最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第242號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 107年度判字第242號上訴人　陽明海運股份有限公司代　表　人　謝志堅訴訟代理人　劉昌坪　律師李劍非　律師被上訴人　財政部關務署高雄關代　表　人　陳金標訴訟代理人　陳丁嘉盧國仕王淑錦上列當事人間違反海關緝私條例事件，上訴人對於中華民國105 年12月29日高雄高等行政法院105年度訴更一字第5號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣上訴人係經改制前交通部高雄港務局（下稱高雄港務局）核准在高雄港自由貿易港區（下稱自由港區）第70號及第120號碼頭（被上訴人監管編號：00000、00000）經營轉口、轉運之事業，被上訴人於民國101年2月6日（訴願決定書誤載為101年2月16日）赴上訴人高雄分公司實地查核，經會同其專責人員全面清點上訴人自設立後通報進儲之自用機器設備，查認其於95年12月19日委由勝昌報關股份有限公司（下稱勝昌公司）以F1（外貨進儲自由港區）進口報單（報單號碼：第00/00/0000/0000號），向被上訴人通報門式起重機3部（00-00、00-00、00-00，下稱系爭機具）進儲高雄港第120號碼頭（監管編號：00000）自由港區，嗣於100年4月26 日（訴願決定書誤載為5月11日）委託盛鑫裝卸機械有限公司（下稱盛鑫公司），並由該公司複委託○○營造股份有限公司（下稱○○公司）於同年5月11日轉運至上訴人所屬基隆貨櫃集散站內（屬基隆港自由港區），均未以F4報單向海關辦理通報，涉有將進儲自由港區之貨物擅自運入其他自由港區之違章情事，被上訴人乃依自由貿易港區設置管理條例(下稱設管條例)第38條第3項轉據海關緝私條例第36條第1項、第3項規定，以103年5月8日103年第00000000號處分書裁處上訴人貨價1倍之罰鍰計新臺幣（下同）47,087,604元，併沒入涉案貨物。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經高雄高等行政法院（下稱原審法院）104年度訴字第67號判決（下稱前審判決）駁回後，上訴人仍不服，提起上訴，復經本院104年度判字第782號判決（下稱原發回判決）廢棄前審判決，發回原審法院更為審理。嗣經原審法院仍以105年度訴更一字第5號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴，上訴人猶表不服，乃提起本件上訴。二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠本件上訴人所轉運系爭機具，係從自由港區至自由港區，故無涉逃漏稅捐之情事；系爭機具並非管制物品，故亦無逃避管制之情形。原判決將未向海關通報之行為，一律視為私運行為，顯已與海關緝私條例第3條及懲治走私條例第2條第1項規定牴觸，除明顯逾越設管條例第38條第3項規定之文義外，更造成各立法間私運行為定義之不一致，與體系解釋原則不符，更造成法律之不明確，違反處罰法定原則、法律明確原則。被上訴人已自承本件不涉及逃稅或逃避管制之情形，而上訴人經原處分認定之違規情事，僅係單純漏未通報海關，未涉及任何轉運至課稅區、貨物調包，甚或裝設規避檢查之器具，被上訴人迄今未舉證除未經向海關通報外，上訴人有何獨立規避檢查之誘因或行為，則本案自因無獨立規避檢查之情事，而無從構成海關緝私條例及設管條例之私運行為。就此，原發回判決亦認定本件無涉及規避檢查之情形，亦無從構成私運行為。又原發回判決亦明揭設管條例第3條之處罰條件，除違反同條例第17條第1項及第2項規定外，尚須有獨立之「私運行為」，始足當之，而自由港區事業自國外運入自由港區內之「自用」機器、設備如不具備逃漏關稅之問題，即非屬私運行為。另劉宗德教授於本案所出具之專家意見中亦指出：「高雄港務局與基隆港務局立於自由港區管理機關之地位，對於申請人所提出之申請，既未予以否准、亦未將其提出之申請轉知海關，由此應可合理推知，於事實認定上，高雄港務局與基隆港務局均未將申請人之『機具移動行為』認定為『貨物走私行為』。……循此脈絡，於高雄港務局與基隆港務局未認定系爭行為屬貨物走私之前提下，其他機關就此一事實之認定即應受到拘束，始無違行政處分之構成要件效力。本案中，高雄港務局與基隆港務局針對申請人之申請，既已作成『機具移動』之許可處分，嗣後海關卻認定該行為屬『貨物走私』而作成裁罰，此時裁罰處分之作成即違反構成要件效力理論之內涵，不僅使人民無所適從，亦有違反信賴保護原則及行政程序法第8條之可能。」原處分認定本件構成私運行為，無非係以上訴人將系爭機具由自由港區之高雄港第120 號碼頭轉運至其他自由港區時，漏未向海關通報及辦理通關，因此違反設管條例第17條第1項規定。惟系爭機具從未有行政院海岸巡防署（下稱海巡署）認定為走私或私運案件等查獲行為，亦未進入任何刑事偵查或檢調階段，即除被上訴人外，其他查緝私運行為或走私案件之行政機關對於本件系爭機具未予通報海關之情形，均未認定構成私運行為；而系爭機具並非管制物品，亦非逃漏關稅之物品，無論依原發回判決、被上訴人101年3月29日高關興字第0000000000號函（下稱被上訴人101年3月29日函）或交通部103年5月7日交航字第0000000000號函（下稱交通部103年5月7日函）皆認定本件無涉及規避檢查之情形，亦無從構成私運行為。且被上訴人就與本件系爭機具款式完全相同、事實相近之編號00-00起重機，亦曾作成行政處分認定該部門式起重機係上訴人「將進儲自由港區之自用機器、設備於進儲後5年內售往課稅區」漏未向海關通報之行為，惟被上訴人當時明確認定此種行為係違反設管條例第18條第2項，而以同條例第39條要求限期改正，並予以警告乙次，則與00-00門式起重機於同時間受被上訴人調查事實相同之本件系爭機具（即編號00-00、00-00及00-00），僅係於自由港區運往自由港區而漏未向海關通報，即受到顯不合理之高額罰鍰裁處及沒入處分，亦顯見原處分錯誤適用法律之違法。被上訴人既已自承本件涉及之F4報單目的在於「使海關電腦專家系統及關員能藉由申報資料，判定廠商資格、貨物風險程度（例如：管制物品）……」。則系爭機具並無涉管制物品之情形已詳如前述，且經被上訴人當庭所承認，則上訴人縱未依被上訴人要求填具F4報單，完全不會發生被上訴人所擔心之行政管制目的，亦無從構成規避檢查之行為，且依據被上訴人所提出之○○公司向高雄港務局申請臨時航線乙案相關函文，亦均足證系爭機具之轉運乃係事先經過高雄港務局之同意，並無任何規避檢查之意圖或行為，自不構成私運行為。㈡原處分所依據之設管條例第17條第1項及第38條第3項規定之適用前提皆涉及「貨物」之運送。由同條例第21條將貨物及機器、設備分列兩項規定已可知，該條例下貨物及機器所指之意義不同，不容相互混淆。自由貿易港區貨物通關管理辦法第4條所規定之自由港區事業應辦理之自主管理事項，均未提及「機器設備」，而僅提及貨物，惟於該條第10款規定，則係「貨物及自用機器設備之帳務處理」，可知自用機器設備所須負之自主管理義務，明顯較自由港區貨物為少。由以上相關規定皆將貨物及機器區分並分別予以規定，可知設管條例下貨物及機器所應適用之規定，自有不同。本件系爭機具係自用機具或機器，並非貨物，自不涉及違反設管條例第17條第1項及第38條第3項規定，迺被上訴人未予詳查，逕將機器視為貨物，明顯構成違法。又如本件由自由港區轉運至自由港區之系爭機具非貨物，且無逃漏關稅之問題，則被上訴人無理由適用設管條例第17條第1項規定，強加上訴人通報海關之義務，甚至更進一步課處上訴人鉅額罰鍰及沒入機器，原處分錯將機具視為貨物，違法且違反比例原則。㈢被上訴人所提101年度高雄港自由貿易港區專責人員訓練講義，其所附資料包括「自由貿易港區自國外進儲貨物及貨物輸往其他自由貿易港區之關務通報流程及電子帳冊貨物監管」以及其他如自由港區事業自主管理作業手冊之截錄部分等資料，均非該講義之內容與當時實際所附資料，上訴人相關人員於受訓時從未接觸相關資料，上訴人亦從未知悉被上訴人依「自由貿易港區自國外進儲貨物及貨物輸往其他自由貿易港區之關務通報流程及電子帳冊貨物監管」所稱之9項電腦作業流程內容，該9項流程顯係被上訴人臨訟所提出資料，且有誘導原審法院之嫌，自無可採。況無論被上訴人是否有告知上訴人相關電腦連線作業之內容，上訴人均已經主管機關同意無需以電腦設備實施營運、貨物控管及帳務處理等作業，此觀高雄港務局95年3月31日高港拓展字第0000000000號函檢送之會議紀錄結論第2點。亦即上訴人斯時縱未使用任何電腦連線作業程序，仍經認定屬於符合關稅法之相關規定，此外，依照該會議紀錄附件各項審查表亦明文記載，上訴人當時之「設置電腦及相關連線設備」及「電腦帳務系統」等受審查項目，亦採行「回歸關稅法，依現行作業方式辦理」，符合相關主管機關之要求。又上訴人經被上訴人查核認定違反通報程序時，亦經多次表示願意改正，並主動詢問被上訴人包括是否可以透過第三人（如報關業者）通報等，惟均經被上訴人拒絕，可知上訴人並無規避檢查之意圖。㈣「自由貿易港區通關作業手冊」（下稱通關作業手冊）係財政部關務總局自行制定供海關作業參考之手冊，並非立法院制定總統公布之法律，亦非經過行政程序法所規定制定程序所訂定之法規命令，且亦欠缺相關法律明確之授權，則被上訴人援引通關作業手冊並以之作為原處分裁罰處分之法律基礎，自構成法律保留原則及處罰法定原則之違反。事實上，原處分所提及之法律依據係設管條例第17條第1項、第38條第3項轉據適用海關緝私條例第36條第1項及第3項之相關規定，從未提及通關作業手冊，更可知通關作業手冊除違反法律保留原則而依法不得成為原處分之基礎外，事實上亦顯非原處分之作成基礎，故被上訴人援引通關作業手冊相關規定，顯已違反禁止不當聯結原則。㈤被上訴人所稱上訴人違反「貨物輸往其他自由港區之關務通報、貨物控管、帳冊處理流程」之9 道程序多數與本件事實顯無關聯，且所依據之相關法規亦非原處分及被上訴人於本件更審程序之前所主張之設管條例第17條第1項規定，被上訴人就9道程序之相關主張，實無可採。本件充其量僅係涉及第2道流程「以F4報單通報後，憑放行通知出港區貨棧」及第3道流程「貨物依流程1、2進出港區貨棧，皆應登錄進倉總簿檔」。然上訴人本件違犯之行為本係單純未向海關通報及因此未登錄相關貨物動態資料庫等自主行為之違反，並未如被上訴人所稱有違反9道流程惡性重大之情事，原處分如原發回判決明揭違反比例原則，洵屬明確而足堪認定。㈥上訴人欠缺違法之故意過失，業經原發回判決以及劉宗德教授專家意見所確認。㈦被上訴人以存倉動態查詢清表主張上訴人曾向海關申報，故具備漏未通報之故意云云。惟該表上所記載之最早出倉紀錄乃係101年3月30日，其餘亦皆發生於101年3月30日之後，本件原處分所載上訴人違法事實發生於100年5月11日，顯係發生於存倉動態查詢清表所載上訴人於原處分作成後向海關申報事實之前。存倉動態查詢清表上所載系爭機具向海關申報紀錄，係上訴人於103年5月8日依照被上訴人要求而嗣後補辦申報出倉記錄。基此，被上訴人以存倉動態查詢清表，主張上訴人「於實施本案系爭機具運送時，屬明知應通報卻未通報」，實係不當曲解原處分所載事實發生「後」，上訴人方依要求進行之補辦申報事實，故存倉動態查詢清表顯與本案無關，其相關主張，自無可採。存倉動態查詢清表之報單數量並無法代表上訴人實際向海關申報之次數，蓋一筆申報報單如有多項物品需申報，於存倉動態查詢清表上即會分欄臚列而有多個申報報單項次，故被上訴人所主張之上訴人700餘次「申報紀錄」，實為700餘項「物品編號」，而非上訴人曾申報700餘次。而存倉動態查詢清表所列之報單中，進倉報單約為35筆，出倉報單約為23筆，故上訴人於101年3月30日後僅自動申報最多23次，非如被上訴人所曲解之700餘次。末，F1報單申報進口類別又區分為「9A：供營運貨物」、「9B：自用機器、設備」、「9C：消耗性物料」、「9D：維修貨物」、「55：港區事業輸往國外貨物因故退回進儲港區事業不再出口」、「99：港區事業輸往國外貨物因故退回修理、保養、換掉後再出口」，系爭機具於進口時，F1外貨進儲自由港區報單上納稅辦法代碼為9B「自用機器、設備」，並非9A「供營運貨物」。且自由貿易港區貨物通關管理辦法第15條第1款規定，被上訴人所提存倉動態查詢清表顯示上訴人系爭機具所登錄貨物帳之性質係「自用機器設備物料」，非「供營運貨物」，此益徵系爭機具並非被上訴人所主張之「貨物」。㈧由被上訴人及訴願機關財政部於原處分作成前多次函釋內容（被上訴人101年3月29日函、103年2月17日高關旗字第0000000000號函、財政部103年3月7日台財關字第0000000000 號函、交通部103年5月7日函及財政部關務署103年5月12日台關業字第0000000000號函參照）即可知悉，本件單純漏未通報之行為，是否得逕行解釋為私運行為，被上訴人及財政部原本皆採否定之立場，則如何期待人民有可能預見行政機關會突然逾越法條可以理解之文義解釋範圍及體系連結，認定係構成私運行為？是就上開客觀證據足以證明，上訴人於本件顯然欠缺違反設管條例相關規定之故意或過失，更無預見可能性。本件上訴人絕非蓄意未通報海關或辦理通關，僅係一時不查，漏未辦理自主管理事項之通報，縱有過失，亦係極輕度之過失；且上訴人所具備之輕度過失（此僅為假設語氣），亦係針對未予通報之違反設管條例第17條第1項之行為而言，而非對於同條例第38條第3項「私運貨物行為」具有過失，蓋上訴人無從預見被上訴人對於「私運貨物行為」之解釋，竟採用違反體系解釋、文義解釋及歷史解釋等之不當解釋方法，並且亦顯然違背被上訴人、訴願機關及交通部於原處分作成前所為之相關函釋內容而擴張將本件明顯非屬私運貨物行為之單純未予通報行為，亦以該條項適用並課處上訴人鉅額裁罰。