107年度判字第412號｜行政：公職人員選舉罷免法｜裁判日期：107 年 07 月 19 日

最　高　行　政　法　院　判　決 107年度判字第412號上訴人　中央選舉委員會代　表　人　陳英鈐訴訟代理人　賴錦珖唐效鈞柯孟君被上訴人　中國時報文化事業股份有限公司兼代表人　蔡衍明共同訴訟代理人　鄧湘全　律師洪國華　律師上列當事人間公職人員選舉罷免法事件，上訴人對於中華民國106年5月18日臺北高等行政法院105年度訴字第1488號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人以被上訴人中國時報文化事業股份有限公司（下稱中時公司）民國103年8月21日103年地方公職人員選舉公告發布後之103年11月18日，在所發行之中國時報A1頭版刊載未來事件交易所有關直轄市長、縣市長候選人之當選機率（下稱系爭報導），因未載明選舉公告發布之日起至投票日10日前所為有關候選人或選舉民意調查資料之發布應載明之事項，違反行為時公職人員選舉罷免法第53條第1項規定，乃依同法第110條第5項及第6項規定，以104年12月25日中選法字第1043550354號、第1043550355號裁處書（下稱原處分）處被上訴人中時公司及其代表人罰鍰各新臺幣（下同）50萬元。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決撤銷訴願決定及原處分。上訴人不服，乃提起本件上訴。二、被上訴人起訴主張：被上訴人中時公司於103年11月18日之中國時報A1頭版，報導訴外人未來事件交易所股份有限公司（下稱未來事件公司）召開記者會，公布其所設置之「未來事件交易所」網路平台就「103年公職人員選舉候選人之當選機率預測內容」。系爭報導內容係報導未來事件交易所此網路平台，以類似期貨買賣之方式，讓平台使用者透過「買進賣出」一定期貨標的之方式，預測未來事件機率。而未來事件交易所平台所呈現之資料，並非民眾有關候選人或選舉之個人評價意見之表達，而是使用者就選舉可能發生之結果的客觀陳述事實。行為時公職人員選舉罷免法第53條第1項所稱之「民意調查資料」，必須具備「負責調查單位或主持人、辦理時間、抽樣方式、母體及樣本數、經費來源及誤差值」，系爭報導或報導指涉之內容，非屬第53條第1項所稱之「民意調查資料」，自無該條項之適用。然上訴人將未來事件交易所對於「103年公職人員選舉候選人之當選機率預測內容」之座談會，認定係發布民意調查，故要求被上訴人中時公司於系爭報導轉述該內容時，亦須適用行為時公職人員選舉罷免法第53條第1項，顯誤認主觀評價的「意見表達」，與客觀陳述的「事實」兩者本質上的差異，且係對於包含被上訴人中時公司等傳播媒體報導上之不當限制，影響新聞自由及民眾知悉新知的權利。行為時公職人員選舉罷免法第53條第1項係規定「發布」，然實際上被上訴人中時公司之行為係同條第2項之「報導」，原處分適用法律顯有錯誤等語，求為訴願決定及原處分均撤銷。三、上訴人則以：行為時公職人員選舉罷免法第53條第1項規定所稱「發布有關候選人或選舉之民意調查資料」，係指將民眾有關候選人或選舉所為意見表達，予以彙計公開之行為而言，至於其彙計之方法與公開之形式，則非所問，故藉由平面、網路、廣播及電視等媒體，發布、報導、散布、評論或引述候選人或選舉之民意調查資料者，均有該規定之適用。故凡無從併同行為時公職人員選舉罷免法第53條第1項應載明事項之候選人選舉民意調查資料之發布，即屬法律所禁制。被上訴人於103年地方公職人員選舉公告（103年8月21日）發布後之同年11月18日，於其發行之中國時報A1頭版3分之2版面刊載未來事件交易所全部直轄市長、縣市長候選人之當選機率，其內容仍係將民眾有關候選人或選舉所為之意見表達，予以彙計公開之行為，核屬自選舉公告發布之日起至投票日10日前所為有關候選人或選舉民意調查資料之發布，應受行為時公職人員選舉罷免法第53條第1項之規範。