發函貨櫃儲運協會之行為，認定上訴人有與他業者聯合行為之合意，非無疑義云云，為其歧異之法律上見解，洵不足採。㈡次按事業之聯合行為以足以影響市場功能者為限，始為公平法所稱並禁止之聯合行為，此觀諸修正後公平法第14條第1 項規定即明，至於如何確定事業行為足以影響市場功能，則涉及市場範圍之界定。而現行公平法對於聯合行為所稱「足以影響市場功能」，其「市場」究何所指及應如何界定雖無規定，惟同法第5條規定：「本法所稱相關市場，指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍。」又被上訴人為使相關市場界定標準更臻明確，以利案件審議與事業遵循，所訂定之「公平交易委員會對於相關市場界定之處理原則」（下稱「市場界定處理原則」）第3點規定：「（第1項）需求替代為本會界定相關市場主要審酌之事項，本會並得視商品或服務特性考量供給替代。（第2項）本會從產品市場及地理市場二面向界定相關市場範圍；另得視具體個案，衡量時間因素對於相關市場範圍之影響。」第2點第2款至第5 款規定：「本處理原則用詞定義如下：……㈡需求替代：指事業調整特定商品價格或服務報酬時，交易相對人能夠轉換至其他商品或服務，以取代該特定商品或服務之情形。㈢供給替代：指事業調整特定商品價格或服務報酬時，競爭者或潛在競爭者能夠提供其他具替代性之商品或服務，以取代該特定商品或服務之情形。㈣產品市場：指在功能、特性、用途或價格條件上，具有高度需求或供給替代性之商品或服務所構成之範圍。㈤地理市場：指事業提供之特定商品或服務，交易相對人可以很容易地選擇或轉換其他交易對象之區域範圍。」可知，聯合行為相關市場係指事業提供商品或服務並從事競爭之範圍，可從產品市場及地理市場二方面加以判斷： 1.就本件之「產品市場」而言： ⑴所謂「產品市場」，係指在功能、特性、用途或價格條件上，具有高度需求或供給替代性之商品或服務所構成之範圍，已如前述。又依「市場界定處理原則」第4點規定：「本會依前點就案關商品或服務之需求替代、供給替代進行界定產品市場時，得考量下列因素：㈠產品價格變化。㈡產品特性及其用途。㈢產品間曾經出現替代關係之情形。㈣交易相對人在不同產品間之轉換成本大小。㈤產品價格調整時，交易相對人因價格變化而移轉購買之程度。㈥交易相對人及競爭事業對於產品間替代關係之看法。㈦相關法規或行政規則之規定。㈧其他與產品市場界定相關之事證。」 ⑵上訴人等21家業者均係經營貨櫃集散站之業者，其等經營貨櫃集散站業務，應具備有關文書，申請航政機關核轉主管機關許可及核發許可證，並向海關登記後，始得營業（航業法第44條參照），而貨櫃集散站業務為貨櫃貨物之儲存、裝櫃、拆櫃、裝車、卸車及貨櫃貨物之集中、分散，並得兼營進口、出口、轉口與保稅倉庫及其他經主管機關核准與貨櫃集散站有關之業務（貨櫃集散站經營業管理規則第2條參照），與一般物流倉儲業所提供之單純倉儲服務不同；又因貨櫃集散站業者，其營業費率之訂定及變更，均應報請航政機關備查（航業法第46條、第58條參照）；且因經航港局登記之貨櫃集散站業者，係採自主管理之方式，即由該等業者所裝載之貨櫃得直接裝船出口，此與未經航港局登記之業者，其裝載之貨櫃須先經海關查驗後始得裝船出口，亦屬有別，此為上訴人所自承。顯見經航港局登記之貨櫃集散站業者與未經航港局登記之貨櫃集散站業者或一般物流倉儲業者間，其等所提供之服務特性不同，且衡諸常情，該特性差異勢將大幅增加交易相對人在不同服務間之轉換成本，經航港局登記之貨櫃集散站業者縱恢復收取系爭費用，交易相對人因而移轉購買之程度不高。易言之，經航港局登記之貨櫃集散站業者與未經航港局登記之貨櫃集散站業者或一般物流倉儲業者所提供之服務，在功能、特性及價格條件上，欠缺高度需求替代性，難認屬相同之「產品市場」。是原判決以自上訴人之交易相對人（即貨主、船舶運送業及海運承攬運送業）而言，海運貨櫃貨物出口之需求，與一般物流倉儲業所提供之倉儲服務不同，本件應以「合法（登記）貨櫃集散服務」為服務市場，不包括「倉儲服務」，而依原審函詢航港局所提供之資料可知其所登記經管之貨櫃集散站有41站，共31家業者等情，尚無不合。