107年度判字第593號｜行政：都市計畫法｜裁判日期：107 年 10 月 11 日

最　高　行　政　法　院　判　決 107年度判字第593號上訴人　吳阿櫻陳正沛陳加波共同訴訟代理人　郭群裕　律師被上訴人　臺南市政府代　表　人　李孟諺上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國107年1月30日高雄高等行政法院106年度訴字第361號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣上訴人共有坐落臺南市○區○○段000○000○號土地（下稱系爭土地），位於都市計畫住宅區內，其上未辦理保存登記之建物（門牌號碼：臺南市○區○○路0段000號，下稱系爭建物），前經被上訴人於民國101年7月31日（第1次稽查）查獲違規於系爭建物經營視聽歌唱業、飲酒店業，違反都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1項第10款規定，並依都市計畫法第79條規定以102年2月27日府都管字第1020175355號裁處書處訴外人陳秋蘭新臺幣（下同）6萬元罰鍰並勒令停止使用或恢復原狀。又經被上訴人於102年5月30日（第2 次稽查）查獲持續違規，違反都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1項第10款、第12款規定，並依都市計畫法第79條規定以102年8月26日府都管字第1020760865號裁處書處陳秋蘭12萬元罰鍰並勒令停止違規之使用或恢復原狀，並副知上訴人吳阿櫻及訴外人陳文德（即上訴人陳加波及陳正沛之被繼承人）應善盡土地所有權人維護管理責任，如再經查獲違規屬實，得同時併處建築物（或土地）所有權人6萬元罰鍰。再經被上訴人於104年4月20日（第3次稽查）查獲系爭建物持續違規，違反都市計畫法臺南市施行細則第14條第1項第10款、第12款規定，依都市計畫法第79條及臺南市政府辦理違反都市計畫法案件統一裁罰基準（下稱統一裁罰基準）分別以104年11月11日府都管字第1040987575A號裁處書處陳秋蘭（使用人）12萬元罰鍰並勒令停止違規之使用或恢復原狀，及104年11月11日府都管字第1040987664A號裁處書處上訴人吳阿櫻（所有權人）6萬元罰鍰並勒令停止違規之使用或恢復原狀，並以104年11月11日府都管字第1040987664B號函（下稱被上訴人104年11月11日函）告知上訴人吳阿櫻倘案地再經查獲違規屬實，得同時併處建築物（或土地）所有權人12萬元罰鍰，並對該商號建築物（或土地）停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，且副知上訴人陳正沛及陳加波在案。嗣再經被上訴人聯合稽查小組於105年9月7日（第4次稽查）前往現場稽查結果，發現系爭建物持續違規供人經營「新歡喜餐飲店」，從事視聽歌唱業、飲酒店業之使用，違反都市計畫法臺南市施行細則第14條第1項第10款、第12款規定，被上訴人乃於105年9月22日以府都管字第1050989988B號函（下稱被上訴人105年9月22日通知陳述意見函）通知上訴人於文到次日起7日內以書面向被上訴人陳述意見，惟上訴人未於期限內向被上訴人陳述意見，被上訴人遂依都市計畫法第79條第1項及統一裁罰基準規定，以本次為第4次查獲違反都市計畫法相關規定，於106年2月17日以府都管字第1060179152A號裁處書（下稱原處分），裁處上訴人12萬元罰鍰並勒令停止違規之使用或恢復原狀，同時執行停止供水、供電之措施；另以106年2月17日府都管字第1060178304A號裁處書，裁處使用人陳彩鳳6萬元罰鍰並勒令停止違規之使用或恢復原狀。上訴人不服原處分，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，亦經駁回，遂提起本件上訴。二、本件上訴人主張：上訴人陳正沛長期居住在加拿大，是其有無合法收受送達，並非無疑，應查明被上訴人通知陳述意見函及原處分送達有無不合法之處。