107年度判字第23號｜行政：使用費｜裁判日期：107 年 01 月 11 日

最　高　行　政　法　院　判　決 107年度判字第23號上訴人　新龍光塑料股份有限公司代　表　人　洪介文訴訟代理人　林重宏　律師被上訴人　高雄市政府經濟發展局代　表　人　曾文生上列當事人間使用費事件，上訴人對於中華民國106年8月10日高雄高等行政法院104年度訴字第512號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣上訴人設於高雄市○○區○○○○路0號之工廠（下稱系爭工廠），於民國98年12月28日向合併改制前高雄縣政府○○○○○○○○○中心（合併改制後稱高雄市○○○○○○○○○○中心並納入被上訴人，下稱○○○○中心）申請聯接使用該中心所設置之污水下水道系統，經該中心審核同意聯接使用，並請其依工業區下水道使用管理規章（下稱管理規章）規定事項辦理。嗣○○○○中心派員於100年8月至12月間至上訴人系爭工廠之廢污水排放口採樣，進行例行性水質檢測25次，其中11月21日檢驗結果COD（化學需氧量）值為2,590㎎/L、SS（懸浮固體）值為2,240㎎/L，未符合進廠限值（COD值為710㎎/L、SS值為330㎎/L），乃按採樣檢測所得水質計算上訴人之污水處理系統使用費（下稱使用費），並於同年12月8日開具「高雄市○○○○○○○區○○○ ○○○○○○○○○○號0000000，下稱原處分），核定上訴人應繳納一般公共設施維護費新臺幣（下同）11,717元、基本處理費79,209元、COD處理費636,863元及SS處理費1,957,405元，總計2,685,194元，上訴人不服，誤以高雄市政府為原處分機關（按：被上訴人始為原處分機關），提起訴願，高雄市政府亦誤將其移請經濟部訴願審議委員會審議，該會復誤予以決定駁回，上訴人不服，以高雄市政府為被告，提起行政訴訟，案經原審法院101年度訴字第293號判決以訴願管轄錯誤為由，撤銷訴願決定，高雄市政府不服，提起上訴，經本院104年度判字第56號判決駁回上訴確定，重回高雄市政府審理訴願。嗣經上訴人於訴願中聲明僅就其中SS處理費1,957,405元部分不服，遭決定駁回，提起行政訴訟，，求為判決撤銷訴願決定及原處分關於SS處理費用部分；被上訴人應返還上訴人1,957,405元。經原審判決駁回。二、上訴人起訴主張：(一)本件採樣地點位於上訴人廠房與他公司廠房排放污水之交界處，常有眾多廠房同時排放污水致污水回流倒灌之情事，被上訴人基於行政專業性、客觀中立性之立場，理應知情有污水回流倒灌之情形，應於得知該情事後，另擇時間、地點重新檢驗，以維護上訴人之權益。惟被上訴人檢驗採樣時，均在同一地點進行，未予考量在該地點檢驗採樣，將造成採樣結果產生嚴重之誤差，更造成上訴人受有損害至鉅，而被上訴人事後更未給予重新檢測之救濟機會，僅就不利於上訴人之事實加以採證，而對於有利於上訴人之事實棄之不顧，逕核定SS處理費用1,957,405元，其檢測程序違反行政程序法第9條、第36條規定，自屬違法，侵害上訴人程序權，自非適法。又上訴人工廠污水排放縱有被上訴人機關所檢測出之COD值及SS值，然此乃因該被上訴人污水採樣口採樣地點為原人孔編號A14-09，在正常情況下，工廠排放之污水會向廠外排放，然該污水排放系統未能正常排放且有回流致其他廠商排放之廢水倒灌。是以造成被上訴人於上訴人廠區取樣之污水有超過標準值之情形，而此污水超過標準值之情形，絕非上訴人短時間內可以改善，故訴願決定稱已給予陳述意見之機會云云，有悖於例外情形應嚴格解釋之法理，更未慮及個案之特殊性，而有違誤。（二）上訴人就同一原因、同一條件自行所做檢測其COD值僅760.3mg/L，與○○○○中心測得數值差異甚大。上訴人絕無違反管理規章第20條及第23條等相關規定之故意或過失，核諸司法院釋字第275號解釋，自不該當於核定課徵一般公共設施維護費及污水處理系統使用費之要件。原處分核定課徵上訴人上揭費用，而未對上訴人實際有無違反前揭法令及故意過失詳予認定，實有不當。又○○○○中心取水時雖有上訴人公司之人員在場，然被上訴人所選擇之檢驗採樣方式並未予衡酌該地點有他公司廠房污水混合回流倒灌之情形，縱被上訴人認該倒灌情形影響輕微，仍應選擇在非同時排放污水時檢驗採樣，以示公允。惟被上訴人竟均未考量上開情形，逕自於同一地點進行檢驗採樣，且未提出任何證據加以佐證該證據取得之連續性，實難認該證據非屬偽造、變造或更改替換之證據，自不能肯認採取之水樣具有證據能力，則自無從認定上訴人有何違法或排放廢污水逾越標準之情事，亦自不能要求上訴人繳交高額污水處理費。縱認本件係特別公課，而無須具備故意或過失，亦非謂被上訴人得恣意且無限制對上訴人課處一定數額之罰鍰，仍應依法行政，諸如平等原則、比例原則、不當連結禁止原則，亦須注意於裁量權限內為決定。(三)系爭園區相關硬體設備有瑕疵，無法負擔處理園區實際所生大量污水致生溢流情形，原處分以此檢測之數值作為核定上訴人應繳納SS處理費用之依據基礎，自有違誤：1 ．查上訴人曾於另案（即原審法院101年度訴字第113號判決）就「該園區污水排放系統出現有未能正常排放且有回流致園區內其他工廠排放廢水倒灌而導致上訴人公司位於該園區內之工廠取樣之污水排放值超過標準值」之待證事實為鑑定，並業經鑑定人財團法人工業技術研究院（下稱工研院）作出調查評估成果報告書（下稱鑑定報告）在案。