107年度判字第37號｜行政：空氣污染防制法｜裁判日期：107 年 01 月 18 日

最　高　行　政　法　院　判　決 107年度判字第37號上訴人　信鼎技術服務股份有限公司代　表　人　施雲鵬訴訟代理人　孔繁琦　律師李思靜　律師被上訴人　新北市政府環境保護局代　表　人　劉和然訴訟代理人　蔡正廷　律師張克豪　律師林宗憲　律師上列當事人間空氣污染防制法事件，上訴人對於中華民國106年5月18日臺北高等行政法院104年度訴字第899號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。理由一、緣上訴人承攬被上訴人所屬樹林垃圾焚化廠（下稱樹林焚化廠）之營運操作管理，而簽立「臺北縣樹林垃圾焚化廠委託營運操作管理服務契約」（下稱系爭委託契約），上訴人依該契約規定負責該廠自動連續監測設施（即Continuous Emission Monitoring System，下稱CEMS）操作、維護、申報及繳納空氣污染防制費（下稱空污費）事項。因民國100年4月間訴外人華亞汽電股份有限公司涉嫌以電腦程式模擬不實空氣污染物排放濃度，申報繳納空污費，被上訴人遂針對轄內採用相同形式CEMS之樹林焚化廠進行查驗，並派員取回留存於廠內之原始監測數據，比對後發現該廠於100年4月24日前向被上訴人提報之每日零點及全幅偏移測試（下稱偏移測試）數據與留存廠內之原始監測數據並不一致，向被上訴人提報之上開數據顯為經修改之不實數據，而為無效數據，致提報之CEMS監測數據已失去其代表性及正確性，無法作為核算空污費之估算依據。被上訴人乃依空氣污染防制費收費辦法（下稱收費辦法）第18條第1款及第19條第1項規定，以排放係數重新核算該廠硫氧化物（SOx）及氮氧化物（NOx）排放量之2倍計算空污費，並追溯自95年第2季至100年第2季共5年間之應繳金額，共計新臺幣（下同）54,267,395元，並以103年10月28日北環空字第1031588875號函（下稱原處分）通知上訴人應於103年11月28日前繳納。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，上訴人仍未甘服，遂向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟（上訴人於本件訴訟進行中繳納54,267,395元空污費，並於105年1月13日追加訴之聲明：「被上訴人應返還上訴人54,267,395元及自104年12月14 日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。」惟經原審另以裁定駁回此部分訴之追加，業經上訴人提起抗告，由本院另以裁定廢棄發回原審）。經原審判決駁回後，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：㈠空氣污染防制法（下稱空污法）第16條第1項第1款、第16條第2項及第17條第1項前段分別就固定污染源之空污費，已明文規定由中央主管機關，亦即行政院環境保護署（下稱環保署）徵收之。依收費辦法第18條第1款及第19條第1項規定，有權逕依排放係數核算空污費或重為計算者係環保署，空污法亦未授權環保署委辦上開事務，環保署應不得將徵收固定污染源空污費之權限，依收費辦法委由地方主管機關辦理徵收。縱認環保署得委辦上開事務，其係於101年9月6日始委辦，被上訴人亦無權命上訴人繳納95 年第2季至100年第2季之空污費。㈡依空污法第16條第1項第1款規定，固定污染源空污費之徵收對象，原則上應係污染源之所有人，僅於污染源之所有人非使用人亦非管理人時，始例外向實際使用人或管理人徵收。依系爭委託契約可知，新北市政府為樹林焚化廠之所有人，上訴人僅係依系爭委託契約於被上訴人之指示、監督、管理下，提供相關人力資源及技術服務，並代為繳納樹林焚化廠產生之空污費，對於空污法所訂之管理事項並無決定權限。新北市政府不惟係本件固定污染源樹林焚化廠之所有人，亦為管理人及實際使用者，本件空污費之繳費義務人，自屬新北市政府，上訴人僅係管理人之輔助人。縱認上訴人為本件固定污染源樹林焚化廠之管理人，然空污法第16條第1項第1款規定係以向污染源之所有人徵收為原則，即無向上訴人徵收空污費之理。㈢本件固定污染源繳費單向來就「公私場所名稱」均係記載為「新北市政府環境保護局樹林垃圾焚化廠」，而非「信鼎技術服務股份有限公司」，益徵上訴人並非本件空污費之徵收對象。本件空污費之繳納義務人係本件固定污染源繳費單所載之公私場所名稱，不因私法契約約定而有不同，被上訴人以私法關係逕將本件空污費之繳納主體轉換為上訴人，原處分違法無效。又上訴人未有任何偽造、變造行為或以故意方式短報或漏報與空污費計算有關資料，如被上訴人認其轄下所屬樹林焚化廠有變造數據之行為，亦應以樹林焚化廠為處分對象，原處分之處分對象為上訴人，於法自有違誤。