上訴人主張臺灣地區經營CFS出口貨物之業者，並非僅包括已向航港局登記之31家業者41站而已，尚包括未向航港局登記之業者，就全臺3個港區從事CFS出口貨櫃場之業者予以合計，應不下百餘家，乃原判決僅以向航港局登記業者之數目逕為認定市場之依據，其認定顯與事實不符，且原審未依職權向海關或海運承攬運送業者調閱相關出口資料，以查明全臺灣從事「3噸以下CFS出口貨物」之業者數量，而對於上訴人提出除「貨櫃集散站」以外之其他從事「3噸以下CFS出口貨物」之業者資料何以不足作為判斷「市場」之依據，亦未於理由項下說明，有應調查不為調查及理由不備之違法云云，亦不足採。 ⑶惟因被上訴人原處分係認定上訴人等21家業者於103年7月前，均未收取系爭費用（即3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費），是上訴人等21家業者共同決定並自103年7月間聯合恢復收取系爭費用，為相互約束事業活動之行為，足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能，符合公平法第14條第1項規定所稱之「聯合行為」等情（原審卷第23、30、60頁）。足見被上訴人所認定上訴人等21家業者之聯合行為，係指共同決定並自103年7月間聯合恢復收取「3噸以下」CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費之行為，並未認定上開業者有共同決定並自103年7月間聯合恢復收取「3噸以上」CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費之行為。顯見於界定本件之「產品市場」時，即應以「提供3噸以下CFS出口貨物之貨櫃集散服務市場」為限，此不因系爭費用是否僅屬於「貨櫃集散服務」收費項目之一而有異，亦不因其他業者嗣亦恢復收取「3噸以上」CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費而有所不同。是原判決以「貨櫃集散服務」之收費包括貨櫃裝卸費、裝拆櫃費、裝卸搬運使用機械費、海關標售貨物出倉裝車費等12項費用，其中裝卸搬運使用機械費又依貨物重量細分為6類，不能因本件聯合行為合意內容僅及於3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費，即將產品市場依系爭費用更予細分界定，故本件產品市場不能再依3噸以下貨物更為細分等情，容有「產品市場」認定不當之違誤。上訴人主張依原處分主文第1項及第2項可知，原處分自始即將本件之產品市場界定為「3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費之貨櫃集散服務市場」，乃原判決竟謂原處分未將市場細分為「3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費之貨櫃集散服務市場」，有理由與卷存資料不符之違法等語，尚非無據。 2.就本件之「地理市場」而言： ⑴所謂「地理市場」，係指事業提供之特定商品或服務，交易相對人可以很容易地選擇或轉換其他交易對象之區域範圍，已如前述。又依「市場界定處理原則」第5點規定：「本會依第3點就案關商品或服務之需求替代、供給替代進行界定地理市場時，得考量下列因素：㈠不同區域間產品價格變化及運輸成本大小。㈡產品特性及其用途。㈢交易相對人在不同區域購買產品之交易成本大小。㈣交易相對人對產品獲取之便利性。㈤交易相對人在產品價格調整時，選擇至不同區域購買之情況。㈥交易相對人及競爭事業對於產品區域間替代關係之看法。㈦相關法規或行政規則之規定。㈧其他與地理市場界定相關之事證。」 ⑵原判決雖已論明：依報關公會聲明、與會業者訪談紀錄可知，業者害怕交易相對人因收取系爭費用而與其他貨櫃集散站交易，即交易相對人確有因收取系爭費用而轉換運送業及貨櫃集散站之可能；又依財政部關務署105 年8月30日台關業字第1051018053號函可知，上訴人等 21家業者中包括上訴人等19家業者之交易相對人遍及全國；又貨主交貨最重視「交貨期限內順利送達買方」，故祇要船期安排有選擇空間，貨主會選定出口成本最低之海運業者或海運承攬運送業者，並非一定要在貨物所在地區之貨櫃集散站裝櫃出口，且貨主並非每次出貨地點均為同一地區，其出口對象亦不一定均為同一國家、同一航線，若出貨地點與可選擇船期之船公司指定之貨櫃集散站距離均相同，貨櫃集散站之收費高低，當然會影響貨主對不同地區但同航線海運業者之選擇，不能以「轉換地區所需之陸運運費大於系爭費用」，即謂絕無南貨北運、北貨南送之可能；且航業法相關法令亦未限制業者不得承攬其貨櫃集散站所在地區以外之貨物出口，是若某貨櫃集散站依系爭費用之最上限收費，其交易相對人即可能轉向出口成本較低之其他地區同航線其他海運業者進行交易，其轉換區域自不僅侷限於該貨櫃集散站所在地區或其鄰近區域，而是可轉換至全國各地區之貨櫃集散站；況並非所有貨櫃集散站業者均與船公司或承攬運送業者簽約，船公司縱使簽約指定貨櫃場，但非無可能經核准增加航線，或者變更、增加原航線之停靠港口，上訴人若因不收取系爭費用或收費較低，可降低貨主之整體出口成本，亦有可能爭取到更多海運業者之指定簽約，均不排除全國貨櫃集散站從事競爭之可能，因認原處分將貨櫃集散站之地理市場界定為「全國」，尚無違誤等情。 ⑶惟基於高度之需求替代性，須交易相對人可以很容易地選擇或轉換其他交易對象者，方屬於同一地理市場，已如前述。上訴人主張依據航港局所提供經登記之臺灣地區貨櫃集散站業者，得依照出口港（基隆港、臺中港及高雄港）之不同，而區分為北部地區、中部地區及南部地區，則交易相對人針對3噸以下CFS貨物出口，為降低陸路運費、保費與時間等成本及運輸風險以獲取更高利潤之前提下，不致會因部分業者恢復收取系爭費用而很容易地在不同地區間選擇或轉換其交易對象一節，業經被上訴人於原處分敘明貨櫃集散站業者提供服務之交易相對人，依營業費率表收費項目之不同，包括貨主、船舶運送業及海運承攬運送業等，而上訴人或其他受處分人所面對之交易相對人遍及全國，且數量眾多（營業規模較大之貨櫃集散站，其貨主達2千至4千多家以上，船舶運送業及海運承攬運送業亦分別約有160家及660家），且貨櫃集散站業者提供服務之範圍並不限於其所在地區之交易相對人，況部分業者尚同時經營北部及中部地區、中部及南部地區、北部及南部地區之貨櫃場，復加上實務上南貨北運、北貨南送之情形亦所在多有，以及多家貨櫃場表示調整系爭費用，貨主可輕易轉與其他貨櫃場交易，因此貨櫃場實乃在全國從事競爭等情（原審卷第46頁），是否可採？關係著原處分認定本件聯合行為之地理市場為「全國」之理由是否充分，原審亦應依職權調查及審究。㈢又按聯合行為係相互約束事業活動，以達限制競爭之目的，故就其效果而言，自須足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能。而聯合行為是否達到「足以影響市場功能」之程度，一般係以「質」與「量」之標準綜合判斷之，其中「質」之標準，係以聯合行為之內容亦即事業所限制競爭之本質是否屬核心事項為斷，愈屬核心限制競爭手段（如價格）之排除，被認為影響市場功能之可能性也就愈高；而「量」之標準，主要係以參與聯合行為事業之數目及聯合行為之市場占有率（下稱「市占率」）為具體指標。至於市占率之計算，則依公平交易法施行細則第4條規定：「（第1項）計算事業之市場占有率時，應先審酌該事業及該相關市場之生產、銷售、存貨、輸入及輸出值（量）之資料。（第2項）計算市場占有率所需之資料，得以主管機關調查所得資料或其他政府機關記載資料為基準。」經查： 1.被上訴人認上訴人等21家業者聯合行為已足以影響市場功能，就「質」之標準方面，係以：上訴人等21家業者均有經營貨櫃集散站業務，彼此具水平競爭關係，屬同一產銷階段之事業，其等為免單獨恢復收取系爭費用導致交易機會之流失，透過貨櫃儲運協會餐敘時機，彼此就恢復收取系爭費用之訊息進行意思聯絡，形成恢復收取之共識，並透過該協會通知報關、進出口等相關公會，以達恢復收取之目的，並藉此降低任一家單獨恢復收費之競爭風險，導致各貨櫃場一致恢復收取之結果，該行為已降低貨櫃集散服務市場內，貨櫃場間以較有利之價格、品質、服務爭取交易相對人之誘因，嚴重扭曲市場功能等情為據（原審卷第61頁）。