107年度判字第308號｜行政：促進民間參與公共建設法｜裁判日期：107 年 05 月 31 日

最　高　行　政　法　院　判　決 107年度判字第308號上訴人　昌溢股份有限公司代　表　人　范雅軒訴訟代理人　王晨桓　律師林伊柔　律師被上訴人　新北市政府代　表　人　朱立倫訴訟代理人　馬惠美　律師上列當事人間促進民間參與公共建設法事件，上訴人對於中華民國106年4月20日臺北高等行政法院105年度訴更二字第76號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。理由一、緣上訴人於民國99年2月26日依促進民間參與公共建設法（下稱促參法）第46條規定，以自備土地之方式，向被上訴人提送「新北市（臺北縣）○○○○○○興建營運BOO投資計畫」案（下稱系爭計畫案）之投資計畫書，經被上訴人於100年1月25日在系爭計畫案第4次審核委員會會議審核通過，並於100年3月7日以北府民生字第0000000000號函（下稱審核通過處分）通知上訴人，兩造於100年4月11日完成投資契約之議約程序。嗣被上訴人以101年7月5日北府民生字第0000000000號函（下稱原處分）通知上訴人：因上訴人未能於 101年5月17日前完成疏處，且因被上訴人革新措施所致對部分殯葬設施興闢需求期程調整，依行為時機關辦理促進民間參與公共建設案件作業注意事項（業於104年5月15日廢止，下稱促參案件注意事項）第69點準用第16點及第59點規定，不繼續辦理系爭計畫案後續事宜。上訴人不服，向被上訴人提出異議，被上訴人以101年8月9日北府民生字第0000000000號之異議處理結果（下稱異議處理結果），駁回上訴人所提異議。上訴人仍不服，向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提起申訴，復經該委員會以101年12月21日促0000000號申訴審議判斷駁回，遂提起行政訴訟【1.先位聲明：系爭函、異議處理結果與申訴審議判斷均撤銷；上訴人應與被上訴人訂定系爭計畫案投資契約之本約。2.備位聲明：上訴人應給付被上訴人新臺幣（下同）14,481,405元及法定遲延利息】，經臺北高等行政法院（下稱原審法院）102年度訴字第346號判決駁回後，上訴人猶表不服，提起上訴，本院以 103年度判字第167號判決將該判決廢棄發回。經原審法院以103年度訴更一字第41號更為審理（上訴人起訴聲明除備位聲明部分不再請求法定遲延利息外，其餘同前，下稱更一審），經更一審判決撤銷原處分及申訴審議判斷，並駁回上訴人其餘之訴。被上訴人不服，提起上訴，復經本院105年度判字第482號判決（下稱原發回判決）將更一審判決全部廢棄，發回原審法院更為審理。嗣經原審法院105年度訴更二字第76號判決（下稱原判決），將上訴人於原審之訴全部駁回（上訴人起訴聲明與最初起訴時相同），上訴人不服，乃提起本件上訴。二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠原處分之主旨欄係以系爭計畫案「因未能於101年5月17日……前完成疏處」為由，故不繼續辦理後續事宜，惟其於說明欄第二項末、第三項末載有與主旨無關之文字，足見被上訴人一方面於原處分主旨謂原處分之作成係因上訴人未盡疏處義務云云，另一方面卻於說明中挾帶政策變更之說明，並據此一併主張廢止審核通過處分，依照本院101年度判字第65號判決見解，原處分所載之額外理由（政策變更部分），足以影響行政處分之結論（主旨），不僅已有得撤銷之違法瑕疵，益證被上訴人所謂「政策變更」，極為倉促、空洞，無政策變更之實情，且有專為後續不與上訴人簽訂投資契約而刻意拼湊之嫌。復被上訴人於101年5月4日始以原處分明定最後疏處期限為101年5月17 日，另外被上訴人以101年5月3日民政局新聞稿作為政策變更之依據，兩者時間前後密接，可證被上訴人於101年5月3 日之新聞稿，係為後續不與上訴人簽訂投資契約刻意量身打造，更可證被上訴人以政策變更為由不續辦本案，即屬行政恣意及公權力濫用，有違行政程序法第8條前段之誠信原則。㈡被上訴人對其於100年1月25日作成審核通過處分後，其政策究竟有何變更，以致無法繼續同意上訴人在新北市○○區設置殯葬設施之計畫，始終未能舉證以實其說，僅忽以其於98年9月公告之「臺北縣民政政策白皮書」（下稱政策白皮書）記載新北市殯儀館已有集中於○○區之情形，即逕謂系爭歷經嚴謹審查之計畫案亦將殯葬設施設立於○○區，故與前揭白皮書內容相悖云云，作為不續辦系爭計畫案之理由，自與促參案件注意事項第59點規定不相符合。復被上訴人稱其於101年就殯葬設施之需求所作重新評估，既係就新北市整體為之，影響範圍遠較系爭計畫案更大，其竟未能提出載有重新評估之緣由、評估時所考量因素及詳實之計算數據等資料之評估結果，僅依憑一份民政局之新聞稿簡略說明，已屬不可置信。又本件原處分後所依據之事實事後固發生變更，惟非如被上訴人所言係有所和緩，實際上反而是更加嚴峻、更有增建火化爐之需求壓力，故由被上訴人所提出之評估時所考量因素及相關數據資料，均得見被上訴人之認事用法有嚴重違誤。㈢民眾之治喪旺日非政策所得更改，新北市對殯葬設施之需求至今仍存，政策變更之理由不成立，此觀被上訴人於民政局殯葬管理處網站公告之新北市立三峽火化場火化爐使用情形甚明。由此可證該新聞稿基於不分淡旺日之使用率，更改殯葬設施政策，並未考量實際風俗及民眾治喪旺日對殯葬設施之需求，其政策變更理由，實無從成立，亦有悖於客觀事實。本件被上訴人縱主張其係因政策變更而做成原處分，然就政策變更之內涵語焉不詳，僅以「改變民眾治喪習慣」為由，即做成對上訴人不利之處分。惟系爭計畫案之規劃目的，除殯葬設施「量」問題之解決外，尚包含殯葬設施「質」之改變，而依被上訴人所宣稱之政策變更內涵，顯無法涵蓋本件設施之規劃目的，故若以此為由做成原處分，認定事實亦有違誤，而有得撤銷之違法瑕疵。㈣縱令被上訴人確有積極推動多元自然葬法，惟不論係聯合海葬、骨灰植存或環保樹花葬等葬法，甚或被上訴人極力強調之「三芝櫻花生命園區」，皆需先將遺體火化為骨灰後方能續行上開儀式，因此，火化場之使用率並不因葬法之不同而產生需求程度上之差別，足見被上訴人據此主張其變更殯葬政策卓見成效，而再無火化場之興建需求，其說詞與事實顯然相互矛盾，委無足採，並有混淆視聽之嫌，且該等作為是否確得降低殯葬設施之需求，已屬可疑，猶未見被上訴人舉證以實其說，且於原處分以政策變更為由之作成當時，顯然亦並無任何初步規劃措施，更可證諸所謂政策變更，實屬處分作成當時所強加之理由。㈤被上訴人於103年取得本計畫用地鄰接國有土地後，仍移轉予被上訴人所屬殯葬管理處規劃作為殯葬設施，益見被上訴人於101年7月以原處分敘及之「政策變更」顯不存在，故被上訴人以此作為不繼續辦理本案之理由，亦無可採。㈥本案業經議約完成，至少已成立公法上之預約關係，上訴人自得請求被上訴人訂定本約，故被上訴人應依99年6月17日修正之促進民間參與公共建設法施行細則第41條之2第2項第2款規定，與上訴人訂定「新北市○○ ○○○○興建營運BOO計畫投資契約」之本約。㈦另被上訴人以政策變更為由廢止審核通過處分，未依據行政程序法第123條第4款情事變更為之，而誤用行政程序法第123條第3款未履行負擔而為廢止，係將政策變更與被上訴人自身未完成之疏處義務混為一談，並欲規避行政程序法第126條廢止後之損失補償，其主張顯非可採，而被上訴人所轄行政區域對殯葬設施之需求始終存在，並無改變，上訴人基於被上訴人「臺北縣縣立第二殯儀館規劃設置可行性評估案」結案報告書（下稱可行性評估報告），擬定系爭計畫，欲建立可提升殯葬品質之建物與設施，被上訴人卻擅以殯葬政策改變為由，作為不再與上訴人簽訂系爭計畫案投資契約之理由，依行政程序法第123條第4款規定，廢止原核准處分，有違法律保留原則，亦為行政恣意與公權力之濫用，應依同法第126條第1項規定，給予上訴人合理之損失補償。上訴人因信賴被上訴人之審核處分及可行性評估報告，而籌辦系爭計畫案成立專案公司支出相關籌辦費用共計新臺幣（下同）14,481,405元之損害，被上訴人應依同法第126條第1項規定，給予上訴人合理之損失補償，或依國家賠償法第2條第2項、行政訴訟法第199條第1項規定，對上訴人予以補償。且上訴人迄今仍維持營運並支出相關費用，以備將來履行本案本約之需，故上訴人除上開請求被上訴人賠償之金額外，後續於本件訴訟進行中仍保留基於同一原因事實，擴張請求被上訴人賠償上訴人金額之權利。除上開損害額外，上訴人禮聘國內排名前三大之工程技術顧問「台灣世曦工程顧問股份有限公司」為顧問，負責投資計畫書及園區配置之研擬，顧問費用部分之支出憑證詳如更一審證15。故被上訴人至少應就前開期間上訴人所受之信賴損失共計5,636,243元負補償責任，始為適法等語，為此請求判決⒈先位聲明：原處分、異議處理結果與申訴審議判斷均撤銷；被上訴人應與上訴人訂定「新北市○○○○○○興建營運BOO計畫投資契約」之本約。⒉備位聲明：被上訴人應賠償上訴人14,481,405元，及自起訴狀繕本送達被上訴人之翌日起至清償之日止依法定週年利率5 ％計算之利息。三、被上訴人於原審答辯意旨略謂：㈠原處分之主旨已明確記載不繼續辦理系爭計畫案意旨，並於理由中敘明。