107年度判字第559號｜行政：公職人員選舉罷免法｜裁判日期：107 年 09 月 27 日

最　高　行　政　法　院　判　決 107年度判字第559號上訴人　中央選舉委員會代　表　人　陳英鈐訴訟代理人　賴錦珖唐效鈞柯孟君被上訴人　自由時報企業股份有限公司代　表　人　林鴻邦訴訟代理人　林振煌　律師上列當事人間公職人員選舉罷免法事件，上訴人對於中華民國106年6月29日臺北高等行政法院105年度訴字第1436號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、本件上訴人代表人由劉義周先後變更為林慈玲、陳英鈐，茲據其等先後具狀聲明承受訴訟，核無不合，均應予准許。二、上訴人於民國103年8月21日發布103年地方公職人員選舉公告（下稱系爭選舉公告），投票日期為103年11月29日，其認為被上訴人於103年11月18日，就第三人未來事件交易股份有限公司（下稱未來事件公司）有關直轄市、縣（市）長（下稱縣市長）候選人之當選機率，於其所發行之自由時報電子報為即時新聞之傳布（下稱系爭報導），未載明選舉公告發布之日起至投票日10日前，為有關候選人或選舉民意調查資料之發布時應載明之事項，違反行為時公職人員選舉罷免法（下稱選罷法）第53條第1項規定，依同法第110條第5 項、第6項規定，以104年12月25日中選法字第1043550358號裁處書（下稱原處分），對被上訴人裁處罰鍰新臺幣（下同）50萬元、以104年12月25日中選法字第1043550359號裁處書，對被上訴人當時之代表人吳阿明裁處罰鍰50萬元，被上訴人與吳阿明均不服，循序提起行政訴訟。其中吳阿明部分，因其於臺北高等行政法院（下稱原審法院）審理期間死亡，經以訴不合法裁定駁回；針對被上訴人部分，原審法院判決撤銷訴願決定及原處分（下稱原判決）。上訴人仍不服，提起本件上訴。三、被上訴人起訴主張：㈠、依104年7月27日修正前之公職人員選舉罷免法施行細則（下稱選罷法施行細則）第58條規定，地方公職人員選舉違規案件之裁罰權限屬地方選舉委員會（下稱地方選委會），縱被上訴人違反選罷法第53條第1項規定，依法不溯及既往原則，應由各地方選委會分別認定、審理及裁罰，上訴人無查處權責，否則修正前選罷法施行細則第58條之規定形同虛設，即使依修正後之該規定，上訴人未依行政程序法第18條規定，由有管轄權之機關依法定程序通知即率予裁罰，亦屬違法。㈡、預測市場與民調屬完全不同理論，其非民調方法，特徵在於「提供適當獎懲機制」與「連續修正」，能有效地彙整資訊與發揮眾人智慧，是一種對社會議題進行預測的新研究方法，既非民調，自無所謂抽樣方式、母體及樣本數問題，選罷法第53條第1項規定是基於民調方法，不是對於預測市場理論為規範，基於行政罰法第4條處罰法定主義，若認預測市場有規範必要，應修法解決，不得歪曲解釋或類推法律規定等語，聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。四、上訴人則以：㈠、依選罷法第6-8條、第130條第1項、第132-133條，及選罷法施行細則第1、58條規定，上訴人與所屬地方選委會為上下隸屬機關，對於各項選罷業務以法律概括區分為主管選委會及主辦選委會，至違規案件裁處管轄權，未於法律概括區分，係由上訴人因應時勢變更，於選罷法施行細則規定再作區分，預留彈性調整空間。中央行政機關組織基準法制定公布後，依該法第3條第2款、第14條第1項規定，上訴人為獨立機關，而依上訴人組織法第1、2條、第6條第3款、第9條規定，上訴人對所屬選委會之組織、業務，具全盤統籌指揮監督權限，104年7月27日修正選罷法施行細則第58條，增列第2項規定以統一事權，上訴人依此規定，於第472次委員會議決議請各該管轄選委會將案件移轉上訴人統籌辦理，係屬有據。㈡、僅依選罷法第53條第1項合法之選舉民調發布，始有後續傳播公開者，為合法引述可言，如第三人選舉民調之發布已屬不法，則後續傳播公開者即當然無合法引述、傳播、散布或評論之餘地，否則任何人只要主張所為係引述，而非發布，即可脫免其公開非法選舉民調之責任，無法達成立法目的。上訴人89年擬議之草案，已將真民調發布後，後續之運用建請明確處理，91年擬議之草案，參採法國立法體例，認為「報導、散布、評論或引述」假民調之行為，為法條涵攝範圍，並未將之排除於選罷法第53條第1項適用範圍。遍查擬議及立法過程，別無其他行政或立法機關有意對「報導、散布、評論或引述」假民調之行為不加規範，原審法院105年度訴字第1488號判決認為「報導民調」為立法機關立法時有意不加規範，無事實基礎可據，違背選罷法第53條第1項立法原意，也誤解上訴人101年1月9日中選法字第1010000364號函（下稱101年1月9日函）、101年2月1日中選法字第1010000364號函（下稱101年2月1日函）。