上訴人就被上訴人此種明顯違背常理之認事用法，顯不具備合理標準之應注意、能注意而不注意之過失情節，則被上訴人未就上訴人不具備私運貨物行為過失之情形予以考量，即逕依海關緝私條例第36條第1項及第3項規定，作成本件裁罰處分，造成上訴人遭受高達近1億元之損失，顯然不符有責任始有處罰之行政罰基本原則及罰責相當原則。㈨被上訴人於101年3月29日函中曾表示得依較輕之處罰方式即設管條例第39條規定裁處，參照被上訴人對於編號00-00門式起重機之處分前例，無論依行政自我拘束或比例原則，本件原處分選擇以設管條例第38條第3項規定裁罰，而非以第39條第1項予以警告，顯屬違法且裁罰過當。同條例第38條第1項規定，已就違反第17條第1項及第3項規定設有適當之罰則，並於情節重大時得予以加重處罰，本件系爭機具之運載縱有違規，亦僅係違反第17條第1項及第3項規定，此亦已經原發回判決所明揭，則被上訴人自得審酌個案之違規情事，依據處罰較輕及符合比例之設管條例第38條第1項規定裁處。本件上訴人無從預見單純未予通報之行為竟被解釋為構成私運行為，因而不具備違法之故意過失已詳如前述，則本件亦已同時構成「不知為私運貨物」之情形，而應認定為免罰，迺被上訴人忽視海關緝私條例第36條第4項規定，逕予適用同條第1項及第3項規定遽為裁罰，亦與比例原則不符。海關緝私條例第45條之1規定，是被上訴人依法本有視案件情節輕重減輕或減免處罰之權限，尚無所稱裁量萎縮至零之情形。而依財政部所制定之「海關緝私案件減免處罰標準」第17條規定，本件上訴人曾多次函告包含被上訴人在內之相關機關，主動說明事實經過並提供相關事證，原處分確有應適用而未適用海關緝私案件減免處罰標準第17條免予處罰規定之違法。被上訴人雖於104年5月29日之準備程序中主張本件依設管條例第2條規定，主張海關緝私條例減免處罰標準係較設管條例更有利之法規，故依本條第2項規定不得適用，惟本件適用海關緝私條例，乃係依該條例第38條第3項規定轉據適用，自非設管條例第2條第1項規定所稱「本條例未規定者」之情形，故當無排除同條第2項規定之適用。況本條之立法理由明揭，該條所欲排除適用之情形，係與免稅等而與罰責無關之法規適用，並非海關緝私條例減免處罰基準，故被上訴人之認事用法，顯有違誤。上訴人雖於進儲系爭機具時辦理通報，但於運離第120號碼頭時，因認為進儲系爭機具業已辦理通報，系爭機具即已處於事實上被管理監督之狀態，因此無須再辦理通報，此際縱有過失，情節亦屬輕微，況且，上訴人殊無從預見此種輕微違規未依法通報海關運送自用機具而未涉及偷漏關稅、規避管制或運送管制物之情形，即當然會被認定為構成設管條例及海關緝私條例所規定之「私運貨物」，上訴人顯然欠缺理解法律規定之期待可能性，而應有行政罰法第8條之禁止錯誤情形及比例原則之適用，被上訴人自應斟酌而予以減輕或免除處罰。比較與衡酌其他稅法法規就「漏未報稅或報關情形」之處罰（關稅法第73條第1項、第81條、第84條；所得稅法第107條、第111條、第114條規定），亦顯見本件被上訴人依設管條例第38條第3項規定裁處上訴人將近5,000萬元之罰鍰及沒入處分，造成上訴人承受近1億元之鉅額損失，已形成過苛之裁罰，違反比例原則。綜上，考量本件：⒈違法情狀之輕微程度；⒉上訴人屬於初犯，犯後亦無其他再犯行為；⒊上訴人並無因被上訴人所稱違規行為受到任何利益，被上訴人亦不爭執系爭機具為自用機具，故上訴人無從透過系爭機具於自貿港口間之移動而獲得任何利益；⒋系爭機具未涉任何逃漏關稅或管制等私運行為之事實；⒌被上訴人欠缺違反相關法規之故意過失，甚或有禁止錯誤之情形；⒍上訴人今年前三季淨損130.23億元，累積待彌補虧損為161.43億元，除已實施高階主管減薪方案，更拍板將啟動減增資計劃以強化財務結構。經濟不景氣已造成上訴人經營之極大壓力，原處分高達5,000萬元之罰鍰，顯係無法承擔之負擔；⒎被上訴人對於相關法規之解釋前後不一，無從合理期待上訴人得清楚預見等因素，本件事實上存有多種可達目的之較小限制手段，被上訴人卻未優先採納，其處罰方式確已違比例原則及裁量怠惰等語，為此請求判決撤銷訴願決定及原處分（含復查決定）。三、被上訴人於原審答辯意旨略謂：㈠設管條例第17條第1項立法理由揭有自由港區為境內關外之區域，又同條例第38條第3項(92年7月10日同條例第41條第1項)立法理由亦有自由港區事業未依規定程序通報或申請核准擅將貨物運出自由港區，為私運貨物之行為，應依海關緝私條例辦理，本條例不另定處罰規定，爰於第1項予以渡定，可資參照。因而，自由港區為「境內關外」之區域，凡貨物進出自由港區而跨越此境內關外領域之界線者，自由港區事業負有誠實申報及辦理貨物通關(報)之義務，俾利海關審核或查驗，有效執行邊境管制。倘自由港區事業未履行上述義務而有私運行為，便得轉據適用海關緝私條例之規定裁處。故設管條例第38條第3 項「私運行為」與海關緝私條例第3條「私運貨物」兩者概念顯係相同，即應指規避檢查、偷漏關稅或逃避管制，未經向海關申報而運輸貨物出入自由港區，此亦為原發回判決意旨所肯認。因此，自由港區事業違反設管條例第17條第1項或第2項規定，擅將貨物運往其他自由港區、課稅區或保稅區，而有海關緝私條例第3條規定所稱規避檢查、偷漏關稅或逃避管制之情事之一者，即應以私運論處。按本院74年度判字第1280號、96年度判字第355號、90年度判字第1251號、75年度判字第265號、73年度判字第1416號等判決，本院歷來見解一再重申，海關緝私條例第3條所規定之規避檢查、偷漏關稅或逃避管制此3種違法行為，僅須任具其一，即足構成私運行為，毋須三者兼備。再按本院74年度判字第412號判決及原審法院102年度訴字第322號判決要旨可參，海關既職司邊境管制，貨物進、出口（或進出自由港區），均應依規定向海關申報並接受檢查或查驗，如有違反，即屬逃避國家邊境管制措施，而該當於私運之構成要件。另按法務部（84）法律決字第19662號函可稽，即規避檢查、偷漏關稅或逃避管制三者乃不同之行為態樣，彼此間應脫勾判斷，縱取得他機關核發之輸出許可證，惟未辦理報關而擅將貨物輸往國外，仍該當規避檢查。上訴人擅將系爭機具移運至基隆港自由港區行為，確屬海關緝私條例第3條所揭之規避檢查，若僅因系爭機具無須補徵相關稅費，即遽認不構成私運，不啻認檢查措施皆屬具文，而得容許自由港區事業得擅自移運，卻可置身於行政罰之外，顯已逸脫海關緝私條例第3 條之立法意旨。故被上訴人依設管條例第38條第3項轉據海關緝私條例第36條第1項及第3項規定所為之原處分自為適法。再者，設管條例第18條及自由貿易港區貨物通關管理辦法第4條皆明定自由港區事業應自主管理。又前財政部關稅總局99年2月25日台總局保字第00000000000號令修正公布之通關作業手冊第1章第2節項目1亦規定，籌設自由港區事業，必須設置2名專責人員。上訴人於高雄港自由港區成立自由港區事業時，已設置自主管理專責人員辦理自由港區事業自主管理事項，上訴人及其專責人員對於自由港區事業之關務作業即應負有善良管理人之注意義務，上訴人竟未以F4報單向海關辦理通報，擅將系爭機具運往基隆港，主觀上縱非故意，亦有過失，自應受罰。又按設管條例第38條第3項規定，自由港區事業未向海關辦理通報或通關程序，擅將貨物運往「其他自由港區」、「課稅區」或「保稅區」其中之一，並涉有私運行為者，即應依海關緝私條例論處，並不以運往課稅區為限。上訴人業肯認適用本條之要件，須該當⒈自由港區事業、⒉違反第17條第1項或第2項之通報或通關程序、⒊將貨物運往其他自由港區、課稅區或保稅區、⒋有私運行為之情事，故上訴人既已自承將貨物運往其他自由港區並涉有私運行為者，亦有本條之適用，何以現又更易改稱系爭機具未轉運至課稅區，則無規避檢查之情事，而無從構成私運行為云云？益徵上訴人為求推諉卸責，說詞前後反覆不一，更屢屢曲解證據資料（如將臨時航線及碼頭靠泊核准函佯稱為移運許可），如今甚一反前詞將上開其自行拆解之構成要件⒊及⒋混為一談，未免矛盾。實則，解構並涵攝設管條例第38條第3項規定後，對於上訴人該當構成要件實屬明確。即本案⒈上訴人未以F4報單向海關辦理通報程序，已違反設管條例第17條第1項規定；⒉上訴人復擅將系爭機具移運至基隆港自由港區，亦合於將貨物運往其他自由港區之要件；⒊上訴人未依海關相關作業規定先登錄「進倉總簿檔」，並於運輸過程中，未開具「運送單」、未以「專用車隊」載運、未登錄「貨櫃物動態資料庫」，更無登錄與核銷「自用機器設備帳」，使帳冊呈現不實資料，致被上訴人於遠端查核電子帳冊時，誤以為系爭機具仍放置於高雄港自由港區，亦使財政部關務署基隆關自由貿易港區聯合查核小組無從自其電子帳冊知悉系爭機具已移運至上開地點，而無法執行實地查核，已完全逸脫海關就通關系統面、貨物控管面、帳務稽核面所設計之檢查措施，自屬規避檢查而成立私運行為，是被上訴人依法裁處於法洵屬有據。揆諸行政罰法第10條第1 項立法理由可知，消極不作為與因積極行為違反行政法上義務者同具有可非難性，故行為人私運貨物之方法，究係出於積極行為，或消極不作為，均應科以相同之處罰責任。次按現行海關緝私條例第3條於72年12月28日修正公布時，業將「意圖」之特別主觀要件刪除，觀其修法理由，本條例所定，均為行政罰，對於其處罰要件，祇須以有違法行為為準，爰將現行條文第3條私運貨物進口、出口之定義中所定「意圖」一詞予以刪除，以符行政罰之本質。是以，本院歷來見解皆一再重申海關既職司邊境管制，貨物進、出口（或進、出自由港區），均應依規定向海關申報並接受檢查或查驗，如因故意或過失而有規避檢查、偷漏關稅或逃避管制之違法情事之一者，即該當私運之構成要件，依法即應受裁處。至其私運之誘因為何，以及是否意圖逃避管制、課稅，甚或牟利，均在所不問。上訴人固辯稱實務上認定規避檢查之案例多係以貨物調包之方式為之，本案既未涉及貨物調包，無從構成私運行為云云，然現行私運手法態樣多端，貨物調包僅係其一，恐難逕以推論只要非屬貨物調包之手段，就不成立私運行為，上訴人此一說詞不僅倒果為因，更已淪為套套邏輯之循環論證。上訴人復企圖以其餘與海關緝私毫無干係之其他法規，混淆原審法院之心證，況細繹法規之脈絡，乃係以「設置（裝設）…設備」為要件，何得據以稱「規避檢查」僅限於積極行為，如此限縮海關緝私條例第3條「私運行為」之解釋，更將悖於行政罰法第10條第1項之規定，益徵上訴人所辯實屬謬論。自由港區既為境內關外之區域，凡貨物進出自由港區而跨越此境內關外領域之界線者，自由港區事業負有誠實申報、辦理貨物通關（報）及接受海關檢查之義務，俾利海關有效執行邊境管制。上訴人不僅未辦理貨物通報程序，更規避海關就通關系統面、貨物控管面、帳務稽核面所設計之檢查措施，逕將系爭機具運出自由港區，事後更自認其漏未注意系爭機具係以F1（外貨進儲自由港區）報單進儲之貨物，始未申報即移運出區，其過失情節至為明灼。是以，被上訴人正確適用與本案事實完全相符之設管條例第38條第3項轉據海關緝私條例第36條第1項及第3項規定而為裁處，自不得遽指為違法。㈡自由港區主管機關交通部105年1月28日交航字第0000000000號函明確釋示有關設管條例第17條及第38條，財政部享有經法律授權之行政法規制定權，以及海關個案執行之事務管轄權及裁處權限。交通部於103年5月7日函僅說明本案事實是否為私運行為有所疑義，並未明確解釋上訴人之行為非屬私運行為，且交通部於該函說明七認為「本案宜請貴部再行斟酌並依關務主管機關之權責予以核處」，可知交通部明確指陳仍應由關務主管機關依法、依職權辦理。前揭交通部函雖提及「不具營利行為且無稅費徵免疑義之門式起重機，倘擬援用設管條例第38條第3項之私運行為以海關緝私條例第36條規定處以沒入並處貨價1 倍至3倍之罰鍰之處分，此恐有違比例原則之虞」，然上訴人於高雄港自由港區營運許可證中，管理機關核准設置地點為高雄港第70號、第120號碼頭，詎上訴人卻將系爭機具擅行移運至基隆港陽明貨櫃場，此「非」管理機關所核准之設置地點，且又從事冷凍貨櫃物裝卸業務，上訴人顯具營利之行為並獲有利益，況上訴人是否從事營利行為自始即非私運之要件，與成立私運與否根本無涉。再者，縱使無稅費徵免疑義，該交通部函亦未論及是否另屬逃避管制、規避檢查等私運要件。甚者，比例原則雖為行政裁量之重要原則，惟行政裁量本應受法律拘束，而當然以法律授權之範圍為其界線，本案既已該當系爭規定，被上訴人並選擇侵害最小之罰鍰最低額處以貨價1倍，即無違反比例原則之問題。從而，被上訴人審核相關事證後，仍認上訴人有規避檢查，而以私運行為裁處，不僅與上開交通部函無牴觸，更已充分尊重其意見。再者，被上訴人101年3月29日函說明三及四雖稱：「……上開門式起重機因屬免關稅且非管制品，依最高行政法院58年判字第120號判例意旨，本屬無從構成私運貨物進口或出口之行為……且轉運他自由貿易港區僅須以F4報單向海關通報，海關無須介入查核，似亦欠缺逃避檢查之動機……。」然參據海關緝私條例第3條修正理由，私運行為不以偷漏關稅、逃避管制、規避檢查之「意圖」為要件。從而被上訴人已認定上訴人之行為屬私運行為，但基於行政程序法第9 條對於人民有利不利之情事一併注意，故將上訴人之主張及對上訴人有利之部分，陳報上級機關核示，以確保上訴人利益。此等論理過程何以得逕稱被上訴人已認上訴人之行為非屬私運，試假設如被上訴人於裁處前未踐行上開注意率為裁處，自亦將遭指摘未慮及上訴人有利之情事，上訴人斷章取義，截取被上訴人內部行政簽呈中之片段文字，委無足採。況經被上訴人向上級機關陳報案情後，上級機關前財政部關稅總局於101年5月21日以台總局保字第0000000000號函，亦肯認本案上訴人行為屬於私運行為，故被上訴人依法核擬相關處分，自無不妥。被上訴人101年3月29日函雖有援引本院58年判字第120號判例，惟考其文脈實尚有接續表示該判例係對23年6月19日公布施行之海關緝私條例第21條私運行為所為定義。