原處分顯已依行政程序法第96條第1項規定，表明主旨及作成不續辦系爭計畫案之法源依據及相關事實之理由，並無違反行政程序法第96條規定，且被上訴人之殯葬政策確實已有變更（詳如後述），被上訴人作成原處分自屬合法。㈡本院兩次發回判決意旨均認為被上訴人所屬民政局新聞參考資料已屬「提出載有評估時所考量因素及相關計算數據等資料之評估結果」，而認為被上訴人得廢止原核定處分。被上訴人殯葬設施於97年至101年間需求之迫切程度，因被上訴人評估基數自「政策白皮書」、「可行性評估報告」等二報告書均以「北北基桃」之「區域」為估算基礎，改為「新北市殯葬政策規劃報告」（下稱規劃報告）僅計算「新北市」為估算基準，且被上訴人針對火化設施更新汰舊等效率提升等客觀情事改變而有所緩和，且民意對於殯葬設施之設置仍有諸多反對意見，被上訴人遂決定變更既定新設殯葬設施之政策，改為提升既有殯葬設施效率、改變民眾治喪習慣等方式辦理，乃因此廢止系爭計畫案，被上訴人廢止處分至為合法。㈢被上訴人於核准系爭計畫案時之殯葬政策係「以促參方式由民間廠商新設殯葬設施」，但因新設殯葬設施遭致民眾劇烈抗爭，且與民眾溝通不具效果，被上訴人迫不得變更為「不再新設殯葬設施」之殯葬政策，遂不再續行系爭計畫案，並以改善既有設施設備提升效能及鼓勵環保葬法等方式，來因應民眾使用殯喪設施需求，此參被上訴人所屬民政局101年5月3日新聞參考資料及規劃報告記載可稽，顯見被上訴人殯葬政策確實已有所變更。再者，判斷被上訴人有無變更政策，即應以被上訴人是否停止新設殯葬設施為標準，而非以被上訴人為政策變更「後」，是否採行替代措施、或該替代措施是否有效為斷。而被上訴人自101年5月間決定變更殯葬政策後，未再新設其他殯葬設施，亦未允許其他民間申請人設立火化場及納骨設施，已足以證明被上訴人殯葬政策確已變更，更何況被上訴人確實已如前述採取相關替代措施，且各該作為均能有效緩解殯葬設施之需求，益證被上訴人變更殯葬政策並非恣意更無違法。㈣上訴人援引被上訴人可行性評估報告，認為新北市有增設殯葬設施之需求，並據此為上訴人信賴基礎，惟被上訴人於進行上開可行性評估案期間，對外並無任何行政作為，且可行性評估報告全係被上訴人內部文件，係因民眾於100年8月2日函請被上訴人所屬民政局依政府資訊公開法第7條第1項第5款規定公開可行性評估報告，被上訴人所屬民政局始於100年8月10日將可行性評估報告刊登於被上訴人所屬民政局網站上，而上訴人提出本件申請案為99年2月26日，早在可行性評估報告公告「前」約1年6個月，可行性評估報告自無可能作為上訴人信賴之基礎。其次，本件係上訴人依據促參法第46條規定「主動」提出之促參案件，被上訴人乃「被動」接受上訴人之申請。上訴人固就其所提出之民間投資申請案件，有所準備及支出，惟依促參法規定，上訴人提出申請時，並不當然獲審核通過，縱獲審核通過，兩造亦不當然達成契約意思表示之合致而簽訂契約，故於此過程中上訴人所支出之成本，核屬其自行提案所產生之備標成本，並非基於被上訴人有足以引起上訴人信賴之行為存在。又依據促參案件注意事項第16點及第69點規定，上訴人「應」於自提規劃案件時徵詢相關民眾及團體之意見，並「應」將前揭意見納入規劃考量，上訴人亦知悉本件於簽約前，如相關民眾及團體尚有反對意見時，主辦機關「應」明定最後疏處期限，逾期未獲共識者，主辦機關「應」審慎考量是否繼續辦理，故本件上訴人自投標伊始即可預見如民眾抗爭未能有效排除，主辦機關依法本可考慮不續辦理，則其投入備標成本均屬可預見之損失。況且，上訴人依促參案件注意事項規定，本「應」自行負責與當地民眾溝通協調，其義務並非被上訴人所課予，自與被上訴人不續辦系爭計畫案之決定間不具因果關係，上訴人所稱其具信賴利益云云並不存在，與損失補償之要件未合，自不得依行政程序法第126條第1項規定請求損失補償。㈤本案自被上訴人100年1月25日審核通過以前，上訴人之支出均顯非因信賴「審核通過決定」而為者，自與信賴原核准處分不具因果關係，自不得請求。但本案上訴人卻泛以97年1月1日至101年12月31日期間上訴人之比較損益表作為其請求依據之主張，正屬本院104年度判字第102號判決「籌辦、議約階段因信賴該決定而為籌辦民間機構設立或變更登記與議約所為者，其所生損失當亦以此為限，容無漫以『期間』計算損失之理」明確指駁錯誤者，自無可採。至於上訴人於更一審時雖提出4張台灣世曦工程顧問股份有限公司之發票，但卻未提出契約及付款憑證，難謂其支出與其信賴有何因果關係。且4張發票中，除101年7月20日所開立之發票係記載為「系爭計畫案簽約階段服務費」外，其餘均屬審核階段及財務試算之服務費用，依前揭本院判決意旨，亦均不得請求。至於101年7月20日之發票，雖記載為「簽約階段第(8)期服務費」，但系爭計畫案既未簽約，台灣世曦工程顧問股份有限公司根本不得向上訴人請領該筆款項，且該張發票亦無從證明上訴人確實已支付，故上訴人主張自難採信。上訴人迄今僅檢附乙紙自行製作難以採信為真實之「比較損益表」為其請求14,481,405元損失補償之依據，其訴應無理由。㈥上訴人於申請之初已知悉系爭計畫案將遭遇反對民意而慨允盡最大努力排除。但被上訴人於100年5月9日至101年5月4日期間曾5度函催上訴人進行疏處，但上訴人於疏處期限（101年5月17日）屆至前，僅於100年7月22日、101年5月14日與101年5月16日辦理3場說明會，尤以，上訴人復遲至被上訴人通知本案最後疏處期限為101年5月17日後，始辦理101年5月14日、16日2場座談會，距離被上訴人於100年5月9日之催告已逾1年，顯然係為應付被上訴人所為倉促、敷衍之作，實難謂其已盡疏處即溝通協調之善良管理人注意義務。又上訴人自承其通知民眾參與說明會之方式，僅以「電詢當地耆老等地方上有號召力之意見領袖」為之，則上訴人通知對象為何？是否足使當地民眾知悉會議並得以參與，顯有疑問，故本案顯然上訴人只是虛應故事，草草辦理，實則並不希望民眾到場表示意見，是以，以本案具有重大爭議之鄰避設施之促參計畫而言，實難以想像僅以寥寥不知是否具有代表性之十數人與會，足認上訴人縱有損失發生，對於此項損失之發生亦顯然與有過失等語，為此請求判決駁回上訴人在原審之訴。四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠先位聲明部分：⒈依原發回判決意旨，本件更為審理之重點在於被上訴人於審核通過系爭計畫案後，是否變更其殯葬政策，而得作成不繼續辦理系爭計畫案後續事宜之原處分？⒉上訴人表示系爭計畫緣起於98年公告之「臺北縣民政政策白皮書」，其欲配合上開政策白皮書揭櫫之提升殯葬服務品質政策需求，乃依據促參法規定，以自行規劃及自備土地之方式，向被上訴人提出系爭計畫案，協助被上訴人加速實現現代化殯葬服務之提供，此參照系爭投資計畫書第1-1頁「1.1計畫緣起」自明。依政策白皮書，新北市殯儀館患不足且不均，即集中於板橋區及○○區，系爭計畫案將殯葬設施設立於○○區，已與政策白皮書內容相悖；系爭計畫案於100年1月25日審核通過後，旋即遭當地民意代表及民眾強烈反對，被上訴人遂於100 年6月2日函請上訴人與民眾溝通，嗣上訴人於100年7月22日辦理區民說明會時，有立法委員、多名市議員及里長等民意代表出席，劇烈反對而散會，有上訴人所提影音光碟可稽。代表及民眾除於說明會強烈反對外，更於100年10月29日發起千人遊行、100年12月3日萬人開講等數次大型民眾抗爭。又政策白皮書係依據北部4縣市（北北基桃）地區殯葬設施設置預估量，因自101年起，各縣市均對外縣市居民倍數收費，故新北市101年公布之殯葬政策，其計算依據便配合改為新北市市民殯葬設施需求量預估。而被上訴人在博採眾議審慎評估後，決定先從提升現有設施經營效能及改變民眾迷信治喪旺日著手，故原先依火化旺日之高使用比率，評估出有立即興建火化場之需求，因改以不分淡旺日之火化使用均值，而評估出至114年以前無設置火化場立即性之需求。爰說明如下：被上訴人於101年7月5日作成原處分前，已於同年5月11日完成「新北市殯葬政策規劃報告」，載明暫不新設火化場設施，於114年未屆前即將現有火化爐陸續以更換新式設備、加強設備維修保養、提升火化效能方式處理，並調整設施使用費率（7日內出殯或火化者免收冷藏等費用、先火化再辦理告別式者使用禮廳半價優惠）以提高禮廳使用周轉率，且於結論敘明「殯葬設施是人人用得到的必要設施，惟此類設施鄰避性甚高，大家都不希望設在我家旁邊，以致有殯葬設施申設案，經常遭受當地民意之強烈反彈。……市府面對此一現象時，雖已規劃先就現有設施進行設備改善及效能提升，未來仍得透過更多的溝通與對話，於兼顧民意基礎下，始予辦理新設場館…」等語。綜上，被上訴人主張系爭計畫案於100年1月25日審核通過後，其殯葬政策已變更為就現有設施進行設備改善及效能提升。⒊雖上開規劃報告記載：「本市目前有12具火化爐，考量爐具之維養需求，每日可火化量為60具」，惟對照上訴人於原審時提出之103年4月28日「新北市議會第1屆第7次定期會主席裁定事項答覆表」（下稱議會事項答覆表）之附表「新北市死亡人口數及禮廳、火化爐、冰櫃使用數推估表」，其內容係記載「12座火化爐，每具大體火化時間約1小時，一天8小時可處理96具」，可見被上訴人確已依規劃報告，提高火化效率，而有執行變更後殯葬政策之實。