鑑定報告第1頁即載明「本案之目標管段常有淤積阻塞情形，水理檢核亦發現有瓶頸管段，因此在民國100年期間確實有可能因迴水導致A14-9*人孔積水，進而逆流至新龍光公司排放口。」「新龍光公司污水排放量約佔汙水廠進廠水量的1/5～1/6左右，為汙水廠污水來源之大宗，依其檢測出6/17日COD值高達6,680mg/L來推估，6/17日或後續幾日汙水廠進廠水質之COD應受到此大量高濃度COD污水之影響而有較明顯之升高。但實際上汙水廠6/17日及其後續幾日進廠水質之COD值並無明顯升高情形。此一現象十分不合理，故100年6/17日所檢測出新龍光公司排放水之COD值是否可代表其所有排放水之水質仍存有相當之不確定性」、「HDPE管發生變形之情形有2處，且變形值大於設計標準值5％，達到20％以上」等語，證實系爭工業區排水設計不良，導致污水無法正常排放而有倒灌情形，進而使上訴人排放之水因與其他公司廠房自外部逆流之污水混合，而致被上訴人檢驗上訴人廠房之排放水有超出標準值之結果，被上訴人依各該檢驗結果對上訴人所為繳納費用之處分，即有違誤。2．另就鑑定報告「基準時」而言，固以該另案所爭執之檢測時即100年6月間為鑑定基準時，然經鑑定報告認定100年6月系爭工業區有若干瑕疵，諸如管線淤積或阻塞、管線變形、接管處脫開、管線破損等，致上訴人之COD值明顯異常，是除非被上訴人舉證至本件事實發生時點即100年11月該等瑕疵均已改善，否則工業區應仍存有鑑定報告所舉諸多瑕疵而同樣會致上訴人之COD值、SS值產生異常。況被上訴人所辯之納管口變更，係經兩造協議後同意由上訴人自費變更，而鑑定報告依據該變更後之事實，仍認定工業區排水系統具有前開瑕疵，顯見系爭工業區於本件事實發生時確存瑕疵，致使被上訴人測得之SS值異常。就鑑定「基準地」部分，系爭工業區經鑑定認定整體排放水系統有重大明顯之瑕疵，不因被上訴人所謂基準地差異而有影響。又依鑑定報告第9頁及第10頁關於污水處理廠部分、污水管線部分之記載，可知100年間系爭工業區污水處理廠及污水管線之功能均有嚴重障礙，故而系爭工業區之相關硬體設備自無法負擔處理園區實際所生大量污水。準此，被上訴人於上訴人公司處檢測所得SS值數據自無正確之可能。原處分以該檢測之數值作為於核定上訴人應繳納系爭SS處理費1,957,405元之依據，自有違誤。3．又政府出版品「審計部專案審計報告高雄市○○○○○○○○污水處理設施興建及使用管理維護情形」亦證明系爭工業區內之污水管確有結構功能異常情形、100年間經稽查發現工業區污水處理廠違反多項法令規定情事，行政院環境保護署（下稱環保署）環境督察總隊南區環境督察大隊於100年間稽查發現工業區污水處理廠違反多項法令規定情事，且經該署認定工業區污水處理廠自95年4月起，長期利用雨後及假日將其未經妥善處理之廢(污)水偷排染紅阿公店溪，經以○○○○中心未善盡管理之責，任其設備損壞，長期未予修復，惟仍向區內廠商收費納排廢(污)水，且未經妥善處理而排放，受有利益遠高於水污染防治法罰鍰上限等由，依行政罰法第18條規定，加重處以○○○○中心7,000餘萬元之罰鍰，被上訴人向該署提出申訴，於100年12月重新裁處罰鍰47,123,733元，被上訴人復於101年2月再提起訴願，案經訴願決定撤銷裁罰，該署再以違反水污染防治法第19條及環境影響評估法第17條規定，分別裁罰390,000元及550,000元。足徵上訴人主張被上訴人工業區內污水處理廠處理系統無法收納負荷工業區內廠商排放之廢水，而致有污水管逆流溢流之情事發生，確屬真實。(四)上訴人否認廠房排放之廢水水質異常，訴願機關竟未依訴願法第65條規定舉行言詞辯論程序，在未詳加調查的情況下即遽行決定，且所持結論有諸多違誤，實有重大違誤。又對上訴人主張違反禁止恣意原則及行政程序法第36條等規定未為說明，亦有理由不備之違法。（五）系爭SS處理費用係在被上訴人認定上訴人有違反標準的情況下，依上訴人超出標準之狀況程度的比例訂出應繳金額，因此當有行政罰的性質存在，又上訴人向被上訴人申請使用○○○○中心之污水下水道系統，經被上訴人核准使用之法律關係，乃屬「須經當事人申請之行政處分」，並非「行政契約」，故因異常排放計收之違規使用費，應係對人民違反行政法上義務之「裁罰性行政處分」。縱認使用費性質屬特別公課者而無須具備故意或過失者，仍非謂被上訴人得恣意且未經法律明確授權即得要求上訴人繳納SS處理費用。被上訴人雖主張上訴人應繳納系爭SS處理費係依據產業創新條例（下稱產創條例）第53條第1項第2款規定、費率是由高雄市政府核定、管理規章係費率之規範依據云云，惟系爭工業區並非經濟部工業局管理之工業區，被上訴人所引用為系爭SS處理費用費率計算基礎之管理規章亦顯非被上訴人或高雄市政府就系爭工業區所訂定。又「高雄市○○○○○○○○下水道管理辦法」發布日期為105年3月17日，足證被上訴人為原處分時，高雄市政府顯尚未頒布訂定公告系爭SS處理費用之費率計算規範，被上訴人確有違反下水道法第19條第1項之情事。從而原處分於100年12月8日作成時，高雄市政府並無就系爭工業區內申請使用下水道之廠商收取所謂繳納SS處理費用之法律依據，被上訴人僅依管理規章命上訴人繳納鉅額使用費，顯違依法行政之法律保留原則、授權明確性原則，其處分實有重大明顯之瑕疵，依行政程序法第110條第7款規定，應屬自始當然無效。