㈣被上訴人係以「……提報之每日零點全幅偏移測試數據與留存廠內之原始監測數據並不一致……致原連續自動監測數據已失去其代表性及正確性……」云云，主張上訴人符合收費辦法第18條及第19條之要件，惟被上訴人所指摘之偏移測試數據與留存廠內之原始監測數據並不一致，根本與空污費之徵收無涉，縱有不一致，亦不當然等同於CEMS失效。原處分所認上訴人於100年4月24日前向被上訴人提報之每日偏移測試數據與留存廠內之原始監測數據並不一致，實係因被上訴人誤將模擬數值與實際上傳數值比較所致。㈤上訴人於93年第2季（含）以前均採季檢測數據計算空污費，而93年第2季以後始採CEMS之數據計算空污費，若95年第2季至100年第2季亦採季檢測數據計算空污費，則與已繳納之空污費相較，並無明顯費用差異，亦即污染排放量並無明顯不同，且相較於相同與類同之垃圾焚化廠之CEMS氮氧化物、硫氧化物年度平均排放濃度可知，樹林焚化廠之數值並未顯著偏低，爭議期間之空污費繳費金額，並未低於100年及101年金額，益證上訴人事實上並無短報或漏報空污費情事。㈥被上訴人依收費辦法第18條第1款及第19條第1項命上訴人繳納者，除就實際產生之污染課徵空污費外，尚依前開規定排放係數核算2倍之空污費，並重新計算追溯5年內之應繳金額，本件空污費實際上係具有懲罰性質之行政罰，而非屬特別公課，依行政罰法第27條第1項規定，裁處權自應以3年期間為其裁罰權時效，然原處分命補繳「95年第2季至100年第2季」之空污費，係於103年10月28日始作成，其裁處權顯已因3年期間之經過而消滅。㈦被上訴人於103年7月29日函請上訴人陳述意見前，實已直接認定有CEMS監測數據不實之事實，並於該等函文直接認定以排放係數方式核算空污費，僅要求上訴人提供控制或處理設備佐證資料或紀錄等數據，實未予上訴人爭執CEMS監測數據不實與否之機會，依行政程序法第111條第7款規定，原處分顯屬無效等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。三、被上訴人則以：㈠依空污法施行細則第6條第1項第5款規定，可知關於空污費之查核及催繳事項，明確規範係屬直轄市、縣（市）主管機關之主管事項，而非屬中央主管機關即環保署之主管事項。依空污法第16條第2項、收費辦法第18條第1款、第19條第1項及第25條規定，環保署於101年9月6日以環署空字第1010075529號公告，將辦理空污費之結算、核算、核定、追補繳作業等事項委辦直轄市、縣（市）主管機關辦理，而新北市政府已於100年1月17日公告將空污法所定追補繳空污費用之作業程序，劃分由被上訴人執行，被上訴人確屬有權處分機關。㈡依系爭委託契約內容，被上訴人係將樹林焚化廠之管理、使用權交予上訴人，而由被上訴人支付操作管理費予上訴人，並於契約終止時，將樹林焚化廠之營運、操作、管理使用權交還被上訴人，故依空污法第16條第1項第1款規定，上訴人確為本件固定污染源之實際使用人及管理人而負有繳交空污費之義務。㈢依收費辦法第18條及固定污染源空氣污染物連續自動監測設施管理辦法（下稱監測設施管理辦法）第2條第1款及其附錄2、附錄9第㈤⒊點及第㈦點之規定可知，CEMS之偏移測試，乃係為檢驗污染物排放濃度（或排放流率）正確性之校正程序，從而確立監測設備屬運作正常，而得將CEMS之監測數據作為計算空污費之依據，故CEMS之偏移測試數據係計算空污費之有關資料，倘變造CEMS之偏移測試數據，將使主管機關誤信監測數據業經正確性檢驗，自屬變造計算空污費之有關資料。本件依被上訴人取回上訴人受託操作焚化廠內留存之CEMS原始監測數據，可知100年4月24日前，多數時間之偏移測試數據均未能落於規定之設施規格值（3%）之兩倍以內，惟比對上訴人實際傳輸予被上訴人之偏移測試校正數據，竟均記載為符合規定之合格校正數據，上訴人申報不實資料時間長達5年以上，此情節非刻意不能為之，自應依收費辦法第18條、第19條規定追溯核算空污費。㈣被上訴人依收費辦法第19條第1項規定辦理，並自公私場所有偽造、變造或以故意方式短報或漏報與空污費之申報日期起追溯5年空污費，而與通知繳費時間（103年10月28日）及環保署委託縣市辦理時間（101年9月6日）無關，此有環保署102年8月20日環署空字第1020067111號函釋為據。㈤空污費性質上係由污染者付費之特別公課，與行政罰有別，又針對申報不實或虛偽記載等情事，空污法第46條亦有明定懲罰規定，亦無違法律保留原則及授權明確性原則。㈥上訴人已於103年8月21日向被上訴人提出陳述意見，上訴人主張被上訴人未予陳述意見機會，依行政程序法第111條第7款規定，原處分顯屬無效，即非可採等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審為上訴人敗訴之判決，係以：㈠依空污法第3條規定，可見空污費之查核及催繳事項，本屬直轄市、縣（市）主管機關之主管事項，並非自環保署公告委辦日後，始賦予該項權責，直轄市、縣（市）主管機關自應本於職責執行轄內公私場所應繳空污費之查核及催繳。