綜觀斯時之海關緝私條例並無似今日於同條例第3條設有私運貨物之定義規定，現行海關緝私條例第3條既已明定私運貨物之定義，且對於私運貨物之處罰，並未限以應稅或管制貨物為要件，是前揭判例業已經本院102年度3月份第1次庭長法官聯席會議決議「本則判例與修正海關緝私條例第3條規定不符。」不再援用，益徵被上訴人所言確屬有據。上訴人僅截取其中「又上開門式起重機因屬免關稅且非管制物品，依最高行政法院58年判字第120號判例意旨，本屬無從構成私運貨物進口或出口之行為」部分，曲解被上訴人文義，實不足採。上訴人稱無從預見被上訴人對於設管條例第38條第3項規定之前後解釋不一，並無違反設管條例第 38條第3項規定及海關緝私條例第36條第1項或第2項規定之故意或過失乙節。上訴人於被上訴人裁處前提出新事證，佯稱其已取得自由港區管理機關之機具移運許可（實僅為臨時航線及碼頭靠泊核准函），被上訴人依行政程序法第43條對此證據資料自應加以審酌，故被上訴人始於103年2月17日以高關旗字第0000000000號函再次陳報上級機關財政部函轉管理機關交通部釋示，財政部乃於103年3月7日以台財關字第 0000000000號函詢交通部。被上訴人及上級機關財政部皆僅係單純引用上訴人之主張，以此請求交通部表示意見，從未預斷認定上訴人之行為非屬私運。上訴人明知上開二函文皆係起於其向被上訴人提出虛偽事證，佯稱已取得自由港區管理機關之機具移運許可，被上訴人及上級機關財政部為保障其程序利益，始再行斟酌該證據資料。上訴人竟忽視函文脈絡，逕自截取相關函文之片段文字，指摘被上訴人前後解釋不一云云，殊無可採。被上訴人101年3月29日函說明四，僅係向上級機關陳報F4報單之通關方式為C1，無需經由儀器或人工查驗貨物即可放行，並非指被上訴人可免除前述海關就通關系統面、貨物控管面、及帳冊稽核面所設計之各項檢查措施。上訴人擅將系爭機具移運至基隆港自由港區，除有未向海關通報F4報單，規避海關電腦邏輯檢查外，更未依海關相關作業規定先登錄「進倉總簿檔」，且在運輸過程中，未開具「運送單」、未以「專用車隊」載運、未登錄「貨櫃物動態資料庫」，亦無登錄與核銷「自用機器設備帳」，致使帳冊呈現不實之資料，系爭機具已全然逸脫海關可得控制監管之範圍，顯有規避檢查之情事甚明。㈢○○公司100年5月3日（100）樺字第125號函及100年5月10日（100）樺字第134號函，未提及「自由港區事業」或「陽明海運股份有限公司」，亦未說明其所移運之門式起重機屬「自由港區性質之貨物」。亦即，上訴人對「自由港區事業」或「自由港區性質之貨物」等重要事項為不完全之陳述，致自由港區管理機關未能知悉其貨物性質，實無法期待其能主動通報被上訴人配合辦理查核業務，更遑論被上訴人能配合自由港區管理機關之運作辦理海關查核業務。縱認自由港區管理機關及被上訴人未主動配合上訴人辦理查核業務（假設語氣，被上訴人否認之），然行政機關之過失與上訴人依法應受處罰之輕重無關，且行政法上亦無民事損害賠償責任關於過失相抵之適用。故只要違反義務人有過失，即已成立行政罰，原發回判決意旨既有稱難將系爭違章情事「完全歸責」於上訴人，自屬已認上訴人對於系爭違章情事仍具責任條件，被上訴人依法裁處洵屬有據。㈣貨物進儲及提領時，應即登錄「貨物」帳（設管條例第18條第2項參照），並依「供營運貨物」及「自用機器、設備」二類分設帳冊。是以，無論「供營運貨物」或「自用機器設備」均屬「貨物」，皆應適用設管條例第17條第1項規定，須向海關通報後，始得進出自由港區。睽諸設管條例第17條第1項、通關作業手冊第2章貨物通關，第1節自由港區事業國外貨物進儲之通報，項目：二、國外貨物進儲之通報，作業要點第1條第1項及貨物通關自動化報關手冊下冊，拾捌、保稅物品及自由貿易港區貨物通關特殊規定，五、保稅物品及自由港區貨物電腦化管理與通關自動化之配合，（三）自由貿易港區部分，就F1外貨進儲自由港區報單規定之文義及體系，設管條例第17條所稱貨物當然包括「供營運之貨物」及「自用機器、設備」，僅係為租稅措施不同而帳務處理之分別，否則何以自國外進儲貨物時，不論為「供營運之貨物」及「自用機器、設備」均應依設管條例第17條向海關申報，是設管條例第17條所稱貨物兼含「供營運之貨物」及「自用機器、設備」。再按，設管條例第5 章租稅措施中之第21條第1項、第2項規定乃為鼓勵自由港區事業賡續擴大投資，而賦予自由港區事業自國外進儲自用機器設備，除與營運貨物同享一樣租稅優惠外，更設計5年得自行除帳之特殊獎勵（即運入後5年內輸往課稅區者，應依進口貨物規定補徵相關稅費），自難據以限縮置於租稅措施以外章節之條文中「貨物」之解釋，蓋二者之立法理由與目的迥異其趣。綜上，設管條例第5章租稅措施中之第21條第1項、第2項將自由港區事業貨物分設「營運貨物」與「自用機器設備」，及於同章中之第24條第1項、第25條第1項採相同之規範模式，均係為達租稅優惠措施之政策目的，此觀其立法體系甚明，故與定於同法第3章貨物自由流通中之第17 條自屬有間，難逕予比附援引而將自用機器設備排除於設管條例第17條外。上訴人進儲系爭機具之歷程，其於95年12月15日自國外進儲系爭機具時，既有依設管條例第17條第1項向海關以F1（即外貨進儲自由港區）進口報單通報（報單號碼：00/00/0000/0000），甚者，上訴人於101年3月13日基陽場字第000000000號函說明三即已自承其係因未詳查系爭機具是否屬自由港區貨物，故未為申報，益徵其對於系爭機具屬該條項所稱之「貨物」知悉甚詳。準此，上訴人當然知悉設管條例第17條第1項所稱之貨物係包含自用機器設備，於轉運至其他自由港區時，均應依法向海關通報，自無禁止錯誤適用，更無減輕或免除其處罰之情事。僅係因上訴人內部控管不佳，對於貨物之動態未盡應負之注意義務，即系爭機具以F1報單進儲自由港區後，上訴人便對其放任不理，以致發生本案私運情事，已與不知法令之禁止錯誤有間。此對於身為國內海運翹楚之上訴人而言，抑或以自由港區事業之通常注意義務以觀，皆至少有應注意，能注意，而不注意之情事。然原發回判決意旨或學者劉宗德教授之專家意見，卻漏未審酌上訴人之主觀認識，甚且誤認「臨時航線及碼頭靠泊核准函」為機具移運許可，所得之結論當然與上訴人實際之主觀理解脫節，自無從據以指摘被上訴人論以私運行為之裁處有所違誤。上訴人身為國內海運之翹楚，經營貨物運輸及倉儲業務時間甚久，本應詳查通關相關法令，對於貨物未經向海關辦理通關（報）放行前，不得擅自運出國際商港管制區，應知悉甚詳，況上訴人具有兩位以上之自由港區專責人員負責處理貨物通報通關（報）等海關事務，縱使對於法令適用有所疑義，亦應向關務主管機關查詢釐清法令適用疑義，其既均未踐行其查詢義務，自不得於事後主張禁止錯誤邀獲寬典。再者，95年3月31日高雄港務局高港拓展字第0000000000號函所附「高雄港自由貿易港區港區事業營運許可審查表」，上訴人當時派員7人參予審查會議，且於電腦連線或電子資料傳輸方式處理、貨物通關帳務處理、自主管理專責人員之設置等審查項目均符合規定，顯見上訴人對相關規定知悉甚詳，故上訴人主張禁止錯誤，應減輕或免除其處罰，實難採信。末，被上訴人101年度高雄港自由貿易港區專責人員訓練講義中已提及「……按貨物進儲目的，分設帳冊登錄自用機器、設備帳及營運貨物帳……」，已清楚告知自由港區之貨物分為營運貨物及自用機器設備，上訴人主張自由港區專責人員之訓練課程並未加以宣導顯屬推諉卸責，不足採信。㈤原發回判決意旨雖略以上訴人已取得自由港區管理機關之機具移運許可，似無規避檢查之情形。然高雄港務局除為自由港區管理機關，同時亦為高雄國際商港管理機關（蓋高雄國際商港與自由港區大部分之港區重疊），自由港區管理機關所許可者，係碼頭泊靠及貨物卸載之航運行政事項，實與關務行政無涉。況依設管條例第17條第1項規定，貨物進出自由港區均應向海關辦理通報始得為之，該條項中不僅無「機具移運許可」之法律概念，亦已明訂關務行政之事務管轄權歸屬於海關，自由港區管理機關交通部並無辦理通關業務之職權。此由上訴人迄今皆只空泛指稱具有機具移運許可云云，悉未具體指明規範依據為何即明。退步言，倘若交通部擅權許可法令基礎不明之機具移運，實已悖於法律保留原則，更有違事物管轄之分配，顯具重大明顯瑕疵，依行政程序法第111條第6款自為無效之行政處分。上訴人屢稱已取得交通部港務局同意移運作業云云，無非係依據○○公司於100年5月10日（100）樺字第134號等函為據，惟細究其來龍去脈，係起於○○公司於同年月3日，以（100）樺字第125號函向高雄港務局等機關申請自高雄港至臺中港、基隆港國內臨時航線，復於同年月10日以（100）樺字第134號函向高雄港務局等機關申請碼頭靠泊，嗣分別經高雄港務局以100年5月11日高港監理字第0000000000號函同意臨時航線之申請，及經基隆港務局以100年5月12日基港港繁字第0000000000號函同意碼頭靠泊。然遍查○○公司所檢附之申請資料，僅含船籍資料、搬運合約書、船舶運送業證書影本、時程表、指定裝船圖示等，對於所裝運之門式起重機是否為海關監管之自由港區貨物等具體細節皆付之闕如，何以得將之稱為系爭機具之移運許可，已非無疑。對於○○公司申請臨時航線之審理作業流程、核准要件及相關法令依據，被上訴人業以105年3月21日高普旗字第1051006554號函請交通部航港局提供相關資料，經交通部航港局以105年3月23日航南字第0000000000號函，益見○○公司申請臨時航線之法令依據實為船舶運送業及船舶出租業管理規則，而與上訴人屢稱之移運許可云云毫無干係。船舶運送業及船舶出租業管理規則之授權母法即航業法第33條之1規定，既已開宗明義指出船舶運送業及船舶出租業管理規則之規範主體為「船舶運送業及船舶出租業」；規範客體為「航運行政事項」，故其規範主體全然與自由港區事業無涉，規範客體更與貨物通關事項無關。又98年4月20日修正發布之船舶運送業及船舶出租業管理規則第16條規定，據此，船舶運送業者○○公司乃是向航政機關申請核准臨時增加許可卸載或攬載之港口，而非上訴人所佯稱其已取得自由港區管理機關之機具移運許可。再者，船舶運送業者○○公司向航政機關所申請之臨時航線，揆諸前開交通部航港局之函復，其僅需檢具申請書、運送契約、船舶相關證書、旅客傷害保險投保文件等，此均與海關針對貨物通關所設計之進倉總簿檔、報單、運送單、專用車隊、貨櫃物動態資料庫及電子帳冊等檢查措施不同。交通部航港局亦無從僅憑船籍資料、搬運合約書、船舶運送業證書等文書，推敲得知所裝載之貨物是否涉及私運，遑論採取如通知海關等措施。且若許運輸業者○○公司於取得航政機關之臨時航線核准函後，上訴人即可豁免於與航運行政目的相異之關務檢查，不啻架空海關職司貨物檢查及邊境管制之功能，蓋如此形同倘若運輸船舶之航線合法，便可不問其所載運之貨物有無向海關申報，而一律視為合法運輸非屬私運，被上訴人豈不淪為空殼，邊境管制更將成為口號般的空中樓閣。另○○公司申請碼頭靠泊，則係依據斯時有效之94年2 月5日修正發布商港法第28條本文「船舶入港，應依商港管理機關指定之船席或錨地停泊。」所為，此觀其所為之申請中有指明所欲靠泊碼頭，交通部航港局亦係同意碼頭靠泊部甚明。復觀商港法第1條及○○公司申請時檢附之資料僅為時程表及指定裝船圖示等可知此與貨物通關事項間乃風馬牛不相及，自無從混為一談。末按本院98年度判字第1366號判決，前行政處分為後行政處分之構成要件事實之一部分時，前行政處分始生構成要件效力，而使後行政處分受其拘束。上訴人以「臨時航線核准函」及「碼頭靠泊核准函」佯稱為機具移運許可，致使學者所提之專家意見全然植基於錯誤事實之上，該專家意見之參考價值已非無疑。甚者，綜觀司法實務及上訴人所自承之私運行為構成要件明顯可見，「臨時航線核准函」及「碼頭靠泊核准函」自始即非「私運行為」構成要件事實之一部，專家意見所稱被上訴人裁罰處分違反構成要件效力理論云云，顯屬不當。㈥貨物經查明係規避檢查，未向海關申報而運輸貨物，即應以海關緝私條例第3條私運行為論處，要不因貨物非屬行政院公布懲治走私條例之管制品而可免責。故上訴人指摘被上訴人所為裁處，牴觸懲治走私條例第2條第1項規定云云，顯係誤解海關緝私條例與懲治走私條例性質有別，甚有曲解法令規定之虞。㈦睽諸海關緝私條例第3條，是否曾經海巡署查緝，並非私運之構成要件。本案上訴人擅將系爭機具自高雄港第120號碼頭移運至基隆港西第20號碼頭，其起卸碼頭皆為國際通商口岸，海巡署顯不具有事務管轄權，被上訴人本得逕依職權查緝走私，自始即與海巡署無干。況海關緝私條例之處罰為「行政罰」，未涉刑責，何以進入刑事偵查程序？上訴人辯稱海巡署及檢調單位皆未認定本案構成私運行為云云，顯屬推諉卸責之詞。㈧門式起重機00-00乙案中，上訴人雖於100年5月31 日將該部門式起重機售與課稅區盛鑫公司，惟該部門式起重機實體貨物自始未運出自由港區，自無從以設管條例第38條第3項轉據海關緝私條例第36條第1項及第3項裁處，故被上訴人依法僅於102年11月14日以高普旗字第0000000000號函通知業者補繳相關稅費，並依設管條例第39條規定議處上訴人警告乙次。門式起重機00-00乙案與本案之事實截然不同，上訴人以門式起重機00-00乙案指摘被上訴人裁處違法云云，顯未釐清兩者事物本質迥然有別，若率然相提並論，反將因不同事物為相同處理，而違反平等原則。㈨設管條例第38條第1項規定係指自由港區事業已依同法第17條第1項向海關通報，而有虛報或不實情事而言。上訴人就系爭機具從未向海關通報，與本條之構成要件自屬有間，被上訴人如何適用本條裁處？上訴人卻辯稱被上訴人得依據處罰較輕及符合比例之設管條例第38條第1項規定予以裁處云云，顯係對法令規定有所誤解。上訴人除違反自由港區相關自主管理義務，更有規避海關就通關系統面、貨物控管面及帳務稽核面所設計之各項檢查措施，未經向海關通報，即擅將貨物運出自由港區，而成立私運行為，從而違反設管條例第17條第1項及第18條第3項等義務規定，同時該當於同法第38條第3項及第39條等罰則，但被上訴人依法定罰鍰額最高之規定裁處，自與行政罰法第24條第1項本文規定若合符節。