縱認被上訴人得援用管理規章規定計算上訴人應繳金額，於100年12月8日開立原處分收取SS處理費用1,957,405元，然下法道法第19條第1項，並未明定如排放污水可向使用人收取如何計算之污水處理費用，則被上訴人以上開管理規章要求上訴人繳納使用費，顯然欠缺法源依據。另依下水道法第25條、第32條規定，下水道用戶如排放之水質超過容許之標準係限令改善，母法下水道法條文內並無應繳納形同罰鍰之污水處理費用規定。而繳納使用費如係下水道用戶之義務，依中央法規標準法第5條第2款規定，應以法律定之，而下水道法第26條並未明定排放於下水道之水質，如超過容許之標準，應另繳納所謂使用費予下水道機構，被上訴人依管理規章命上訴人繳納鉅額之使用費，顯違法律保留原則。被上訴人逾越法律授權要求上訴人繳納使用費，原處分實有重大明顯之瑕疵，應屬自始當然無效，而無法律上原因，自應返還上訴人。(六)本件就客觀舉證責任部分，應由被上訴人就其處分適法、上訴人具有違法事實等節負舉證責任。被上訴人主張客觀舉證責任應由上訴人負擔云云，顯不可採等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分關於SS處理費用部分；被上訴人應返還上訴人1,957,405元。三、被上訴人則以：(一)產創條例第53條第1項第2款規定不僅為系爭使用費之法律依據，且同條第3項出現「滯納金」之文字，足證該費用具有「公法上金錢給付義務」之性質，性質上為「特別公課」，亦即在「租稅、規費、受益費」以外獨立之「公課收入」。蓋使用費係本於使用者付費及污染者付費之原則，納入「產業園區開發管理基金」專款專用，並非納入市庫之預算「統籌統支」。藉此達成行為制約功能，使廠商排放污水進入被上訴人之污水處理系統以前，藉由前處理程序，改善汙水水質。而「租稅、規費、受益費、特別公課」等「公課收入」，性質上並不以「對行為人之懲戒為目的」，並非「處罰」，故不適用行政罰法第7條第1項「主觀上行為人須有故意或過失」規定之適用，更無司法院釋字第275號解釋之問題，是「僅須公課收入、公法上金錢給付義務之構成要件具備」，無須審酌上訴人有無故意或過失。( 二)按管理規章第10條，被上訴人對於申請聯接使用污水下水道系統之廠商，得隨時於污水排放口之採樣井進行水質檢測，其污水排放須符合進廠限值，且採樣時亦必須會同廠商人員至該廠商廠區內之採樣井取樣並簽名，並委託環保署環境檢測所認可之檢測機構檢驗水樣，故其檢驗數值應具有公信力。原處分核定金額，係依據管理規章第21條規定計收，採樣過程均由上訴人代表會同採樣，採樣與檢測程序均無誤，若採樣現場發現有異常狀況，均會詳實登載於廠商採樣分析紀錄表內。倘若上訴人發現採樣口有污水逆流狀況，應當場立即向原處分機關提出反映，請原處分機關記載於分析紀錄表上，以為佐證。惟採樣分析紀錄表內，上訴人代表人員係無異議而簽名其上，足認採樣數據正確無誤。至上訴人主張「被上訴人機關應另擇時間、地點重新檢驗」一節，顯違「論理法則」，蓋原處分係基於「100年12月8日採樣時上訴人所排放之污水『有超過進廠限值』之情形」，倘若「於採樣後重新檢驗」，顯無法還原當時「超過進廠限值」之異常情形。(三)被上訴人係依法於上訴人所有且有事實管領力之廠區內，於其所自行設置並專供機關採樣之採樣井採樣，被上訴人檢測方法及儀器均正常無誤，而採得「發泡級聚苯乙烯（保麗龍顆粒）之原色：乳白色」之廢水，因系爭工業區僅上訴人生產發泡級聚苯乙烯（保麗龍顆粒），故以屬於上訴人所產出為「常態」。從而被上訴人已經就產創條例第53條之「權利存在事實」及「常態事實」負舉證責任。上訴人雖主張係因有回流致其他廠商排放之廢水倒灌，故可能為同一A14支線之鄰近廠商即訴外人○○○○○○股份有限公司（下稱○○公司）或其他廠商所產出之廢污水，惟上訴人自行設置之採樣井卻採得○○公司或其他廠商所產出之廢水，非屬常態事實，依據客觀舉證責任分配之法則，自應由「主張非常態事實（即變態事實者）」之上訴人負客觀舉證責任。且上訴人之總排水量佔A14支線總排水量91.1%至98.9%之高度比例，故鄰近其他廠商所排廢污水性質及水量，自所產出「水量比例」及行業別及製造過程觀之，對上訴人公司之影響不大，倘上訴人認有影響之情事，自應由上訴人依據客觀舉證責任分配之法則提出主張並舉證之。再者，若有其他公司之廢污水溢流，因溢流情形屬肉眼可見，依經驗法則被上訴人採樣人員必將停止採水，上訴人現場會同採樣人員亦將當場異議。又園區僅有上訴人所產出之廢水水體為乳白色，而○○公司係「鋼線鋼纜製造業、螺絲、螺帽、螺絲釘及鉚釘等製造業、五金批發業」，所產出之廢水係「黑褐色、鐵鏽色」，依經驗法則及論理法則，如採得之水體非乳白色而係其他顏色，方有可能據此推論該廢水係上訴人以外之其他廠商之廢水，惟實際上採樣之水體為保麗龍顆粒之原色（乳白色），故依據經驗法則以及論理法則，上訴人尚難推諉係其他公司之廢水溢流所致。故上訴人若無法舉證上述「權利消滅、障礙、排除事實」之不利益，風險應由上訴人負擔。(四)上訴人雖聲請工研院鑑定，惟鑑定報告之基準時（100年6月間）及基準地（A14-9*圍牆外納管人孔）均與本件基準時（100年11月21日）及基準地（A14-8*廠區圍牆內採樣井）有所不同，該鑑定報告自無法作為本件之證據與認定事實之基礎。