最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第388號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 107年度判字第388號上訴人　葉世文訴訟代理人　洪士棻　律師被上訴人　監察院代　表　人　張博雅上列當事人間申報公職人員財產事件，上訴人對於中華民國106 年10月5日臺北高等行政法院106年度訴字第584號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣上訴人前擔任內政部營建署署長，依公職人員財產申報法（下稱財產申報法）第2條第1項第5款及第4條第1款規定，應向被上訴人辦理財產申報，其以民國100年12月8日為申報（基準）日所申報之財產，就應申報之財產項目，未據實申報其本人借用訴外人陳麗玲名義之存款共2筆〔即臺北富邦商業銀行股份有限公司（下稱臺北富邦銀行）存款帳戶新臺幣（下同）4,667,860元、華南商業銀行股份有限公司（下稱華南銀行）存款帳戶2,398,905元各1筆存款，合計7,066,765元〕，與4家公司之股票〔即華南永昌綜合證券股份有限公司證券（下稱華南永昌證券公司）帳戶股票穩懋161,000 股、富邦綜合證券股份有限公司（下稱富邦證券公司）證券帳戶股票致伸10,000股、牧東2,000股、長華150股等4家，合計173,150股）〕，經核認有故意隱匿財產為不實申報情事，被上訴人爰依財產申報法第12條第1項規定，以被上訴人105年11月10日院台申參一字第1051834156號裁處書（下稱原處分），核予裁處罰鍰90萬元。上訴人不服，提起訴願，遭駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。二、本件上訴人主張：原處分附表所載存款欄位項次2之華南銀行存款帳戶中未申報之2,398,905元存款，實際上為陳麗玲個人自有，並非上訴人所有之財產。迺原處分及訴願決定僅以陳麗玲迄未提出相關佐證以及臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）103年度訴字第403號等歷審均認上訴人自100年10 月起至103年5月30日經檢察官開始偵查之日止，有將多筆現金交由陳麗玲存入華南銀行帳戶為由，逕認華南銀行存款餘額2,398,905元係上訴人所有，顯有調查未明之違誤。又觀諸貪污治罪條例第6條之1與財產申報法第12條，兩者在立法目的、保護法益及行為義務產生之依據固屬不同，惟因上訴人為規避相關權責人員之偵查、追訴，無法如實說明其財產來源，致使事先未能誠實申報財產，既同時符合財產申報法第12條第1項及貪污治罪條例第6條之1規定之要件，且從一重（即依貪污治罪條例第6條之1規定科處有期徒刑，併科罰金或沒收）處罰，已足以達其處罰目的，參酌司法院釋字第503號解釋意旨，自不得再依財產申報法第12條第1項規定重複處罰，始符憲法保障人民權利之意旨。今上訴人復因同一事由，遭裁處罰鍰90萬元，顯然違反一事不二罰原則，於法有違云云。為此，求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。三、被上訴人則以：上訴人確有明知借用陳麗玲銀行存款帳戶、證券公司證券帳戶存入現金及買賣股票情事，100年向監察院申報財產時卻不為申報，亦未在申報表之備註欄揭露上開借用情事。復查系爭2證券帳戶交易頻繁且金額甚高，上訴人顯有意隱匿借用陳麗玲名義實為本人財產之存款及股票而不為申報。退步言，有關華南銀行存款帳戶部分，縱上訴人有無法確定該帳戶100年申報日實際屬其所有之存款餘額，惟依監察院公職人員財產申報案件處罰鍰額度基準（下稱罰鍰額度基準）第1點第1款規定，隱匿財產價額不明者，仍得裁處最低罰鍰20萬元。另財產申報義務僅要求公職人員誠實申報財產，倘得以上訴人為規避相關權責人員之偵查、追訴，無法如實說明其財產來源，致使事先未能誠實申報財產為由即可卸責，則財產申報法關於公開財產接受全民監督之立法目的，將形同具文，並有法務部103年3月31日法授廉財字第10305009720號函（下稱法務部103年3月31日函釋）意旨可參。