107年度判字第612號｜行政：食品安全衛生管理法｜裁判日期：107 年 10 月 25 日

最　高　行　政　法　院　判　決 107年度判字第612號上訴人　新北市政府代　表　人　朱立倫訴訟代理人　譚長安被上訴人　漁洋國際股份有限公司代　表　人　楊義銘訴訟代理人　林辰彥　律師上列當事人間食品安全衛生管理法事件，上訴人對於中華民國106年6月27日臺北高等行政法院105年度訴字第1865號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。理由一、本件被上訴人代表人由楊添福變更為楊義銘，茲據其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二、上訴人所屬衛生局於民國105年5月17-19日前往被上訴人位於新北市○○區○○○○222號倉儲地，及寄倉地億源食品冷凍股份有限公司、順億興股份有限公司、華漢冷凍食品有限公司（下稱億源公司、順億興公司、華漢公司）稽查，查獲如附表所示巴氏無鰾鮋等43項已逾有效日期食品仍貯存在庫。上訴人審查認為，被上訴人違反食品安全衛生管理法（下稱食安法）第15條第1項第8款規定，衡酌「查獲逾期產品數量眾多，計43品項共6萬餘公斤，按各品項出貨價格計算銷售額影響層面廣，危害食品安全情節重大，自查獲違規事實當日起前12個月內（下稱查獲前12個月），所有違規產品之銷售額達新臺幣（下同）480萬元以上之裁罰基準有關資力加權倍數為3；現場查獲出貨區有去漬油、抹布、打印機等疑似變造標示工具，代表人坦承更改有效日期情事，違規行為係故意之加權倍數為2」等情，按查獲之逾期食品計43 品項，每件依食安法第44條第1項第2款規定裁處，基本罰鍰6萬元，再依食安法第44條第1項罰鍰裁罰標準（下稱裁罰標準）第4條裁罰基準，考量故意違規行為與逾期違規產品銷售額之加權倍數加乘為6，以105年5月23日新北府衛食字第 1050942510號行政處分書（下稱原處分）對被上訴人裁處罰鍰計1,548萬元（6×3×2×43＝1548）。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經臺北高等行政法院105年度訴字第1865 號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，提起本件上訴。三、被上訴人起訴主張：㈠、食安法行政罰行為數認定標準（下稱行為數認定標準）第2 條，沒有明確規定違規貯存行為如何判斷行為數標準，上訴人以不同品項認定行為數，已非妥適。況貯存行為也可依不同場所，作為行為數認定標準，本件逾期食品分別存放億源公司、順億興公司、華漢公司冷凍庫計3個場所，實際行為數只有1個，頂多3個，上訴人認定為43個行為數，誠不可取。㈡、依行為數認定標準第4條說明，上訴人對行為數可依具體之事實情節判斷，貯存行為本身具繼續性質，被上訴人係未落實先進先出、疏於管理，認知上只違反1次貯存行為，不論產品為一項或多項，均構成食安法所稱貯存行為，裁罰標準所謂違規，應係指1次違規之貯存行為，上訴人將單一貯存行為，以產品項目切割為數行為裁罰，為重複處罰，違反行政罰法第24條一行為不二罰規定。縱認裁罰標準所稱違規次數係以每件產品計算，該標準亦逾越母法授權範圍，增加母法所無限制，違反授權明確性原則。本件查獲之逾期食品，有些是同產品，只是品名不同，有些僅逾期數日，卻機械式被列入違規次數，顯逾食品安全衛生管理之裁罰目的，有裁量怠惰之瑕疵，違反行政程序法第8條誠信原則。又被上訴人之違規行為，經臺灣新北地方檢察署檢察官105年度偵字第15744、21402號起訴書提起公訴，由臺灣新北地方法院105年度智訴字第14號受理，嗣判處有期徒刑並宣告緩刑確定，是否有行政罰法第26條第1項規定之適用，併請斟酌。㈢、關於裁罰標準第4條附表三資力加權標準，上訴人對於查獲前12個月違規產品銷售額480萬元以上之事實，依據為何，未見舉證說明，違反明確性原則，其以進出貨紀錄作為銷售數量基礎，實不可採。因能處理回收逾期產品之業者為少數，被上訴人只能暫時放於承租之倉儲，又新進未逾期產品無處可放，將逾期產品搬離放在寄倉地，因此常有逾期產品在各倉庫間流動而有進出貨紀錄，上訴人未慮及此，以出貨紀錄計算銷售額，實屬恣意。況原處分105年5月23日作成，上訴人據以計算之各倉儲出貨紀錄表，列印時間卻為105年7月22日，已有重大違法，此外，銷售額亦有金額計算錯誤情形，依被上訴人重整計算為212萬6,565元，非上訴人所稱之562萬餘元。