而A14-9*至A14-8*之距離為42.9m，且於100年11月15日完工變更後，納管口至人孔頂部距離（深度）為1.5m，變更後亦無證據點顯示有溢流情事。倘依重力（地心引力）之物理定律，A14其他支線廠商之水量較少，更不可能由低處往高處回流。而上訴人與○○公司雖在A14支線上相鄰，惟兩者產業類別上，上訴人係發泡級聚苯乙烯（保麗龍），○○公司則是金屬製造業，100年3月間被上訴人於兩間公司管領廠區內採樣的水體PH值（酸鹼值）及水色則分別為10.36（鹼性）、白色及3.36、3.52（酸性）、褐色、鐵鏽色，上訴人又係A14支線排水量之最大宗，占A14支線用水量9 成，水量更為○○公司之10倍，從而○○公司之排水量不可能影響上訴人之採水結果，上訴人主張採樣結果係○○公司溢流所致，顯違論理法則及經驗法則。又上訴人101年起訴時，僅主張○○公司溢流，本件突主張尚有A14支線之「大吉」或「星禾」等其他公司，顯係臨訟抗辯之詞等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)○○○○中心係促進產業升級條例規定，奉經濟部85年3月13日核定公告編定為○○工業區。並於86年9月17日更名為○○本洲工業區。開發工程於86年開工，89年完工。99年12月25日高雄市縣合併後更名為高雄市○○○○○○○○。查，本洲工業區係依促進產業升級條例由經濟部核定由地方工業主管機關設置之工業區，並經地方下水道主管機關指定為工業區下水道機構，於產創條例公布施行後再由高雄市政府依產創條例第52條規定更名為○○○○中心，則該工業區（產業園區）依據地方主管機關核定之管理規章，按各使用人排入之廢水量及水質之差別級距及污水處理費計算公式，向區內用戶收取污水處理系統使用費，核與促進產業升級條例第65條及產創條例第53條規定無違。其據此向區內事業收取一般公共設施維護費、污水處理系統使用費及其他特定設施之使用費或維護費，依促進產業升級條例第56、57條、產創條例第49條、產業園區開發管理基金收支保管及運用辦法第3條第4款及第4條規定，可知係產業園區開發管理基金之來源，以作為產業園區或其周邊相關公共設施之興建、維護或改善，及產業園區管理機構之營運等之用途，乃為對區內事業實現前述塑造有利投資環境之公共任務所需經費，而以區內群體為共同義務人，對之課予繳納金錢之負擔，將之使用於與該群體有密切關聯之共同利益事務，並無必要針對被課徵之個別公課義務人有利，僅需其收益間接有利於義務人為已足，其收入與用途間並不存在對價關係，屬達成特定國家任務之特別公課。上訴人主張被上訴人向上訴人收取系爭SS處理費，屬裁罰性行政處分，而○○○○○○並非經濟部工業局管理之工業區，故管理規章無適用於○○○○○○之餘地，被上訴人無向上訴人收取系爭SS處理費之法律依據云云，並非可取。(二)查上訴人於98年12月28日向○○○○中心申請聯接使用該中心所設置之污水下水道系統，經該中心審核同意聯接使用，並請其依管理規章規定事項辦理。嗣○○○○中心派員於100年8月至12月間至上訴人系爭工廠之廢污水排放口採樣，進行例行性水質檢測25次，其中11月21日檢驗結果COD（化學需氧量）值為2,590㎎/L、SS（懸浮固體）值為2,240㎎/L，未符合進廠限值（COD值為710㎎/L、SS值為330㎎/L），且100年11月21日15時45分之採樣係於上訴人廠區內採樣井取樣，為被上訴人訴訟代理人陳述甚明，並為上訴人所不否認，採樣過程亦有上訴人代表人員會同採樣並於採樣紀錄表簽名確認，其採樣程序經核符合法定程序，且被上訴人對採樣結果不符限值一事，隨即通知上訴人陳述意見，上訴人答覆：「說明：一、依據○○○○中心於100年11月21日採樣檢驗結果，本公司COD及SS數值超過進廠限值標準其改善說明如下：二、發生原因：由於處理設備異常，而導致COD及SS值超標。三、改善措施說明：針對異常原因，本公司已聯繫廠商進行設備維修及調整，以確保設備能正常使用，並符合進廠限值。」有上訴人100年12月2日龍新（環）字第00000000000號函可稽（訴願卷第162頁）。被上訴人按採樣檢測所得水質計算上訴人應繳納之SS處理費，並以原處分通知上訴人應繳納SS處理費計1,957,405元，自屬有據。上訴人主張被上訴人未給予上訴人重新採樣檢測機會，違反行政程序法第7條比例原則、第8條誠信原則、第9條對有利不利上訴人事項均應注意及第36條職權調查等規定云云，並非可採。(三)再查：⒈園區內廠商設廠時必須在廠區內設置污水採樣井，再以排放管接到園區設置的人孔及其下方之下水道系統，故各廠自己在廠區內設置之採樣井並不相通；上訴人廠房污水管竣工後於99年間申請聯接納管至廠區外園區之下水道系統A14-9*，經○○○○中心99年7月9日核准在案，嗣上訴人又獲○○○○中心同意自行施工於100年11月14日變更納管至A14-8*，A14-9*則封管，並於100年11月15日完工。而依有關園區設置之下水道系統、A14支線及各人孔位置、上訴人廠區內採樣井與A14-9*、A14-8*之相對位置等資料顯示，上訴人廠內採樣井原納管至A14-9*，後又變更納管至A14-8*。而A14-8*到A14-9*距離為42.9公尺左右。