被上訴人又稱其早已於101年10月辦理第二及第三火化區共6座火化爐體更新，使用最新型火化爐具，並同時辦理火化爐具供給燃料更換工程，將燃料系統由「柴油」更換為「天然瓦斯」，火化時間由原本的100～120分鐘縮短為60～70分鐘，以提升整體火化數量，目前三峽火化場淡日開放3爐進行作業，旺日亦僅開放10爐進行作業，即可消化完畢當日待火化人數；另已參考農民曆編排加、減價日，以吉(旺)日提高、淡日降低火化規費之方式，推廣日日好日之觀念，以鼓勵民眾分散使用殯葬設施；有關環保自然葬法部分，被上訴人亦積極推動多元化自然葬法，如聯合海葬、骨灰植存、環保樹花葬等方式，此從被上訴人所屬民政局殯葬處官方網頁可以查悉，且在三芝區設立「三芝櫻花生命園區」，打造九層梯田景觀，園內遍植167株吉野櫻，形成特殊美麗環保葬園景致，這也是國內首座由公部門設立的骨灰植存專區，該園區並已於102年4月22日啟用等情，益證被上訴人於100年1月25日審核通過系爭計畫案後，歷經上開抗爭，及依新北市市民殯葬設施需求量預估日之火化使用均值，評估出至114年以前無設置火化場立即性之需求，其殯葬政策有所變更。⒋再稽諸上訴人提出之被上訴人所屬民政局新聞參考資料（101年5月3日，標題為「新北市殯葬新政策，火化場暫無新闢需求」）。且所謂政策，乃包含政治的考量，並非全然屬行政行為之性質，其具體明確性之要求自難與行政行為相比，政策的改變法無明文規定必須遵循一定的程序。其內容說明「新北市政府民政局對火化爐、納骨塔、禮廳及公墓，四項殯葬管理條例明定之殯葬設施逐一檢視，確認全市火化爐12座可提供至114年的需求，納骨塔與公墓數量足敷未來長期之供需，但禮廳平均使用率目前已達78%，未來新北市殯葬新政策，將朝向不新設火化場方向實施。新北市三峽火化場計有火化爐12座，每日可火化量約為60具，全年可提供2萬1,600具的火化容量，目前以不分淡、旺日的整體火化率為61%，以100年度火化量1萬3,368具，再加上死亡人口及火化率逐年增加等因素，以此推估火化爐將可使用至114年左右。因此暫無新設之必要。現有火化爐部分，將以更換新式設備、加強維修保養，提昇火化爐效能，……」另隨著民情變更，無設置公墓之需求。至101年5月，新北市轄區內計有32座公私立納骨塔，剩餘塔位數為151 萬8,151個，現有存量至少可供50年以上，故目前亦無新設納骨塔之必要。關於禮廳，市立殯儀館有10間，使用達90% 以上，推估105年恐有一廳難求情形，被上訴人所屬民政局將依殯葬管理條例第14條規定，朝向單獨設置禮廳及靈堂方式處理，解決需求。可見已經提出載有評估時所考量因素及相關計算數據等資料之評估結果，核與上訴人系爭投資計畫興建及營運範圍包括殯儀館、納骨塔及火化場，與被上訴人101年之政策內容，已有差異，是原審核通過處分所依據之事實或政策事後變更，為可採信。⒌系爭計畫案因政策變更而不續辦，啟動退場機制，政策變更為行政程序法第123條第4款事實變更之廢止事由，民眾抗爭為政策變更考量因素之一，但非謂民眾抗爭為行政程序法第123條第4款事實變更之廢止事由，上訴人主張容有誤解。況系爭計畫案審核期間預期面臨抗爭，因民眾並不知有系爭計畫案之審核，而無抗爭事實，與審核通過後，民眾知情而抗爭，前後事實顯非相同，上訴人主張本件係主管機關對同一事實狀態作成新的評價或判斷，並非事實之變更，不構成行政程序法第123條第4款事實變更之廢止事由，上訴人主張為不足取。⒍上訴人依被上訴人所屬民政局網頁公告之「火化爐使用查詢」資料，主張火化爐體及燃料更新前後相較，並無改善，益證新北市火化爐量明顯不足云云。經被上訴人辯稱網頁資料未因應火化爐具更新及改善而更動，其已與實際火化爐利用情形並不吻合等語，並提出被上訴人市立三峽火化場進出場資料，及新北市三峽火化場實際進出時間與被上訴人所屬民政局網站公布火化爐使用查詢資料對照表為證，可見被上訴人所稱其於變更殯葬政策後，火化時間縮短效能提昇，火化設施仍足以因應，為可採信。⒎被上訴人前雖審核通過系爭計畫案，但嗣後經推估火化爐將可使用至114年，因此新北市火化場暫無新設之必要之情，已如上述，因此維持系爭處分難謂合於公益；政策以民意為依歸，而被上訴人於原審法院前審審理中以電話調查三峽地區28里里長對系爭計畫案所持態度，其中24里表示反對，有調查表可稽，被上訴人辦理系爭促參案件時，涉及地區民眾之重大公共利益，因相關民眾多數持反對意見，且本件屬鄰避設施或生態及環境敏感地區，且被上訴人革新措施所致對部分殯葬設施興闢需求期程調整，被上訴人基於上開考量改變政策，乃考量公益而為，況且系爭計畫案於興建期間涉及污廢水、空氣污染物、廢棄物等，營運期間涉及廢棄物、噪音、生態等影響，且將發生上述抗爭，比較廢止處分與維持處分，即明被上訴人倘不廢止系爭處分，對公益反將造成危害，從而被上訴人依促參案件注意事項第69點準用第59點規定，廢止原審核通過處分，核屬有據，且符合行政程序法第123條第4款規定。⒏書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法，有本院96年度判字第594號判決意旨可參。本件原處分之主旨已明確記載「有關　貴公司因申請『新北市○○○○○○興建營運BOO投資計畫』案，因未能於101年5月17日（星期四）前完成疏處，依規定不繼續辦理本投資計畫案後續事宜，詳如說明，請查照。」，明揭不繼續辦理系爭計畫案意旨，並於理由中敘明「……促參案件議約及簽約階段，如主辦機關因政策變更，不續辦促參案件，應啟動退場機制……」「……因本府革新措施所致對部分殯葬設施興闢需求期程之調整，依注意事項……第59點規定不繼續辦理本投資計畫案後續事宜。」並無違反行政程序法第96條規定，且被上訴人之殯葬政策確實已有變更。⒐按99年6月17日修正之促參法施行細則第41條之2及104年12月30日修正公布前促參法第46條第3項規定，可見系爭計畫案係經審核通過，再經議約、簽約、興建及營運，循序構成，系爭計畫案之審核因政策變更而廢止，不辦理後續事宜，並無違誤，已如前述，上訴人請求簽約辦理簽約後續事宜，自非有據，不應准許。⒑綜上，上訴人主張原處分違誤，其先位聲明訴請撤銷原處分、異議處理結果及申訴審議判斷，暨被上訴人應與上訴人訂定「新北市○○○○○○興建營運BOO計畫投資契約」之本約，均無理由，應予駁回。㈡備位聲明部分：⒈系爭計畫案係民間機構配合國家政策投資興建，興建後由民間機構擁有所有權，並自為營運或委託第三人營運。上訴人所提系爭計畫書所載興建營運規模係屬初步規劃，後續由上訴人與被上訴人簽約後，尚須就本件非都市土地進行變更、環境影響評估、殯葬設施設置與經營許可申請等程序，辦理實質開發內容審查，要非一經審核通過及議約，即可進行興建、營運。以土地變更部分為例，系爭計畫基地面積合計約4.6公頃之非都市土地，使用分區為河川區及特定農業區，使用編定包括水利用地、農牧用地、丁種建築用地、國土保安用地，其為興辦殯葬設施必須就部分土地變更為殯葬特定專用區。可見上訴人通過審核及議約完成，必待簽約後，始有後續興建、營運可言。是本件上訴人信賴通過審核所生損害，應以通過審核至被上訴人政策改變，不繼續後續事宜期間所生損害為範圍。⒉上訴人就合法行政處分之存在，有值得保護之信賴，並因廢止受有損失，固應給予補償；補償乃對上訴人有利之事項，上訴人對此負有舉證責任，上訴人就補償數額、範圍及損失與信賴有相當因果關係存在，應負舉證責任。惟上訴人僅提出4張開立給訴外人台灣世曦工程顧問股份有限公司之統一發票為證，發票內容如下：⑴100年3月31日銷售金額481,405元，品名：系爭BOO案計畫書審核階段(6)期服務費；⑵100年6月22日銷售金額350,000元，品名：系爭BOO案計畫書審核階段(7)期服務費；⑶100年6月22日銷售金額95,238元，品名：「系爭BOO案計畫排除火化設施之興建與營運內容財務試算案」服務費；⑷100年7月20日銷售金額152,000元，品名：系爭BOO案計畫書簽約階段(8)期服務費。上開⑴⑵之發票係審核階段之服務費，此2筆費用乃上訴人為申請系爭計畫案之必要支出，不論系爭計畫案是否廢止都會產生，故此2筆審核階段之服務費非屬系爭處分廢止所受財產上之損失；上開⑶之發票乃有關財務試算案之服務費，上訴人並未說明是項服務（試算案）之具體內容，不足以證明是項支出係信賴系爭處分致遭受財產上之損失；上開⑷之發票係「簽約」階段之服務費，但系爭計畫案尚未到簽約階段，是項費用之性質係不續辦系爭計畫案後所生之服務費，自非屬信賴被廢止之處分所生損害。此外，上訴人就4筆發票以外之其餘請求數額均未證明其數額屬實，及其損失與信賴有何相當因果關係存在。從而，上訴人請求被上訴人給付14,481,405元，及自起訴狀繕本送達被上訴人之翌日起至清償日止，依法定週年利率5%計算之利息，為無理由等語。五、上訴意旨略謂：㈠先位聲明部分：⒈按政策之設定或變更，亦屬應受司法審查之行政行為，而行政機關對政策固然有形成空間，惟此並非謂其得完全無視明確性原則等一般法律原則之要求，故若行政機關欲以政策變更作成對人民不利行政行為之理據，自應同時符合法律保留原則及有關法令規定之要件，並須充分為舉證及論證，且不應悖於客觀事實，否則若政策得隨意變更、朝令夕改，則人民不僅無所適從，其權利亦勢必動輒受到嚴重牽動而盡皆墨然，此顯與行政行為明確性原則及法安定性原則相違背。有關促參核准處分之廢止，涉及對人民權利非屬輕微之限制或剝奪，應以法律或有法律具體明確授權之命令訂之，方屬適法。