易言之，被上訴人認定上訴人等21家業者聯合行為之內容，係屬核心限制競爭手段（即價格）之排除，具有高度可非難性，而符合上開「質」之標準，經核尚屬合理可採。 2.被上訴人認上訴人等21家業者聯合行為已足以影響市場功能，就「量」之標準方面，則係以：依航港局所提供之資料可知，其所經管之全國貨櫃集散站有41站，共31家業者（不包括原處分認定有參與本件聯合行為惟於103年底停業之國成國際物流股份有限公司），而參與本件聯合行為合意之業者共21家，已占全國業者6成，倘以全國貨櫃集散站營業額及CFS貨物出口運量計算市占率，上訴人等21 家業者亦占8成以上，已足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能為據（原審卷第61頁），原判決予以維持，固非無見。惟依前揭公平交易法施行細則第4條第1項規定，於計算事業之市占率時，應先審酌該事業及該「相關市場」之生產、銷售、存貨、輸入及輸出值（量）之資料。而本件聯合行為之「產品市場」，應以提供「3噸以下」CFS出口貨物之貨櫃集散服務市場為限，不包括提供「3噸以上」 CFS出口貨物之貨櫃集散服務市場，已如前述，則上訴人等21家業者聯合行為之市占率，自係指上訴人等21家業者經營「3噸以下」CFS出口貨物之貨櫃集散服務，所占全國經登記貨櫃集散業者經營同種服務的比例；又因中部地區之萬海等3家業者所經營的貨櫃集散站，早已分別於102年底及103年1月間恢復收取系爭費用，為原處分所是認（原審卷第26、31頁），則於計算上訴人等21家業者聯合行為之市占率時，是否即不應將非屬本件聯合行為所及之中部地區萬海等3家業者所經營的貨櫃集散站營業額及CFS貨物出口運量計入分子？尚未經原審調查、審究及說明，均如前述，則原判決及原處分逕認本件聯合行為之市占率，應以「全部」CFS出口貨物之貨櫃集散服務為計算基礎，並將中部地區萬海等3家業者所經營之貨櫃集散站營業額及 CFS貨物出口運量計入分子，亦容有適用法規不當、未依職權調查證據及判決理由不備之情事。㈣復按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」而公平交易法施行細則第36條更進一步規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。七、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」經查： 1.被上訴人係以上訴人等21家業者一致恢復收取系爭費用，屬核心惡質卡特爾（價格聯合行為），其違法動機、目的可責性高且預期之不當利益高，且其等占全國貨櫃集散服務市場之營業額及運量8成以上，致市場供需功能及交易秩序危害程度甚高，而其等自103年7月間共同恢復收取系爭費用至裁處時，違法行為長期危害交易秩序，並考量其等自103年7月至104年6月因違法行為實際所得利益分別為0至3,800餘萬元，雖上訴人係初次違法，惟於調查過程中，違法後悛悔實據及配合調查態度尚屬一般，併斟酌上訴人應受責難程度及資力等因素後，乃以原處分裁處上訴人310萬元罰鍰等情（原審卷第62頁）。而原判決則以依上訴人所提供之「103年7月至104年6月出口CFS總量及實際收取CFS出口貨物裝卸搬運機械使用費總金額」，上訴人自103年7月開始收取出口貨物CFS裝卸搬運機械使用費，計至104年6月共已收取違法利益1,489萬9,658元，且上訴人未區分該總表中3噸以上貨物之出口貨物CFS裝卸搬運機械使用費為何，其不利益自應由上訴人自己負擔（即上訴人應自行舉證原處分所裁處之310萬元罰鍰已超過其3噸以下貨物之違法收益，方可謂裁罰過重），因認被上訴人對上訴人處以310萬元罰鍰，並無裁量濫用，亦未違反比例原則等情，固非無見。 2.惟依行政訴訟法第133條規定，行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據。