是縱上訴人已依貪污治罪條例第6條之1規定遭科處有期徒刑，併科罰金，原處分再依財產申報法第12條規定裁處，並無重複處罰，違反一事不二罰原則之虞。再者，上訴人故意隱匿為不實申報之金額為8,798,265元，依罰鍰額度基準第1點規定，原處分酌定罰鍰金額為90萬元，並無違法不當之處等語。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠經查，上訴人100年12月8日（即申報日）財產申報，未申報其本人借用陳麗玲名義於臺北富邦銀行存款帳戶4,667,860元、華南銀行存款帳戶2,398,905元各1筆存款，合計7,066,765元；及於華南永昌證券公司證券帳戶股票穩懋161,000股、於富邦證券公司證券帳戶股票致伸10,000股、牧東2,000股、長華150股，合計173,150股，票面金額合計1,731,500元，存款及股票合計金額為8,798,265元。又陳麗玲於回復被上訴人書函中業已陳明，上開申報日臺北富邦銀行存款帳戶存款餘額確屬上訴人所有，華南永昌證券公司及富邦證券公司證券帳戶股票餘額，亦確實均為上訴人所有。而上訴人於監察委員調查時，亦自承有借用陳麗玲所有之臺北富邦銀行及華南銀行存款帳戶，從而上訴人隱匿其本人借用陳麗玲名義之臺北富邦銀行存款帳戶存款4,667,860元，與4家公司之股票等財產，事證明確。且臺北地院103年度訴字第403號等歷審刑事判決均認定上訴人自100年10月至103年5月30日經檢察官開始偵查之日止，有將多筆現金交由陳麗玲存入華南銀行存款帳戶，總計8,650,000元。又上開華南永昌證券公司證券帳戶穩懋股票餘額161,000股係於100年6月及11月分批買入，合計買入價金（不含手續費）為5,442,950元，買入股票之交割股款價額非微，即自100年6月10日起從上開華南銀行存款帳戶分批扣帳。至於陳麗玲105年10月18日書面說明略以「本人所有華南銀行帳戶是否確實全為個人所有……本人並無記帳……原則上股票交割後，即無葉先生（上訴人）的存款餘額在此帳戶……。」云云，惟就該帳戶之資金往來情形，均無與股票交割相符存入金額，核與陳麗玲所述有間，該華南銀行存款帳戶顯難認係陳麗玲個人自用，因此可認於申報日時，華南銀行帳戶存款餘額2,398,905元，係為上訴人所有。上訴人所稱華南銀行存款帳戶係陳麗玲個人自用，該帳戶之款項與其無關無庸申報云云，自難憑採。再者，上訴人原本即有日茂證券、富邦證券天母分公司、福勝證券、元大寶來證券南投及淡水分公司之集保帳戶等證券戶頭可買賣股票，惟其卻借用陳麗玲名義於99年6月18日另行新開立臺北富邦銀行存款帳戶，進而再借用陳麗玲華南銀行存款帳戶，共2家銀行存款帳戶及華南永昌、富邦2家證券公司證券帳戶供上訴人買賣股票交割股款使用。另上訴人亦向監察委員承認借用之陳麗玲臺北富邦銀行及華南銀行存款帳戶所增加現金33,175,678元，絕大部分是上訴人交付陳麗玲存入的，惟上訴人堅持不願交待該財產增加之來源但對財產來源不明罪認罪。綜上，上訴人確有明知借用陳麗玲上開銀行存款帳戶、證券公司證券帳戶存入現金及買賣股票情事，100年向被上訴人申報財產時卻不為申報上開存款及股票，且亦未在申報表之備註欄揭露上開借用情事。又此2證券帳戶交易頻繁且金額甚高，顯見上訴人有意隱匿上開借用第三人名義實為本人財產之存款及股票而不為申報，被上訴人因認上訴人有故意隱匿財產為不實申報情事，核屬有據，並無不合。㈡貪污治罪條例第6條之1與財產申報法第12條，兩者在立法目的、保護法益及行為義務產生之依據均不盡相同或明顯不同，故如公職人員財產申報義務人涉犯貪污治罪條例第6條之1罪嫌，亦同時違反財產申報法第12條等處罰規定，應非一行為，並無行政罰法第26條適用，即無所謂刑事優先可言（法務部103年3月31日函釋參照）。