細繹促參案件注意事項第59點規定，僅係說明主辦機關因政策變更而不續辦促參案件時，則後續應啟動退場機制，但無論從規範位階或規範內容而論，促參案件注意事項第59點均無從作為政策變更之依據，至於原審核通過處分是否得因政策變更而不繼續辦理，亦即廢棄原審核通過處分，則須回歸行政程序法第123 條規定予以判斷，於有具體明確且適法之理由時，始得援引行政程序法第123條規定作為變更政策之基礎，於不繼續辦理促參案件後，再依促參案件注意事項第59點規定啟動退場機制。故促參案件注意事項第59點規定並非被上訴人得變更政策之依據，否則無非謂行政機關得輕視處分作成後所具之存續力及構成要件效力，恣意以細節性、技術性之促參案件注意事項規定架空法律保留原則，再以所謂「政策之形成空間」規避依法行政原則之要求，要非適法。綜前所述，依照層級化法律保留之意旨，促參案件注意事項應僅得規範促參案件之細節性、技術性事項，原判決亦認定「上開行政規則……，經核乃屬執行法律之技術性、細節性次要規定」，故實不應規範限制或剝奪人民權利之事項，且遍查「促參法」，亦無任何授權主管機關得訂定因政策變更而不繼續辦理促參案件規定，足見該促參案件注意事項亦不得作為限制或剝奪人民權利之依據，否則即與法律保留原則相違背，故該促參案件注意事項第59點，僅為應啟動退場機制之說明，尚非得變更政策之法令依據。準此，原判決認定被上訴人得依促參案件注意事項第59點規定，廢棄原審核通過處分，已違反法律保留原則，有判決不適用法規或適用法規不當之違法。⒉基於法律安定及信賴保護之要求，合法之授益處分，原則上不能廢止，須具備行政程序法第123條規定各款原因，始得例外為之。而處分之廢止因戕害公益及私益甚鉅，故被上訴人如欲廢止原審核通過處分，即應就原審核通過處分所依據之法規或事實事後有何變更，及不廢止原審核通過處分對公益有何危害，提出具體明確且適法之理由，始得主張因政策變更而作成廢止之處分。惟政策變更並非屬處分所根據之法規或事實之變更，首應敘明，而原審核通過處分所依據之法規，於事後亦無任何變更，甚為明確，至於本案原審核通過處分所依據之事實，與被上訴人作成原審核通過處分當時相較，亦未改變。蓋行政程序法第123條第4款規定所謂「事實事後發生變更」，係指「行政處分所依據之事實」事後發生變更；而本案作成原審核通過處分，乃係因火化設施不足此一事實，故得否以事實變更為由廢止原審核通過處分，應係判斷是否確有火化設施需求緩解之事實，而原判決所稱嗣後發生抗爭事實云云，並非行政處分所依據之事實，其於處分作成後變動與否，應與得否廢止原審核通過處分之判斷無涉。苟非如此，事實狀態隨時間之進行，於任何時點當無可能屬完全相同，則豈非均可謂此屬處分作成後之事實變更，進而廢止原授益處分？原判決不當適用行政程序法第123條第4款規定。退萬步言，縱認民眾抗爭亦屬原審核通過處分作成時根據之事實之一，然此一事實亦無於事後發生變動情事。詳言之，因系爭計畫案本即屬鄰避設施，故被上訴人於審核階段早已預期將面臨民眾抗爭，此由被上訴人於99年12月23日召開第3次審核委員會時，審核委員曾詢問上訴人：「未來若遇大規模民眾抗爭，如何處理？」，以及被上訴人於原審核通過處分作成前及作成時再三強調並違法要求上訴人負擔「與當地住民之溝通協調」之疏處事宜，即得確知被上訴人於原審核通過處分作成時，即已將民眾抗爭之事實納入考量後始作成原審核通過處分，故事後縱有民眾抗爭之事實，亦無「行政處分所依據之事實事後發生變更」可言（因作成處分所根據之事實已包含民眾抗爭，事後亦出現民眾抗爭，故並無所謂變更），此應屬行政機關對同一事實狀態作成新的評價或判斷，而非事實變更（亦即，就有關「民眾抗爭」此一事實，被上訴人原先之判斷係仍得作成原審核通過處分，嗣後卻改評價為不應通過），並不符合行政程序法第123條第4款規定之適用要件，應不得廢止原審核通過處分。因此，原判決認定民眾抗爭為「行政處分所依據之事實事後發生變更」，進而肯認被上訴人得以此為由變更政策、廢止原審核通過處分，顯有判決不適用法規或適用法規不當之違法。如依原判決標準，則處分之廢止將流於寬泛與浮濫，因所有處分作成前與作成後、民眾知情與否等，均屬事實之變動，豈非均得認定屬「行政處分所依據之事實事後發生變更」，進而廢止原作成之行政處分？準此，原判決對行政程序法第123條第4款規定之解釋，顯有判決不適用法規或適用法規不當之違法，亦背離經驗法則與論理法則，有判決違背法令之違誤。⒊本案為「『新北市』○○○○○○興建營運BOO計畫投資契約」，其緣起乃因新北市殯葬設施嚴重不足，新北市民對殯葬設施之需求甚為殷切，而板橋殯儀館亦因負載量極大致周邊亂象叢生，居民不得安寧，亟待增設第二殯儀館，此有上訴人於審理過程中提出之相關報導可稽，故被上訴人始審核通過上訴人提送之系爭計畫案。基此，本案之廢止是否符合公益，至少亦應以「新北市民」之整體利益分析及判斷，方屬適法。甚且，本案如經興建完成及營運，不僅能解決火化爐量不足之根本問題，對設備的改善及禮廳、冰櫃等整體殯葬設施之品質亦將有所提升，顯有益於公益，所涉及者並非僅為火化爐數量是否足敷使用之單一問題。惟原判決僅以「三峽地區」「里長」之電話調查表結果，逕認廢止原審核通過處分符合「公益」，顯係以單一里之里長個人意見認定符合新北市全體市民之公益。另任何開發案件均涉及環境之影響，惟只要能符合環境影響評估法、空氣污染防制法及廢棄物處理法等法規範，即屬於法無違，若以原判決所持標準，豈非只要涉及人為開發，即有可能對於環境造成影響而有違公益？殊不能將任何對環境造成影響之開發案件均認等同於對公益將造成危害，而無視該開發行為對社會造成之重大利益。綜前所述，原判決僅以新北市「三峽地區」「里長」之電話調查結果逕認等同於「公益」，復將任何對環境造成影響之開發案件均認為對公益將造成危害，已有經驗法則及論理法則之違反。而就孰為公益及是否符合公益之認定，亦未以評估報告、具體事證或數據為依據，且完全未考慮本案興建及營運能為全體新北市民所帶來之益處，顯有判決不備理由及認定事實未憑證據之違法，亦有未依職權調查證據，不符行政訴訟法第125條第1項及第133條規定之違誤，顯屬判決違背法令。⒋暫且不論原判決所述原審核通過處分所依據之事實或政策事後變更、火化爐將可使用至114年等節，均有未依職權調查證據及認定事實不憑證據之違誤。就原判決所認禮廳於105年即陷於一廳難求乙節，因原審核通過系爭計畫案，其興建及營運範圍並非僅指火化場，尚包含禮廳及其他提升殯葬品質之設施，且係現代化之殯葬設施，不但設施先進，且符合環保要求，則何以僅得因火化爐將可使用至114年云云，即遽認維持系爭處分難謂合於公益，進而應全面廢止原審核通過處分？對此，原判決亦完全未詳查本案是否已符合行政程序法第123條第4款「致不廢止該處分對公益將有危害者」之要件，即遽稱「維持系爭處分難謂合於公益」等語，且單以民意作為是否符合公益之認定，亦有違反論理法則及判決不適用法令或適用法令不當之違誤。甚且，依兩造100年4月11日完成議約版本之本案投資契約，其中第14.1.1修約之前提即揭明：「本契約如有下列情形之一者，甲乙雙方得協議辦理修約：……2.基於公共利益考量，依本契約繼續履行或處置有礙公共利益者。……4.其他為履行本契約之必要或經雙方合意者。」是依前開約定，契約內容尚有調整之餘地，故就本契約繼續履行或處置無礙或有益公共利益之處（即如禮廳及其他提升殯葬品質之設施等部分），則得透過修約方式繼續履行，被上訴人卻逕採全部廢棄原審核通過處分之方式，已侵害上訴人之權益甚鉅，實不符合比例原則中之必要性原則。迺被上訴人竟謂驟然全部廢棄原審核通過處分之方式，相較於修約，屬對上訴人侵害最小之手段云云，此顯然悖於經驗法則。原判決未查，遞予維持原處分，亦已違反行政程序法第7條所揭櫫之比例原則，而有判決不適用法令或適用法令不當之違誤，顯非適法。⒌原發回判決已肯認疏處義務為被上訴人之固有義務，被上訴人未克盡其固有疏處義務，不能依促參案件注意事項第69點準用第16點規定，廢止先前所為審核通過處分。循此而論，民眾抗爭為被上訴人未盡其疏處之固有義務所導致，被上訴人卻反而主張因「民眾抗爭」，故應廢止原審核通過處分方符公益云云，顯將其未盡疏處義務所致民眾抗爭之不利益，概予轉嫁由上訴人負擔，此顯與行政程序法第8條前段之誠信原則相悖，原判決未予查明，逕認應廢止原審核通過處分方符公益，已有判決不適用法令或適用法令不當之違誤。觀諸近日被上訴人首長接受議員質詢之影片內容，首長及議員亦肯認殯葬政策之革新迫在眉睫，故殯葬政策改善目標絕非僅有提升火化效率（遑論被上訴人所稱之火化效率提升，僅有燃燒時間縮短之表象，並無整體得火化人數上升之事實，無助緩解死亡人數上升衍生之設施需求），更包含殯儀館地下化、增設火化場、禮廳與拜飯間、周邊環境改善與綠化等提升整體殯葬環境「質」與「量」之措施，迺被上訴人無視民眾對先進及環保之現代化殯葬設施之殷切需求，臨訟翻異前詞，謂燃燒效率已有提升等語，即以偏概全，泛稱此已足以應付殯葬需求云云，輕言廢止原審核通過處分，再挾「部分民眾」之反對強稱為「公益」（且未究明該等反對民眾與支持民眾之比例、以及反對民眾是否為設施沿線受規範保護目的所及之民眾），恐僅係為迴護其違法原處分之藉辭。再者，系爭計畫於通過審查當時，即係因符合法律、興建、營運等政策需求，且將禮廳、火化、納骨均集合於園區內完成，不致衍生外部環境問題，又上訴人已承諾開發行為必須符合各類興建、營運法規，以及環境影響評估等內容，故於上訴人尚未辦理環境影響評估之情況下，被上訴人及原判決仍執此而空言稱興建、營運有環境污染之虞，故廢止較符合公益云云，已有認定事實不憑證據之違誤，亦已違反不當聯結禁止原則，而有判決不適用法令或適用法令不當之違誤。