且依同法第125條、第189條規定，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束，並應行使闡明權，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，及令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。又依同法第209條第3項規定，判決書理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。故行政法院對有利於當事人之事實或證據，如有應調查而未予調查之情形，或不予調查或採納，卻未說明其理由者，即構成行政訴訟法第243條第2項第6款所謂判決不備理由之當然違背法令。本件原處分對上訴人等21家業者裁處之罰鍰金額均不相同，而觀其所斟酌之因素，則係以上開概括之方式說明，並未針對為何裁處上訴人310萬元之具體計算方式，個別加以說明，致上訴人等21家業者無從得知原處分是否有認定事實錯誤、裁量濫用或違反比例原則之違法。況上訴人等21家業者所聯合恢復收取之系爭費用，既係指提供「3噸以下」CFS出口貨物之裝卸搬運使用機械費，則於審究上訴人因本件聯合行為所得利益時，自亦應以上訴人所收取「3噸以下」CFS出口貨物之系爭費用為限，上訴人所提供之「103年7月至104年6月出口CFS總量及實際收取CFS出口貨物裝卸搬運機械使用費之總金額」，雖未將其提供「3噸以下」與「3噸以上」CFS出口貨物之貨櫃集散服務所收取之系爭費用予以區分，原審亦應依職權予以調查、認定，並據以判斷原處分是否有認定事實錯誤、裁量濫用或違反比例原則之違法。又觀諸上開總金額（原處分甲<8>卷第8頁），上訴人自103年7月起至104 年6月止雖收取CFS出口貨物裝卸搬運機械使用費共1,489 萬9,658元，則被上訴人將上訴人於上開期間所收取之「3噸以上」CFS出口貨物裝卸搬運機械使用費一併計入其所得利益，以及原審未經究明即認定上訴人自103年7月起至104年6月止因聯合行為實際所獲得之不法利益高達1,489 萬9,658元，復未說明其認定之理由，均有未合；且上訴人於原審即已一再主張被上訴人已認上訴人非積極促成聯合行為者，何以上訴人遭裁罰金額高達310萬元？此一金額係如何計算？其依據為何？實與公平交易法施行細則第36條規定及比例原則相違等語。惟原審對上開重要攻擊防禦方法未諭知被上訴人予以說明，亦未依職權調查或闡明上訴人提出相關文件供其調查，復未於理由中敘明不予調查之理由，逕以上訴人所提供之「103年7月至104年6月出口CFS總量及實際收取CFS出口貨物裝卸搬運機械使用費總金額」未區分該總表中3噸以上貨物之出口貨物CFS裝卸搬運機械使用費為何，其不利益應由上訴人自己負擔，上訴人應自行舉證原處分所裁處之310萬元罰鍰已超過其3噸以下貨物之違法收益，方可謂裁罰過重為由，即逕作不利於上訴人之認定，亦容有判決不備理由及適用法規不當之違法。㈤綜上所述，原判決既有如上所述之違法，則上訴人求予廢棄，為有理由。惟因原處分是否合法之基礎事實，尚未經原審依法調查認定，影響上訴人提起本件訴訟有無理由之判斷，是本件事證尚有未明，有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審更為適法之裁判。七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　107　年　　4　　月　　19　　日最高行政法院第一庭審判長法官　劉　鑫　楨法官　胡　方　新法官　陳　秀　媖法官　程　怡　怡法官　張　國　勳以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　107　年　　4　　月　　25　　日書記官　張　玉　純

最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第228號

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