此外，財產申報義務僅要求公職人員誠實申報財產，倘得以行為人為規避相關權責人員之偵查、追訴，無法如實說明其財產來源，致使事先未能誠實申報財產為由，即可卸免依法申報財產之行政罰責，則財產申報法關於公開財產接受全民監督之立法目的，將形同具文。準此，上訴人主張其有關財產來源不明部分，已依貪污治罪條例第6條之1規定科處有期徒刑，併科罰金，本件再依財產申報法第12條規定處罰，有重複處罰，違反一事不二罰原則云云，亦非可採等由，因將原決定及原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。五、上訴理由略謂：㈠陳麗玲於105年10月18日回復被上訴人之書函陳明，原則上股票交割後，即無上訴人的存款餘額在華南銀行帳戶，且上訴人財產申報日並無買賣股票，故申報日應無上訴人私人存款或陳麗玲代墊情況在該帳戶等語。又臺北地院103年度訴字第403號刑事判決事實欄財產來源不明罪部分，記載經法務部廉政署調取陳麗玲所出借予上訴人使用之臺北富邦帳戶及華南銀行帳戶之交易明細，發現上開帳戶自100年12月23日起（起訴書誤載為100年10月起），至103 年5月30日經檢察官開始偵查日止，有多筆現金存入紀錄，或由陳麗玲先行以華南銀行帳戶自有資金代墊臺北富邦帳戶支付證券交割款，再由上訴人以現金償還等語，該案歷審刑事判決亦均為相同記載（即臺灣高等法院104年度矚上訴字第5號刑事判決及臺灣高等法院105年度矚上更一字第1號刑事判決犯罪事實欄「財產來源不明罪部分」）。足徵上開刑事判決中所認定陳麗玲華南銀行帳戶865萬元不明財產，均係在100年12月23日後所增加，然本件上訴人財產申報日為 100年12月8日。且華南銀行帳戶係陳麗玲於94年12月27日開戶，99年1月5日帳戶餘額即有9,264,279元，其中100年10月1日至100年12月8日存入款項只有100年10月11日存入1,283 元，在101年7月31日存款明細，有財政部國稅局退予陳麗玲之綜合所得稅退稅金額，足證該帳戶確為陳麗玲所自用。原判決係將起訴書誤載之事實，引用作為認定上訴人不利之證據，因而誤將華南銀行帳戶內100年12月7日存款餘額2,398,905元認定係上訴人所有，而認上訴人於申報日未將該筆款項及借用陳麗玲帳戶之事申報，乃屬故意隱匿云云，所認定之事實顯與卷內證據資料不符。是上揭華南銀行帳戶內存款餘額係陳麗玲自有，並非上訴人財產。再依罰鍰額度基準第1點規定，可知科處罰鍰之基準在於所認定之隱匿財產價額，原判決採認被上訴人之主張，將上開陳麗玲所自有之款項認定為上訴人故意隱匿而為不實申報之金額，併計作為裁罰之基準事實，顯有判決理由矛盾之違背法令。㈡觀諸法務部103年3月31日函釋可知，貪污治罪條例第6條之1立法目的係在彌補財產申報法單純課予行政處罰之規範之不足，既在彌補不足，則兩者之立法目的與保護法益應屬相同。若公務員一開始未據實申報財產，即是為隱瞞財產來源，基於同一違法意思說，則未據實申報之行為，與嗣後的未據實說明財產來源，應屬同一行為，即有一事不二罰之適用。原判決未細究上訴人之主觀犯意是否為「同一違法意思決定」來判斷違法行為數，亦未衡量貪污治罪條例第6條之1之立法目的係在彌補財產申報法規範之不足，逕認本件應非一行為，並無行政罰法第26條規定之適用云云，顯屬判決不適用法規或適用不當之違誤等語。六、本院查：（一）按「下列公職人員，應依本法申報財產：……五、各級政府機關之首長、……」「受理財產申報之機關（構）如下：……一、第2條第1項第1款至第4款、第8款、第9款所定人員、第5款職務列簡任第12職等或相當簡任第12職等以上各級政府機關首長、……之申報機關為監察院。」「公職人員應申報之財產如下：……二、一定金額以上之現金、存款、有價證券、珠寶、古董字畫及其他具有相當價值之財產。」第12條第1項規定：「有申報義務之人故意隱匿財產為不實之申報者，處新臺幣20萬元以上，400萬元以下罰鍰。」「依本法所處之罰鍰，由下列機關為之：一、受理機關為監察院者，由該院處理。」分別為財產申報法第2條第1項第5款、第4條第1款、第5條第1項第2款、第12條第1項及第14條第1款所規定。