且系爭報導僅載明資料來源未來事件交易所，並註明選舉結果以上訴人公告為準，縱系爭報導內容有被上訴人所稱已臚列類似之事項，供讀者審酌，惟部分事項仍難以詳加註明。是被上訴人中時公司已違反行為時公職人員選舉罷免法第53條第1項之規定等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）自公職人員選舉罷免法及總統副總統選舉罷免法之立法沿革觀之，行為時公職人員選舉罷免法第53條第1項僅有「發布」一種行為態樣，而第2項規定之行為則有「發布」、「報導」、「散布」、「評論」及「引述」五種。又依行為時公職人員選舉罷免法第53條、上訴人101年1月9日中選法字第1010020059號及101年2月1日中選法字第1010000364號解釋，投票日10日前「報導」民意調查者，其於報導時應否載明發布者所載法定之完整資料，行為時公職人員選舉罷免法第53條第1 項規定並無明文，因「發布」與「報導」行為態樣不同，且行為時公職人員選舉罷免法第53條第1項與第2項之立法目的有別，非屬立法疏漏，基於處罰法定主義，投票日10日前「報導」民意調查者，應無同法第53條第1項之適用。（二）未來事件交易所是一個以「預測」為主題的平台，玩家以虛擬點數進行事件預測（下單），類似進行股票買賣，看好買進、看壞賣出，網站會撮合成交，則其「事件最新價格」可看作是目前玩家們對「該事件發生機率」的預測。本件103 年地方公職人員選舉公告於103年8月21日發布，投票日係同年11月29日，未來事件交易所係於103年11月17日召開記者會公布全台百里侯預測結果之民意調查之資料，被上訴人中時公司則在103年11月18日於所發行之中國時報A1頭版刊載未來事件交易所有關直轄市長、縣市長候選人之當選機率，其刊載：「全台百里侯未來事件交易所預測」「藍掉5席綠增4席」「九合一大選預測表新竹市許明財53%林智堅38.4% 、桃園市吳志揚53.52%鄭文燦46.2%……」等內容。可知系爭報導內容係未來事件公司召開記者會公布全台百里侯預測結果之民意調查，上訴人以未來事件公司違反行為時公職人員選舉罷免法第53條第1項規定，已以104年度處字第007號裁處書裁處50萬元在案。則中國時報及訴外人自由時報、民眾日報均係「報導」該民意調查，被上訴人中時公司所為報導行為與行為時公職人員選舉罷免法第53條第1項之「發布」行為態樣不同，且與同條第2項立法目的有別，非屬立法疏漏，基於處罰法定主義，被上訴人中時公司「報導」民意調查，應無同條第1項之適用。從而，上訴人以被上訴人中時公司違反行為時公職人員選舉罷免法第53條第1項規定，依同法第110條第5項及第6項規定，分別裁處被上訴人中時公司及其代表人50萬元罰鍰，違反行政罰法第4條規定處罰法定主義，而有違法等語，因將訴願決定及原處分均予撤銷。五、本院查：（一）按「（第1項）政黨及任何人自選舉公告發布之日起至投票日10日前所為有關候選人或選舉民意調查資料之發布，應載明負責調查單位或主持人、辦理時間、抽樣方式、母體及樣本數、經費來源及誤差值。（第2項）政黨及任何人於投票日前10日起至投票時間截止前，不得以任何方式，發布有關候選人或選舉之民意調查資料，亦不得加以報導、散布、評論或引述。」「（第5項）違反第53條…… 者，處新臺幣50萬元以上500萬元以下罰鍰；……（第6項）政黨、法人或非法人團體……違反第53條……規定者，依前項規定，併處罰其代表人及行為人。」行為時公職人員選舉罷免法第53條及第110條第5項、第6項定有明文。參以上開公職人員選舉罷免法第53條立法理由：「……二、為避免以不實民調誤導選民，提高民調公信力，第1項爰明定自選舉公告發布之日起至投票日10日前所為有關該次選舉民意調查資料之發布，應載明負責調查單位或主持人、辦理時間、抽樣方式、母體及樣本數、經費來源及誤差值。