上訴人屢屢辯稱本案應參照門式起重機00-00乙案，以設管條例第39條規定論處警告即可云云，顯係避重就輕，實不足採。甚者，設管條例第18條第3項及第39條皆係以「貨物」為規範客體，上訴人既自承本案亦該當於該條規定，益徵其對於系爭機具屬該法所稱之「貨物」早已了然於胸、知之甚詳，卻於訴訟中多次主張系爭機具並非「貨物」，矛盾之處不言可喻。復按本院43年判字第10號、48年判字第44號、52年判字第328號等判例要旨，海關緝私條例第36條第4項之適用主體為私運貨物或經營私運貨物者以外之人，上訴人身為私運貨物之主體，自不得誤引法令，妄求免罰，其指摘被上訴人忽視本條規定與比例原則不符云云，亦不足取。再按海關緝私案件減免處罰標準第17條係指海關未接獲檢舉或進行調查前，違法行為人主動陳報或提供違法事證始足適用。然本案系爭機具業於100年5月11日移運至基隆港自由港區，直至101年2月6日由被上訴人查獲私運行為，近9個月期間內，上訴人均對於庫存貨物與帳冊資料不符之異常情形視若無睹，其未依自由貿易港區貨物通關管理辦法第23條第3款規定踐行其通報義務，已屬違法，且上訴人係於經被上訴人查獲私運行為後，始於101年3月13日及103年4月1日分別以基陽場字第000000000號及風字第00000000000號來函陳述意見，上訴人辯稱係其主動陳報違法事證，顯非事實，故其主張適用海關緝私案件減免處罰標準邀獲寬典，殊無足採。關稅法第73條所定滯報費，旨在促使納稅義務人即時報關納稅，將放置於海關監管之貨棧或貨櫃集散站之貨物提領出倉，以配合疏運港口物資之措施。又為避免逾期不報關貨物存倉過久，而致變質或腐壞造成海關處理困難，故滯報費徵滿20日仍不報關者得將其貨物變賣。故加徵滯報費之前提乃係未報關之貨物始終皆置於海關之監管範圍下而未擅行移動，然本案上訴人乃係規避檢查，未向海關通報即擅將系爭機具移運出區，完全逸脫海關之監管而成立私運行為，兩者構成要件有別，侵害法益懸殊，其罰則何以得相互比附援引？又關稅法第81條及第84條規定，乃係針對業者違反「貨物通關自動化實施辦法」及「報關業設置管理辦法」時，所裁處之相關罰則，其與本案自由港區事業何干，更與私運行為無涉，更遑論與通關業務毫無瓜葛之所得稅法？上訴人藉此等截然不同之法令，指摘被上訴人違反比例原則云云，顯屬濫用行政法原理原則，反觀被上訴人正確適用與本案事實完全相符之設管條例第38條第3項轉據海關緝私條例第36條第1項及第3項規定而為裁處，自不得遽指為違法。㈩上訴人之自貿港電子帳冊稽銷系統，上訴人針對「自用機器設備」曾向海關申報高達741次F類（自由港區貨物）報單，且均以電腦連線設備控管其自用機器設備之儲位、數量及核銷帳務，踐行登錄與核銷「自用機器設備帳」等檢查措施。顯見上訴人不僅知悉系爭機具屬於「貨物」，對於電腦連線作業流程之操作及海關就通關系統面、貨物控管面、帳務稽核面所設計之檢查措施，更是知之甚詳，上訴人仍屢以不知為由矯飾其責，令人費解。上訴人既為運輸業者，且經交通部核准於高雄港第70號及第120 號碼頭經營貨櫃集散站，轉口及轉運業務本原為其營運項目之一，其嗣後另申請設立為自由港區事業，依行政院自由貿易港區協調委員會94年5月20日經協字第0940000821號函釋，運輸業者申請成為自由港區事業從事轉口業務者，其單純轉口運送業務仍依「關稅法」相關規定按現行方式辦理。高雄港務局遂依此函釋於自由貿易港區事業營運許可會勘暨審查會議作成會議結論第2點，而謂「轉口及轉運業務回歸關稅法，因此按現行方式運作，符合有關貨物控管及自主管理相關事項，並具與港區門哨連線之設備」【按：對應上開函釋說明二（一）即指單純轉口運送，未拆及包件進行貨物加工、整併作業】，至其餘業務仍需依「自由港區作業規定」審查其有無設置電腦連線設備處理貨物通關、帳務處理及貨物控管，自不待言。何以上訴人得以逕自推導已取得高雄港務局之許可，可不使用電腦連線設備實施營運、貨物控管及帳務處理等作業云云，實不得而知。而上訴人於95年12月15日自國外進儲系爭機具時，正係以其自由港區事業身分依設管條例第17條第1項規定使用電腦連線設備向海關通報F1報單，更有依自由港區相關作業規定於電子帳冊系統中登錄「自用機器設備帳」，以控管其儲位及數量。可知上訴人對於本案非屬單純轉口及轉運業務，應使用電腦連線設備辦理通報（關）、帳務處理及貨物控管等作業知之甚稔，其刻意曲解會議結論以求開脫，實不足取。本件之基礎事實為「上訴人將貨物運往其他自由港區未辦理通報、並涉有如規避檢查等私運行為態樣」，上訴人指稱被上訴人溢脫原處分範圍云云，顯係未審慎審酌原處分之事實及理由，而誤解原處分之原因事件範圍，蓋被上訴人於原處分作成時、甚至於訴願終結前，均已將原處分所考量之關鍵性理由，即其將貨物運往其他自由港區未辦理通報、並涉有私運行為乙節告知受處分人，足使其瞭解受處分之原因事實及依據之法令，自不得遽認被上訴人有何事實及理由之追補，致動搖原處分之適法性。被上訴人固有提出所謂之「規避檢查」，乃意指上訴人未先登錄「進倉總簿檔」，未開具「運送單」、未以「專用車隊」載運、未登錄「貨櫃物動態資料庫」，更無登錄與核銷「自用機器設備帳」，使帳冊呈現不實資料，致被上訴人於遠端查核電子帳冊時，誤以為系爭機具仍放置於高雄港自由港區，亦使財政部關務署基隆關自由貿易港區聯合查核小組無從自其電子帳冊知悉系爭機具已移運至上開地點，而無法執行實地查核，已完全逸脫海關就通關系統面、貨物控管面、帳務稽核面所設計之檢查措施等語。惟細繹該內容，本即為被上訴人就上開原敘明之基礎事實及理由範圍內，進一步闡述、說明，並自自由港區相關法令中耙梳、整理各項檢查措施，藉以精確化、具體化原處分所指稱之「規避檢查」。如此不僅與行政訴訟中事實上或法律上理由追補之容許性無干，更本即為訴訟攻防之必然，否則強求行政機關於作成處分時，便應如答辯狀內般鉅細靡遺記載具體之人、事、時、地、物，亦非契合行政處分敘明理由及事實義務之本旨，此業經本院96年度判字第1040號判決闡釋甚明。被上訴人於訴願程序終結前，既已將本件之基礎事實詳加說明，所規制之原因事實包含「⑴上訴人乃自由港區事業⑵未以F4報單向海關辦理通報程序，已違反設管條例第17條第1項規定⑶復擅將系爭機具移運至基隆港自由港區⑷貨物逸脫於被上訴人與財政部關務署基隆關之監管，顯有規避檢查」已甚為明確。至被上訴人迄今所提出之各項檢查措施態樣，則純屬原提出理由之精確化，是本件自無違章事實之擴張或變更之情事。通關作業手冊內容既僅係重申法律或法律授權之法規命令，藉以協助耙梳諸項法規之內容，並無增加法令所無之限制，自未牴觸法律保留原則。況上訴人顯係誤解被上訴人僅憑通關作業手冊為裁罰依據，蓋揆諸被上訴人於處理流程及設管條例第17條規定，即知尚有法律及法律授權之法規命令為裁處之基礎，既均由設管條例具體明確授權，適法性殆無疑義，自與法律保留原則與處罰法定原則無違。上訴人徒以通關作業手冊形式為據，未細查該作業手冊之內容有無增加法律或法律具體明確授權之法規命令所無之限制，檢查流程所載各項「法令依據」之內容，致生未明瞭該作業手冊中之規範均與法律或法規命令相同之謬誤，其指摘原處分違反法律保留原則云云，自屬無稽。綜覽處理流程所載各項「法令依據」之內容，即可知凡自由港區貨物轉運至其它自由港區，即須踐行關務通報、貨物控管及帳務處理作業等9項檢查流程，至其轉運目的是基於私法上何種契約關係，在所不問。處理流程所稱「買方」及「賣方」，僅是藉以代稱「輸入貨物之自由港區事業」及「輸出貨物之自由港區事業」，以便明確區分兩者所應踐行之公法上義務。上訴人稱處理流程僅適用於買賣貨物進出不同港區云云，顯有誤解。上訴人辯稱檢查流程1、4、5僅係「中性事實之描述」，上訴人並無、亦無從違反云云，然上訴人所稱「中性事實之描述」所指為何，行政法學理及實務上，並無此概念，上訴人自創此用語藉以卸責，無足信實。另上訴人辯稱其進儲系爭機具於自由港區時，並未違反任何設管條例規定之義務，故未違反檢查流程1云云，恐係誤解「港區貨棧」及「自由港區」兩者之關係，依自由貿易港區貨物通關管理辦法第5條第1項第3 款、第2條，貨物進出自由港區時，均須先進儲港區貨棧，以供海關查驗或查核進出區貨物，上訴人稱未有違反義務行為云云，即屬無據。又其復稱檢查流程6依法無據云云，係無視處理流程所載法令依據之推諉卸責之詞。況本案係上訴人所屬高雄自由港區事業擅將系爭機具運往其基隆自由港區事業，對於上訴人基隆自由港區事業而言，即係進儲系爭機具，本應踐行檢查流程7至9，何以與本案無涉？綜上，自由港區事業將貨物運往其他自由港區皆應踐行處理流程所彙整之9項檢查措施，上訴人辯稱此9項檢查措施與本件事實顯無關聯云云，均無足採。不論「國外貨物進儲自由港區」，或「自由港區貨物轉運至其他自由港區」均係依照設管條例第17條第1項規定向海關辦理通報程序。上訴人於95年12月19 日既係依上開規定向海關通報進儲系爭機具，益徵上訴人自始即知系爭機具乃屬上開規定所稱之貨物，始於進儲前向海關辦理通報程序。況本案緝獲前，上訴人更已依上開規定向海關「通報進儲」逾300項之自用機器、設備。甚者，上訴人於本案105年8月23日準備程序，更自認「對於沒有依法申報這件事，是沒有爭議的；上訴人具備過失的事情也不會有爭議，因為事實上確實沒有辦理。」是以，上訴人顯無原發回判決意旨所述，係基於「機具非貨物」的主觀理解而未向海關申報，致生禁止錯誤之情事，其欲以不知冀邀寬典，顯不足取。上訴人未以F4報單向海關通報，擅將系爭機具運往基隆港自由港區，運輸期間未先進儲「港區貨棧」、未登錄「進倉總簿檔」、未開具「運送單」、未以「專用車隊」載運、未登錄「貨櫃物動態庫」、未登錄及核銷「自用機器設備帳」，而有「規避檢查」之情事，依設管條例第38條第3 項轉據海關緝私條例第3條規定，已符合「私運行為」之構成要件，依法條競合關係，自得排斥具吸收包含關係之設管條例第39條規定，被上訴人優先適用私運之罰則，以為裁處，不僅於法並無違誤，更始符責罰相當原則之要求等語，為此請求判決駁回上訴人在原審之訴。四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠「懲治走私條例」之處罰為「刑事罰」，而「海關緝私條例」之處罰為「行政罰」，兩者法律性質及規範目的不同，於行政上，舉凡有「規避檢查」「偷漏關稅」或「逃避管制」而未向海關申報之行為，即得適用海關緝私條例以私運論處（海關緝私條例第3條）；而依懲治走私條例第1條及第2條規定，足見懲治走私條例係為防止犯罪、維護金融秩序或交易安全、維護國民健康、維護國內農業產業發展、遵守條約協定、履行國際義務等政策目的對特定「管制物品」之私運行為，始論以懲治走私條例處以刑事罰，兩者之規範目的與裁罰手段均不同，上訴人主張私運之客體應限縮於懲治走私條例規定之「管制物品」或「應稅物品」顯對前揭法令有所誤解。㈡依設管條例第17條第1項之文義，係以國外貨物進儲自由港區為起點，再論及自由港區輸往國外或轉至其他自由港區，嗣再及至於同條第2項之自由港區貨物輸往課稅區、保稅區，或課稅區、保稅區貨物輸往自由港區等規範，可知設管條例第17條第1項所稱之貨物與關稅法及海關緝私條例所稱之貨物相同，同指進出口貨物，祇因設管條例基於貿易自由化之特性而將自由港區視為境內關外，而與一般貨物之進口作不同之稅務待遇及簡化關務處理而已。至於自國外進儲自由港區之貨物，或可分為營運用、自用機器、設備等不同用途，並視其用途享有設管條例第21條以下之租稅優惠。雖然如此，然並不因此改變其等均為自國外進入貨物之性質，況其於進儲自由港區後亦可能變更用途或者將之銷售輸往課稅區，即知用途縱有不同，但其為設管條例第17條第1項所稱之貨物，並無二致，自不因設管條例第21條以下對於自國外進儲貨物依其用途類別給予不同程度之租稅優惠措施，反將自由港區事業依設管條例第17條第1項應向海關通報流向之貨物限縮解釋僅限於供營運用之貨物而不及於自用機器，立法者並無使國家對進儲供自用機器設備放棄海關檢查權限之用意。上訴人以設管條例第21條第1項、第2項分別就「供營運用之貨物」及「自用機器、設備」予以規定；同條例第24條第1項將「供營運之貨物」及「自用機器、設備」予以區分並列；同條例第25條第1項將「貨物、機器、設備」區分並列為由，因而主張設管條第17條第1項之貨物並不包括自由機器、設備云云，即非可採。上訴人於95年3月23日向高雄港務局取得於高雄港第70、120號碼頭經營自由港區事業營運許可，另於94年間向基隆港務局申請於基隆港設置自由港區事業營運許可。上訴人於95年12月15日以自由港區事業身分依設管條例第17條第1項規定使用F1報單（號碼00/00/0000/0000) 向海關通報系爭機具外貨進儲高雄港自由港區，並於95年12月19日通報海關，有該份進口報單附卷可稽，上開機具為上訴人以自由港區事業身分自國外進儲高雄港自由港區而為設管條例第17條第1項所稱之貨物，不因其進儲之後係供上訴人自用之機器設備而異，上訴人如要將系爭機具跨出高雄港自由港區之境內關外範圍以外，無論是輸往國外、境內課稅區、保稅區、或依設管條例設置之其他自由港區，均應依設管條例第17條第1項向海關通報獲得電腦放行回應後，始得運出。惟上訴人未以F4報單向海關通報獲得回應紀錄，擅於100年5月11日將之運往基隆港自由港區貨櫃集散站，上訴人有違反設管條例第17條第1項規定而有私運貨物行為，即堪認定。㈢通關作業手冊就自由港區貨物運往其他自由港區雖係以買賣雙方互稱，惟其乃是執行設管條例第17條第1項及第2項關於「輸出、輸入、進儲」之例稱，非謂設管條例第17條第1項及第2項僅規範買賣交易之貨物流動，故上訴人主張本件係自用機具，無涉買賣，非設管條例第17條第1項、第38條第3項規範之對象云云，亦無可取。