又系爭建物於105年1月15日始由上訴人陳加波出租予訴外人周文賢，上訴人顯非實際使用人，承租人對於系爭建物如何使用，出租人實無權干涉，況出租當時即於系爭租約第10條明定「房屋不得供非法使用或影響公共安全」，顯見出租人對系爭建物不得違法使用乙節，已盡相當之注意義務，被上訴人不分情由，即將上訴人與使用人併為課罰，依本院95年1月份庭長法官聯席會議決議意旨，自難認合法。且因系爭建物係上訴人陳加波自行出租予周文賢，上訴人吳阿櫻、陳正沛對於系爭建物之使用管理，毫無所悉，遑論渠等有何責任條件，被上訴人就此未為詳查，容有違誤。另上訴人吳阿櫻非系爭建物所有權人，本對系爭建物無得置喙，而上訴人陳加波、陳正沛甫於105 年始繼承系爭建物，此有房屋稅繳款書可佐。又被上訴人未詳細說明上訴人如何違規之事實？何以構成認定為視聽歌唱業及酒家業？更無詳述應裁罰12萬元、停止供水供電之理由，即徒憑都市計畫法第79條泛稱科罰，當認有違行政程序法第5條明確性原則及有裁量不備理由之違法。再依都市計畫法第79條規定，除施以罰鍰處分外，尚有其他措施可採行，被上訴人執行停止供水、供電措施即可達成行政目的，卻未採取最有效且對上訴人權益損害最小之手段，仍遽以裁罰，顯違反比例原則。此外，同屬105年9月7日之違規原因事實，被上訴人裁罰使用人陳彩鳳，為第1次違規，但裁罰土地所有權人即上訴人，卻稱屬第4次違規，此與統一裁罰基準表所制定之規範，顯然不符，足認原處分有違法濫用之處。又上訴人陳加波及陳正沛為陳文德之子，渠等係於104年6月11日方辦理繼承登記取得系爭土地，縱認上訴人有處罰之必要性，亦應認上訴人屬第1次違規，進而為適當合理之裁量，惟被上訴人卻把陳文德之前違規部分算在其繼承人即上訴人陳加波及陳正沛身上，直接認定此係第4次違規，一併科處高額罰鍰，依民法第1148條第1項但書規定，自難謂無權力濫用等情。為此，求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。三、被上訴人則以：上訴人表示於租約第10條明定房屋不得供非法使用等語，足認出租人對系爭建物不得違法使用乙節，已盡相當之注意義務。惟該租約為上訴人與行為人（或使用人）間之契約，且上訴人之管理態度消極，於被上訴人通知違規後，上訴人仍持續出租供人從事違規使用，並未有善盡管理責任之情事。又上訴人明知且可得而知該違規行為已違反都市計畫法令相關規定，卻於被上訴人以104年11月11日函通知上訴人陳正沛、陳加波系爭房地已有違規使用，並請應善盡管理義務後，上訴人陳加波仍於105年1月15日與人訂約，持續供人從事違規使用，即合於行政罰法第10條第1項規定。縱簽約人並非上訴人吳阿櫻、陳正沛，惟上訴人皆為系爭土地共有人，仍應共同負管理之狀態責任。又系爭土地並無合法登記之建物謄本可稽，雖上訴人提供房屋稅繳款書，其上納稅義務人為上訴人陳正沛、陳加波，依房屋稅條例第4條第1項規定，繳納房屋稅之人並非必為房屋所有權人。另被上訴人查獲違規行為後，業以被上訴人105年9月22日陳述意見通知函請所有權人於文到次日起7日內陳述意見，並已詳盡說明相關法令依據及違反規定事實，惟上訴人未於期限內陳述意見，依行政程序法第105條第3項規定視為放棄陳述等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人主張陳正沛長期居住在加拿大，是其有無合法收受送達，並非無疑，請原審斟酌是否函詢上訴人陳正沛之入出境資料，以查明被上訴人通知陳述意見函及原處分送達有無不合法之處云云。查上訴人陳正沛設籍臺南市○區○○路000巷00○00號3樓，而被上訴人105年9月22日陳述意見通知函及原處分，均係送達上訴人陳正沛戶籍地，並由皇爵御庭大廈管理委員會接收郵件人員陳明文收受，參以嗣後上訴人陳正沛均能如期提起訴願，及委任律師提起行政訴訟，足見其縱使居住加拿大，惟仍可經由其戶籍地址收受原處分及行政救濟之相關文書。是上訴人上開主張，尚非可採，且無函詢上訴人陳正沛之入出境資料之必要。㈡經查，上訴人為系爭土地共有人，該土地使用分區屬住宅區，惟其上蓋有違章建築，由上訴人陳加波出租供訴外人陳彩鳳經營「新歡喜餐飲店」，從事視聽歌唱業、飲酒店業之使用。