此外，使用A14支線納管之廠商計有嘏億(A14-2*)、貫申(A14-3*)、翔一(A14-4*)、星禾(A14-5*)、上訴人(A14-8*)、大吉(A14-9*)、五詮(A14-10*），後改由商后公司管理使用，而上訴人之排水量占該A14支線排水量9成以上，衡諸100年1月起至100年12月止，上訴人排水量每月少則3千立方公尺，大多處於高檔約1萬多立方公尺左右，至其上游之○○公司(A14-10*)及大吉公司(A14-9*)，同期每月排水量均不及3百或在4百立方公尺左右，至其他下游廠商排水量更微，上訴人排水量為其他公司數十倍，有自來水公司抄錶資料及被上訴人製作之排水量表可佐。尤其上訴人生產的是「發泡級聚苯乙烯」(即保麗龍顆粒)，徵諸被上訴人100年3月16日曾對同一採樣井所採水樣，上訴人水色為白色混濁狀(水質鹼性)，與被上訴人100年3月17日在上訴人上游數十公尺之○○公司(金屬製品製造業)採得該公司之水體為「褐色」(鐵銹色，水質酸性)，明顯不同，有各該採證照片可參，復經原審法院調取 ○○公司對被上訴人以該日採水品質超標對之收取使用費提起之行政訴訟即原審法院103年度訴字第283號案卷核閱無誤，該案判決亦認定○○○○中心稽查人員當日對○○公司採樣合法，並其水色為鐵銹色、黑褐色等情確定在案。綜上，上訴人工廠污水原自A14-9*納管連接至園區下水道系統，已於100年11月14日動工變更納管管線至A14-8*，並於100年11月15日完工，然上訴人完工之後，仍有污水水質超過進廠限值之情形，可見上訴人雖使用新設置之污水納水管線，仍然呈現水質超過進廠限值狀況，加以上訴人排水量占A14支線9成以上，為其他廠商排水量之數十倍，其他廠商之排水量不足與上訴人之排水相抗衡，則常情祇有上訴人之排水溢流至其他廠商之排水孔之可能，再者，如有從其他廠商排水自A14支線溢流至上訴人廠區內採樣井之情形，上訴人何以未於被上訴人令其陳述意見時表明其事，反而以上訴人100年12 月2日龍新（環）字第00000000000號函復被上訴人本件SS數值超過進廠限值標準之原因是出於其處理設備異常等語，上訴人主張本件是其他工廠向外排放污水，而園區污水排放系統未能正常排放且有回流，致其他廠商排放之廢水倒灌，造成本次採樣之污水超標云云，並無可取。另原審法院依上訴人請求勘驗原審法院103年度訴字第283號有關○○公司100 年3月間採樣井拍攝影片光碟，惟查該影片乃○○公司於100年10月自行在公司廠區內採樣井拍攝，並不能據此證明本件上訴人100年11月21日污水排放情形，上訴人主張上訴人工廠廢水如有溢流至其他工廠，則上開○○公司採樣井影片光碟顯示的水色應該是乳白色，但其水色既呈現透明，代表上訴人工廠廢水並未向外溢流，本件應是其他工廠廢水溢流至上訴人採樣井云云，亦無可取。⒉至另案原審法院101年度訴字第113號案件審理時雖於101年9月6日勘驗現場並委託工研院進行鑑定，並於102年1月31日出具鑑定報告。惟上開鑑定既是針對原審法院101年度訴字第113號所涉100年6月之排水情形進行鑑定，此經原審法院調取該案卷核閱無誤，自與本案上訴人已自原A14-9*變更納管至A14-8*後之採樣水質超標乙節無關，且其進行管內CCTV電視攝影檢視工作及管底高程測量時間為101年12月26日至101年12月27日，距離本件涉及者為100年11月21日之水質已1年，並不能據此證明上訴人100年11月21日之污水排放情形。再者，工研院是針對上訴人100年6月使用之A14-9*鑑定，但本案上訴人受被上訴人檢測之時間點係100年11月21日，而上訴人之納管管線已於100年11月15日自行施工由A14-9*改至A14-8*( A14-9*封管)，故工研院上述鑑定報告既是針對A14-9*之納管人孔所作成，鑑定時間又在101年9月6日之後，其與本件之事實基礎及納管情形均不相同，該報告不足作為本案有利上訴人之認定。且如前所述，從A14支線各公司所在位置及排水量情形，並無證據足以證明其他廠商有排放污水溢流至上訴人採樣井之情形，上訴人對被上訴人本次認定其水質其中關於COD部分超標一事並未爭執而未對之提起行政訴訟，故工研院上開成果報告有關100年6月17日上訴人工廠COD值與園區污水廠進廠水質COD之比較，亦不足作為本件SS值超標之證據。上訴人執上開工研院鑑定報告主張本件應是其他廠商溢流至上訴人使用之A14-8*再溢流至上訴人廠區內之系爭採樣井，故SS值超標並非上訴人排放之污水造成云云，亦無可取。⒊另「審計部專案審計報告高雄市○○○○○○污水處理設施興建及使用管理維護情形」一文雖表示系爭園區污水處理設施遭環保署認定自95年4月起，長期利用雨後及假日將未經妥善處理之廢(污)水偷排染紅阿公店溪，而以○○○○中心未善盡管理之責，任其設備損害，長期未修復，惟仍向區內廠商收取使用費，其所受利益高於水污染防治法上限等由，裁罰被上訴人在案等情，惟綜觀全文，其認定主軸仍在於○○○○中心未落實監督管理污水處理廠代操作廠商營運作業情形，且對廠商異常排放廢(污)水行為，未及時採取有效管制措施，多以加計處理費或要求限期改善、複檢等即予結案，對於屢次違規廠商亦僅派員予以輔導，長期縱容廠商違規排放未符納管限值之廢(污)水，導致園區之污水處理系統設施阻塞、下陷，而有未盡責之情，換言之，縱依其認定○○○○中心有縱容廠商排放未符納管限值之廢(污)水致使排放系統有阻塞、下陷情事，然而，本件是在上訴人廠區內之採樣井採取水樣，上訴人當時之納管已自行施工改從A14-8*排放而為上訴人所能掌握，自與審計部上開報告係就園區整區之檢視可以分開判斷，自不因上開審計報告而受影響；況如依工研院鑑定報告，上訴人工廠占○○○○中心污水廠進水量1/5至1/6左右，足見上訴人為園區排污大戶，尤其上訴人100 年11月21日遭被上訴人採取水樣後檢驗發現有SS值超標而向被上訴人陳述意見時明白表示係因上訴人公司設備異常造成，其事後復執審計部103年報告爭執其排放之污水乃是園區地下水道系統異常造成云云，無足可取。