依收費辦法第25條規定及環保署於101年9月6日環署空字第1010075529號函，均明確將前述辦理空污費之相關工作委辦直轄市、縣（市）主管機關辦理；另新北市政府100年1月17日北府環秘字第1000005770號函，將關於空污法所定主管機關權限部分，劃分予被上訴人執行，故被上訴人就本件固定污染源空污費之核定、追補繳等作業事項，為有權辦理之機關。㈡樹林焚化廠係委託上訴人操作管理，且依據行政院核定之「垃圾焚化廠委託操作管理應行注意事項」規定，應採整廠委託方式為之。被上訴人係將樹林焚化廠之管理、使用權交予上訴人，而由被上訴人支付操作管理費予上訴人，故上訴人為樹林焚化廠之管理人及使用人，依空污法第16條第1項第1款規定，上訴人為本件固定污染源之徵收對象，而非代繳義務人。㈢依空污法第16條規定，空污費之徵收對象不以所有人為限，而所指「固定污染源」即繳費單「公私場所名稱」欄所載之公私場所，若謂繳納主體應為空污費繳費單上所載之公私場所之所有人，則空污法第16條規定「實際使用人」、「管理人」即形同具文，當非立法本旨。從而上訴人據繳費單記載公私場所名稱係「樹林焚化廠」，主張空污費應由被上訴人繳納，自無可取。至於上訴人提出臺中市政府環境保護局函及繳費單、臺南市垃圾焚化廠繳費單，均不足以證明空污費概由「公私場所焚化廠」所有人繳納。㈣CEMS之偏移測試係檢驗污染物排放濃度（或排放流率）正確性之校正程序，其確立監測設備屬運作正常，而得將之監測所得數據作為計算空污費之依據，故CEMS之偏移測試數據為計算空污費之有關資料。偏移測試數據如有超出一定比例或數值之情事時，自不得再以後續測得之監測數據作為徵收空污費之依據。被上訴人派員取回留存於樹林焚化廠內96年1月至100年7月之原始監測數據後，發現於100年4月24日前留存廠內之原始監測數據，多數時間之偏移測試數據均未能落於設施規格值（3%）之兩倍以內，依規定其後續之監測數據即屬無效數據，且上訴人上傳數據與原始監測數據不合，自難據為計算空污費之基礎。準此，上訴人上傳之偏移測試數據既違反規定，被上訴人依收費辦法第18條、第19條規定，逕依排放係數核算該污染源排放量之2倍計算空污費，並追溯自95年第2季至100年第2季共5年期間之應繳金額54,267,395元，核無不合。㈤上訴人之CEMS原具有模擬數據之功能，惟該系統於100年4月24日後已移除模擬功能，依然可正常運作，上訴人於每日進行1次之偏移測試，理當發現與原始監測數據不一致之情形，竟仍持續操作產生模擬數據。況依訴外人蕭炳松（即聯宙科技股份有限公司【下稱聯宙公司】負責撰寫CEMS軟體之工程師）於刑事案件中陳述，該模擬數據係用於在未與硬體設備連接前，進行零點及全幅之模擬測試，於與硬體設備連接後，原則上不應使用模擬功能，而應實際進行偏移測試，故上訴人主張CEMS軟體會自動控制產生模擬參考值，且係固定於一定範圍內，故偏移測試數據未納入原始監測數據云云，不足採信。㈥依司法院釋字第426號解釋，空污費之追繳屬特別公課，與行政罰之違反法律義務之懲罰性罰鍰有別，無行政罰法裁處權3年時效之適用。又收費辦法第16條、第17條、第18條第1款及第19條第1項規定，乃依據母法空污法第16條第2項之授權，於收費辦法第16條規範空污費分期方式、第17條說明資料缺漏之計算方式、第18條敘明偽造、變造或故意短報空污費之計算方式、第19條針對不正當方法逃漏空污費追溯之計算方式，核屬明確針對各種樣態下，規範空污費之計算方式、繳費金額不足之追補繳、污染物排放量之計算方法等，而無違授權明確性原則及法律保留原則。㈦收費辦法第19條追溯5年之認定，依環保署102年8月20日環署空字第1020067111號函釋意旨，略謂：「空氣污染防制費追溯5年時間認定基準，應自主管機關發現公私場所有偽造、變造或以故意方式短報或漏報空氣污染防制費之申報日期起追溯5年空氣污染防制費……。」而此5年時效應自可合理期待機關得為追繳時起算。本件源於新北地方法院檢察署檢察官另案偵查，要求相對人派員查察轄區內使用相同CEMS系統之固定污染源，有無透過監測數據模擬功能，上傳不實之監測數據予被上訴人，上訴人係於100年4月24日移除模擬數據功能，至被上訴人103年10月28日作成原處分，未逾5年時效。㈧依「公私場所固定污染源申報空氣污染防制費之硫氧化物及氮氧化物排放係數及控制效率規定」，公私場所固定污染源實際之排放係數值，或其實際之控制效率優於公告控制效率值者，得提出證明文件，經主管機關認可後，依認可之排放係數值或控制效率值計算，惟上訴人並未提供佐證資料，故被上訴人依收費辦法第18、19條規定，依排放係數核算空污費，亦無違誤。㈨原處分作成前，被上訴人於103年7月29日以北環空字第1031339053號函，請上訴人陳述意見。