又海關緝私條例第3條之私運行為，不以偷漏關稅、逃避管制為限，其有規避檢查者亦屬之，本件雖無偷漏關稅或逃避管制，惟上訴人未向被上訴人通報獲被上訴人以電腦回應放行，即私自將系爭機具運往其他自由港區，即有規避檢查之私運行為。況是否構成規避檢查未向海關申報而運輸貨物行為，應從該貨物有無規避檢查而未向海關通報判斷，與其運輸途徑、運往區域或運送手法無涉，亦非從貨物運出後是否供營利或自用而定，例如未經海關從國外私運非管制貨物進口，雖未調包，但已構成規避檢查之私運行為甚明，因此是否構成私運行為，應依個案事實認定，自難僅以實務上已發生之個案類型框限設管條例第38條第3項處罰之私運行為。另上訴人因結束高雄港第120號碼頭之營運於100年3月16日向高雄港務局退租並點交該號碼頭，上訴人並於100年4月26日委託盛鑫公司將系爭機具投運至基隆港貨櫃場，盛鑫公司復將之轉託○○公司負責載運包含系爭機具在內等機具由高雄港先停靠台中港（台中港第24、25、26號碼頭）卸下一部分機具，再將系爭機具運至基隆港第20號碼頭。○○公司乃於100年5月3日依據航業法授權訂定之船舶運送業及船舶出租業管理規則（98年4月20日修正，現修正為船舶運送業管理規則）第16條規定，並檢送申請書、船籍資料、運送契約及船舶運送業務證書等資料向主管航業業務之航政機關高雄港務局、台中港務局及基隆港務局申請臨時航線及增加碼頭靠泊許可。足見上訴人所稱之移運許可，係船舶運送業者○○公司依船舶相關法規向航政機關申請核准臨時增加許可卸載或攬載之臨時航線許可，非屬自由港區主管機關針對自由港區業務對上訴人核發所謂之「移運許可」，更與設管條例第17條第1項或第2項之通報及海關之回應放行無涉，不應混為一談，該航政事項之「臨時航線許可核准函」及「碼頭靠泊核准函」與設管條例之自由港區貨物運送無關，無拘束被上訴人之效力，此復經交通部航港局105年3月23日航南字第0000000000號函覆被上訴人明白表示○○公司係依據98年4月20日修訂之船舶運送業及船舶出租業管理規則第16條規定檢具船舶運送業相關資料申請臨時航線等語在案。上訴人稱其已向高雄港務局及基隆港務局申請系爭機具「移運許可」獲准在案，即與事實不符，故其主張其基於該「移運許可」據以運出，並非規避檢查之私運行為，且該機具移運許可處分對被上訴人有構成要件效力，被上訴人應受拘束云云，並無可採。至於上訴人所舉劉宗德教授出具意見書，既是建立在誤信上訴人之說詞而將航政事項之「臨時航線許可核准函」及「碼頭靠泊核准函」誤認為自由港區事業主管機關針對自由港區業務核發之「移運許可」，則其基於錯誤事實所表示之見解，無從作為有利上訴人之認定。又原發回判決意旨係以前審判決認為「自用機器、設備」未經向海關申報而運輸進入其他自由港區，有偷漏關稅問題之見解係屬錯誤，並未認定「自用機器、設備」非屬設管條例第17條第1項、第2項及第38條第3項所稱之貨物；故上訴人主張原發回判決意旨已認定「自用機器、設備」無從構成設管條例第38條第3項之私運「貨物」云云，顯有誤解。而本件發回後經原審法院調查事實之結果，系爭機具雖無偷漏關稅、逃避管制，惟有不報海關，規避檢查之私運情事，上訴人徒以系爭機具係供自用且已取得所謂之移運許可，並非私運「貨物」亦無規避檢查意圖，無設管條例第17條第1項及第38條第3項規定之適用云云，亦無可採。至於被上訴人101年3月29日函固行文改制前財政部關稅總局，惟海關緝私條例於72年12月28日修正公布時，業將「意圖」之特別主觀要件刪除，故上開函文援用之本院58年判字第120號判例，既係針對修正前即23年6月19日公布施行之海關緝私條例第21條私運行為所為定義，即與修正條文意旨不合，而經本院102年度3月份第1次庭長法官聯席會議決議不再援用，則被上訴人上函已有誤解；況且，設管條例第17條第6項對於依同條第1項及第2項之進儲貨物流向，設有通報監視檢查機制，該機制雖與一般貨物進出口之查核簽審有所不同，惟祇是簡化流程，未減少海關之檢查義務與權限，是被上訴人上函所謂海關不介入查核，或係出於與一般進出口貨物比較之說法，自難執以認定上訴人未向海關通報獲得電腦放行回應即私將貨物運出區外，並無規避檢查情事。況且被上訴人上述請示之舉，乃係基於行政程序法第9條對於上訴人有利不利之情事一併注意，故將上訴人之主張及對上訴人有利之部分，陳報上級機關核示，該函並未認定上訴人之行為非屬私運行為，且經被上訴人向上級機關陳報案情後，改制前財政部關稅總局101年5月21日臺總局保字第0000000000號函仍然認為上訴人之行為屬於私運行為，被上訴人據此對上訴人為裁罰，並無不合。另交通部103年5月7日函雖就3部門式起重機進儲高雄港第120號碼頭，未繕具F4報單向海關通報，逕予移運至基隆港自由港區，涉及私運乙案，函復財政部，足見交通部雖為設管條例之主管機關（同條例第4條規定參照），惟自由港區事業是否應依設管條例第38條第3項轉據海關緝私條例第36條第1項、第3項規定處罰，乃屬關務主管機關之權責，非交通部所得認定；此亦經交通部105年1月28日交航字第0000000000號函重申自由港區事業應如何履行向海關通報義務，暨相關行為態樣是否該當違反設管條例第17條及第38條處罰規定，財政部享有經法律授權之行政法規制定權，以及海關個案執行之事務管轄權及裁處權限甚明。足認上開交通部103年5月7日函，亦未認定系爭門式起重機未違反前揭條例之規定。故本件尚難援引前揭被上訴人及交通部函，而為上訴人有利之認定。又「自由港區管理機關掌理港區內下列事項：……八、預防走私措施。」「自由港區內下列事項，由各該目的事業主管機關設立分支單位或指派專人，配合自由港區管理機關之運作辦理：……二、海關業務。」固為行為時（98年7月8日修正公布）設管條例第9條第1項第8款及第12條第2款所規定。惟觀○○公司100年5月3日（100）樺字第125號函向高雄港務局、台中港務局、基隆港務局申請臨時航線及100年5月10日（100）樺字第134號函致同上三個港務局及高雄港務局100年5月11日高港監理字第0000000000號函覆○○公司等情，可知並無隻字提及是要將自國外進儲高雄港自由港區之貨物運往其他自由港區，甚且是屬於○○公司與3個港務局間之航業事項法律關係，並非上訴人因自由港區事業身分向高雄港務局提出處理自由港區貨物之申請而發生貨物處理之法律關係，故高雄港務局僅就○○公司提出之航政業務事項審查，其對○○公司之許可，無從聯想會與上訴人國外進儲自由港區之貨物轉運至其他自由港區有關，故在此事實基礎下，自難課以高雄港務局應主動通報被上訴人配合辦理海關查核業務之責；況且，設管條例第17條第1項係規定應先向海關通報獲回應有案後始能將貨物運出，上訴人既要加入自由貿易區事業享有貨物快速流通及高度自主管理之待遇，自應遵守法令規定，上訴人未先向海關通報而將貨物運出，即已成立私運行為，若改制前港務局果知情而應受檢討，應是在於其等對上訴人已成立之私運行為未及時向海關通報，使海關錯失查緝時機，任令上訴人違法行為持續，非能因此謂港務局及海關單位服務不週，上訴人反而置身事外，遑論港務局准許的是○○公司之臨時航線申請。是上訴人執○○公司之臨時航線申請，謂其信賴高雄港務局之移運許可，本件係高雄港務局未主動通報被上訴人配合辦理海關查核業務，或被上訴人未配合高雄港務局之運作辦理海關查核業務，上訴人無私運行為，被上訴人認定上訴人違反設管條例第17條第1項規定而有私運行為，違反誠信原則及比例原則云云，亦非可取。㈣按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」行政罰法第7條第1項定有明文。所謂「過失」，係指行為人雖非故意，但按其情節應注意並能注意，而不注意者，為過失。上訴人資本額高達240億元，營運規模龐大，組織健全，長年經營海運業務、熟悉國際貿易業務之背景，為國內知名之航運公司，且上訴人於成立高雄港自由港區事業時亦派員參加自由港區事業專責人員訓練，上訴人並有兩名專責人員負責辦理相關業務等情，此有高雄港自由貿易港區事業營運許可證、交通部高雄港務局自由貿易港區事業專責人員訓練結業證書等影本附卷，且95年3月31日高雄港務局高港拓展字第0000000000號函所附「高雄港自由貿易港區港區事業營運許可審查表」，上訴人當時派8人參與95年3月23日之審查會議，且受審之電腦連線或電子資料傳輸方式處理、貨物通關帳務處理、自主管理專責人員之設置審查項目均符合規定，尤其系爭機具上訴人自始即以自由港區事業身分使用F1貨物進口報單向被上訴人通報外貨進儲高雄自由港區，參以比對上訴人存倉動態查詢清表，上訴人就其自國外進儲之自用機器設備包含系爭機具在內均以F1報單申報貨物進儲自由港區，筆數眾多，益徵上訴人可以知悉「自用機器、設備」為設管條例第17條第1項、第2項及第38條第3項所稱之貨物，上訴人主張被上訴人對於高雄自由港區專責人員雖有辦理訓練課程，惟並未宣導設管條例第17條第1項、第2項及第38第3項規定之貨物包括「自用機器、設備」，並無可採。再以上訴人101年3月13日基陽場字第000000000號函說明三比對上開存倉動態清表，益見上訴人並無不能知悉系爭機具為自國外進儲自由港區之貨物，故上訴人就其自由港區貨物輸往其他自由港區，應向海關辦理通報事宜乙事，自無不知之理，則其應注意並能注意，卻疏未注意，而將系爭門式起重機自高雄港第120號碼頭（00000）自由港區，轉運至上訴人所屬基隆貨櫃集散站內（屬基隆港自由港區），即有違反設管條例第17條第1項及第38條第3項之行為，並具有過失，洵堪認定。被上訴人乃依設管條例第38條第3項轉據海關緝私條例第36條第1項、第3項規定，並審酌本案情節予以裁量，裁處上訴人法定最低罰鍰倍數即貨價1倍之罰鍰計47,087,604元，併沒入涉案貨物，並無不合。至上訴人主張其已取得機具之「移運許可」，且因不知系爭機具為設管條例第17條第1項、第2項及第38條所稱之貨物，因而未向海關申報，而有禁止錯誤情形云云，惟如前述，上訴人係依設管條例第17條第1項規定，以自由港區事業身分以F1報單通報海關回應紀錄有案而自國外進儲系爭機具至高雄港自由港區，上訴人並無不知系爭機具為設管條例第17條第1項之貨物之理；而上訴人所稱之「移運許可」則為航政主管機關針對航運事項對○○公司發給之臨時航線許可，與上訴人應依設管條例第17條第1項規定通報海關無關，是上訴人執上情主張其有禁止錯誤情事，應予免罰或減輕處罰云云，亦無可採。又被上訴人101年3月29日函如前所述係基於有利不利上訴人之事項請示上級之意見，而被上訴人103年2月17日高關旗字第0000000000號函則因上訴人於被上訴人提出所謂之「移運許可」主張其是合法運送，被上訴人因而以該函呈請財政部關務署函轉財政部釋示，財政部乃於103年3月7日以台財關字第0000000000號函函詢交通部，是皆係引用上訴人之主張請求交通部表示意見，且各該函文均是在上訴人私運系爭機具後所為，並無使上訴人無從預見被上訴人對於設管條例第38條第3項規定之解釋前後不一，致為本件私運行為情事，上訴人主張其無從知悉自用機器設備為設管條例第17條第1項、第2項及第38條第3項所稱之貨物云云，亦無可採。㈤門式起重機00-00乙案，上訴人雖於100年5月31日將該部門式起重機售予課稅區之盛鑫公司，惟該部門式起重機之實體自始未運出自由港區範圍，尚置於海關監管範圍內，既無私運之動作，並未該當規避檢查、偷漏關稅或逃避管制等要件，故無從以設管條例第38條第3項轉據海關緝私條例第36條第1項及第3項裁處，是被上訴人依法僅要求業者補繳相關稅費，並以上訴人違反設管條例第18條第2項規定之自主管理事項，依同條例第39條規定予以警告乙次等情，業據被上訴人陳明在卷，復有被上訴人自由貿易港區聯合查核小組查核報告及處分書附卷足稽。足見關於門式起重機00-00乙案之事實與本件上訴人私運系爭門式起重機3部之事實並不相同，上訴人自難援引門式起重機00-00乙案之裁處結果，主張原處分違反行政自我拘束及平等原則。按海關緝私條例第1條及第16條第1項、第2項規定，海巡署與海關均為邊境管制之查緝機關。於國際通商口岸，海關逕依職權查緝走私，國際通商口岸以外之海岸、海域，始由海巡署負責巡緝，且海巡署緝獲之私運案件，仍應移送海關依據海關緝私條例裁處，海巡署之查緝行為並非私運行為構成要件。上訴人主張認私運行為應以「海巡署之查緝行為」為要件，顯有誤解。㈥按本院43年判字第10號、48年判字第44號、52年判字第328號等判例要旨，海關緝私條例第36條第4項之適用主體為私運貨物或經營私運貨物者以外之人，上訴人為私運系爭貨物之主體，自無海關緝私條例第36條第4項之適用，上訴人主張本件應依上開規定免罰云云，亦有誤解。再按，海關緝私案件減免處罰標準第17條規定，係指海關未接獲檢舉或進行調查前，違法行為人主動陳報或提供違法事證始足適用。然系爭機具業於100年5月11日移運至基隆港自由港區，直至101年2月6日由被上訴人查獲私運行為，相隔9個月，上訴人又係於經被上訴人查獲私運行為後，始於101年3月13日及103年4月1日分別以基陽場字第000000000號及風字第00000000000號來函陳述意見，上訴人主張本件應依上開規定免罰，亦無可採。又本件係上訴人未依設管條例第17條第1項規定向海關通報獲得回應紀錄，而為私運行為，非僅違反設管條例第18條第2項及第3項之自主管理事項，亦非已向海關通報而有虛報或不實情事，上訴人主張本件縱應受罰亦應依設管條例第39條或第38條第1項規定處罰云云，即非可採。另遍查原發回判決意旨，亦無本件系爭機具之運載縱有違規，亦係違反設管條例第17條第1項及第3項有關虛報或不實規定而應依同條例第38條第1項論處之指摘，上訴人謂原發回判決意旨已明揭本件個案應適用之規範云云，尤無可取。㈦按行政院自由貿易港區協調委員會94年5月20日經協字第0940000821號函說明二，是以，航商轉型成為自由港區事業從事「單純轉口運送」業務時，其轉口櫃運作方式既與現制無異，故依「關稅法」等相關規定辦理已臻完備，惟其餘業務仍需以「自由港區事業身分」依「自由港區作業規定」辦理。