故上訴人執審計部報告所為上開主張，亦難據為其有利之認定。(四)又本件係地方主管機關依據法令規定訂定之管理規章按各使用人排入之廢水量及水質差別級距及污水處理費計算公式，向上訴人收取系爭SS處理費，並該費用是產業園區開發管理基金之來源，以作為產業園區或其周邊相關公共設施之興建、維護或改善，塑造有利投資環境之公共任務所需經費，而以區內群體為共同義務人，對之課予繳納金錢負擔之特別公課，並非行政罰。上訴人身為園區廠商，本應遵守污水排放限值標準，卻未為之，以致SS值超標，故被上訴人依上訴人污水呈現之SS限值向上訴人收取相對應之SS處理費，自無須審酌上訴人有無故意或過失及其可責難程度，上訴人主張被上訴人未審酌上訴人有無故意過失及可受責難程度，逕行裁處上訴人系爭SS處理費，違反行政罰法相關規定，且縱本件係特別公課，但被上訴人恣意對上訴人收取系爭SS處理費，亦違反平等原則、比例原則、不當連結禁止原則云云，並無可取。( 五)被上訴人核定上訴人應繳納SS處理費之原處分既無違誤，上訴人訴請撤銷，即無理由，則被上訴人據以向上訴人收取SS處理費1,957,405元，即有法律上原因，上訴人復依公法上不當得利法律關係請求被上訴人返還上開SS處理費，亦屬無據等語，因將上訴人在原審之訴駁回。五、上訴意旨略謂：（一）原審對上訴人於原審所主張「本件檢測處分程序違反行政程序法第9條、第36條規定，而屬違法行政處分」乙節，並未置詞說明，未依行政訴訟法第209條第3項規定，於判決理由中說明其不採上開攻擊防禦方法之法律上意見，應有判決不適用法規及判決不備理由之違法。（二）原審對上訴人主張「縱認系爭使用費屬特別公課，被上訴人亦不得恣意且未經法律明確授權，即恣意且無限制要求上訴人繳納SS處理費1,957,405元，原處分及訴願決定顯違反恣意禁止原則」乙節，並未置詞說明，未在判決理由記載其不採上開攻擊防禦方法之法律上意見，應有判決不備理由之違法。（三）原判決對原處分是否遵守依法行政，如平等原則、比例原則、不當連結禁止原則及裁量權限內為決定原則，完全未加以釐清，逕認「被上訴人依上訴人污水呈現之SS限值向上訴人收取相對應之SS處理費，自無須審酌上訴人有無故意或過失及其可責難程度，上訴人主張被上訴人未審酌上訴人有無故意過失及可受責難程度，逕行裁處上訴人系爭SS處理費，違反行政罰法相關規定，且縱本件係特別公課，但被上訴人恣意對上訴人收取系爭SS處理費，亦違反平等原則、比例原則、不當連結禁止原則云云，並無可取。」且未說明何以原審認定本件收取使用費性質屬特別公課，即可無庸論斷被上訴人有無違反平等原則、比例原則、不當連結禁止原則及裁量權限內為決定原則等，原判決論理嚴重疏漏及前後矛盾，有判決不備理由之違法。（四）上訴人於原審已主張「SS處理費1,957,405元係依上訴人超出標準之狀況程度的比例訂出上訴人應繳金額，當有行政罰之性質存在，其屬因異常排放而計收之違規使用費，應係對於人民違反行政法上義務行為之裁罰性行政處分。又原處分作成時，高雄市政府並無就就○○○○○○○○內申請使用下水道之廠商收取所謂繳納SS處理費之法律依據存在，被上訴人依管理規章命上訴人繳納鉅額使用費，顯違反法律保留原則、授權明確性原則。…」，原審就此僅記載「…由直轄市主管機關開發之產業園區，或由中央主管機關移交予直轄市主管機關接管之產業園區，該直轄市自治團體對於產業園區之管理及維護等相關事宜，取得團體權限，基於地方自主組織權，該直轄市自治團體得自行為事務管轄權分配，將該管行政事務劃歸由特定機關職掌。另產業園區之管理機構，依上開第53條規定得擬訂一般公共設施維護費、污水處理系統使用費及其他特定設施之使用費或維護費之費率，報直轄市主管機關核定後，向園區之使用人收取。而依產業園區開發管理基金收支保管及運用辦法第3條第4款及第4條之規定，上開所收取之費用，係產業園區開發管理基金之來源，以作為產業園區或其周邊相關公共設施之興建、維護或改善，及產業園區管理機構之營運等之用途，因此，該等費用之性質應屬供達成特定國家任務之特別公課。」等語，亦有判決不備理由之違法。（五）原判決針對上訴人辯稱納管口變更乙節，以及上訴人主張依工研院鑑定報告內容觀之，可認園區於100年間每日廢水處理量應有不足之虞，其污水處理廠及污水管線之功能均有相當程度之障礙等，並未查明事實即採信被上訴人說詞，顯然違誤。實則，本件系爭事實未臻明確，法院尚無從為法律上之判斷卻為判決，亦屬違誤云云。六、本院查：經核原判決並無違誤，茲就上訴理由再論述如下：（一）按特別公課係對義務人課予繳納金錢之負擔，其徵收目的、對象、用途自應以法律定之。是以，所稱「特別公課」者，係國家基於一定政策目的之需要，對特定關係之國民所課徵之公法上負擔，其納入封閉之財政循環系統（特種基金專戶），用以挹注國家特別支出之金錢給付義務（司法院釋字第426號解釋意旨參照）。