選罷法第53條第1項係採正面表述之容許（誡命）規範，第2項係採負面表述之禁制規範，此係簡約立法條文所致，非立法疏漏，立法過程從未對第1項發布之後續行為刻意予以排除。參酌本院102年度判字第321號判決意旨，應與總統副總統選舉罷免法第52條，作相同定義及解釋，被上訴人以「報導」民意調查，無選罷法第53條第1項規定之適用，違背立法原意等語資為抗辯，並聲明求為判決駁回被上訴人之訴。五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠、依選罷法施行細則第4條第1項第3款、第4款、第58條規定，上訴人在104年7月27日增訂選罷法施行細則第58條第2項規定後，於相關地方選委會均未就本件進行裁罰前，以104年 11月9日中選法字第1043550271號函通知地方選委會移轉管轄，其於調查程序中，曾發函通知被上訴人陳述意見，已充分保障被上訴人依行政程序法第102條規定陳述意見之權利，縱本件移轉管轄後，未通知被上訴人，不影響移轉管轄效力，上訴人就本件被上訴人全部之違規事實取得法規變更後之管轄權，原處分並未違背專屬管轄或缺乏事務權限。㈡、依上訴人101年1月9日及101年2月1日函意旨，投票日10日前「報導」民調者，其於報導時應否載明發布者所載法定之完整資料，行為時選罷法第53條第1項未明文規定，又發布與報導行為態樣不同，且行為時選罷法第53條第1項、第2項立法目的有別，而觀之總統副總統選舉罷免法、選罷法立法沿革，非屬立法疏漏，基於處罰法定主義原則，投票日10日前「報導」民調者，應無行為時選罷法第53條第1項規定之適用。㈢、參酌本院102年度判字第321號判決關於「總統副總統選舉罷免法第52條第1項有關候選人或選舉民意調查資料，指將民眾有關候選人或選舉所為之意見表達，予以彙計公開之行為，至其彙計之方法與公開之形式，是否合於學理上所稱民意調查之定義，即非所問；否則，即無法達成該規定所欲達成之立法目的，而與其立法意旨不符。是縱以非學理所稱民意調查之方法取得，甚或持不實資料，以具民意調查性質之外觀，將有關候選人或選舉之資料予以發布，仍有該條規定之適用」之意旨，且選罷法第53條未就民意調查為定義性規範，該條所稱「有關候選人或選舉民意調查資料」，應解為將民眾有關候選人或選舉所為之意見表達，予以彙計公開之行為，至其彙計之方法與公開之形式，是否合於學理上所稱民意調查之定義，即非所問。被上訴人刊載未來事件公司從18萬會員交易狀況進行縣市長選舉預測，此事項之發布涉及系爭選舉議題，有關縣市長候選人之當選機率，純係民眾有關縣市長候選人或選舉所為意見表達，係民眾透過電腦、行動電話等載具進入系爭網站，就全國各縣市長候選人當選機率、得票率進行預測，進行估算後，再將彙整後各縣市長候選人當選機率之差距，先由未來事件公司於其架設之未來事件交易所網站發布，被上訴人擷取其中六都市長部分之具體數據及彰化縣長、澎湖縣長、花蓮縣長概述予以報導，係參與者意見表達包括全國各縣市縣市長所有參選人之當選機率及得票率均產生不同數字高低之別，是以參與系爭活動者於該網站傳送資料，屬民眾有關候選人所為意見之表達；至參與調查者是否主動參加，在一段期間內都能夠買進賣出，出資較多股份的股東說話份量大，均不影響其係民眾有關候選人或選舉所為之意見表達，縱以非學理所稱民調之方法取得，乃具民調性質之外觀，仍係選罷法第53條第1項規定之民意調查。被上訴人自該網站擷取部分縣市長當選機率、得票率預測而加以報導，屬彙計公開（民調資料）發布後之報導行為，此報導行為與行為時選罷法第53條第1項規定之發布，行為態樣不同，亦與同條第2項選前10日禁止民調之立法目的有別，自非立法疏漏，基於處罰法定主義原則，應無同條第1項規定之適用，原處分自係違法等語，判決撤銷訴願決定及原處分。六、上訴理由略謂：㈠、原判決誤解選罷法第53條規定，有適用法規不當之違背法令。原判決認為觀之立法沿革，選罷法第53條第1項規定之行為僅有「發布」，第1項未將「報導」行為納入規範，非立法疏漏，與該規定立法意旨不符，顯然違背法令。上訴人係參照法國法例，就期前民調予以規範，對於期前民調採正面表述之規範體例，如係真民調之發布，則應負法定資訊註釋之義務；如係假民調之發布，則已然包括在禁制範圍之列，以其必將無法符合法定資訊註釋義務，而為法條所不容許，故無須再於法條中贅為作負面表述之規範，彼時對違反規定發布之民調，已有論及應如何處理因應，對發布之後續運用，如報導、散布、評論或引述，亦應本諸同一程序處理，並未有所疏漏，並無將之排除於選罷法第53條第1項規定適用範圍之意。㈡、原判決誤解上訴人101年1月9日函及101年2月1日函，顯然違背法令。