上訴人既為運輸業者，且經交通部核准於高雄港第70號及第120號碼頭經營貨櫃集散站，轉口及轉運業務原本為其營運項目之一，其嗣後另申請設立為自由港區事業，依上開行政院自由貿易港區協調委員會函釋，運輸業者申請成為自由港區事業從事轉口業務者，其單純轉口運送業務仍依「關稅法」相關規定按現行方式辦理。高雄港務局遂依此函釋於自由貿易港區事業營運許可會勘暨審查會議作成會議結論第2點，謂「轉口及轉運業務回歸關稅法，因此按現行方式運作，符合有關貨物控管及自主管理相關事項，並具與港區門哨連線之設備」【按：對應上開函釋(一)即指單純轉口運送】，至其餘業務仍需依「自由港區作業規定」審查其有無設置電腦連線設備處理貨物通關、帳務處理及貨物控管甚明。況上訴人於95年12月15日自國外進儲系爭機具時，正係以其自由港區事業身分依設管條例第17條第1項規定使用電腦連線設備向海關通報F1報單進入境內，並依自由港區相關作業規定於電子帳冊系統中登錄「自用機器設備帳」，以控管其儲位及數量。可知上訴人對於本案非屬單純轉口及轉運業務，其應使用電腦連線設備辦理通報（關）、帳務處理及貨物控管等作業知之甚稔，上訴人主張其已取得高雄港務局之許可，因而可不使用電腦連線設備實施營運、貨物控管及帳務處理等作業云云，並無可取。㈧上訴人於高雄港自由港區營運許可證中獲准設置地點為高雄港第70、120號碼頭，然上訴人卻將系爭機具擅行私運至基隆港陽明貨櫃場，供營業使用從事冷凍貨櫃裝卸業務，業據上訴人基隆貨櫃場管理人員鍾志宏接受被上訴人訪談時陳述甚明，再對照上訴人101年3月13日基陽場字第000000000號函說明三表示：「前述3台門式起重機移轉時，敝公司不知有F1報單（號碼00/00/0000/0000)，故未加以申報。」，益見上訴人自國外進儲系爭機具後，疏於管理，造成無視其為依據設管條例第17條第1項規定並以F 1報單通報海關方得進入境內之屬於自由港區貨物，復不通報海關私自運出，造成海關無從掌握貨物流向，形成檢查空窗，上訴人亦無所謂，則上訴人私運貨物規避檢查之過失非輕，所稱其主觀認為以為進儲高雄港自由港區後即處於受被管理監督之狀態，無須再辦理通報，縱有過失，亦屬輕微云云，即非可採。㈨上訴人將系爭門式起重機自高雄港第120號碼頭（00000）自由港區，轉運至上訴人所屬基隆貨櫃集散站內（屬基隆港自由港區）時，均未以F4報單向海關辦理通報，涉有將進儲自由港區之免稅貨物擅自運入其他自由港區之違章情事，且上訴人並無法定得減輕或免除處罰之事由，被上訴人乃依設管條例第38條第3項轉據海關緝私條例第36條第1項、第3項規定，從輕裁處上訴人法定罰鍰最低倍數即貨價1倍之罰鍰計47,087,604元，併沒入涉案貨物，被上訴人已審酌上訴人過失情節、違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響等一切情狀，原處分並無違反罪責相當原則及比例原則等語。五、上訴意旨略謂：㈠原判決顯然認為凡不通報海關將貨物運往其他自由港區範圍者，即屬規避檢查之私運行為，惟此項見解顯然已與本院104年度判字第781號判決及原發回判決所明揭之應考量設管條例之立法目的，而由自由港區運往他自由港區未予通報行為並非私運行為之法律見解相違，構成判決適用法規顯有錯誤。原判決對於所謂規避檢查之私運行為之解釋，顯不符合海關緝私條例第3條之文義解釋，而屬判決適用法令有所不當。按照海關緝私條例第3條之文義解釋，私運貨物行為，須至少有：⒈規避檢查、逃漏關稅或逃避管制行為；⒉未經向海關申報；⒊運輸貨物進出自由港區。此觀依照本條意旨所制訂之法規（軍警機關在非通商口岸查緝走私參考資料彙編第參點及海岸巡防機關海域執法作業規範第42點規定參照），即徵明確。是故，原判決將未向海關通報之行為，一律視為規避檢查之私運行為，如此解釋，形同架空海關緝私條例第3條規定中對於「規避檢查」、「偷漏關稅」或「逃避管制」之要件要求。除明顯逾越立法者於設管條例第38條第3項所規定之文義外，更造成各立法間私運行為定義之不一致，與體系解釋原則不符，更造成法律之不明確，構成處罰法定原則、法律明確原則之違反。另按照海關緝私條例第3條之法條文義，係將「規避檢查」與「偷漏關稅」或「逃避管制」並列。而所謂「逃漏關稅」，涉及相當明確之事實判斷，「逃避管制」亦以法律明文規範之管制物品為基礎。基此，所謂「規避檢查」亦應以規避法律所明文規範之檢查機制，方足當之。惟觀諸設管條例就通報海關所賦予之功能中，無疑屬於自主管理義務之一環，並未涉及機具檢查之職權或功能，可見原判決認為未經通報海關運輸貨物離開自由港區範圍，即構成規避檢查之私運行為，顯然欠缺任何法律依據，更與設管條例之立法意旨相違。更甚者，原判決對於規避檢查之私運行為如何認定，甚而提出「是否構成規避檢查未向海關申報而運輸貨物行為，應從該貨物有無規避檢查而未向海關通報判斷」此等顯然循環論證之解釋標準，更顯原判決無從解釋本件上訴人移運系爭機具之行為，究竟如何該當「規避檢查」，方以此等含糊不清之論理方式架空「規避檢查」此一要件，構成判決理由矛盾。多數法規〔臺北關稅局對歐美紐澳日本（不含琉球）韓國新加坡馬來西亞地區直航中正國際機場入境旅客行李實施紅綠線通關作業要點第4點、南投縣資訊休閒業管理自治條例第8條、臺北市電子遊戲場業設置管理自治條例第8條、桃園縣特定行業設置管理自治條例第8條及臺北市舞廳舞場酒家酒吧及特種咖啡茶室管理自治條例第8條規定參照〕就規避檢查之定義，均明確規定需有相當積極行為，諸如設置規避檢查之裝置，或係進口逃漏關稅或管制物品。另實務發生經行政法院認定之規避檢查案例（本院103年度判字第715號、104年度判字第399號、103年度判字第541號、100年度判字第938 號及98年度判字第238號判決參照），多係除未經通報外，另涉及逕行將貨物運往課稅區等情事，或未向海關申報，並以貨物調包之方式運入貨物等。況由被上訴人官方網站所公佈之103年度、104年度及105年度查緝績效新聞一覽表可知，被上訴人關務實務上所查緝之私運行為，均以涉及偷漏關稅或走私管制物品之規避檢查行為為限，包括私菸、大陸香菇、安非他命、毒品等，此等私運行為態樣與本件上訴人運送系爭機具此等非屬管制物品，且不涉及脫漏關稅之「自用機具」，迥然不同。更顯見原判決將此等「自用機具」未經報關即運出自由港範圍之行為，認定為私運行為，顯然適用法規有所不當。本件系爭機具僅係經原處分認定未向海關通報，未涉及任何轉運至課稅區、貨物調包，甚或裝設規避檢查之器具，被上訴人迄今未舉證除未經向海關通報外，上訴人有何獨立規避檢查之誘因或行為，則本案自因無獨立規避檢查之情事，而無從構成海關緝私條例及設管條例之私運行為。就此，除經原發回判決明確肯認外，於原處分作成前，被上訴人101年3月29日函向財政部關稅總局表示本件「按本案系爭機具屬免關稅、非管制物品，自無偷漏關稅、逃避管制之情形，已如上述。又其輸出入並無相關簽審規定，且轉運他自由港區僅須以F4報單向海關通報，海關無需介入查核，似亦欠缺逃避檢查之動機。」即無論依原發回判決或被上訴人本身過往見解，皆認定本件並未涉及規避檢查之情形，亦無從構成私運行為。是以，原判決認定上訴人移運系爭機具，屬於規避檢查之私運行為，構成判決違背法令甚明。㈡於認定主觀應受責難程度之問題上，本院於多數判決（本院104年度判字第358號及103年度判字第465號判決參照）均強調於個案認定之過失應區分輕重程度，予以適應之歸責評價。原發回判決與劉宗德教授均明確認為上訴人存有不知法規之禁止錯誤情形，主觀上應受責難程度相當輕微。被上訴人將設管條例第17條第1項規定之違反，一律視為私運行為而適用同條例第38條第3項之認事用法，顯然違反法條體系及文義，而此種解釋方法更無從為人民所事前預見，原處分已使設管條例之相關規定違反法律明確性原則。況即使依財政部關稅總局所發布之通關作業手冊，亦未明確揭示違反海關緝私條例第17條第1項之未予通報行為，應不分情節一律依同條例第38條第3項規定論處；更甚者，被上訴人或訴願機關財政部均曾對於本件是否構成私運行為而有同條例第38條第3項之適用，表示疑義及不確定（被上訴人101年3月29日函、103年2月17日高關旗字第0000000000號函、財政部103 年3月7日台財關字第0000000000號函、交通部103年5月7日函及財政部關務署103年5月12日台關業字第0000000000號函參照）。上訴人絕非蓄意未通報海關或辦理通關，僅係一時不查，漏未辦理自主管理事項之通報，縱有過失，亦係極輕度之過失；上訴人所具備之輕度過失，亦係針對未予通報之違反設管條例第17條第1項之行為而言，而非對於同條例第38條第3項「私運貨物行為」具有過失，蓋上訴人無從預見被上訴人對於「私運貨物行為」之解釋，竟採用違反體系解釋、文義解釋之不當解釋方法，並且亦顯然違背被上訴人、本件訴願機關及交通部於原處分作成前所為之相關函釋內容（被上訴人101年3月29日函、103年2月17日高關旗字第0000000000號函、財政部103年3月7日台財關字第0000000000號函、交通部103年5月7日函及財政部關務署103年5月12日台關業字第0000000000號函參照）而擴張將本件明顯非屬私運貨物行為之單純未予通報行為，亦以該條項適用並課處上訴人鉅額裁罰。上訴人就被上訴人此種明顯違背常理之認事用法，顯不具備合理標準之應注意、能注意而不注意之過失情節，則被上訴人未就上訴人不具備私運貨物行為過失之情形予以考量，即逕依海關緝私條例第36條第1項及第3項規定，作成本件裁罰處分，造成上訴人遭受高達近1億元之損失，顯然不符有責任始有處罰之行政罰基本原則及罰責相當原則。然原判決顯然就原處分並未區分上訴人主觀上過失之可歸責程度，亦未區分上訴人就未予通報行為與私運貨物行為之主觀可歸責狀態有所不同，而一概以過失論之，以致於未能減輕處罰，反映上訴人應承擔責任之程度，顯然構成裁量怠惰之違法，原判決未加以指摘，反加以維持，自有判決違背法令情形。㈢依原發回判決意旨，實已認定本件上訴人移運系爭機具之行為，並無逃避檢查可言。按行政訴訟法第260條第3項規定，本件原審法院，即應以原發回判決之見解為判決基礎。迺原判決竟罔顧行政訴訟法之明文規定以及原發回判決之意旨，逕認上訴人移運系爭機具之行為，係屬規避檢查，而構成私運行為。此等認定，不但違反法律解釋原則而屬適用法律有所不當，更已直接違反行政訴訟法第260條第3項規定。且依本院92年度判字第1331號及99年度判字第1161號判決即明揭，撤銷訴訟判斷行政處分合法性之基準，係行政處分發布時之事實或法律狀態。準此，原判決應以原處分發布時之事實狀態為裁判基準，而無從以本件更審程序時，行政機關作成之函覆，作為認定原處分是否合法之基準。然原判決竟以交通部航港局105年3月23日航南字第0000000000號函（下稱航港局105年3月23日函）覆被上訴人，表示○○公司係申請臨時航線等語為依據云云，認定上訴人所稱之移運許可，係船舶運送業者○○公司申請核准臨時增加許可卸載或攬載之臨時航線許可，非屬自由港區主管機關針對自由港區業務對上訴人核發所謂之「移運許可」，而與設管條例第17條第1項或第2項之通報及海關之回應放行無涉。惟航港局105年3月23日函，係被上訴人於更審程序中，以105年3月21日高普旗字第1051006554號函請求交通部航港局提供相關資料後，交通部航港局所做成之函覆。由此可知，航港局105年3月23日函係於本案更審程序中方形成之事實，原判決斷無從以此函文作為認定原處分是否合法之基礎。迺原判決竟遽以該更審程序中所作成之函文認定原處分合法，顯然與上開本院所採行行政訴訟法撤銷訴訟之違法認定基準時見解相違，屬於判決違背法令及適用法規顯有錯誤。㈣本件裁罰僅有倍數而無最高金額上限，已明顯與司法院釋字第641號及第685號解釋意旨不符，且除裁處金額無上限外，又再將可合法使用而非管制物品之機具予以沒入，其對於人民處罰過苛之情形，尤甚於以往所有案件，實已明顯違反憲法及行政程序法第7條之比例原則。原處分顯然未依上開大法官解釋及行政罰法第18條及第8條之規定，就本件上訴人違反行政法上義務之程度及相關法規是否有得以減輕或免除裁罰之規定為適當、充分之衡酌，而形成過苛之處罰，違反罪責相當原則。本件被上訴人應就案情妥善裁量，而選擇以較輕之處罰方式，其可予審酌之規定及因素包括：⒈設管條例第39條第1項規定：誠如被上訴人101年3月29日函中已曾表示得依較輕之處罰方式即設管條例第39條規定裁處，參照被上訴人對於編號00-00起重機之處分前例，無論依行政自我拘束或比例原則，本件原處分選擇以設管條例第38條第3項規定裁罰，而非以第39條第1項予以警告，顯屬違法且裁罰過當。 ⒉設管條例第38條第1項規定：本條項已就違反第17條第1項及第3項規定設有適當之罰則，並於情節重大時得予以加重處罰，本件系爭機具之運載縱有違規，亦僅係違反第17條第1項及第3項規定，此亦已經原判決所明揭，則被上訴人自得審酌個案之違規情事，依據處罰較輕及符合比例之設管條例第38條第1項規定予以裁處。⒊海關緝私條例第36條第4項之不知為私運貨物查明屬實者之免罰規定：原處分係依設管條例第38條第3項規定轉據適用海關緝私條例第36條第1項及第3項規定裁處。惟同條規定設有第4項，本件上訴人無從預見單純未予通報之行為竟被解釋為構成私運行為，因而不具備違法之故意過失已詳如前述，則本件亦已同時構成「不知為私運貨物」之情形，而應認定為免罰，迺被上訴人忽視本項規定，逕予適用同條第1項及第3項規定遽為裁罰，亦明顯與比例原則不符。⒋依海關緝私條例第45條之1所授權制定之「海關緝私案件減免處罰標準」第17條規定，考量上訴人犯後主動配合調查與提供相關事證，並且違規情節輕微，得予減免處罰：被上訴人依法本有視案件情節輕重減輕或減免處罰之權限，尚無所稱裁量萎縮至零之情形。