嗣上訴人以103年8月21日信管字第百03082102號函提出陳述意見，並無未予上訴人陳述意見之機會等語，資為論據。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。五、本院按：㈠本件上訴人之代表人原為廖俊喆，嗣於106年7月17日改由施雲鵬擔任，玆經其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。㈡按空污法第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（巿）政府。」其規範意義係指「直轄市」與「縣（市）」公法人依上開規定取得空氣污染防制事務之管轄權限，「直轄市」與「縣（市）」得基於自主組織權，決定其內部執行機關（本院103年2月份第1次庭長法官聯席會議參照）。新北市政府既已依上開規定取得空氣污染防制事務之管轄權限，依新北市政府組織自治條例第2條第2項規定，自得將其權限委任所屬下級機關辦理，而新北市政府業於100年1月17日以北府環秘字第1000005770號之公告函文（見行政處分卷宗第44頁），將關於空污法所定主管機關權限部分，劃分予被上訴人執行，應符合行政程序法第15條第1、3項之規定。又地方制度法第2條規定：「本法用詞之定義如下：……三、委辦事項：指地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項。……」空污法第16條規定：「（第1項）各級主管機關得對排放空氣污染物之固定污染源及移動污染源徵收空氣污染防制費，其徵收對象如下：一、固定污染源：依其排放空氣污染物之種類及數量，向污染源之所有人徵收，其所有人非使用人或管理人者，向實際使用人或管理人徵收；其為營建工程者，向營建業主徵收；經中央主管機關指定公告之物質，得依該物質之銷售數量，向銷售者或進口者徵收。……（第2項）空氣污染防制費徵收方式、計算方式、繳費流程、繳納期限、繳費金額不足之追補繳、污染物排放量之計算方法等及其他應遵行事項之收費辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」依前開空污法第16條第2項授權訂定之收費辦法第18條第1款規定：「公私場所依本法第16條第1項第1款繳納空氣污染防制費之固定污染源，有偽造、變造或以故意方式短報或漏報與空氣污染防制費計算有關資料者，各級主管機關得依下列規定辦理：一、中央主管機關得逕依排放係數核算該污染源排放量之2倍計算空氣污染防制費。……」第19條規定：「（第1項）公私場所以前條之方式或其他不正當方法逃漏空氣污染防制費者，中央主管機關得重新計算追溯5年內之應繳金額。應徵收空氣污染防制費之空氣污染物起徵未滿5年者，則自起徵日起計算追溯應繳金額。……」第25條規定：「中央主管機關得將第2條、第3條所定之徵收與申報作業、第9條所定之審查與查核作業、第10條第1項第3款與第2項之核定自廠係數與同意變更排放量計算依據及第11條至第14條、第17條至第20條所定之結算、核算、核定、追補繳作業等事項，委辦直轄市、縣（市）主管機關辦理。」依上開規定，環保署乃於101年9月6日以環署空字第1010075529號公告，委辦各直轄市、縣（市）主管機關辦理收費辦法規定之固定污染源空污費徵收、申報、審查、查核、結算、核算、核定、追補繳作業等事項，並自101年9月6日生效，而由新北市政府執行環保署交付辦理之非屬該團體事務，而新北市政府復已將上開事務委任被上訴人執行，則被上訴人即有權限處理上開事務，是被上訴人於103年10月28日依收費辦法第18條第1款及第19條第1項規定作成原處分，並無缺乏事務權限之情事。上訴意旨以：本件有權依收費辦法第18條、第19條核算空污費及追溯5年內應繳金額應為環保署，原處分係由缺乏事務權限之機關作成，原判決有不適用地方制度法第2條、行政程序法第15條第1項、第111條第6款規定之違背法令云云，即非可採。㈢按空污費，性質上屬於特別公課，與稅捐有別。惟特別公課亦係對義務人課予繳納金錢之負擔，其徵收目的、對象、用途自應以法律定之，如由法律授權以命令訂定者，其授權符合具體明確之標準，亦為憲法之所許（司法院釋字第426號解釋文參照）。據此，空污法第16條第1項第1款即明定，固定污染源之空污費徵收對象，原則上係污染源之所有人，惟於所有人非使用人或管理人者，則應向實際使用人或管理人徵收，而已符合法律保留之原則。至於空污法及收費辦法中，所稱「公私場所」係包括公場所及私場所，「公場所」係指如機關、車站、街道或其他公共設施場所，「私場所」則包括私人所有之工廠及住宅等場所，而均係裝置固定污染源之場所。職是，固定污染源空氣污染防制費繳費單之「公私場所名稱」即係空污法或收費辦法「公私場所」之具體對象，亦即特定之固定污染源，依前揭規定，原則上係由該固定污染源之所有人為空污費之繳納義務人，然倘固定污染源係由所有人以外之第三人使用或管理者，即應以實際使用人或管理人為繳納義務人。