三、參照總統副總統選舉罷免法第52條第2項規定，明定投票日前10日起至投票時間截止前，政黨及任何人不得發布有關候選人或選舉之民意調查資料，對於該民意調查資料加以報導、散布、評論或引述者亦應予以禁止，爰為第2項之規定。」可知，行為時公職人員選舉罷免法第53條第1項之規範目的，旨在以供公眾檢證，提高民調公信力及選舉公正之考量，規定投票日10日前民意調查資料之「發布」者，有應載明調查單位等事項之資訊註釋義務；至同條第2項規範目的，則係為保障選舉之公平與公正，避免任何人在選舉最後階段，藉由民意調查資料影響選民之判斷，進而影響選舉結果，故無論民調資料是否已載明第1項之應載事項，一律禁止「發布」，另於投票日前10日內，以「報導、散布、評論或引述」民調者，選民已無足夠時間分辨，其他候選人亦無充分時間釐清，其影響選舉公平與公正與「發布」者同，故亦明列禁止。準此，投票日10日前「報導、散布、評論或引述」民意調查資料者，其於「報導、散布、評論或引述」時應否載明發布者所載法定之完整資料，行為時公職人員選舉罷免法第53條第1項並無明文，以「發布」與「報導、散布、評論或引述」行為態樣不同，且與同條第2項立法目的亦復有別。基於處罰法定主義，投票日10日前「報導、散布、評論或引述」民意調查資料者，應無同條第1項所定應載明事項之資訊註釋義務的適用。主管機關自不得以投票日10日前民意調查資料之「報導、散布、評論或引述」者違反行為時公職人員選舉罷免法第53條第1項之資訊註釋義務，予以處罰。原判決雖有援引上訴人101年1月9日中選法字第1010020059號函及101年2月1日中選法字第1010000364 號函，惟依上述本院關於行為時公職人員選舉罷免法第53條第1項就投票日10日前「報導、散布、評論或引述」民意調查資料者是否有法定資訊註釋義務並無明文規定，及基於處罰法定主義之論斷，上開二函文於本件是否援引並無影響。上訴意旨主張：投票日10日前民意調查資料之發布倘若不符合法定資訊註釋義務，乃行為時公職人員選舉罷免法第53條第1項所不許，則「發布」後之後續運用「報導、散布、評論或引述」，本諸同一立法體例，也在禁制範圍之列，自無需再贅予明列「亦不得報導、散布、評論或引述」，原判決引據上開二函文斷章取義，其判斷並無所據，顯有違上開公職人員選舉罷免法第53條第1項之立法原意云云，指摘原判決有適用法規不當及理由不備之違法，並無可採。（二）依原判決認定之事實，系爭報導內容係未來事件公司召開記者會，公布其所設置之「未來事件交易所」網路平台就全台百里侯預測結果之民意調查，上訴人對於未來事件公司違反行為時公職人員選舉罷免法第53條第1項規定，已裁處50萬元在案，被上訴人係報導該民意調查等情，則被上訴人所為報導行為與行為時公職人員選舉罷免法第53條第1項規定之「發布」行為態樣不同，並無該條項法定資訊註釋義務之適用。上訴人以被上訴人之系爭報導違反行為時公職人員選舉罷免法第53條第1項規定，依行為時公職人員選舉罷免法第110條第5項、第6項規定予以處罰，違反處罰法定主義，於法有違。原判決據此認原處分違法，依上開規定及說明，於法並無不合。綜上，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　107　年　　7　　月　　19　　日最高行政法院第二庭審判長法官　吳　東　都法官　陳　秀　媖法官　程　怡　怡法官　張　國　勳法官　胡　方　新以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　107　年　　7　　月　　19　　日書記官　張　玉　純

最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第412號

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