況且，系爭計畫案提升整體殯葬環境「質」與「量」之措施，並非不能帶來環境改善與興利之結果，原判決徒以開發興建過程將有污染云云為由，認定維持原審核通過處分對公益將有危害，就系爭計畫案完成後對整體社會帶來之益處隻字未論，此不僅有判決不備理由之違誤，亦顯未能完整衡量整體社會各成員之利益狀態，核與行政程序法第9條有利不利一體注意原則相悖。遑論若系爭計畫案得通過環境影響評估，即表示該開發案未超逾法定之環境容受能力，原判決何以得無視上訴人依環境影響評估法進行合法開發之法定權利，超逾法規之限制標準而完全禁止上訴人進行開發？原判決以此認定廢止原審核通過處分較符合公益云云，違誤甚明！⒍被上訴人於106年1月23日提出之行政訴訟更二審答辯（一）狀已自承：「……並且亦推廣如植存或海葬等方式之環保葬，自95年起辦理免費海葬、96年成立金山環保生命園區、102年啟用三芝櫻花生命園區，迄至104年底，已共計有1,007人採用環保葬法（更一上訴審上證9）等政策，以上被告種種作為，均可證明被告確實已變更並實行變更後之殯葬政策」，由此得見，環保葬法並非因應原審核通過處分或為廢棄原審核通過處分所為之政策變更，而係被上訴人自95年起即持續推廣之政策，並非首見，故無所謂政策「變更」之情事，而因新北市民對殯葬設施之需求仍無法因推廣自然葬法而緩解，被上訴人始於100年間通過上訴人提送之系爭計畫案。基此，原判決認定因被上訴人推廣自然葬法，故被上訴人之殯葬政策自系爭計畫案審核通過後（即100年1月25日）已有變更云云，顯有認定事實不憑證據之違誤；甚且，就上開自然葬法實早已於自95年起即持續推行，非屬系爭計畫案審核通過後始為之政策變更乙節，業經上訴人於本案更二審審理時提出之106年3月17日行政訴訟補充理由（一）狀、106 年3月29日行政訴訟言詞辯論意旨狀及同日行政訴訟補充理由（二）狀中所詳述並強調，詎原判決就此影響判決結果且對上訴人有利之攻擊方法及主張卻恝置不論、悉未斟酌，足認原判決有行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之當然違背法令。被上訴人雖於106年9月21日之行政訴訟答辯（二）狀翻異前辭，改稱其：「從未主張因不續辦系爭BOO 案，才推廣環保自然葬法，而原判決亦未作此認定」云云，惟依被上訴人於更二審言詞辯論程序所述：「目前火化設施確實有餘裕，且被告推行日日是好日、環保葬法，……，都是被告為了確保火化設施足夠使用推行的措施，在被告決定不再興建大型的殯葬設施後，確實大力推行上開政策。」顯見被上訴人所辯僅為臨訟藉詞，殊無可採。甚且，依照被上訴人所屬民政局對「環保自然葬法」之介紹，無論係聯合海葬、骨灰植存或環保樹花葬等自然葬法，甚或被上訴人極力強調之「三芝櫻花生命園區」，皆需先將遺體火化為骨灰後方能續行上開儀式，因此，火化需求並非因自然葬法之推廣而有所緩解，反而將更為加劇，此亦經上訴人屢次強調並澄明，且於更二審審理時極力主張（更二審106年2月13日準備程序筆錄第4頁、106年3月30日言詞辯論筆錄第2頁參照）。詎料，原判決猶據此認定被上訴人已有變更殯葬政策之實，是再無火化場之興建需求云云，顯係對上訴人所主張之上開有利攻擊方法恝置不論、悉未斟酌，復未說明上訴人上開主張不可採之理由，且此將對判決結果致生影響，足認原判決有認定事實不憑證據及行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之當然違背法令。⒎依被上訴人所屬民政局網頁公告之「火化爐使用查詢」資料顯見，如確若被上訴人所言，火化時間係由100～120分鐘縮短為60～70分鐘云云，則每具大體安排之時間實無由仍維持1.5小時，反而必然應予縮短，如此民眾始可能知悉並預約安排利用增加之得火化名額，被上訴人所謂火化效能提升、增加得火化人數之政策變更始有可能，然而，無論火化爐體及燃料更新前、後，或截至目前，每具大體安排之時間仍維持1.5小時，每日得火化人數並未增加，去化能力並無明顯改善，客觀上無法作為政策變更之確據，故實有辨明被上訴人所稱「火化時間」究竟為何之必要。亦即，火化時間包含進爐、火化結束、家屬領回……等時程，被上訴人所稱火化爐體及燃料更新前、後「火化時間」之提升，其所指稱之「火化時間」究竟如何界定，實關乎火化效能是否確有提升、是否確有政策變更，蓋如被上訴人於火化爐體及燃料更新前，係以進爐時間至家屬領回計算「火化時間」，然火化爐體及燃料更新後卻改以進爐時間至火化結束時間認定「火化時間」，則「火化時間」於更新後看似有縮短，但因仍需加計火化結束時間至家屬領回之時間始為每具大體火化所需之真正時間，故火化效能實質上並無提升，此對照被上訴人截至目前仍維持以1.5小時為開放預約之單位，並未增加可預約名額觀之，顯屬合理懷疑，故被上訴人所謂火化效能提升，恐僅為製造政策變更之假象或為混淆事實所提出之數字遊戲，而依被上訴人所屬民政局提供之「三峽火化場火化人數統計表」亦明白表示，自100年1月至104年8月，平均火化一具大體均約為70～90分鐘，火化效能實並無提升，惟原判決未依職權調查火化效能是否確實提升，即遽認被上訴人所稱火化時間縮短為60～70分鐘云云可採，顯然棄行政訴訟法第125條、第133條及第189條所賦予法院職權調查證據及事實關係之重要權限於不顧，顯非適法。甚且，依照被上訴人殯葬管理處之函覆，已明確表示：「為利民眾線上租訂禮廳及火化爐，本處於105年11月更新殯葬資訊管理系統。」是被上訴人之火化爐使用管理系統，早已於105年11月即已更新，何以仍會有被上訴人所稱106年1月7日及106年3月2日之網站公告資料與實際火化進出時間不符之情事，實有可疑，對此，原判決仍完全未依職權調查，即逕採認被上訴人於更二審言詞辯論時始提出之實際火化進出時間表，並認定網頁公告系統純屬未更新，故被上訴人火化時間縮短效能提升之說法可信云云，進而對上訴人為不利之判決，此顯有未依職權調查證據及認定事實不憑證據之違誤。⒏依照議會事項答覆表及其附表，被上訴人所推估之日可火化量96具，係以12座火化爐、一天8小時為基準進行計算；然規劃報告所稱之日火化量60具，卻未載明係以一日幾小時為基礎進行計算，實無從據此比較日火化量及火化效率是否確有提升及殯葬政策是否確有變更。蓋依照被上訴人所屬民政局網頁公告之「火化爐使用查詢」資料顯示，火化爐之每日運轉時數，如加計加班時數，可高達16.5小時（每一時段1.5小時，共計11個時段），若不計入加班時數，則僅為7.5小時，何以得取每日8小時為基礎計算日火化量，已尚待釐清；況且，依照上訴人統計自100年1月至105年12月之每日火化人數表，於100年1月時最高日火化人數即已可達111人（且縱已可達111人，仍有火化設備不敷使用之情事，被上訴人始以原審核通過處分核准系爭計畫案），更顯見被上訴人於103年4月28日議會事項答覆表及其附表所稱日可火化量於已提升為96具，僅為比較基礎不明之統計及數字遊戲，根本無從得出火化效率提升、殯葬政策變更之結論。原判決未查明被上訴人所提每日可火化量之比較基礎是否一致，遽認被上訴人之火化效率已有提升，顯有未依職權調查證據之違誤，據此而對上訴人為不利之判決，亦顯然違反行政訴訟法第125條、第133條及第189條規定，並構成行政訴訟法第243條第2項第6款所謂判決不備理由之當然違背法令。⒐ 所謂「先到（棺木）先火化」原則，至多僅可能指「同一時段不特定爐號」，並非謂擇定下午時段可提早至上午，故每一爐每一時段得火化人數及每日得火化總數事實上並無增加。是如對照被上訴人於更二審所製作之附表1第3頁（即106 年3月2日各爐火化情形），以及該日火化爐使用查詢網頁頁面，足見每具大體火化所需總時間仍與火化爐使用查詢網頁頁面所載大致相同，亦即火化爐使用查詢網頁頁面每一時段仍僅可安排火化約一具大體，益證被上訴人稱火化時間已有大幅縮短云云，僅為比較基準不一致，為刻意混淆法院所造成之假象，且純屬混淆燃燒時間及全程火化時間之統計遊戲而已，並無被上訴人所稱火化效率已有提升之事實，故原處分實不符合行政程序法第123條第4款之要件，原判決對此完全未予查明，即有未依職權調查證據及認定事實不憑證據之違誤。就被上訴人所稱火化場實際進出時間，最短僅需30分鐘即可火化一具遺體，多數遺體亦僅需50至70分鐘即可火化完畢，火化時間已有大幅之縮短云云，原判決有未依職權調查證據及認定事實不憑證據之違誤，致生混淆燃燒時間及全程火化時間，進而誤認火化效率已有提升，此已有未能充分調查為裁判基礎之事證之判決違背法令，已如前述。甚且，被上訴人既肯認上訴人所提被上訴人殯葬管理處函覆之記載，則何以直至更二審審理時，關於106年3月2日等期日之「火化爐使用查詢」網頁資料，仍有被上訴人所稱「該網頁公告資料與實際火化爐利用情形並不吻合」之情事？而被上訴人又稱：「火化爐實際利用情形應以『火化爐作業記錄控制表』始能正確知悉，而非以網頁公告之『火化爐使用查詢』資料為據。」云云，則該網頁公告之「火化爐使用查詢」資料，假使如被上訴人所述不得為據，上證8所稱「為利民眾線上租訂禮廳及火化爐，本處……更新殯葬資訊管理系統」，又究何所指？