次按88年12月31日促進產業升級條例（按：99年5月12日公告廢止，並制定公布產創條例）第4條第1項：「本條例所稱工業主管機關︰在中央為經濟部工業局；在直轄市為直轄市政府建設局；在縣(市)為縣(市)政府。」第65條：「(第1項)依第63條第2項設置之管理機構，得向區內各使用人收取下列費用︰一、一般公共設施維護費。二、污水處理系統使用費。三、其他特定設施之使用費或維護費。(第2項)前項各類費用之費率，以自用自足為原則，由各該工業區管理機構擬訂，工業區屬中央工業主管機關開發者，應報請經濟部核定；屬地方工業主管機關、公民營事業或土地所有權人開發者，應報請直轄市或縣(市)政府核定。(第3項)污水處理系統使用費之費率，得按各使用人排入之廢水量及水質，訂定差別級距。…。」復按產創條例第50條第1項第1款：「產業園區應依下列規定成立管理機構，辦理產業園區內公共設施用地及公共建築物與設施之管理維護及相關服務輔導事宜：一、中央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關開發之產業園區，由各該主管機關成立，並得委託其他機關或公民營事業成立或經營管理。」第52條：「( 第1項)本條例施行前開發之工業區，得依第50條規定成立管理機構。…。」第53條：「(第1項)依第50條規定成立之管理機構，得向區內各使用人收取下列費用：一、一般公共設施維護費。二、污水處理系統使用費。三、其他特定設施之使用費或維護費。(第2項)前項各類費用之費率，由管理機構擬訂，產業園區屬中央主管機關開發者，應報中央主管機關核定；屬直轄市、縣（市）主管機關、公民營事業開發者，應報直轄市、縣（市）主管機關核定。…。」高雄市政府乃依據產創條例第52條第1項規定訂定「高雄市○○○○○○○○○○中心設置要點」設置○○○○中心，由該中心執行收費業務。（二）再按依下水道法第9條、第19條、第25條第1項、水污染防治措施及檢測申報管理辦法第1條、第3條第1項第1款、管理規章第1條、第2條、第14條第1項、第21條第1項、第2 項（105年3月17日高雄市政府訂定高雄市○○○○○○○○下水道管理辦法亦為相同收費規定）之規定，可知，本洲工業區係依促進產業升級條例由經濟部核定由地方工業主管機關設置之工業區，並經地方下水道主管機關指定為工業區下水道機構，於產創條例公布施行後再由高雄市政府依產創條例第52條規定更名為○○○○中心，則該工業區（產業園區）依據地方主管機關核定之管理規章，按各使用人排入之廢水量及水質之差別級距及污水處理費計算公式，向區內用戶收取污水處理系統使用費，核與促進產業升級條例第65條及產創條例第53條規定無違。其據此向區內事業收取一般公共設施維護費、污水處理系統使用費及其他特定設施之使用費或維護費，依促進產業升級條例第56、57條、產創條例第49條、產業園區開發管理基金收支保管及運用辦法第3條第4款及第4條規定，可知係產業園區開發管理基金之來源，以作為產業園區或其周邊相關公共設施之興建、維護或改善，及產業園區管理機構之營運等之用途，乃為對區內事業實現前述塑造有利投資環境之公共任務所需經費，而以區內群體為共同義務人，對之課予繳納金錢之負擔，將之使用於與該群體有密切關聯之共同利益事務，並無必要針對被課徵之個別公課義務人有利，僅需其收益間接有利於義務人為已足，其收入與用途間並不存在對價關係，屬達成特定國家任務之特別公課。查本件系爭SS處理費係地方主管機關依據法令規定訂定之管理規章按各使用人排入之廢水量及水質差別級距及污水處理費計算公式，向上訴人收取系爭SS處理費，並該費用是產業園區開發管理基金之來源，以作為產業園區或其周邊相關公共設施之興建、維護或改善，塑造有利投資環境之公共任務所需經費，而以區內群體為共同義務人，對之課予繳納金錢負擔之特別公課，並非行政罰。（三）查原判決業已就系爭SS處理費之性質為特別公課詳述其法令依據，並就上訴人之主張何以不足採予以指駁在案。上訴意旨仍執前詞主張：因異常排放而計收之違規使用費性質上應屬裁罰性行政處分，且原處分作成時，高雄市政府並無就○○○○○○○○內申請使用下水道之廠商收取所謂繳納SS處理費之法律依據存在，被上訴人依管理規章命上訴人繳納鉅額使用費，顯違反法律保留原則、授權明確性原則及依法行政原則（如平等原則、比例原則、不當連結禁止原則及裁量權限內為決定原則），原判決就此均未予釐清及敘明，有判決不備理由之違法云云，核不足採。（四）又查，上訴人於98年12月28日向○○○○中心申請聯接使用該中心所設置之污水下水道系統，經該中心審核同意聯接使用，並請其依管理規章規定事項辦理。嗣○○○○中心派員於100年8月至12月間至上訴人系爭工廠之廢污水排放口採樣，進行例行性水質檢測25次，其中11月21日檢驗結果COD（化學需氧量）值為2,590㎎/L、SS（懸浮固體）值為2,240㎎/L，未符合進廠限值（COD值為710㎎/L、SS 值為330㎎/L），且100年11月21日15時45分之採樣係於上訴人廠區內採樣井取樣，採樣過程亦有上訴人代表人員會同採樣並於採樣紀錄表簽名確認，其採樣程序經核符合法定程序，且被上訴人對採樣結果不符限值一事，隨即通知上訴人陳述意見，上訴人並以100年12月2日龍新（環）字第00000000000號函復自承是其設備異常造成並提出改善計畫，此為原審所確定之事實。