又系爭土地前已有3次被查獲提供訴外人陳秋蘭經營視聽歌唱業、飲酒店業之紀錄，被上訴人除分別處罰行為人陳秋蘭6萬元、12萬元及12萬元罰鍰，並勒令停止使用或恢復原狀外，第3次亦處罰土地共有人即上訴人吳阿櫻6萬元罰鍰，並勒令停止使用或恢復原狀，另以104年11月11日函副知上訴人陳加波、陳正沛：「倘案地再經本府查獲違規屬實……，同時併處建築物（或土地）所有權人新臺幣12萬元，並對該商號建築物（或土地）停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施。」。則本件已屬系爭土地第4次被查獲違規營業，因前3次裁罰後，土地所有人不僅未要求承租人改善，反而再行出租周文賢供陳彩鳳經營「新歡喜餐飲店」，從事視聽歌唱業、飲酒店業之使用繼續營業，此時若僅處罰行為人，顯已無法達成系爭土地合法使用之行政目的，故被上訴人乃對土地所有人併罰，揆諸本院95年1月份庭長法官聯席會議決議意旨，並無不合。㈢上訴人主張被上訴人縱認上訴人有處罰之必要性，亦應認屬第1次之違規，進而為適當合理之裁量，然被上訴人以他人先前之違規事實加諸於上訴人，遽以重罰，自難謂無權力之濫用，要屬違法云云。查本次為系爭土地第4 次被查獲違反都市計畫法第79條第1項規定，且該土地第3次被查獲時，除對上訴人吳阿櫻處以罰鍰並勒令停止使用或恢復原狀外，並副知上訴人陳加波、陳正沛如前述，因嗣上訴人陳加波再將系爭土地上之建物另行出租周文賢供陳彩鳳從事視聽歌唱業、飲酒店業之使用，故對行為人陳彩鳳因係處罰其違反行政法上義務之行為，自應以行為人陳彩鳳被查獲之次數計算其違章次數，而就土地所有人而言，則係以系爭土地被查獲之次數計算其違章次數，且第3次裁罰時（104年11月11日），上訴人陳加波、陳正沛已繼承取得（104年6月11日）系爭土地應有部分各3分之1，並經被上訴人教示若第4次查獲系爭土地違規營業，將對土地所有人裁處如統一裁罰基準第3點附表所示之處罰，是上訴人明知系爭土地已經被查獲3次違規營業，本次為第4次被查獲違規使用，則被上訴人依統一裁罰基準第3點附表規定之處罰標準，對上訴人共同處罰12萬元罰鍰，並勒令停止違規之使用或恢復原狀，同時執行停止供水、供電之措施，並無不合。上訴人上開主張顯有誤解。㈣上訴人又主張系爭建物係於105年1月15日由上訴人陳加波自行出租予周文賢，上訴人吳阿櫻、陳正沛對於系爭建物如何使用管理，毫無所悉，遑論渠等有何責任條件云云。惟查，系爭土地第3次被查獲違規營業時，除對上訴人吳阿櫻裁處罰鍰並勒令停止使用或恢復原狀外，並副知上訴人陳加波、陳正沛如前述，是上訴人吳阿櫻、陳正沛即應注意系爭土地有無改善，回復為住宅使用，故渠等對系爭土地違規使用，自難諉為不知。況系爭土地為上訴人共有，而上訴人分別為母子及兄弟，縱使該土地及其上建物係由上訴人陳加波出租予周文賢，衡情豈有未與上訴人吳阿櫻、陳正沛商量，而任由上訴人陳加波自行出租及獨占租金之理；再者，被上訴人陳加波出租系爭土地及其上建物簽訂租約時，另訂有特約事項：「1.為維護房屋公共安全，承租人必須每年承保公共意外責任險，……。2.如因承租房屋所發生任何問題……，一切均由承租人負完全責任，與出租人無關。」，足認上訴人陳加波出租時即知承租人承租系爭土地及其上建物，係要違規營業使用。是上訴人上開主張，亦不足取。㈤另由原處分所載主旨、事實、理由及法令依據已足使上訴人瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令，核與行政程序法第96條第1項第2款規定，並無不合。上訴人主張原處分有違行政程序法第5條明確性原則及有裁量不備理由之違法云云，亦非可採。又都市計畫法第79條第1項已明文規定勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀，及停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，可與罰鍰併處，是上訴人主張被上訴人執行停止供水、供電措施即可達成行政目的，卻仍遽以裁罰，顯違反比例原則云云，自不可採等由，因將原決定及原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。