民眾應如何知悉並選擇登記實際欲火化之時辰？應如何運作？而該網頁資料既仍維持以1.5小時為開放登記之時段，又何來增加可預約火化名額之火化效率提升之事實？對此，原判決均未予查明，亦未核實，逕採被上訴人於言詞辯論時始當庭提出之資料認定，顯係預設立場，偏採被上訴人之資料，不僅對上訴人之主張何以不可採均未說明，其對於事實之認定亦與證據法則不符，顯有判決違背法定之違法。再者，被上訴人一方面表示：「……電腦查詢系統設計之初，自始即以90分鐘為一時段，並以『●』表示該時段尚有火化爐可供使用……」；另一方面又稱：「……足證該網頁公告資料與實際火化爐利用情形並不吻合……火化爐實際利用情形應以『火化爐作業記錄控制表』始能正確知悉，而非以網頁公告之『火化爐使用查詢』資料為據。」顯然前後矛盾，不知所云，不僅無政策變更之事實，亦顯為迴護違法原處分及原判決之藉詞，足見原判決就該部分內容之訴訟資料完整性及正確掌握均不足，顯未盡職權調查原則之要求，依照本院105年度判字第688號及104年度判字第225號判決意旨，即有判決不適用法令或適用法令不當之違誤。⒑上訴人於原審提出被上訴人所屬民政局網頁公告之「火化爐使用查詢」資料，顯示火化爐使用時段仍維持原1.5小時一時段之設計，故整體火化人數明顯未有提升，顯見被上訴人所稱火化時間提升，僅為「燃燒時間」之變動，「全程火化時間」並未能縮短，故其網頁公告之「火化爐使用查詢」顯示之每日得安排火化時段仍照舊維持1.5小時一具大體，並無整體火化人數提升之事實，從而行政處分所依據之事實，於事後並未發生變更，自亦不符行政程序法第123條第4款廢止要件。詎料，原判決未予查明「火化爐作業紀錄控制表」顯示之「實際火化時間」，究係指「全程火化時間」抑或僅為「燃燒時間」，即逕認定，顯係於未依職權查明相關事證之情況下，即偏採被上訴人之資料，再空言拒斥上訴人之證據資料及攻防方法不論，顯有判決違背法令之違法。對此，被上訴人一再辯稱係因上訴人未釐清「火化爐使用查詢資料」中所載時間係指火化爐使用時段，而「火化爐作業紀錄控制表」中所載時間係指實際火化時間所致云云。惟如對照被上訴人所稱：「由於『火化爐使用查詢資料』中之時間係指火化爐使用時段，故民眾自得於系統中查詢是否於某時段尚有火化爐可供使用」等語，則民眾由公開資訊查得並登記之火化時段，實際上卻非其家屬之火化時間，而實際火化爐利用情形，僅有被上訴人得自其非公開之「火化爐作業紀錄控制表」中得知，孰能接受？民眾又應如何前往參與火化程序？此殊屬違背經驗法則及論理法則。而被上訴人始終無法就民眾應如何選擇並知悉實際欲火化時辰、以及其實際運作模式等節加以釐清並提出合理說明，僅避重就輕泛稱係因上訴人未釐清「火化爐使用時段」或「實際火化時間」云云，然此二者之時間落差原因及關係為何？是否即為加計「全程火化時間」或僅計「燃燒時間」導致之落差？為何開放民眾登記之時段未配合其所稱火化時間縮短而有增加？如此是否仍得認為整體得火化人數已有提升？此均經被上訴人刻意迴避，原判決對此復完全未予查明，即驟然認定火化時間縮短、整體火化人數明顯提升，顯有未依職權調查證據及認定事實不憑證據之違誤。另就上訴人質疑何以被上訴人於105年底「更新殯葬資訊管理系統」後，仍會有網頁公告資料與實際火化爐利用情形不吻合之情事乙節，被上訴人另再辯稱此係因該「更新」僅指線上申辦服務網、線上申辦檢核程式（與台銀交易資料）、殯葬系統內部（線上申辦資料列表、收費明細報表等）、遺體條碼掃描功能等之更新，而非指該資訊管理系統中之時段已自「火化爐使用時段」更新為「實際火化時間」云云。然何以最得明確顯示其火化效能提升之每日得安排火化時段卻未配合增加與更新？是否整體火化人數確有提升？此已屬可疑。再者，經上訴人比較更新前後之「火化爐使用查詢」頁面，以106年1月25日為例，於更新前之頁面左側名稱欄位係由時間與加班一爐、加班二爐、…、加班六爐之文字方式呈現，惟更新後卻將加班之用語刪除，均改以時間呈現，並將時段9、10、11之火化姓名及欄位均予刪去，似有刻意營造並無「加班」或「火化爐不敷使用」情事之意，故被上訴人於該次更新後實有上開頁面顯示方式之調整，惟其卻又辯稱更新並未涉及「火化爐使用查詢」頁面云云，不僅已有矛盾，亦令人產生其係為誤導本院或民眾誤認火化爐使用需求已有緩解之嫌。原判決未詳為調查網頁頁面顯示之「火化爐使用時段」與「實際火化時間」之差異緣由，即逕採為判決依據，實有違誤。⒒原審核通過處分所根據之事實，乃係因民眾對火化設施之需求殷切，故火化需求於原審核通過處分作成後是否已有緩解之事實，攸關被上訴人以事實變更為由廢止原審核通過處分是否有理由；而若火化需求並未緩解，被上訴人卻執此作為政策變更之事由進而廢止原審核通過處分，則純屬被上訴人對事件狀況為不同於原先之評估，而非事實變更，並不得援引行政程序法第123條第4款作為廢止依據。被上訴人一再陳稱火化爐體於燃料更新後已有火化效率提升之事實云云，然經上訴人於原審提出被上訴人所屬民政局網頁公告之「火化爐使用查詢」資料，顯示火化爐使用時段仍維持原1.5小時一時段之設計，故得開放火化人數明顯並未增加，並無整體得火化人數已因燃燒效率提升而有火化需求緩解之事實，自不符行政程序法第123條第4款事實變更之廢止要件。原判決就每日開放民眾進行火化之人數均未增加，何來火化需求緩解之事實乙節，完全未予調查，徒憑燃燒速度提昇臆測火化需求已有緩解，進而認被上訴人得變更政策並廢止原審核通過處分，此顯屬未依職權調查證據及事實關係，違反行政訴訟法第125條、第133條及第189條之規定，且有判決不適用法規或適用法規不當之違法。對此，被上訴人雖辯稱所屬民政局網頁公告顯示時間，乃火化時段，非實際火化所需時間，係為保留彈性，避免火化時間安排過於緊湊而遭民怨云云，顯亦不否認開放火化之時段並未配合燃燒時間之縮短而增加。則既然開放民眾安排火化之時段並未增加，何來整體得火化人數已有提升、火化需求緩解之事實？被上訴人仍予迴避不論，就此攸關「行政處分所依據之事實事後發生變更」之廢止要件，顯有再予調查之必要，甚明。況且，被上訴人雖辯稱「政策變更」云云而廢止原審核通過處分，惟殯葬設施嚴重不足之根本性問題仍未解決，於此情況下，根據內政部之統計，我國自107 年即邁入高齡社會，於114年更將邁入超高齡化社會，故殯葬設施不足之問題已更為嚴峻，根本無殯葬需求緩解而得廢止原審核通過處分之事實。詎料，就上訴人此項影響判決結果之重要攻擊方法，原判決卻隻字未論，亦有行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之當然違背法令。㈡備位聲明部分：⒈按本院83年判字第1223號判例，行政機關如未給予補償即為廢止之處分，其適法性即顯有疑義。故被上訴人於廢止原審核通過處分時「即應」給予上訴人補償，此即損失補償應「即時」且「合理」之憲法上要求，絕非被動等待上訴人向被上訴人「主張」，而若該補償未即時合理，自將影響行政行為之合法性（司法院釋字第516號、第652號解釋參照）。循此，本件被上訴人作成原處分以廢止原審核通過處分時，未同時對上訴人指明如因而受有財產上之損失時，願給予何種合理程度之損失補償，於法已有未合。對此，原判決一方面肯認上訴人有應予補償之信賴利益損失，惟卻於完全未向上訴人發問或要求提出相當之損失數額證據之情況下，即驟然駁回上訴人損失補償之請求，此亦有判決理由矛盾之違誤。甚且，依照本院83年判字第1223號判例，未給予損失補償之廢止處分顯非適法，故原判決逕予駁回上訴人損失補償之請求，已同時違反上開判例之意旨，顯屬判決違背法令，應予廢棄。⒉上訴人就損失補償之數額，業已提出損益表、具體費用支出明細及顧問費用支出憑證等證據，惟原判決卻恝置不論，已有判決不憑證據之違法。此關乎上訴人因廢止處分所得受之損失補償數額多寡，核屬影響本案判決結果之重要事實，原審如認上訴人未提出具體事證以實其說，本應依行政訴訟法第125條第2項及第3項規定盡闡明之義務，向上訴人為發問或告知等訴訟指揮，令上訴人為完足的陳述並提出相當之證據；或依行政訴訟法第125條第1項、第133條規定職權進行調查，而非於完全未經闡明要求上訴人提出證據或職權調查證據前，即逕以上訴人未提出相關損失佐證資料而對上訴人為不利之判決。詎料，更二審僅各為一次準備程序及言詞辯論程序，原審就此部分僅詢問：「備位聲明第一項請求被告給付14,481,405元之計算方式為何？」等寥寥數語，卻完全未依行政訴訟法第125條第2項及第3項規定盡闡明之義務，向上訴人為發問或告知等訴訟指揮，令上訴人為完足的陳述並提出相當之證據，亦未依行政訴訟法第125條第1項、第133條規定職權進行調查，即率爾稱上訴人未提出相關損失佐證資料而對上訴人為不利之判決，顯屬突襲性裁判且顯然違反行政訴訟法第125條、第133條及第189條規定，並構成行政訴訟法第243條第2項第6款所謂判決不備理由之當然違背法令等語，為此請求⒈先位聲明：廢棄原判決，並撤銷原處分、異議處理結果與申訴審議判斷，或發回原審法院。被上訴人應與上訴人訂定「新北市○○○○○○興建營運BOO計畫投資契約」之本約，或發回原審法院。 ⒉備位聲明：廢棄原判決，且被上訴人應補償上訴人14,481,405元，及自起訴狀繕本送達被上訴人之翌日起至清償之日止依法定週年利率5％計算之利息，或發回原審法院。六、本院查：㈠行為時促進民間參與公共建設法第1條規定：「為提升公共服務水準，加速社會經濟發展，促進民間參與公共建設，特制定本法。」