經查，本件固定污染源之場所為樹林焚化廠，依新北市政府環境保護局組織規程第3條第14款規定，樹林焚化廠係被上訴人所屬單位，掌理區域性垃圾處理業務、廢棄物焚化廠、飛灰固化處理廠運轉、操作之監督及管理等事項，而為被上訴人所有之公場所。惟依原判決確定之事實，被上訴人業已依行政院核定之「垃圾焚化廠委託操作管理應行注意事項」與上訴人簽訂系爭委託契約，將樹林焚化廠委託上訴人操作管理15年，依上開契約之約定，上訴人受委託之工作範圍包括：垃圾計量、進料、貯存、焚化、資源回收、污染防治、設備維修、環境監測、檢測、設備檢查、灰渣之清運、資訊（含各種記錄、報表）控制整理、廠房與周界環境之維護，及依環保署公布之收費辦法及空污費收費費率之規定，執行繳交空污費及向主管機關申報工作，並由被上訴人支付操作管理費予上訴人，且明確約定上訴人對於樹林焚化廠僅有使用權，而不得出售該廠之設備零件，依上述確定之事實，原判決因此認定樹林焚化廠係由上訴人實際進行管理及使用，則本件固定污染源樹林焚化廠既係由所有人以外之上訴人使用及管理，自應以實際使用及管理之上訴人為本件空污費之繳納義務人，其認事用法並無違誤，且無悖於經驗及論理法則。上訴意旨以：依環保署103年11 月21日環署空字第1030093056號函，空污費之徵收對象為收費辦法或固定污染源空氣污染防制費繳費單所載「公私場所名稱」之公場所（即機關）或私場所（即工商廠場），且行政法上義務不因私法契約而移轉，原判決認事用法有誤云云。惟查，上開函文亦載明空污費之徵收對象為固定污染源之所有人、實際使用人或管理人，而公私場所如同時為固定污染源之所有人、實際使用人及管理人，此時，固應以該公私場所為空污費之繳納義務人，惟如公私場所非固定污染源之實際使用人或管理人時，上開函文並未就該情形加以說明，自難僅憑上開函文認定本件空污費之繳納義務人應為繳費單所載之公私場所。此外，固定污染源之實際使用人或管理人負有繳納空污費之行政上義務，實係源自空污法第16條第1 項第1款之規定，並非因私法契約而將固定污染源所有人之行政上義務移轉予第三人。又原判決既認定上訴人係本件固定污染源之實際使用人及管理人，故其為本件空污費之繳納義務人，而與固定污染源空氣污染防制費繳費單所記載之公私場所名稱無涉，自不生應由被上訴人繳納後，另依系爭委託契約之約定，循民事訴訟程序向上訴人請求之問題，至於司法院釋字第448號解釋係針對行政機關代表國庫出售或出租公有財產之行為，係私法上契約行為，當事人若對之爭執，應循民事訴訟程序解決，核與本件空污費之繳納義務人之法律爭議無涉，上訴意旨另以：原判決未就上訴人於原審此部分主張說明理由，顯有理由不備之違背法令，亦有違反司法院釋字第448號解釋之違背法令云云，亦均非可採。㈣承前所述，依收費辦法所徵收之空污費，性質上屬於對義務人課予繳納金錢負擔之特別公課，而非行政罰，自無行政罰法裁處權3年時效之適用。此外，所謂授權須具體明確應就該授權法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字（司法院釋字第394號解釋理由書參照）。空污法第16條第2項規定係就空污費徵收方式、計算方式、繳費流程、繳納期限、繳費金額不足之追補繳、污染物排放量之計算方法等及其他應遵行事項之收費辦法，授權中央主管機關會商有關機關定之。而收費辦法第18條係規定以不實資料申報或虛偽記載、變造與空污費相關資料時，其空污費之計算方式，第19條第1項則係規定以上開不正當方法逃漏空污費時，追溯繳納空污費之期間，是以收費辦法第18條、第19條第1項係規範空污費之計算方式、繳費金額不足之追補繳等，既未逾越空污法第16條第2項規定之授權範圍，應符合授權明確性及法律保留原則。上訴意旨雖以：收費辦法第18條及第19條第1項規範偽造、變造或故意短報空污費得以2倍計算空污費之計算方式及追溯補繳，實屬具有懲罰性質之行政罰，而非特別公課，應有行政罰法第27條之適用。依原處分之記載，被上訴人係發現100年4月24日前所提出校正數據與留存廠內之原始監測數據不符，然原處分係於103年10月28日始作成，其裁處權顯已因3年期間之經過而消滅云云。按依空污法徵收之空污費係本於污染者付費之原則，對具有造成空氣污染共同特性之污染源，徵收一定之費用，俾經由此種付費制度，達成行為制約之功能，減少空氣中污染之程度；並以徵收所得之金錢，在環保主管機關之下成立空氣污染防制基金，專供改善空氣品質、維護國民健康之用途。此項防制費既係國家為一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，在學理上稱為特別公課（司法院釋字第426號解釋理由書參照）。