五、上訴理由略謂：㈠系爭土地原為訴外人陳文德所有，上訴人陳加波、陳正沛於104年6月11日始繼承，渠等對於系爭土地之管領，於繼承之前本就無法置喙，參諸本院95年1月份庭長法官聯席會議決議意旨，實則強調究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，處分機關應為合法性、適當之裁量，要非併罰與否之問題，被上訴人將歷次稽查結果，復加於上訴人陳加波、陳正沛，率認上訴人已屬第4次違規，課處原處分，已難認屬合法適當之裁量。原判決未遑調查審認，即遽認本件已屬系爭土地第4次違規，故被上訴人對上訴人併罰，並無不合等語，容有不備理由及適用上開決議不當之違誤。㈡被上訴人稱係依統一裁罰基準為裁罰，然本件同屬105年9月7日之違規原因事實，被上訴人裁罰使用人陳彩鳳，稱為第1次違規，但裁罰土地所有權人即上訴人，卻又稱屬第4次違規，查獲之原因事實既屬同一，客觀上當是無法割裂適用，被上訴人將之割裂裁處，已與論理法則、經驗法則相違，更有違法濫用統一裁罰基準之處。㈢上訴人陳正沛長期居住在加拿大，關涉原處分是否合法送達，原判決遽謂無函詢上訴人陳正沛出入境資料之必要，容有應調查而未調查之違法等語。六、本院查：（一）按「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」分別為都市計畫法第34條及第79條第1項定有明文。次按「住宅區為保護居住環境而劃定，不得為下列建築物及土地之使用：……十、戲院、電影片映演業、視聽歌唱業……。十二、飲酒店。」為都市計畫法授權訂定之都市計畫法臺南市施行細則第14條第10款、第12款所規定。（二）又按違反都市計畫法臺南市施行細則第14條第10款、第12款規定之管制，於住宅區之建築物及土地為視聽歌唱業或飲酒店之使用時，依都市計畫法第79條第1項規定，其處罰之對象為土地或建築物所有權人、使用人或管理人，因行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。是以，主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，自不得對建築物所有權人處罰；惟倘對行為人為處罰，仍不能達成都市計畫法劃定使用區為土地使用管制之目的時，為管制目的之達成，許主管機關對建築物所有權人處罰。（三）再者，統一裁罰基準，係臺南市政府辦理都市計畫法第79條規定之裁罰業務，為協助屬官行使裁量權所訂頒，其第2點第2款規定：「本府處理違反本法之案件，得視違規行為對社會治安、公共安全之危害情形，區分為情節重大案件、特定行業案件及一般行業案件，其定義如下：……（二）特定行業案件：指視聽歌唱業……。」第3點附表規定：特定行業案件違反都市計畫法第79條，第1次處負責人（使用人或管理人）6萬元罰鍰並勒令立即停止違規之使用或恢復原狀。……。第4次處負責人（使用人或管理人）18萬元罰鍰並勒令立即停止違規之使用或恢復原狀，同時併處建築物（或土地）所有權人12萬元罰鍰，並對該商號建築物（或土地）停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施。核其規定與都市計畫法第79條規定之意旨相符，得為作為臺南市政府裁罰之依據。又統一裁罰基準所欲達成之目的，在落實臺南市土地或建築物合法之使用，並維持民眾生活環境品質，是統一裁罰基準以土地或建築物違章使用對社會治安、公共安全之危害情形，依其情節之輕重作不同之處罰，及為必要之處置，自符合比例原則，而其附表分第1次、第2次、第3次、第4次作輕重不同之處罰，係對特定土地或建築物之使用違章次數較多者，對其使用人、管理人或所有權人為較高程度之處罰，期能促其改善，以有效達成該規定之行政目的。此所指第幾次，就行為人言，當指查獲其違章之次數；對土地所有人言，應以其所有土地被查獲之違章次數，而不以同一違章行為人為計算標準。換言之，為避免土地所有權人，將土地出租與不同之人作違章使用，此違章次數之計算，應就不同使用人以該土地所為違章之次數合併計算，此為有效促使土地所有權人遵守管制規定下之當然解釋。