第5條規定：「（第1項）本法所稱主管機關，為行政院公共工程委員會。（第2項）本法所稱主辦機關，指主辦民間參與公共建設相關業務之機關：在中央為目的事業主管機關；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。主辦機關依本法辦理之事項，得授權所屬機關(構)執行之。……」第8條第1項規定：「民間機構參與公共建設之方式如下：一、由民間機構投資興建並為營運；營運期間屆滿後，移轉該建設之所有權予政府。二、由民間機構投資新建完成後，政府無償取得所有權，並委託該民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。三、由民間機構投資新建完成後，政府一次或分期給付建設經費以取得所有權，並委託該民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。四、由政府委託民間機構，或由民間機構向政府租賃現有設施，予以擴建、整建後並為營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。五、由政府投資新建完成後，委託民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。六、為配合國家政策，由民間機構投資新建，擁有所有權，並自為營運或委託第三人營運。七、其他經主管機關核定之方式。」第42條規定：「（第1項）經主辦機關評估得由民間參與政府規劃之公共建設，主辦機關應將該建設之興建、營運規劃內容及申請人之資格條件等相關事項，公告徵求民間參與。（第2項）前項申請人應於公告期限屆滿前，向主辦機關申購相關規劃資料。」第43條規定：「依前條規定參與公共建設之申請人，應於公告所定期限屆滿前，備妥資格文件、相關土地使用計畫、興建計畫、營運計畫、財務計畫、金融機構融資意願書及其他公告規定資料，向主辦機關提出申請。」第46條規定：「（第1項）民間自行規劃申請參與公共建設者，應擬具相關土地使用計畫、興建計畫、營運計畫、財務計畫、金融機構融資意願書及其他法令規定文件，向主辦機關提出申請。（第2項）主辦機關對於前項之申請案件，應於一定期限內核定之。（第3項）民間依第1項規定自行規劃申請參與公共建設，經主辦機關審核通過後，應按規定時間籌辦，並依主辦機關核定之土地使用計畫，取得土地所有權或使用權，並與主辦機關簽訂投資契約後，始得依法興建、營運。（第4項）民間自行規劃之申請案件未獲審核通過，或未依前項規定取得土地所有權或使用權時，主辦機關得基於公共利益之考量及相關法令之規定，將該計畫依第42條規定公告徵求民間投資或由政府自行興建、營運。」第47條規定：「（第1項）參與公共建設之申請人與主辦機關於申請及審核程序之爭議，其異議及申訴，準用政府採購法處理招標、審標或決標爭議之規定。（第2項）前項爭議處理規則，由主管機關定之。」㈡行為時（即105年10月4日財政部台財促字第10500667400號令修正前）促參法施行細則第39條規定：「（第1項）主辦機關辦理民間參與政府規劃之公共建設前，應辦理可行性評估及先期規劃。但未涉及政府預算補貼或投資者，不在此限。（第2項）前項可行性評估，應依公共建設特性及民間參與方式，以民間參與之角度，就公共建設之目的、市場、技術、財務、法律、土地取得及環境影響等方面，審慎評估民間投資之可行性。（第3項）第1項先期規劃，應撰擬先期計畫書，並應依公共建設特性及民間參與方式，就擬由民間參與公共建設興建、營運之規劃及財務，進行分析；必要時，應審慎研擬政府對該建設之承諾與配合事項及容許民間投資附屬事業之範圍，並研擬政府應配合辦理之項目、完成程度及時程。（第4項）主辦機關辦理民間參與公共建設，得聘請財務、工程、營運、法律等專業顧問，協助辦理相關作業。」行為時促參法主管機關工程會訂定之促參案件注意事項第1點規定：「為確保主辦機關依公平、公開之程序及符合公共利益、公平合理之原則，辦理促進民間參與公共建設（以下簡稱促參）案件，以提升公共服務品質，特訂定本注意事項。」第2點規定：「本注意事項適用於依促進民間參與公共建設法（以下簡稱本法）第42條辦理之政府規劃促參案件。」第16點規定：「主辦機關辦理促參案件之規劃時，應徵詢相關民眾及團體之意見，並應將前揭意見納入規劃考量。如屬鄰避設施或位於生態及環境敏感地區案件，於公告前或簽約前尚有反對意見者，主辦機關應明定最後疏處期限，逾期未獲共識者，主辦機關應審慎考量是否繼續辦理。」第59點規定：「促參案件議約及簽約階段，如有下列情形者，應啟動退場機制：……（二）主辦機關因政策變更，不續辦促參案件；或為符合公共利益及公平合理原則，致須重新辦理公告。」第69點規定︰「主辦機關辦理民間自行規劃案件，準用本注意事項之規定。」㈢行政程序法第93條規定：「（第1項）行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。……（第2項）前項所稱之附款如下︰……三、負擔。……」第120條規定：「（第1項）授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。（第2項）前項補償額度不得超過受益人因該處分存續可得之利益。（第3項）關於補償之爭議及補償之金額，相對人有不服者，得向行政法院提起給付訴訟。」第123條規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。……」第126條規定：「（第1項）原處分機關依第123條第4款、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。（第2項）第120條第2項、第3項及第121條第2項之規定，於前項補償準用之。」㈣原判決以前揭理由，認被上訴人因政策變更，作成不續辦系爭投資計畫後續事宜之處分，尚無違誤，異議處理結果及申訴審議判斷遞予維持，亦無不合，上訴人先位聲明請求撤銷，及命被上訴人應與上訴人完成系爭投資計畫案之本約，為無理由；備位聲明請求被上訴人給付14,481,405元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，依年利率5%計算之利息，亦無理由，而將上訴人於原審之訴全部駁回。固非無見。㈤惟依司法院釋字第443號解釋理由：「剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」所揭示的層級化法律保留之意旨，行政機關欲以政策變更作成剝奪或限制人民自由權利之行政處分，自應遵守法律保留原則，於符合法律或其授權訂定之法規命令所規定之要件時，始得為之。行為時促參案件注意事項，僅係主管機關工程會依其職權所訂定規範機關內部秩序及運作之行政規則，細繹其中第59點規定：「促參案件議約及簽約階段，如有下列情形者，應啟動退場機制：…（二）主辦機關因政策變更，不續辦促參案件；…」只是說明主辦機關因政策變更而不續辦促參案件時，應啟動退場機制，無論從規範位階或規範內容而論，該促參案件注意事項第59點均無從作為廢止本件原審核通過處分之依據，至於原審核通過處分是否得因政策變更而不繼續辦理，亦即廢止原審核通過處分，則須回歸行政程序法第123條之規定予以判斷，於具有該條各款情形之一時，始得依職權為全部或一部之廢止。又依行政程序法第4條、第7條、第8條及第9條規定，行政行為應受法律及一般法律原則之拘束，無論於構成要件之解釋涵攝或法律效果的裁量選擇都應遵守誠實信用及比例原則，並於該管行政程序，就當事人有利及不利之情形，一律注意。而行政程序法第123 條第4款所謂「行政處分所依據之事實事後發生變更」，係指作成行政處分之基礎事實，於行政處分作成後，有所改變者而言，不包括行政機關對於事件狀況為不同於原先之評估。所謂有害公益，係指廢止行政處分之公益超過維持行政處分之利益。惟其有害公益之程度，尚不及於對公共福祉之重大不利益，否則當屬同條第5款之廢止原因。一般而言，有事實狀況變更後，不得作成該行政處分，或作成該行政處分至少有裁量瑕疵時，即為有害公益。㈥次按行政訴訟法第133條規定，行政法院於撤銷訴訟，或於其他訴訟，為維護公益者，應依職權調查證據。且依同法第125條、第189條規定，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束，並應行使闡明權，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，及令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將得心證之理由，記明於判決。又依同法第209條第3項規定，判決書理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。故行政法院對有利於當事人之事實或證據，如果有應調查而未予調查之情形，或不予調查或採納，卻未說明其理由者，即構成判決不備理由之違法。