資力加權標準以銷售額為據，屬上訴人應證明之構成要件事實，如未舉證，應為有利被上訴人認定，不得擬制推測。被上訴人所涉刑案，係因一時調度困難，指示員工塗改產品有效日期出貨之行為，銷售額為110萬5,399元，上訴人未考慮實際銷售額，以出貨紀錄為計算基礎，即有誤會。退步言，亦應依被上訴人公司實收資本額決定加權倍數，因資本額未達1億，加權倍數為1倍而非3倍，原處分違反裁罰標準，屬恣意裁量，並將與違章行為無關因素，納入考量不當聯結而裁量濫用等語，聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。四、上訴人則以：㈠、行為數認定標準是依食安法第55條之1規定授權訂定，授權明確且屬授權範圍，上訴人依循該標準第2條規定及具體違法事實情節，認定本件違法行為數為43，誠屬適法。依105 年5月18、20日對被上訴人代表人之訪談紀錄，被上訴人將部分逾期產品改標並銷售下游廠商，已數年且數量眾多，無視社會大眾健康，動機惡劣，情節重大。食安法第15條第1 項逾期食品不得貯存規定，係保護健康，不以實害為限，其試圖淡化違法行為之錯誤，更形惡劣。被上訴人寄倉地之進出貨紀錄，詳載進出貨日期、品名批號，行之有年未見停止，多次進出已不具繼續性，多年多次違法販售逾期改標商品，次數及數量金額者眾，非單一行為事實，應按數行為評價始為適法，上訴人依貯存43品項逾期食品核定行為數，已屬寬容，若以同一品項之3個貯存場所，則非僅43個違規行為數。本件43項逾期食品，或來源不同，或單價、製程、品種、使用目的、重量、貯存場所不同，依經驗及論理法則，使用目的及價格差異大，本該按不同品項計算，而封存清冊皆經被上訴人或倉儲人員確認簽名，係按誠信方法取證。至被上訴人改標銷售逾期產品所涉刑事罪責，與本件貯存逾期食品，為不同違法行為，無一事不二罰或刑事優先原則之適用。㈡、本件除了43項逾期食品，也查獲大量未標示有效日期之水產品，被上訴人撕標分裝販售，自無相同批號得追溯交易憑證，未將在庫未標示日期之產品計入，已屬從寬。被上訴人稱不法所得110萬元，與裁罰標準中資力加權倍數所採之違規產品銷售額不同，上訴人依系爭產品出貨紀錄表上客戶編號、刑案查扣之相關帳薄、被上訴人自承之銷售單價，按品項總量計算銷售額，未違背經驗及論理法則。另被上訴人表示每月平均營業額為1千萬元、利潤為15%，依其於刑事案件認罪協商承認之不法所得110萬元，可推估銷售額至少700萬元以上，此與上訴人逐項計算對比被上訴人寄倉之逾期食品進出貨紀錄、出貨銷售價格之結果，無顯著背離。被上訴人雖稱有移倉情事，惟未提出物證資訊，且將水產品移倉，可能產生碰撞失溫致使冰晶生成造成離水及肌肉組織被破壞進而降低保質效果，提高產品變質腐敗之風險危害，非一般物流販售業者對水產品冷凍保藏之正常管理行為；所稱因空間關係，移動改換倉儲，更與正常交易習慣、成本管控邏輯相悖，不符論理及經驗法則。㈢、上訴人自始認定被上訴人所有違規產品之銷售額達480萬元以上，此事實之認定，迄未改變。被上訴人藉故拖延拒不提供逾期產品銷售額報表，上訴人就105年5月17-19日於華漢公司倉儲所查獲之逾期食品品項核對入庫與出貨紀錄，另參酌被上訴人提供之銷售品項價格及所查電磁紀錄（電腦資料）之出貨價格，由此統計貯存於華漢公司倉儲上開逾期食品於近1年之銷售額，另按華漢公司及被上訴人其餘倉儲地所查獲逾期品項數量眾多，推算其餘3庫所查逾期產品品項數量及單價合計總金額已逾480萬元。該逾期產品銷售額之計算，係為核定裁罰標準中資力加權所為之行政調查，非為證明違法事證。又本件違法事證明確，被上訴人提起訴願，為證明被上訴人應受裁罰之合理，上訴人基於訴願程序攻擊防禦取證之必要，於105年7月間要求寄倉之倉儲公司出具出庫報表，統計逾期食品銷售額，故倉儲出貨紀錄表列印時間為10 5年7月22日，並無礙本件違法事實之認定。至逾期產品出貨統計表因每單項總重累計之公式錯誤而出現之錯誤，不影響總金額之統計，不影響事實之認定，併修正部分少計之產品總重量，修正後逾期產品銷售總金額為5,696,276元，較原計算之5,684,762元，多出11,514元，並不影響資力加乘之判定結果。㈣、本件逾期產品銷售額之核計，係根據華漢公司、順億興公司出庫報表，該出庫報表所載產品部分標示有效日期，部分沒有。