而針對偽造、變造或以故意方式短報、漏報與空污費計算有關資料者，其原申報之固定污染源空氣污染物排放量相關資料既已失其正確性，監測設施之量測值即無法作為計算追繳空污費之計算依據，自無從核算其差額，故收費辦法第18條第1款乃規定得逕依排放係數核算排放量之2倍計算空污費，作為推算實際空氣污染物排放量及追繳空污費之計算方式，尚難認其具有懲罰之用意，核其性質應仍屬特別公課，是上訴人前開主張，即非可採。㈤按行政程序法第102條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」依上開法律規定，僅須給予處分相對人陳述意見之機會，而使主管機關得知相對人之意見，即為已足。上訴意旨雖以：被上訴人於103年7月29日北環空字第1031339053號函並未說明或釐清本件情狀是否該當收費辦法，即逕以原處分要求上訴人繳納空污費，上訴人根本未有實質陳述意見之機會，原處分確有明顯而重大之瑕疵，故依行政程序法第111條第7款規定，原處分顯屬無效。原判決未細繹上開函文內容，率以被上訴人曾以前開函文發函上訴人，即謂業給予上訴人陳述意見之機會云云，恝置未論上訴人於原審之主張，足見原審判決確有理由不備之違背法令云云。查依原判決確定之事實，原處分作成前，被上訴人業於103年7月29日以北環空字第1031339053號函請上訴人陳述意見，上訴人則以103年8月21日信管字第百03082102號函提出陳述意見。而103年7月29日以北環空字第1031339053號函，已載明：「主旨：貴公司承攬本局樹林垃圾焚化廠營運操作管理，自動連續監測數據不實，應行補繳空氣污染防制費，……。說明：……二、貴公司承攬本局樹林垃圾焚化廠營運操作管理，……經本局派員調閱比對留存於廠內之原始監測數據，發現貴公司於100年4月24日前向本局提報之每日零點全幅校正數據與留存廠內之原始監測數據明顯不一致，原始校正為未符規定之無效校正，致CEMS所量測數據已失代表性及正確性，……。三、依據說明一辦法第18、19條規定，……主管機關得逕依排放係數核算該污染源排放量之2倍計算空氣污染防制費，並重新計算追溯5年內之應繳金額。……」則上開函文業已說明將依排放係數重新核算空污費之事實及法律依據，故而被上訴人擬重新核算上訴人應行補繳空污費，如上訴人欲扣抵空氣污染物排放量，應提供防制或處理設備為正常及有效操作之佐證資料或紀錄，則上訴人收受上開函文後，自得就上開事實認定、法律適用，以及扣抵空氣污染物排放量各節表示意見。嗣上訴人以103年8月21日信管字第百03082102號函即表示其非本件空污費之徵收對象，且無「偽造、變造或以故意方式短報或漏報」之行為，復說明樹林焚化廠之CEMS監測數據具有正確性之理由，顯見上訴人已就原處分作成之事實及法律依據於實質上陳述意見，原判決據以認定被上訴人作成原處分前已給予上訴人陳述意見之機會，於法尚無不合，上訴人主張原判決有理由不備之違背法令云云，實非可採。㈥空污法第22條規定「（第1項）公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源者，應於規定期限內完成設置自動監測設施，連續監測其操作或空氣污染物排放狀況，並向主管機關申請認可；其經指定公告應連線者，其監測設施應於規定期限內完成與主管機關連線。……（第3項）前2項監測或檢驗測定結果，應作成紀錄，並依規定向當地主管機關申報；監測或檢驗測定結果之紀錄、申報、保存、連線作業規範、完成設置或連線期限及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」依前開空污法第22條第3項授權訂定之監測設施管理辦法第2條第1、3至5款規定：「本辦法專用名詞定義如下：一、連續自動監測設施（以下簡稱監測設施）：指可連續自動採樣、分析與記錄固定污染源空氣污染物、稀釋氣體排放濃度及排放流率之設施。……三、全幅（Span）：指公私場所依其空氣污染物、稀釋氣體排放濃度及排放流率之實際排放狀況，以監測設施標準氣體或校正器材設定量測範圍內所能量測之最大值。四、零點偏移：指監測設施操作一定期間後，以零點標準氣體或校正器材進行測試所得之差值。五、全幅偏移：指監測設施操作一定期間後，以全幅標準氣體或校正器材進行測試所得之差值。……」第13條：「（第1項）公私場所應依下列規定進行監測設施之例行校正測試、查核及保養，並作成紀錄，保存2年備查。一、零點及全幅偏移測試，應每日進行一次。……（第2項）前項測試或查核程序應符合附錄2至附錄9規定。……」附錄2第㈣點有關「二氧化硫、氮氧化物監測設施之性能規格」，已明定「……⒋零點偏移（24小時）≦3%全幅。5.全幅偏移（24小時）≦3%全幅。……」第㈥點則規定「零點及全幅偏移測試程序：為檢驗監測設施在量測排放濃度（或排放流率）之準確程度，應定期進行零點及全幅偏移測試並記錄之。……」附錄9、監測設施監測數據之計算處理規範規定第㈤點有關「無效數據之認定」，亦明定「監測設施有下列情形之一，其監測數據視為無效數據：……⒊監測設施每日零點及全幅偏移測試有下列情形之一：……⑵氣狀污染物之測試偏移大於設施規格值之兩倍。