次按公職人員財產申報法施行細則第14條第1項第1款規定：「本法第5條第1項第2款及第3款之一定金額，依下列規定：一、現金、存款、有價證券、債權、債務及對各種事業之投資，每類之總額為新臺幣1百萬元。」罰鍰額度基準第1點規定：「違反公職人員財產申報法（以下簡稱本法）第12條第1項故意隱匿財產為不實申報之規定者，罰鍰基準如下：（一）隱匿財產價額在新臺幣（下同）2百萬元以下，或價額不明者：20萬元。（二）隱匿財產價額逾2百萬元者，每增加1百萬元，提高罰鍰金額10萬元。增加價額不足1百萬元者，以1百萬元論。（三）隱匿財產價額在4千萬元以上者，處最高罰鍰金額4百萬元。」準此，以監察院為申報機關之各級政府機關首長，現金、存款、有價證券、債權、債務及對各種事業之投資，每類之總額在1百萬元以上者，應予申報，有故意隱匿財產為不實之申報者，監察院應以隱匿財產價額，依罰鍰額度基準第1點規定裁處罰鍰。（二）查上訴人前擔任內政部營建署署長為財產申報法第2條第1項第5款之政府機關首長，100年度以100年12月8日為申報日之財產申報，未申報其借用陳麗玲名義於臺北富邦銀行存款帳戶4,667,860元，華南銀行存款帳戶2,398,905元，及於華南永昌證券公司證券帳戶股票穩懋161,000股、於富邦證券公司證券帳戶股票致伸10,000股、牧東2,000股、長華150股，合計173,150股，票面金額合計1,731,500 元，存款及股票合計金額為8,798,265元；上訴人確有明知借用陳麗玲上開銀行存款帳戶，證券公司帳戶存入現金及買賣股票；100年向被上訴人申報財產時未申報上開存款及股票，且未在申報表之備註欄揭露上開借用情形等情，為原審所確定之事實。經核，原審上開事實之認定，並無不依證據，亦與證據法則無違，得作為本院判決之基礎。基上，原判決認上訴人為公職人員財產申報法第2條第1項第5款及第4條第1款規定應申報財產之人員，於100年辦理申報財產時，故意隱匿財產為不實申報之金額有未申報本人借用他人名義之存款2筆與股票4筆合計8,798,265元，乃依同法第12條第1項規定，以原處分裁處罰鍰90萬元，訴願決定予以維持，於法並無違誤，揆諸前開規定與說明，並無不合。（三）至本件前開華南銀行帳戶金額部分，原判決係以上訴人於監察委員調查時，自承借用該帳戶，且臺灣臺北地方法院103年度訴字第403號等歷審刑事判決均認定上訴人自100 年10月至103年5月30日經檢察官開始偵查之日止，有將多筆現金交由陳麗玲存入系爭華南銀行存款帳戶，總計865 萬元；並以陳麗玲105年10月18日書面說明：「本人所有華南銀行帳戶是否確實全為個人所有…本人並無記帳…原則上股票交割後，即無葉先生的存款餘額在此帳戶…。」云云，因該帳戶之資金往來情形，均無與股票交割相符存入之金額，而與陳麗玲所述有間，華南銀行存款帳戶顯難認係陳麗玲個人自用，爰認系爭華南銀行帳戶存款2,398,905元為上訴人所有。原審既已於判決中論明其認定事實之依據及得心證之理由，且對上訴人於原審時之主張，如何不足採之論證取捨為必要之說明，關於此部分事實之認定，尚難認與證據法則相違背，亦無判決不備理由情事。上訴意旨，持不同之證據資料，對於華南銀行上開存款帳戶100年12月7日存款餘額是否為上訴人所有，作不同之主張，核屬對於事實審法院認定事實之職權行使，以其歧異之見解，對原審經證據取捨後所不採之判斷再為爭執，尚難執以認原審此部分事實之認定，有認定事實不依證據之違法情事。（四）末按「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。」為行政罰法第26條第1項之規定。惟是否係此所謂「一行為」，須就具體個案事實情節依據行為人主觀犯意、構成要件實現、受侵害法益及所侵害法律效果，斟酌被違反行政法上義務條文文義、立法意旨、制裁意義、期待可能性與社會通念等因素綜合判斷決定。貪污治罪條例第6條之1規定之立法目的，除在積極杜絕公務員貪污牟取不法財產，以遏止公務員貪腐行為與剷除官商勾結之溫床外，其因特定職務或身分之公務員本有依法據實申報財產之義務，而在偵查機關已追查知悉公務員有未據實申報且來源可疑財產之情形，倘漠視可疑財產之存在而不究明來源，非但使公務員申報財產制度形同具文，更將過度增加偵查機關進一步究明其來源合法性之偵查成本。