上訴人統計逾期產品銷售方式有①標示有效日期之產品，凡出貨日期逾有效日期均計入；②未標示有效日期之產品，以稽查日期105年5月17日往前推2年，即以103年5月17日之前入庫之產品為基礎，出貨時間若超過2年以上，視為逾期產品。參考被上訴人部分已標示有效日期產品，有效期限均未逾2年，及國際間針對水產品訂定保存期限最長24個月之限制，2年之認定標準已屬寬容且客觀。上訴人是根據華漢公司、順億興公司出具之查獲前12個月內，所有違規產品之出庫數量，多日多次陸續出庫累積而得，就查獲認定之43項逾期食品，逐一自104年5月17日-105年5月17日間出貨日期，核對確認仍有出貨販售事實，並按被上訴人所提供該等品項之個別銷售價額核算，得出銷售總和逾480萬元以上之事實，原處分並無違誤等語資為抗辯，聲明求為判決駁回被上訴人之訴。五、原判決撤銷訴願決定及原處分，係以：上訴人作成原處分時間為105年5月23日，而其據以裁罰之資力加權倍數基準，係以被上訴人寄倉之逾期產品出貨紀錄表，其中寄倉華漢公司之出貨紀錄表，部分列印時間為105年6月30日或105年7月22日，依本院105年度判字第459號判決意旨，審查原處分之合法性時，應以上訴人105年5月23日作成原處分時之事實及法律狀態為準，上訴人以原處分作成後，列印時間為105年6月30日或105年7月22日之出貨紀錄表作為原處分之證據，顯有違誤。又涉及行政裁量權之行使，裁量尚未減縮至零，基於權力分立原則，行政法院不應代替原處分機關行使行政裁量權，應由行政機關行使之。裁罰處分之應考量因素有變更時，應由主管機關重新考量，敘明理由，作成變更或維持原裁罰處分之決定，法院基於職司行政處分違法審查地位，不應代為行使而逕定罰鍰金額，爰撤銷訴願決定及原處分，由上訴人另為適法處分等情為據。六、上訴意旨略謂：㈠、原判決有行政訴訟法第243條第1項判決適用法則不當、第243條第2項第6款判決理由矛盾之違背法令： ⑴、本件爭點為上訴人作成原處分時，查獲前12個月內，被上訴人所有違規產品之銷售額是否達480萬元以上，事涉資力加權倍數。依華漢公司計72頁出貨紀錄表，雖其中60頁係原處分作成後才列印，但該紀錄表所呈現之出貨事實，發生在原處分之前，上訴人於原審已經逐筆標示，原審法院未予審酌，逕以部分出貨紀錄表之列印時間為原處分105年5月23日作成後之105年6月30日、105年7月22日，認為上訴人以之為證據作成之原處分，顯有違誤而予撤銷，自屬違背法令。 ⑵、上訴人引用原處分之後所列印的出貨紀錄表，是追補裁量理由，此部分已於訴願程序中提出，且原處分作成時，已客觀存在，該理由之補充未變更原處分本質，無損被上訴人之程序保障，均得採為證據。原審未從訴訟經濟角度出發，依職權主義去調查出貨紀錄表是否與事實相符，不當適用本院105年度判字第459號判決意旨，有適用法則不當之違背法令。⑶、原判決一方面認為審查原處分合法性時，應以原處分105年5月23日作成時之事實及法律狀態為準，但對出貨紀錄表所表彰之原處分作成前之事實狀態，卻又不審查，反認為上訴人以部分列印時間為105年6月30日或105年7月22日之出貨紀錄表為證據，作成之原處分顯有違誤，理由顯然矛盾。㈡、上訴人於作成原處分時，係推估所有違規產品之銷售額達480萬元以上，事後於訴願、行政訴訟程序提出出貨紀錄表以精算銷售額確達480萬元以上，為理由之追補，未變更構成要件事實。所有違規產品之銷售額，其法律性質為行政罰法第18條第1項所稱因違反行政法上義務所得之利益，此部分之計算，一般認為，為使行政機關及法院能夠容易處理，不要求必須精確計算，可推估計算，無庸舉證到確切證據證明程度，僅需合理估算經濟利益即可。上訴人在作成原處分時，依105年5月17-19日查獲之逾期食品品項核對入庫與出庫紀錄，參酌被上訴人提供之銷貨價格及所查電腦資料之出貨價格，統計出華漢公司之1個倉庫逾期食品近1年之銷售額為190萬元，而被上訴人寄存逾期食品倉庫3個，合理推估查獲前12個月內所有違規產品銷售額為570萬元，達480萬元以上，加權倍數應乘以3。況被上訴人3次拒不提供銷售資料，違反提供銷售資料之協力義務，上訴人僅得以查得資料推估，已負舉證責任，自屬適法，其空言指摘上訴人未依裁罰標準裁處而裁量濫用，並無可採，另原處分認定之違法事實已明確，無發回原審法院調查之必要，可依行政訴訟法第259條第1款自為裁判。七、本院按：㈠、行政訴訟法第243條第1項、第2項第6款規定：「判決不適用法規或適用不當者，為違背法令。」