本件上訴人曾多次函告包含被上訴人在內之相關機關，主動說明事實經過並提供相關事證，此有上訴人101年3月13日基陽場字第000000000號函及103年4月1日風字第00000000000號函等可稽，益證原處分確有應適用而未適用海關緝私案件減免處罰標準第17條免予處罰規定之違法。另比較與衡酌其他稅法法規（關稅法第73條第1項、第84條、第81條、所得稅法第107條、第111條及第114條規定參照）就「漏未報稅或報關情形」之處罰，亦顯見本件被上訴人依設管條例第38條第3項規定裁處上訴人將近5,000萬元之罰鍰及沒入處分，造成上訴人承受近1億元之鉅額損失，已形成過苛之裁罰，違反比例原則。綜上，考量本件：⒈違法情狀之輕微程度；⒉上訴人屬於初犯，犯後亦無其他再犯行為；⒊上訴人並無因被上訴人所稱違規行為受到任何利益；⒋系爭機具未涉任何逃漏關稅或管制等私運行為之事實；⒌上訴人違反相關法規之過失程度甚為輕微，甚或有禁止錯誤之情形；⒍被上訴人對於相關法規之解釋前後不一，無從合理期待上訴人得清楚預見等因素，本件事實上存有多種可達目的之較小限制手段，被上訴人卻未優先採納，誠如原發回判決與交通部函釋所指出，其處罰方式確已違比例原則。原判決並未衡量原處分機關於裁罰選擇尚有包括設管條例第18條及第39條規定、海關緝私條例減免處罰標準以及海關緝私條例第36條第4項等較輕處罰之規定，逕予判認原處分並未違反比例原則，顯有判決適用法規不當之違法。㈤就行政罰法第8條之意涵，林錫堯前大法官曾指出應包括「法律見解錯誤」，因欠缺期待可能性而構成阻卻責任事由。依照「存倉動態查詢清表」，上訴人雖於進儲系爭機具時辦理通報，但於運離第120號碼頭時，因認為進儲系爭機具業已辦理通報，系爭機具即已處於事實上被管理監督之狀態，因此無須再辦理通報，此際縱有過失，情節亦屬輕微，況且，上訴人殊無從預見此種輕微違規未依法通報海關運送自用機具而未涉及偷漏關稅、規避管制或運送管制物之情形，即當然會被認定為構成設管條例及海關緝私條例所規定之「私運貨物」，上訴人顯然欠缺理解法律規定之期待可能性，而應有行政罰法第8條之禁止錯誤情形及比例原則之適用，被上訴人自應斟酌而予以減輕或免除處罰。本件依照行政罰法第18條第1項所定4項因素分別檢試，可知原處分所裁處之1倍罰鍰約5,000萬元，顯已逾越比例原則及行政罰法第18條第1項規定，構成裁量怠惰之違法：⒈關於「應受責難程度」：上訴人本件純屬於初犯，犯後亦無其他再犯行為；系爭機具未涉任何逃漏關稅或管制等私運行為之事實；上訴人欠缺違反相關法規之故意過失；被上訴人對於相關法規之解釋前後不一，無從合理期待上訴人得清楚預見，本件亦有禁止錯誤之情形。綜合考量此等因素，本件上訴人應受責難程度應屬輕微。⒉關於「所生影響」：本件上訴人一時不察而未通報之行為，並未如重大食安事件或環境污染事件對於社會帶來重大影響，且亦無逃漏關稅及規避管制之情形，自無發生重大影響。⒊關於「違反行政法上義務所得之利益」：上訴人並無因所稱系爭違規行為獲得任何利益，被上訴人亦不爭執系爭機具為自用機具，故上訴人無從透過系爭機具於自貿港口間之移動而獲得任何利益。⒋關於「受罰者之資力」：近年來全球海運景氣蕭條，上訴人去（105 ）年前三季淨損130.23億元，累積待彌補虧損為161.43億元，除已實施高階主管減薪方案，更啟動減增資計劃以強化財務結構。經濟不景氣已造成上訴人經營之極大壓力，原處分高達5,000萬元之罰鍰，更顯係無法承擔之負擔。按法律規定關於人民處罰之構成要件應清楚明確，行政或司法機關不得逕自擴張其範圍，導致人民無所預見行政處罰之構成要件及效果，就此，已有司法院釋字第638號解釋、彭鳳至前大法官釋字第638號解釋意見書及廖義男前大法官釋字第604號解釋意見書可參。依設管條例第38條第3項文法解釋及文脈解釋觀察，單純違反設管條例第17條第1項及第2項之行為，即漏未通報或通關之行為，而未涉及私運貨物之情事者，因此時欠缺有私運行為之情事，而無從依第38條第3項規定適用海關緝私條例，此時所應適用者，乃係視個案違法情節適用同條例第38條第1項或第39條規定裁處。是以，原判決認為設管條例第38條第3項私運行為乃指未向海關通報或通關，擅將貨物運往其他自由港區、課稅區或保稅區而言云云，顯係刻意忽略第38條已明定「而有私運行為者」之文義，架空立法所明確規定之構成要件，顯與處罰法定原則相違。另依設管條例第38條第1項規定可知，行為人向海關通報有刻意虛報或不實之情事者，不過僅依同法第38條第1項規定論處，並未直接視為私運行為；海關緝私條例第33條亦僅規定：「船用物料、船長所帶包件及船員自用不起岸物品，未列單申報或申報不實者，處船長二千元以上二萬元以下罰鍰，並得沒入之。」相較於此，明顯不具欺騙意圖，不影響關稅課徵且非管制物品，而只是單純漏未通報海關之行為（惡性顯然輕微），自無從直接認定已構成同條第3項「違反第17 條第1項或第2項規定」並「擅將貨物運往其他自由港區、課稅區或保稅區而有私運行為者」之「私運行為」，否則設管條例第38條之適用及體系上即有嚴重之輕重失衡問題。是被上訴人認定上訴人單純漏未通報海關而移運機具之行為構成私運行為，顯然違反體系解釋原則，並不可採。本件上訴人所轉運系爭機具，係從自由港區至自由港區，故無逃漏關稅，規避檢查或管制之情形，原判決將未向海關通報之行為，逕予視為私運行為，顯已與海關緝私條例第3條規定及懲治走私條例第2條第1項規定牴觸，除明顯逾越立法者於設管條例第38條第3項所規定之文義外，更造成各立法間私運行為定義之不一致，與體系解釋原則不符，更造成法律之不明確，構成處罰法定原則、法律明確原則等之牴觸。又關於立法規定倍數裁量罰鍰之方式，雖係授權行政機關於特定範圍內裁量裁處金額，惟倍數裁罰之方式未顧及個案中違法情況之嚴重程度，因此可能導致個案過苛之行政罰，違反比例原則而違憲，此有司法院釋字第716號解釋可供參酌。此外，大法官解釋（司法院釋字第641號及第685號解釋參照）亦已多次宣告立法未就個案設定裁量基準及最高裁罰額度之限制，與比例原則相違而違憲。海關緝私條例第36條第1項規定，即係採取如司法院釋字第716號解釋公職人員利益衝突迴避法第9條之立法模式，於私運貨物進口、出口或經營私運貨物者，無論其違法情狀之嚴重程度，最低仍一律裁處「貨價」之1倍罰鍰，惟私運貨物價值可能甚鉅，而造成過苛之行政處罰（如本案上訴人一時不查所違反之向海關通報自由港區自主行為義務，即須受到行政罰近5,000萬元之罰鍰處分，以及貨物沒入處分，造成上訴人總計共約1億元之損失）而行為人之違法情狀與貨物價值並無直接關連，貨物價值亦不當然等同於私運行為可得之不法利益。又同條第3項規定，不論個案違法情節是否嚴重、貨物是否屬於管制物品，均一律沒入貨物，是海關緝私條例第36條第1項及第3項規定依照司法院釋字第716號解釋意旨，顯已造成人民財產權不符合比例原則之限制。為避免海關緝私條例第36條第1項及第3項規定成為違憲之法規，原判決本有依合憲原則解釋相關法規之義務，依合憲解釋，認定本件雖有海關緝私條例第36條第1項及第3項規定之適用（假設語氣，上訴人仍否認之），惟仍應考慮包括行政罰法第18條第1項規定、海關緝私條例第36條第4項之免責規定，以及海關緝私案件減免處罰標準等，就本案上訴人違法之情狀輕重，判斷相應之處罰。迺原判決認定本件被上訴人適用海關緝私條例第36條第1項及第3項規定裁處貨價1倍之罰鍰及沒入處分，仍符合比例原則，此種適用法律方式，已造成該等條文違反相關大法官解釋所明揭之比例原則及禁止過苛裁罰等而違憲，原判決明顯違反合憲解釋等論理法則，自已構成違法判決。上訴人本件運送系爭機具顯無私運貨物之意圖，亦無從預知未予通報海關之行為即得視為海關緝私條例及設管條例之私運貨物行為（上訴人仍否認之），則依照海關緝私條例第36條第4項本應構成免罰事由。詎原判決不當援引本院43年判字第10號及46年判字第65號判例等認海關緝私條例第36條第4項規定可得免罰之主體，限於私運行為事件之第三人，因而排除上訴人得以適用該規定而免罰。惟海關緝私條例第36條第4項並未限制本項所適用主體，係私運行為人以外之第三人，原判決及其所引判例，顯係自行創設法律所無之限制，違反法律保留原則，逾越司法裁判界線，亦構成權力分立原則之違反，屬於違憲之判決。㈥被上訴人就與本件系爭機具款式完全相同、事實相近之編號00-00起重機，亦曾於102年11月14日以高普旗字第0000000000號函作成行政處分，認定該部系爭機具係上訴人「將進儲自由貿易港區之自用機器、設備於進儲後5年內售往課稅區」漏未向海關通報之行為，惟被上訴人當時明確認定此種行為係違反設管條例第18條第2項，而以同條例第39條要求限期改正，並予以警告乙次，則與00-00案於同時間受被上訴人調查事實相同之本件系爭機具（即編號00-00、00-00及00-00，參見被上訴人101年2月16日之聯合查核小組查核報告表），僅係於自由港區運往自由港區而漏未向海關通報，即受到罰鍰高達5,000萬元之裁處及沒入處分，此顯已與平等原則、體系正義及行政自我拘束原則等相違。詎原判決以00-00案未運出自由港區範圍內，即認為該案與本案不同，而不構成私運行為之要件等云云。惟00-00 案與本案皆係違反設管條例下進儲貨物，業者之自主管理向海關通報之義務，本案所違反者係設管條例第17條第1項規定，抑或第18條第2項之規定，尚有爭議，以及涉及被上訴人裁量是否合法之問題，迺原判決忽視本案與00-00案違規情節狀況相似之事實，仍逕予認定00-00案不足為本案所參考審酌，自與平等原則、體系正義及自我拘束原則等相違，而構成違反論理法則及證據法則之違法，屬於判決違背法令等語，為此請求廢棄原判決，並撤銷訴願決定、復查決定及原處分。六、本院查：㈠按設管條例第17條規定：「（第1項）國外貨物進儲自由港區、自由港區貨物輸往國外或轉運至其他自由港區，自由港區事業均應向海關通報，並經海關電腦回應紀錄有案，始得進出自由港區。（第2項）自由港區貨物輸往課稅區、保稅區，或課稅區、保稅區貨物輸往自由港區，應依貨品輸出入規定辦理，並向海關辦理通關事宜。……（第4項）前3項之通報或通關，自由港區事業應以電腦連線或電子資料傳輸方式向海關為之。……（第6項）自由港區事業貨物之存儲、重整、加工、製造、展覽、通報、通關、按月彙報、自主管理、查核、盤點、申報補繳稅費、貨物流通及其他應遵行事項之辦法，由財政部會商有關機關定之。」第38條第3項規定：「自由港區事業違反第17條第1項或第2項規定，擅將貨物運往其他自由港區、課稅區或保稅區而有私運行為者，由海關依海關緝私條例規定處罰。」次按海關緝私條例第36條第1項及第3項規定：「（第1項）私運貨物進口、出口或經營私運貨物者，處貨價1倍至3倍之罰鍰。……（第3項）前2項私運貨物沒入之。」又所謂私運貨物進口、出口，謂規避檢查、偷漏關稅或逃避管制，未經向海關申報而運輸貨物進、出國境，海關緝私條例第3條前段所明定。依其72年12月 28日修正公布之立法理由：「……本條例所定，均為行政罰，對於其處罰要件，祇須以有違法行為準，爰將現行條文第3條私運貨物進口、出口之定義中所定『意圖』一詞予以刪除，以符行政罰之本質。」可知，未經向海關申報而規避檢查，私自輸入或輸出貨物者，即構成私運貨物進口或出口，不限於逃避管制或偷漏關稅之行為態樣。㈡復按設管條例第3條第1款及第2款規定：「本條例用詞定義如下：（第1款）一、自由港區：指經行政院核定於國際航空站、國際港口管制區域內；或毗鄰地區劃設管制範圍；或與國際航空站、國際港口管制區域間，能運用科技設施進行周延之貨況追蹤系統，並經行政院核定設置管制區域進行國內外商務活動之區域。（第2款）二、自由港區事業：指經核准在自由港區內從事貿易、倉儲、物流、貨櫃（物）之集散、轉口、轉運、承攬運送、報關服務、組裝、重整、包裝、修理、裝配、加工、製造、檢驗、測試、展覽或技術服務之事業。」第13條規定：「（第1項）申請經營自由港區事業，應提具營運計畫書、貨物控管、貨物通關及帳務處理作業說明書，連同相關文件，向自由港區管理機關申請入區籌設及營運許可。（第2項）前項事業申請入區籌設及營運許可應具備之資格、營運組織型態、申請程序、檢附之文件、各項營運控管作業、帳務處理、許可之撤銷、廢止及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」為因應全球化運籌管理經營模式，目前全世界有數百個自由貿易港，由各國依其優勢及所欲達成之競爭力，考量各國經濟、勞工等政策及國家安全等面向，各自設立不同特色之自由貿易港，雖均以低度行政管制及高度自主管理為導向，但因國情不同，管制及自由密度仍有差異。我國針對國外進出口貨物之關稅課徵、貨物通關，本應依關稅法規定為之；惟為發展全球運籌管理經營模式，推動貿易自由化及國際化，特制定設管條例，該條例自92年7月23日施行以來，行政院核定並已開始營運之自由貿易港有6海港1空港，包括基隆港自由港區、臺北港自由港區、桃園航空自由港區、臺中港自由港區及高雄港自由港區、蘇澳港自由港區及安平港自由港區。設管條例之精神最重要者乃「境內關外」之領域概念。然關外之自由港區既仍屬境內領域，即與境外非屬同義。設管條例雖採行低度行政管制及高度自主管理，並排除關稅、貨物稅、營業稅等租稅障礙以及簡化關務行政、通關申報手續，但海關於自由港區內之行政權並無減少；設管條例第17條第4項簡化通報之目的在於簡化貿易通關程序，使貨物可以迅速進出自由港區，並非限制海關之查核權。㈢設管條例貿易自由化之設計，係給予廠商高度自主管理，海關對該貨物仍有邊境檢查之義務與權限。設管條例第17條第1項規定貨物自進儲自由港區開始到之後輸往國外或轉運至其他自由港區，均應向海關通報取得回應紀錄，始得為之，其意在此，同條例第19條：「海關得設置聯合查核小組，就自由港區事業關於貨物控管、電腦連線通關及帳務處理等自主管理事項進行查核，並得執行實地盤點，自由港區事業不得規避、妨礙或拒絕。」