換言之，本罪目的，旨在落實公務員財產申報制度，彌補單純課予行政處罰之規範不足，同時兼顧「不自證己罪特權」（緘默權）之保障，使偵查機關不致無端虛耗偵查成本，而與其他制裁貪污犯罪之刑罰規範得以相輔相成，俾達到積極防免公務員藉由身分、地位或職務之便斂取不法財產。至公職人員財產申報制度立法意旨在藉由據實申報財產，端正政風，確立公職人員清廉之作為及建立公職人員利害關係之規範，一般人民亦得以得知公職人員財產之狀況，故重在公職人員須依法據實申報財產。是以，公職人員若未能確實申報財產狀況，即使其財產來源正當或並無隱匿財產之意圖，無論其申報不實係基於直接故意或間接故意，均符財產申報法故意申報不實違章行為之「故意」要件，兩者立法目的不盡相同。就保護法益而言，貪污治罪條例第6條之1規定，係為維持公務員廉潔，避免從事不法利益輸送，導致國家公權力行使制度之崩壞，並基於相關貪瀆犯罪追查不易等理由，針對不說明之行為予以刑事責任，而財產申報法第12條規定，則是為財產申報之秩序與財產內容之正確性維持，二者所欲保護之法益明顯不同。此外，兩者行為義務產生之依據亦不同，貪污治罪條例第6條之1構成要件係以「檢察官於偵查中所命之說明」為前提，而財產申報法則係以公職人員依該法第3條所定之申報時點所產生之申報義務，故若行為人於檢察官偵查中命其就來源可疑之財產提出說明，因斯時非其依財產申報法所提出之財產申報，是該行為人當然不會構成財產申報法第12條申報不實等要件。因此，本件上訴人縱已依貪污治罪條例第6條之1規定判處有期徒刑，併科罰金，原處分再依財產申報法第12條規定裁處，因兩者在立法目的、保護法益及行為義務產生之依據既不盡相同或明顯不同，並不生一行為二罰之問題，與行政罰法第26條第1項之規定，並無牴觸。上訴意旨，以貪污治罪條例第6條之1立法目的係在彌補財產申報法單純課予行政罰之規範之不足，兩者之立法目的與保護法益應屬相同，公務員一開始未據實申報財產，即是為隱瞞財產來源，基於同一違法意思說，未據實申報之行為，與嗣後的未據實說明財產來源，應屬同一行為，有一事不二罰之適用，主張原判決未細究上訴人之主觀犯意是否「同一違法意思決定」來判斷違法行為數，逕認本件應非一行為，無行政罰法第26條規定之適用，有不適用法規或適用不當之違誤，核屬依其歧異見解所為之主張，尚難採取。七、綜上所述，原判決以被上訴人查認上訴人為財產申報法第2 條第1項第5款及第4條第1款規定應申報財產之人員，於100 年辦理申報財產時，故意隱匿財產為不實申報之金額有未申報本人借用他人名義之存款2筆與股票4筆合計8,798,265元，依同法第12條第1項規定，以原處分裁處罰鍰90萬元，訴願決定予以維持，均無違誤，而判決駁回上訴人於第一審之訴，核其認事用法，尚無不合，並已論明其認定事實之依據及得心證之理由，且對上訴人在原審之主張，如何不足採之論證取捨等事項，已為必要之說明，其所適用之法規與應適用之法規，並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，難認有所謂判決不適用法規或適用不當之違背法令情形。上訴論旨，無非就原判決業已論駁之理由，以及原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，執其歧異之見解，加以爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　107　年　　7　　月　　5　　日最高行政法院第一庭審判長法官　侯　東　昇法官　帥嘉寶法官　鄭　忠　仁法官　蘇　嫊　娟法官　沈　應　南以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　107　年　　7　　月　　5　　日書記官　張　鈺　帛

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