、「有下列各款情形之一者，其判決當然違背法令：……判決不備理由或理由矛盾。」第125條規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。陪席法官告明審判長後，得向當事人發問或告知。」第133 條規定：「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；……」㈡、再者，行政法院在審理行政訴訟案件時，應認定事實及適用法律，才能論斷原告之訴有無理由，而為判決。惟有關的事實及法律，都可能發生變動，法院究竟應該審酌何時的事實及法律，以為裁判。此與行政機關作成決定時，必須根據正確的事實，因此行政機關本於職權，須運用各種證據方法以釐清事實，進行評價並形成心證，作成決定，這是二個不同的概念。前者，是決定法院應審酌之事實及法律狀況之時間基準；後者，是涉及行政機關對於構成要件事實或裁量權之行使所涉事實之是否認定錯誤。㈢、本件原判決撤銷原處分，無非以原處分係105年5月23日作成，而裁罰標準中資力加權倍數為3，所依據之逾期產品出貨紀錄表，部分出貨紀錄表之列印時間在原處分作成後之105 年6月30日或105年7月22日，認為原處分之合法性，以原處分時之事實及法律狀態為準，以之為證據之原處分即有違誤為論據。然查： ⑴、關於合致食安法第44條第1項規定之構成要件行為之裁處罰鍰基準，衛生福利部依同條第2項授權規定，訂定發布裁罰標準。依該標準第4條第1項規定，係以「依違規次數，按次裁處基本罰鍰；有加權事實者，按基本罰鍰，再乘以加權倍數，作為最終罰鍰額度」為基準，其中資力加權條件部分，則依「查獲前12個月內，所有違規產品之銷售額」或「辦理公司或商業登記之資本額、在境內營運資金」之不同數額，分別為1-5倍不同加權倍數之規定，而當查獲前12個月內，所有違規產品銷售額達480萬元以上，未達960萬元者，加權倍數為3倍。 ⑵、又出貨紀錄表的列印時間，與該紀錄表各出貨時間之內容，也是二件事。本件所爭執裁罰標準中之資力加權條件即查獲前12個月內之違規產品銷售數額，原處分於處分理由已載明「查獲逾期產品數量眾多，計43品項共6萬餘公斤，按各品項出貨價格計算銷售額……顯達有關資力加權倍數為3之事實，即查獲前12個月內，所有違規產品之銷售額達480萬元以上之條件」等語，並沒有「將原處分作成之後，或非查獲前12個月內之違規產品銷售數額，列為裁罰標準中之資力加權事實予以評價」之文義。而即使足以憑佐違規產品銷售額達480萬元以上之逾期產品出貨紀錄表，部分紀錄表的列印時間在原處分105年5月23日作成之後，也不代表該等紀錄表所載產品的出貨時間在105年5月23日之後或不在查獲前12個月內，原審法院未查明釐清該等出貨紀錄表所載產品之出貨時間是否在本件查獲前12個月內，僅以部分出貨紀錄表外觀的列印時間在原處分作成之後，即認定以之為證據之原處分違誤，過於速斷，有判決不適用行政訴訟法第125條、第133條前段規定及判決不備理由之違背法令，亦誤解原處分作成時之事實及法律狀態之實質意義。八、綜上，原判決有如上所述判決不適用法規、判決不備理由之違背法令，且足以影響本件判決之結果，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。因上揭違誤影響裁判之結果，事實尚有未明，有待原審法院再為調查審認，故將原判決廢棄，發回原審法院更為適法之裁判。又因原判決對於本件被上訴人之行為，是否合致食安法第44條第1項第2款之構成要件？所合致的是幾個違規行為？均未予認定，對於上訴人依裁罰標準所為罰鍰之裁處，亦未為裁量合法性之審查，原審法院於經發回而重為事實審理時，宜一併注意，附此敘明。九、結論，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　107　年　　10　　月　　25　　日最高行政法院第一庭審判長法官　侯　東　昇法官　沈　應　南法官　蕭　惠　芳法官　高　愈　杰法官　蘇　嫊　娟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　107　年　　10　　月　　25　　日書記官　莊　子　誼

最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第612號

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