即為海關查核權限之明文規定。另為執行設管條例第17條有關事業之通報及同條例第19條海關之查核，主管機關依設管條例第17條第6項之授權訂定自由貿易港區貨物通關管理辦法（98年11月24日修訂），其第4 條規定：「自由港區事業應辦理之自主管理事項如下：一、進儲國外貨物之通報。二、輸往國外貨物之通報。三、輸往其他自由港區貨物之通報。四、輸往課稅區、保稅區貨物之通關。五、進儲課稅區、保稅區貨物之通關。六、區內交易貨物之通報。……。二十二、貨物通關、帳務處理及貨物控管之電腦資料儲存作業。……」第5條第1項規定：「依本條例第17條第1項規定，向海關辦理通報程序如下：一、國外貨物進儲自由港區事業時，自由港區事業應向海關傳輸報單通報，經海關以電腦回應紀錄有案，憑以進儲。二、自由港區事業貨物輸往國外時，由貨物輸出人於貨物進儲港區貨棧後，向海關傳輸報單通報出口，經海關電腦回應紀錄有案，憑以裝船（機）出口。三、自由港區事業貨物運往其他自由港區時，由自由港區事業於貨物進儲港區貨棧後，向海關傳輸報單通報轉運，經海關電腦回應紀錄有案，憑以出進區。」第2條規定：「本辦法所稱港區貨棧，指自由港區管理機關設立或經其核准設立，具有與港區門哨單位電腦連線之設備，及可供自由港區事業貨物存儲、進出區貨物查驗、拆裝盤（櫃）之場所。」第23條第1項規定：「海關有正當理由認為有違反本條例之情事或就自主管理事項認有進行查核之必要者，得隨時派員查核（驗）貨物及其相關文件、帳冊、單據、信件、電腦檔案等資料，被查核人應予配合並給予必要之協助；必要時並得提取貨樣、型錄或說明書等。」此外，行為時自由貿易港區海關查核作業規定第1點規定：「為執行『自由貿易港區設置管理條例』第19條及『自由貿易港區貨物通關管理辦法』第23條規定之查核作業，特訂定本作業規定。」第4點規定：「實施查核方式為電腦連線查核、現場查核或實際盤點。」另依通關作業手冊第二章第三節項目二作業要點一、通報：(一)：「自由港區事業於貨物進儲港區貨棧，並由港區貨棧傳輸出口貨物進倉證明書後，由自由港區事業以報單（F4自由港區與其他自由港區、課稅區間之交易）向賣方自由港區事業所在地海關通報，經邏輯檢查及比對進倉資料合格，海關紀錄有案，即傳輸出口貨物電腦放行通知……憑以放行出區。」㈣原判決依前揭理由，認被上訴人以上訴人將系爭門式起重機自高雄港第120號碼頭（00000）自由港區，轉運至上訴人所屬基隆貨櫃集散站內（屬基隆港自由港區）時，均未以F4報單向海關辦理通報，涉有規避檢查，將進儲自由港區之免稅貨物擅自運入其他自由港區之違章情事，乃依設管條例第38條第3項轉據海關緝私條例第36條第1項、第3項規定，裁處上訴人貨價1倍之罰鍰計47,087,604元，併沒入涉案貨物，並無違誤，而將訴願決定及原處分（含復查決定）均予維持，駁回上訴人之訴。經核原判決認事用法均無不合，並已詳述其得心證之理由，且就上訴人之主張，何以不足採取，分別予以指駁甚詳。㈤上訴意旨雖再以前詞爭執，惟按原判決綜合上開㈢所引述規定，已論明：自由港區事業向海關通（申）報雖為其自主管理事項，惟實為海關查核權之一體兩面，通報以後獲得海關電腦回應（電腦放行通知）始得將貨物運出，即在確保海關掌握貨物動態及查核權限，若不依規定通報擅將貨物運出，海關無從知悉貨物動向，致檢查權處於空窗，換言之，不通報即脫逸海關之檢查，故不依規定通報海關擅將貨物運出原進儲之自由港區範圍，實屬規避檢查之私運行為。至於自由貿易港區通關作業手冊就自由港區貨物運往其他自由港區雖係以買賣雙方互稱，惟其乃是執行設管條例第17條第1項及第2項關於「輸出、輸入、進儲」之例稱（見原審法院卷一第547-549頁），非謂設管條例第17條第1項及第2項僅規範買賣交易之貨物流動，故上訴人主張本件係自用機具，無涉買賣，非設管條例第17條第1項、第38條第3項規範之對象云云，亦無可取。又海關緝私條例第3條之私運行為，不以偷漏關稅、逃避管制為限，其有規避檢查者亦屬之，本件雖無偷漏關稅或逃避管制，惟上訴人未向被上訴人通報獲被上訴人以電腦回應放行，即私自將系爭機具運往其他自由港區，即有規避檢查之私運行為等情，申言之，自由貿易港區固以簡化通關（報）程序，賦予廠商高度自主管理之自由，惟並未放棄海關檢查權限，相對課予自由港區事業自主管理之公法上義務，俾利海關得以即時介入，確保邊境管制之目的。具體而言，自由貿易港區設置管理條例第17條第1項除要求自由港區事業向海關「通報」外，更須「經海關電腦回應紀錄有案」；同條第2項則除要求向海關辦理「通關」外，另應「依貨品輸出入規定辦理」。就前者而言，自由港區事業通報後，海關即會進行邏輯檢查及比對進倉資料，進而傳輸電腦放行通知，故若自由港區事業未獲海關電腦放行通知，擅自將貨物運離自由貿易港區，即已規避上開邏輯檢查、比對資料等檢查措施。此時，海關欲掌握貨物動向，僅得仰賴緩不濟急之例行性實地查核，以發掘自由港區事業之違章行為，然如此自主管理已然崩解，海關全然無從以電腦資訊系統稽核自由港區事業貨物之現況，顯悖於自由貿易港區設置管理條例第18條規範自主管理之立法目的，更罔顧法令所賦予海關之各項查核措施，足證上訴人未獲海關電腦放行通知，私自將系爭機具運往其他自由港區，即有規避檢查之私運行為。換言之，海關針對邊境管制所設計之檢查措施，乃係以人民遵守「通報義務」為前提，亦即人民向海關通報後，海關方得對貨物進行下一階段之檢查程序，並經審核無訛後方得放行；若未向海關通報，即擅自進、出口，或進、出自由貿易港區，海關已無從事前知悉貨物相關資訊，遑論利用海關電腦專家系統及關員藉由申報資料，判定廠商資格、貨物風險程度，以對其進行檢查程序。是以，上訴人未依自由貿易港區設置管理條例第17條第1項規定向海關辦理通報程序，同時規避海關通關系統面之檢查措施，嗣後對貨物控管面、帳務稽核面所設計之檢查措施，亦無從實施，確屬規避檢查而成立私運行為。故上訴意旨主張自由貿易港區設置管理條例就通報海關所賦予之功能中，並未涉及機具檢查之職權或功能云云，尚無可採。㈥次按行政訴訟法第260條規定：「（第1項）除別有規定外，經廢棄原判決者，最高行政法院應將該事件發回原高等行政法院或發交其他高等行政法院。（第2項）前項發回或發交判決，就高等行政法院應調查之事項，應詳予指示。（第3 項）受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」所謂「法律上判斷」，係指依該個案事實應如何適用法令而言；而法院適用法令除詮釋條文概念外，尚及於具體事實應否涵攝於法律構成要件之論述，上開規定所稱之法律上判斷固不包括最高行政法院廢棄判決關於應調查事項之指示，但如其就個案之具體事實應如何涵攝於法律構成要件，已明確表示法律見解者，高等行政法院更審時，如未為相異事實之認定者，即應受其法律見解拘束，並據為判決基礎。易言之，受發回之高等行政法院，應受本院就個案之具體事實應如何涵攝於法律構成要件所表示法律見解的拘束，但高等行政法院更審時，如為相異事實之認定，則不在此限。又對於撤銷訴訟而言，原處分之適法性係以處分作成時之事實狀態為準，並非以處分作成時之證據資料為據，故事實審法院自得以原處分作成後發現之證據資料，佐證原處分作成時之事實狀態。㈦原發回判決理由固謂：「上訴人於100年5月11日將本案三部門式起重機運往基隆港自由貿易港區繼續供自用前，已向管理機關高雄港務局與基隆港務局（迨101年3月1日始與臺中、花蓮港務局合併改制成航港局及臺灣港務股份有限公司）提出申請，並取得機具移運之許可（參見被上訴人103年2月17日高關旗字第0000000000號函，原處分卷第117至119頁），就此而言，並無規避檢查或逃避管制之情形」等語。然上訴人雖主張其已取得自由港區管理機關同意移運作業云云，，惟經原審細究其來龍去脈，乃係起於○○公司於同年月3 日，以（100）樺字第125號函（更審被證26）向交通部高雄港務局等機關申請自高雄港至臺中港、基隆港國內臨時航線，復於同年月10日，以（100）樺字第134號函（更審被證27）向交通部高雄港務局等機關申請碼頭靠泊，嗣分別經交通部高雄港務局以100年5月11日高港監理字第0000000000號函（更審被證28）同意臨時航線之申請，及經交通部基隆港務局以100年5月12日基港港繁字第0000000000號函（更審被證29）同意碼頭靠泊。且遍查○○公司所檢附之申請資料，僅含船籍資料、搬運合約書、船舶運送業證書影本、時程表、指定裝船圖示等，對於所裝運之門式起重機是否為海關監管之自由港區貨物等具體細節皆付之闕如，尚難將之稱為系爭機具之移運許可。故對於○○公司申請臨時航線之審理作業流程、核准要件及相關法令依據，被上訴人乃以105年3月21日高普旗字第1051006554號函請交通部航港局提供相關資料（更審被證22），經交通部航港局以105年3月23日航南字第0000000000號函復：「○○營造股份有限公司於100年5月3 日所申請臨時航線，係依據98年4月20日修訂之船舶運送業及船舶出租業管理規則（現修正為船舶運送業管理規則）第16條規定『國內固定航線內臨時有大宗客貨待運時，非經營該航線之船舶運送業得申請核准臨時增加許可卸載或攬載之港口；未開闢有國內固定航線者亦同。』辦理。承上，故領有船舶運送業許可證業者，得檢具下列相關文件逕向當地航政機關申請臨時航線：（一）申請書。（二）運送契約：供證明確有客貨運送之需求。（三）於效期內之船舶相關證書：如國籍證書、檢查證書等，確保適航性無虞以維航行安全。（四）倘為載客運送尚須檢具旅客傷害保險投保文件。」（更審被證24），原判決據此認定上訴人所稱之移運許可，係船舶運送業者○○公司依船舶相關法規向航政機關申請核准臨時增加許可卸載或攬載之臨時航線許可，非屬自由港區管理機關針對自由港區業務對上訴人核發之「移運許可」，更與設管條例第17條第1項或第2項之通報及海關之回應放行無涉，不應混為一談，該航政事項之「臨時航線許可核准函」及「碼頭靠泊核准函」與設管條例之自由港區貨物運送無關，無拘束被上訴人之效力，上訴人稱其已向高雄港務局及基隆港務局申請系爭機具「移運許可」獲准在案，即與事實不符，故其主張其基於該「移運許可」據以運出，並非規避檢查之私運行為，且該機具移運許可處分對被上訴人有構成要件效力，被上訴人應受拘束云云，並無可採等情，揆諸前開規定及說明，自難謂有違原發回判決廢棄理由之法律上判斷。又上訴人所申請者既為臨時航線與碼頭靠泊，此即為處分作成時之事實狀態，被上訴人於訴訟中函詢交通部航港局取得新證據資料，僅係佐證確認此事實狀態，並未產生新的事實狀態。因此，上訴意旨援引撤銷訴訟裁判基準時，主張原判決不得以該函覆作為認定原處分是否合法之基準云云，亦無可採。㈧末按海關緝私條例第36條第1項及第3項既規定「（第1項）私運貨物進口、出口或經營私運貨物者，處貨價一倍至三倍之罰鍰。（第3項）前二項私運貨物沒入之。」顯見立法者授權行政機關行使裁量權之範圍，僅限於「貨價一倍至三倍之罰鍰」（沒入則為強制性，並無裁量空間），於此裁量外部界限內，始有受一般法律原則規範之餘地，故行政機關於裁量之際，固應衡酌誠信原則、平等原則、比例原則等一般法律原則，然仍不得突破法律授權範圍，否則即構成裁量逾越之違法，更將顛覆權力分立之憲政基本原則。而被上訴人於本案裁處過程中，已然依行政罰法第18條第1項規定，窮盡審酌上訴人之各項違章情節，惟上訴人既有規避檢查之私運情事；且上訴人於成立高雄港自由港區事業時曾派員參加自由港區事業專責人員訓練，上訴人並有兩名專責人員負責辦理相關業務，又依高雄港務局95年3月31日高港拓展字第 0000000000號函所附「高雄港自由貿易港區港區事業營運許可審查表」，上訴人當時派8人參與95年3月23日之審查會議，其受審之電腦連線或電子資料傳輸方式處理、貨物通關帳務處理、自主管理專責人員之設置審查項目均符合規定（原審法院卷一第513-529頁），尤其對系爭機具上訴人自始即以自由港區事業身分使用F1貨物進口報單向被上訴人通報外貨進儲高雄自由港區（原審法院卷一第511-512頁），參以比對上訴人存倉動態查詢清表（原審法院卷二第221-242頁），上訴人就其自國外進儲之自用機器設備包含系爭機具在內均以F1報單申報貨物進儲自由港區，筆數眾多，益徵上訴人可以知悉「自用機器、設備」亦為設管條例第17條第1項、第2項及第38條第3項所稱之貨物，對於系爭機具為自國外進儲自由港區之貨物，如果輸往其他自由港區，應向海關辦理通報事宜乙事，自無不知之理，並不符合行政罰法第8條禁止錯誤之構成要件等情，業經原判決論述綦詳。從而，被上訴人依設管條例第38條第3項轉據海關緝私條例第36條第1項及第3項規定，裁處法定最低罰鍰倍數即貨價1倍之罰鍰計新臺幣47,087,604元，併沒入私運之貨物，自難認有何裁量怠惰之違誤。㈨至於其餘上訴意旨，無非重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，再予爭執，或以其主觀歧異見解，就原審取捨證據、認定事實及適用法規之職權行使，指摘為不當，並就原判決已論斷者，泛言其未論斷或理由矛盾，均無可採。㈩綜上所述，原審並無判決不適用法規、適用不當、不備理由或理由矛盾等違背法令情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　107　年　　4　　月　　26　　日最高行政法院第四庭審判長法官　林　茂　權法官　劉　介　中法官　帥　嘉　寶法官　林　樹　埔法官　林　文　舟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　107　年　　4　　月　　26　　日書記官　楊　子　鋒

最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第242號

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