前提為「合法發布民調之真民調」才有101年1月9 日函之適用，原判決以期前民調應否載明法定之完整資料，法無明文，後續之報導行為，非屬立法疏漏而無選罷法第53條第1項規定之適用，乃斷章取義，完全曲解該函釋；原判決將選罷法第53條第1項採正面表述之容許規範，同條第2項採負面表述之禁制規範，二個不同類屬規範，交叉錯誤適用，違背選罷法第53條第1項法條文義邏輯，自屬違背法令。又上訴人101年2月1日函，係上訴人函復該案檢舉人之密函文件，非解釋性行政規則，未下達所屬或納入解釋彙編，更未解密公開，被上訴人究循何洩密管道或違法途徑取得，或有無提出於原審法院，尚未所悉，原判決據以引用，難謂適法。七、本院經核原判決尚無違誤，茲就上訴意旨論斷如下：㈠、行為時選罷法第53條規定：「（第1項）政黨及任何人自選舉公告發布之日起至投票日10日前所為有關候選人或選舉民意調查資料之發布，應載明負責調查單位或主持人、辦理時間、抽樣方式、母體及樣本數、經費來源及誤差值。（第2 項）政黨及任何人於投票日前10日起至投票時間截止前，不得以任何方式，發布有關候選人或選舉之民意調查資料，亦不得加以報導、散布、評論或引述。」第110條第5項規定：「違反第53條或第56條規定者，處新臺幣50萬元以上5百萬元以下罰鍰；……」參以上開選罷法第53條「……為避免以不實民調誤導選民，提高民調公信力，第1項爰明定自選舉公告發布之日起至投票日10日前所為有關該次選舉民意調查資料之發布，應載明負責調查單位或主持人、辦理時間、抽樣方式、母體及樣本數、經費來源及誤差值。參照總統副總統選舉罷免法第52條第2項規定，明定投票日前10日起至投票時間截止前，政黨及任何人不得發布有關候選人或選舉之民意調查資料，對於該民意調查資料加以報導、散布、評論或引述者亦應予以禁止，爰為第2項之規定」之立法理由，可知行為時選罷法第53條第1項之規範目的，旨在以供公眾檢證，提高民調公信力及選舉公正之考量，規定投票日10日前民意調查資料之「發布」者，有應載明調查單位等事項之資訊註釋義務；至同條第2項規範目的，則係為保障選舉之公平與公正，避免任何人在選舉最後階段，藉由民意調查資料影響選民之判斷，進而影響選舉結果，故無論民調資料是否已載明第1項之應載事項，一律禁止「發布」，另於投票日前10日內，以「報導、散布、評論或引述」民調者，選民已無足夠時間分辨，其他候選人亦無充分時間釐清，其影響選舉公平與公正與「發布」者同，故亦明列禁止。準此，投票日10日前「報導、散布、評論或引述」民意調查資料者，其於「報導、散布、評論或引述」時應否載明發布者所載法定之完整資料，行為時選罷法第53條第1項並無明文，以「發布」與「報導、散布、評論或引述」行為態樣不同，且與同條第2項之立法目的亦有別，基於處罰法定主義，投票日10日前「報導、散布、評論或引述」民意調查資料者，應無同條第1項所定應載明事項之資訊註釋義務的適用。對於投票日10日前民意調查資料之「報導、散布、評論或引述」者，自不得以其違反行為時選罷法第53條第1項之資訊註釋義務，予以處罰。㈡、依原判決認定之事實，本件被上訴人於103年8月21日發布系爭選舉公告後之103年11月18日，就未來事件公司有關縣市長候選人之當選機率，係於其所發行之自由時報電子報為即時新聞之報導。因「報導」與行為時選罷法第53條第1項所規定之「發布」，行為態樣不同，無該條項法定資訊註釋義務之適用，依上開規定及說明，上訴人以被上訴人之系爭報導違反行為時選罷法第53條第1項規定，依同法第110條第5 項規定予以裁罰，已違反處罰法定主義，自於法有違，原判決據此認為原處分違法，並無不合。至原判決雖援引上訴人101年1月9日函、101年2月1日函，因依前揭本院關於行為時選罷法第53條第1項就投票日10日前「報導、散布、評論或引述」民意調查資料者是否有法定資訊註釋義務並無明文規定，及基於處罰法定主義之論斷，上開二函文於本件是否援引並無影響。上訴意旨仍執陳詞，指摘原判決誤解選罷法第53條之文義而判決適用法規不當，並無可採，其求予廢棄原判決，為無理由，應予駁回。八、結論，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　107　年　　9　　月　　27　　日最高行政法院第一庭審判長法官　侯　東　昇法官　沈　應　南法官　蕭　惠　芳法官　高　愈　杰法官　蘇　嫊　娟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　107　年　　9　　月　　27　　日書記官　莊　子　誼

最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第559號

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