……」空污法第22條第1項關於公私場所具有經中央主管機關指定公告應連線之固定污染源，其監測設施經指定公告應連線之目的，無非在於藉由連線設施傳輸監測數據，使主管機關得建立固定污染源之完整排放資料、有效監測即時排放情形，以落實空污法相關排放標準、設施及操作規範、排放量申報、監測檢測等行政管制，而偏移測試之目的則係為查核檢驗監測設施在量測排放濃度（或排放流率）之準確度，故須每日進行，如每日進行之偏移測試數據不符合上述規定，則其監測固定污染源實際排放空氣污染物之量測值即屬無效數據，是以每日偏移測試之數據，亦須納入即時監測紀錄而傳輸至主管機關。經查：⒈原判決認定上訴人之CEMS於100年4月24日移除模擬數據功能前，其每日進行偏移測試之數據不符合上述規定，故其監測數據為無效數據，無非以：被上訴人派員取回留存於樹林焚化廠內96年1月至100年7月之原始CEMS監測數據（即被證4），發現100年4月24日前之數據，多數時間之偏移測試結果均未能落於設施規格值（3%）之2倍以內，亦即該廠氣狀污染物之每日校正實際結果並未符合規定，且96年1月5日、97年1月17日、97年12月5日、98年9月16日、98年9月28日、100 年1月6日、100年1月18日上傳數據，與原始CEMS監測數據不符（見原判決理由第30頁、第33至35頁，核係引用原處分卷編號10、11資料），並引用另案刑事判決（臺灣新北地方法院103年度重易字第1號）所載訴外人蕭炳松之陳述，訴外人聯宙公司所設置之CEMS軟體與硬體連接後，即不應使用模擬數據功能測試校正數據，否則校正程序不符合規定，上傳數據即為無效數據等語（見原判決理由第32至33頁）。 ⒉由上可知，原判決係以被上訴人派員至樹林焚化廠所取回之原始CEMS監測數據，與上訴人實際上傳之偏移測試數據（即校正數據）進行比對，惟上訴人於原審始終爭執，被上訴人所取回之原始CEMS監測數據係製程控制參考值，並非實際排放數值之監測數據，上傳數據則為實際校正測值，而非CEMS軟體的模擬數據功能所產生之模擬數據，則原判決認定上開原始CEMS監測數據係連續不間斷記錄樹林焚化廠每5分鐘之實際排放相關數值，而非製程控制參考值，且上傳數據為聯宙公司所設置CEMS軟體的模擬數據功能所產生之模擬數據，其理由為何，並未見敘明。至原判決所引用訴外人蕭炳松於另案刑事案件之陳述，係針對其被訴違反空污法第47條申報不實及詐欺得利犯行，就其對於其他共同被告利用聯宙公司所設置CEMS軟體的模擬數據功能上傳不實之監測數據至被上訴人乙事，是否有犯意聯絡與行為分擔乙節所為供述，然上開供述僅係說明CEMS軟體之客觀操作程序，是否足以證明上訴人所上傳之偏移測試數據（即校正數據）即為聯宙公司所設置CEMS軟體的模擬數據功能所產生之模擬數據，因而導致其監測數據視為無效數據，亦未見原判決敘明其理由。又原判決並未說明認定樹林焚化廠之CEMS於100年4月24日前，多數時間之偏移測試校正結果均未能落於設施規格值（3%）2 倍以內之證據為何，是原判決即有不備理由之違法。㈦收費辦法第18條第1款規定：「公私場所依本法第16條第1項第1款繳納空氣污染防制費之固定污染源，有偽造、變造或以故意方式短報或漏報與空氣污染防制費計算有關資料者，各級主管機關得依下列規定辦理：一、中央主管機關得逕依排放係數核算該污染源排放量之2倍計算空氣污染防制費。 ……」其修正理由載明：「本條文係規範公私場所蓄意以不實資料申報或虛偽記載、變造與空氣污染防制費相關資料者，主管機關得逕依2倍排放量或費率計算空氣污染防制費，爰於修正條文增列以故意方式短報或漏報之相關文字，以排除非故意短報或漏報者」是被上訴人依上開規定，逕依排放係數核算該污染源排放量之2倍計算空污費，自應就上訴人有偽造、變造或以短報或漏報與空污費計算有關資料之行為，且係以故意方式為之，負舉證責任。又基於行政訴訟之職權調查原則（行政訴訟法第125條第1項及第133條），法院必須充分調查為裁判基礎之事證以形成心證，法院在對全辯論意旨及調查證據之結果為評價時，應遵守兩項要求，一是「訴訟資料之完整性」，二是「訴訟資料之正確掌握」。查原判決引用訴外人蕭炳松於另案刑事案件之陳述，認定訴外人蕭炳松於教育訓練時有告知聯宙公司維修人員CEMS軟體具有模擬數據功能，且此系統之模擬功能於100年4月24日移除前後測試結果大不相同，故上訴人稱不知有模擬功能而未使用，難以採信。惟查，上開刑事判決係認定，尚無明確事實可佐證訴外人蕭炳松有告知聯宙公司維修人員或設置CEMS軟體之廠方人員該軟體有模擬數據功能（見原審卷㈠第102頁），而與原判決認定之事實相反，原審未調閱相關筆錄或依職權調查證據以確認上開陳述之完整性及真實性，即引用另案刑事判決所摘錄之部分陳述內容據以為不利於上訴人之認定，原判決有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條之應依職權調查規定之違法。