原判決已就上訴人所主張：被上訴人未給予上訴人重新採樣檢測機會，違反行政程序法第7條比例原則、第8條誠信原則、第9條對有利不利上訴人事項均應注意及第36條職權調查等規定，何以不足採取，予以指駁甚明，核無違誤，並無上訴人所指判決不適用法規及理由不備之違法。上訴意旨主張：原審對上訴人於原審所主張「本件檢測處分程序違反行政程序法第9 條、第36條規定，而屬違法行政處分」乙節，並未置詞說明，未依行政訴訟法第209條第3項規定，於判決理由中說明其不採上開攻擊防禦方法之法律上意見，應有判決不適用法規及判決不備理由之違法云云，亦不足採。（五）另原判決亦已敘明：上訴人工廠污水原自A14-9*納管連接至園區下水道系統，已於100年11月14日動工變更納管管線至A14-8*，並於100年11月15日完工，然上訴人完工之後，仍有污水水質超過進廠限值之情形，可見上訴人雖使用新設置之污水納水管線，仍然呈現水質超過進廠限值狀況，加以上訴人排水量占A14支線9成以上，為其他廠商排水量之數十倍，其他廠商之排水量不足與上訴人之排水相抗衡，則常情祇有上訴人之排水溢流至其他廠商之排水孔之可能，再者，如有從其他廠商排水自A14支線溢流至上訴人廠區內採樣井之情形，上訴人何以未於被上訴人令其陳述意見時表明其事，反而以上訴人100年12月2日龍新（環）字第00000000000號函復被上訴人本件SS數值超過進廠限值標準之原因是出於其處理設備異常等語，從而，上訴人主張本件是其他工廠向外排放污水，而園區污水排放系統未能正常排放且有回流，致其他廠商排放之廢水倒灌，造成本次採樣之污水超標云云，並無可取。至於另案原審法院101年度訴字第113號案件審理時委託工研院進行鑑定之鑑定報告，是針對該案所涉100年6月之排水情形進行鑑定，與本案上訴人已自原A14-9*變更納管至A14-8*後之採樣水質超標乙節無關，且其進行管內CCTV電視攝影檢視工作及管底高程測量時間為101年12月26日至101年12月27日，距離本件涉及者為100年11月21日之水質已1年，並不能據此證明上訴人100年11月21日之污水排放情形。再者，工研院是針對上訴人100年6月使用之A14-9*鑑定，但本案上訴人受被上訴人檢測之時間點係100年11月21日，而上訴人之納管管線已於100年11月15日自行施工由A14-9* 改至A14-8*( A14-9*封管)，故工研院上述成果報告既是針對A14-9*之納管人孔所作成，鑑定時間又在101年9月6 日之後，其與本件之事實基礎及納管情形均不相同，該報告不足作為本案有利上訴人之認定。且從A14支線各公司所在位置及排水量情形，並無證據足以證明其他廠商有排放污水溢流至上訴人採樣井之情形，此外，上訴人對被上訴人本次認定其水質其中關於COD部分超標一事並未爭執而未對之提起行政訴訟，故工研院上開成果報告有關100 年6月17日上訴人工廠COD值與園區污水廠進廠水質COD之比較，亦不足作為本件SS值超標之證據。上訴人執上開工研院鑑定報告主張本件應是其他廠商溢流至上訴人使用之A14-8*再溢流至上訴人廠區內之系爭採樣井，故SS值超標並非上訴人排放之污水造成云云，亦無可取等語。原判決已就上訴人所主張納管口變更及其所提出之工研院鑑定報告何以不足為本案有利上訴人之認定等節，將判斷而得心證之理由，記明於判決，並無違反論理法則、判決理由不備之情事，上訴人猶執前詞主張：原判決針對上訴人辯稱納管口變更乙節，以及上訴人主張依由工研院鑑定報告內容觀之，可認園區於100年間每日廢水處理量應有不足之虞，其污水處理廠及污水管線之功能均有相當程度之障礙等，並未查明事實即採信被上訴人說詞，顯然違誤云云。核係就原判決業已論駁之理由以及就原審取捨證據、認定事實之職權行使事項，任加爭執，指摘原判決有違背法令情事，亦非有據。（六）綜上訴述，原判決維持原處分、訴願決定，業已詳述其得心證之依據及理由，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以指駁甚明，其認事用法並無違誤，所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與司法院解釋、本院判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當之情形。上訴意旨所陳無非重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，並以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　107　年　　1　　月　　11　　日最高行政法院第三庭審判長法官　吳　東　都法官　鄭　小　康法官　姜　素　娥法官　林　欣　蓉法官　黃　淑　玲以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　107　年　　1　　月　　11　　日書記官　楊　子　鋒

最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第23號

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