又對於一般給付訴訟而言，如非為維護公益，依行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條前段之規定，固應由當事人就其主張有利於己之事實，負擔主觀舉證責任，行政法院毋庸依職權調查證據，但依行政訴訟法第125條第2項、第3項及第131條規定，審判長及受命法官，仍應行使闡明權，注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，並向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。且依行政訴訟法第189條第2項規定，當事人已證明受有損害而不能證明其數額或證明顯有重大困難者，法院應審酌一切情況，依所得心證定其數額。㈦關於先位聲明部分，上訴人於原審提出被上訴人所屬民政局網頁公告之「火化爐使用查詢」資料，顯示火化爐使用時段仍維持原1.5小時一時段之設計，整體火化人數明顯未有提升等情，主張被上訴人所稱火化時間提升，僅為「燃燒時間」之變動，「全程火化時間」並未能縮短，故其網頁公告之「火化爐使用查詢」顯示之每日得安排火化時段仍照舊維持1.5小時一具大體，並無整體火化人數提升之事實，從而行政處分所依據之事實，於事後並未發生變更，自亦不符行政程序法第123條第4款廢止要件等語，並質疑何以被上訴人於105年底「更新殯葬資訊管理系統」後，仍會有網頁公告資料與實際火化爐利用情形不吻合之情事，攸關增設火化場需求於原審核通過處分作成後是否已有緩解之事實，被上訴人以事實變更為由廢止原審核通過處分是否有理由，原審未予調查釐清，遽予採信被上訴人辯稱網頁資料未因應火化爐具更新及改善而更動，其已與實際火化爐利用情形並不吻合等語，已有未洽。且被上訴人於101年年5月11日完成之「新北市殯葬政策規劃報告」係記載：「本市目前有12具火化爐，考量爐具之維養需求，每日可火化量為60具」（更一審卷一第245頁背面），迨103年4月28日「新北市議會第1屆第7次定期會主席裁定事項答覆表」之附表「新北市死亡人口數及禮廳、火化爐、冰櫃使用數推估表」，其內容始記載「12座火化爐，每具大體火化時間約1小時，一天8小時可處理96具」（同上卷一第128頁背面）；被上訴人則稱其早已於101年10月辦理第二及第三火化區共6座火化爐體更新，使用最新型火化爐具，並同時辦理火化爐具供給燃料更換工程，將燃料系統由「柴油」更換為「天然瓦斯」，火化時間由原本的100～120分鐘縮短為60～70分鐘，以提升整體火化數量，目前三峽火化場淡日開放3爐進行作業，旺日亦僅開放10爐進行作業，即可消化完畢當日待火化人數云云，以上火化效率的提高縱令屬實，亦屬原處分於101年7月5日作成以後的事情，如何能謂增設火化場需求於原審核通過處分作成後，原處分作成前已有緩解之事實？又依照被上訴人所屬民政局對「環保自然葬法」之介紹，無論係聯合海葬、骨灰植存或環保樹花葬等自然葬法，甚或被上訴人強調之「三芝櫻花生命園區」，皆需先將遺體火化為骨灰後方能續行上開儀式，因此，火化需求似非因自然葬法之推廣而有所緩解，反而將更為加劇，此亦經上訴人於更二審審理時一再主張（更二審106年2月13日準備程序筆錄第4頁、106年3月30日言詞辯論筆錄第2頁參照）。何況被上訴人於106年1月23日提出之行政訴訟更二審答辯（一）狀已自承：「……並且亦推廣如植存或海葬等方式之環保葬，自95年起辦理免費海葬、96年成立金山環保生命園區、102年啟用三芝櫻花生命園區，迄至104年底，已共計有1,007人採用環保葬法（更一上訴審上證9）等政策，以上被告種種作為，均可證明被告確實已變更並實行變更後之殯葬政策」，由此得見，環保葬法似非原審核通過處分作成後所為之政策變更，而係被上訴人自95年起即持續推廣之政策。原審未予調查釐清，猶據此認定被上訴人於原處分作成時已無增設火化場之需求云云，顯係對上訴人有利的事實及證據恝置不論，其理由自欠完備。㈧又上訴人主張系爭計畫於通過審查當時，即係因符合法律、興建、營運等政策需求，且將禮廳、火化、納骨均集合於園區內完成，不致衍生外部環境問題，又上訴人已承諾開發行為必須符合各類興建、營運法規，以及環境影響評估等需求，故於上訴人尚未辦理環境影響評估之情況下，被上訴人仍執此而空言稱興建、營運有環境污染之虞，故廢止較符合公益云云，已有認定事實不憑證據之違誤；況且系爭計畫案提升整體殯葬環境「質」與「量」之措施，並非不能帶來環境改善與興利之結果等語，是否可採，攸關廢止原審核通過處分之公益是否超過續予維持之利益，原審未予調查釐清，徒憑臆測開發興建過程將有污染為由，認定維持原審核通過處分對公益將有危害，而就系爭計畫案完成後對整體社會帶來之益處隻字未論，核與行政程序法第9條有利不利一體注意原則相悖，其判決理由亦屬不備。㈨再者，被上訴人既認關於禮廳，市立殯儀館有10間，使用達90%以上，推估105年恐有一廳難求情形，其所屬民政局將依殯葬管理條例第14條規定，朝向單獨設置禮廳及靈堂方式處理，解決需求（訴願可閱卷第123至124、160頁），則上訴人主張原審核通過系爭計畫案，其興建及營運範圍並非僅指火化場，尚包含禮廳及其他提升殯葬品質之設施，且係現代化之殯葬設施，不但設施先進，且符合環保要求，何以僅得因火化爐將可使用至114年云云，即遽認維持系爭處分難謂合於公益，進而應全面廢止原審核通過處分？甚且，依兩造100年4月11日完成議約版本之本案投資契約，其中第14.1.1修約之前提即揭明：「本契約如有下列情形之一者，甲乙雙方得協議辦理修約：……2.基於公共利益考量，依本契約繼續履行或處置有礙公共利益者。……4.其他為履行本契約之必要或經雙方合意者。」是依前開約定，契約內容尚有調整之餘地，故就本契約繼續履行或處置無礙或有益公共利益之處（即如禮廳及其他提升殯葬品質之設施等部分），則得透過修約方式繼續履行，被上訴人卻逕採全部廢止原審核通過處分之方式，已侵害上訴人之權益甚鉅，實不符合比例原則中之必要性原則等語，尚非全然無據，原審未予調查釐清，遽予維持原處分，容有未洽。㈩關於備位聲明部分，依行政程序法第126條第1項規定可知當事人對授予利益之合法行政處分之存在，具有值得保護之信賴，如因行政處分所依據之法規或事實事後發生變更等不可歸責於己之事由而遭廢止受有損失，自應給予補償。至於補償之範圍則限定於該損失係因信賴授益處分之存在而發生者，亦即損失與信賴必須有相當因果關係存在。上訴人提出4 張開立給訴外人台灣世曦工程顧問股份有限公司之統一發票（見原審法院更一審卷一第177、178頁即更證15），其中發票(1) 100年3月31日銷售金額481,405元，品名：系爭BOO案計畫書審核階段(6)期服務費；(2) 100年6月22日銷售金額350,000元，品名：系爭BOO案計畫書審核階段(7)期服務費，既係於原審核通過處分作成後所支出，縱使係上訴人為申請系爭計畫投資BOO案之必要支出，亦屬信賴原審核通過處分所發生，詎原判決卻謂此2筆費用不論系爭投資案是否廢止都會產生，故此2筆審核階段之服務費非屬系爭處分廢止所受財產上之損失云云，似混淆信賴利益損害與存續（不廢止）利益損失的因果關係，誤以為上訴人係請求賠償存續利益的損失，容有未洽。又其中發票(3) 100年6月22日銷售金額95,238元，品名：「系爭BOO案計畫排除火化設施之興建與營運內容財務試算案」服務費，亦係於原審核通過處分作成後所發生，原審本應釐清該項支出是否係信賴原審核通過處分致遭受財產上之損失，卻未行使闡明權，僅於準備程序詢問：「備位聲明第一項請求被告給付14,481,405元之計算方式為何？」等寥寥數語（更二審卷第108頁），即以上訴人未說明是項服務（試算案）之具體內容，不足以證明是項支出係信賴系爭處分致遭受財產上之損失，而判決駁回此部分之請求，其理由尚欠完備。再其中發票(4) 100年7月20日銷售金額152,000元，品名：系爭BOO案計畫書簽約階段(8)期服務費，亦係於原審核通過處分作成後，被廢止前（即原處分作成前）所發生，當時議約程序已完成，似屬準備簽約所支出，原審本應釐清該項支出是否係信賴原審核通過處分致遭受財產上之損失，卻誤認「是項費用之性質係不續辦系爭投資計畫案後所生之服務費，自非屬信賴被廢止之處分所生損害」，亦有未洽。遑論未闡明上訴人其餘請求補償的損失數額是否真實，是否與其信賴有因果關係。 末按上訴人備位聲明請求被上訴人給付14,481,405元，其請求權基礎除依行政程序法第126條第1項之規定外，尚援引國家賠償法第2條第2項及行政訴訟法第199條第1項之規定，原判決駁回其訴，只論述其不符合行政程序法第126條第1項規定部分，其餘請求權基礎是否成立則未論究，理由自屬不備。 綜上所述，上訴意旨指摘原判決不適用法規、適用不當及理由不備，尚非無據，且影響裁判之結果，上訴人聲明將之廢棄，為有理由，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　107　年　　5　　月　　31　　日最高行政法院第四庭審判長法官　林　茂　權法官　劉　介　中法官　帥　嘉　寶法官　林　樹　埔法官　林　文　舟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　107　年　　6　　月　　1　　日書記官　楊　子　鋒

最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第308號

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