再者，上訴人如將CEMS之設置、連線及8年維護保養工作，均委由聯宙公司承辦，則上訴人如何知悉上傳至被上訴人之偏移測試數據（即校正數據）係使用模擬程式軟體功能所產生之數據，而與實際數據不符？何以符合上述故意之主觀要件？又其究係該當「偽造」、「變造」，抑或「短報」、「漏報」之行為，原判決均未敘明，即有判決不備理由之違法。㈧又環保署101年1月19日環署空字第1010007215號函修正96年11月28日環署空字第0960090651號公告「公私場所固定污染源申報空氣污染防制費之硫氧化物及氮氧化物排放係數及控制效率規定」，其公告事項為：「……三、公私場所固定污染源裝置硫氧化物或氮氧化物控制或處理設備，其控制或處理設備之控制效率，如附表2。㈠公私場所固定污染源裝置污染控制或處理設備者，應每日記錄控制或處理設備現場操作狀況，記錄項目至少包括附表2所列之操作條件項目，並妥善保存以供查驗，其各項操作紀錄應足以證明該控制或處理設備為正常及有效操作。……」上開公告事項附表2「公私場所固定污染源裝置硫氧化物或氮氧化物控制或處理設備之控制效率」，在「控制或處理設備」項下，關於「洗滌塔」項下，其控制效率（%）屬於「硫氧化物」者，記載為20%，屬於「氮氧化物」者，則記載為10%；關於「乾式排煙脫硫」項下，其控制效率（%）屬於「硫氧化物」者，記載為 40%，屬於「氮氧化物」者，則記載為0 %（見原證29），足知上開公告事項下附表2僅「乾式排煙脫硫」控制或處理設備項下之「氮氧化物」之控制效率（%）為「0」，是以縱上訴人未依上開公告第4點提出經中央主管機關認可之優於公告控制效率值，如上訴人確係使用上開公告附表2之控制或處理設備，且被上訴人亦未舉證證明其控制或處理設備已無控制效率，則被上訴人計算本件空污費是否應依上開公告第3點規定，依附表2之控制效率予以扣除，而非逕依防制設備無效核算？原判決以上訴人未依上開公告提出經中央主管機關認可之優於公告控制效率值，故被上訴人自得逕依防制設備無效率認定空污費，即有判決適用法規不當之違法。㈨原判決雖引用環保署102年8月20日環署空字第1020067111號函釋，認為空污費追溯5年時間認定基準，應自主管機關發現公私場所有偽造、變造或以故意方式短報或漏報空污費之申報日期起追溯5年。惟查，原處分依收費辦法第18條第1款規定之方式重新追溯計算5年空污費之期間為95年4月25日至100年4月24日（見原處分附件補繳計算表），顯係以上訴人移除CEMS軟體模擬數據功能之100年4月24日作為追溯計算之基準日，而非上述函釋之基準日，其判決理由已有矛盾。又按「（第1項）公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。（第3項）前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」行政程序法第131條定有明文。而空污費之徵收或追繳均為特別公課，自屬公法上之請求權，應有5年請求權時效之適用，上開收費辦法第19條第1項規定，以不實資料申報或虛偽記載、變造與空污費相關資料時，其追溯繳納空污費之期間為5年，性質上即與公法上請求權時效期間相同。又「消滅時效，自請求權可行使時起算。」亦為民法第128 條所明定。所謂請求權「可行使」時，係指請求權人行使其請求權，客觀上無法律上之障礙而言，要與請求權人主觀上何時知悉其可行使無關。本件被上訴人係於103年10月28日作成原處分，則於原處分作成前，客觀上有無法律上之障礙，即影響本件空污費之追繳是否逾請求權時效之認定，自應由原審併予調查事實認定。㈩綜上所述，原判決既有上開適用法規不當、判決不備理由或理由矛盾之違背法令事由，上訴意旨執以指摘原判決，並求予廢棄，為有理由。因上訴人之請求是否有理由，尚須由原審調查事實始能判斷，自應由本院將原判決廢棄，發回原審更為審理。又原處分所依據之收費辦法，係101年9月6日修正公布，惟原處分似認上訴人於100年4月24日移除CEMS軟體之模擬數據功能後，即無偽造、變造或短報或漏報空污費計算有關資料之行為，則本件所應適用法規為何，宜由原審行使闡明權，使當事人為法律上適當完全之辯論，併此指明。六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　107　年　　1　　月　　18　　日最高行政法院第三庭審判長法官　吳　東　都法官　黃　淑　玲法官　鄭　小　康法官　姜　素　娥法官　林　欣　蓉以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　107　年　　1　　月　　18　　日書記官　劉　柏　君

最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第37號

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