此外，多次違章事實發生過程中，因繼承而發生土地所有權人變動者，倘繼承而取得土地之分別共有人，對於發生在繼承前之土地違章使用情形，已經主管機關告知且表示如再查獲，將合併計算違章次數作為裁罰之基礎時，該等共有人仍允許對於其共有之土地作違章使用，基於前開行政目的之達成，而對土地所有權人為處罰時，主管機關依預先告知之情形，為統一裁罰基準之適用，除未違反都市計畫法第79條第1項規定外，亦無不適用統一裁罰基準之情形。（四）查上訴人為系爭土地共有人，該土地使用分區屬住宅區，其上蓋有違章建築，由上訴人陳加波出租供訴外人陳彩鳳經營「新歡喜餐飲店」，從事視聽歌唱業、飲酒店業之使用；又系爭土地之前已有3次被查獲提供訴外人陳秋蘭經營視聽歌唱業、飲酒店業之紀錄，被上訴人除分別處罰行為人陳秋蘭6萬元、12萬元及12萬元罰鍰，並勒令停止使用或恢復原狀外，第3次亦處罰土地共有人即上訴人吳阿櫻6萬元罰鍰，並勒令停止使用或恢復原狀，另副知上訴人陳加波、陳正沛：「倘案地再經本府查獲違規屬實……，同時併處建築物（或土地）所有權人新臺幣12萬元，並對該商號建築物（或土地）停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施。」等情，為原判決所確定之事實。基上事實，原審以本件屬系爭土地第4次被查獲違規營業，因前3次裁罰後，土地所有人不僅未要求承租人改善，反而再行出租訴外人周文賢供訴外人陳彩鳳經營「新歡喜餐飲店」，從事視聽歌唱業、飲酒店業之使用繼續營業，認此時僅處罰行為人，顯已無法達成系爭土地合法使用之行政目的；並以系爭土地於第3次違章，由被上訴人裁罰使用人陳秋蘭及土地所有人吳阿櫻時，上訴人陳加波、陳正沛已因繼承取得系爭土地應有部分各3分之1，並經被上訴人教示若第4次查獲系爭土地違規營業，將對土地所有人裁處如統一裁罰基準第3點附表所示之處罰，以上訴人明知系爭土地已被查獲3次違規營業之情形下，仍由上訴人陳加波出租予周文賢作違章之使用，認上訴人吳阿櫻、陳正沛對於系爭土地出租作第4次違章使用，應屬知情，亦難認與經驗法則及論理法則有違。（五）基上，原判決以系爭土地使用分區為住宅區，上訴人卻將該土地出租供人經營「新歡喜餐飲店」，從事視聽歌唱業、飲酒店業之使用，違反都市計畫法臺南市施行細則第14條第1項第10款、第12款規定，被上訴人依都市計畫法第 79條第1項及統一裁罰基準規定，以本次為第4次查獲違反都市計畫法相關規定，裁處上訴人12萬元罰鍰，並勒令停止違規之使用或恢復原狀，同時執行停止供水、供電之措施，揆諸前開說明，尚無不合。上訴意旨主張被上訴人認上訴人已屬第4次違規，課處原處分，尚屬誤解，而難採取。此外，上訴人陳正沛長期居住在加拿大，原處分是否合法送達上訴人陳正沛，固關係其是否能對原處分請求救濟及救濟期間之計算，然原判決已於理由說明無函詢上訴人陳正沛出入境資料必要之理由。經核，原審未對此為調查，並不影響本件結果之判斷，而無有依法應調查之事項，未為調查之違法。七、綜上所述，原判決以原處分及訴願決定，均無違誤，對上訴人在第一審將訴願決定及原處分撤銷之請求，以無理由，予以駁回，核其認事用法，尚無不合，並已論明其認定事實之依據及得心證之理由，且對上訴人在原審之主張，如何不足採之論證取捨等事項，已為必要之說明，其所適用之法規與應適用之法規，並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，難認有所謂判決不適用法規或適用不當之違背法令情形。上訴論旨，無非就原判決業已論駁之理由，以及原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，執其歧異之見解，加以爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　107　年　　10　　月　　11　　日最高行政法院第一庭審判長法官　侯　東　昇法官　蕭　惠　芳法官　蘇　嫊　娟法官　高　愈　杰法官　沈　應　南以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　107　年　　10　　月　　12　　日書記官　張　鈺　帛

最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第593號

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