最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第714號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 107年度判字第714號上訴人　行政院環境保護署代　表　人　蔡鴻德訴訟代理人　潘正芬　律師陳修君　律師被上訴人　慶宜工業有限公司代　表　人　王金海上列當事人間水污染防治法事件，上訴人對於中華民國107年5月10日臺北高等行政法院106年度訴字第1248號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、被上訴人係從事五金零件電鍍業，上訴人以其所屬環境督察總隊中區環境督察大隊（下稱中區督察大隊）於民國104年10月23日會同臺灣彰化地方法院檢察署（現改為臺灣彰化地方檢察署，下稱彰化地檢署）、內政部警政署保安警察第七總隊第三大隊（下稱保七總隊第三大隊）第二中隊及彰化縣政府環境保護局（下稱彰化縣環保局）執行檢警環聯合查緝員林大排上游電鍍業巡查作業時，查獲被上訴人電鍍製程產生之廢水，疑似排放至田中央排水二分線渠道，經在被上訴人營業處所上游30公尺及放流口下游5公尺渠道處，分別採樣檢測結果，酸鹼值（pH值）為1.9、鎳濃度為366毫克/公升、總鉻濃度為1.65毫克/公升，均超過放流水標準。旋中區督察大隊於104年10月28日再前往督察時，查獲被上訴人為利繞流偷排廢水，於製程區電鍍鍍槽下方用以收集製程廢水之渠道內，以活動式抽水幫浦套接塑膠軟管，將製程原廢水抽排至廠區之逕流廢水（雨水）排水溝渠，再沿該排水溝渠導入田中央排水二分線，最終排入員林大排，經投以色料確認無誤。復於104年11月4日前往督察確認，被上訴人廠區廢水處理單元之中間水池進水口連接一條不明管線，該水管設施與水污染防治許可文件不符，被上訴人前處理程序脫脂製程產生偏鹼性廢水，於廠內由地下管線流至消防水槽。上訴人乃以被上訴人將電鍍製程產生之廢水，匯流至電鍍鍍槽下方之廢水收集渠道內，一部分導入廢水處理設施之收集槽內，一部分不定時利用可移動式抽水幫浦連接塑膠軟管方式，繞流排放至廠區側方雨水排水溝渠，再沿該溝渠匯流入田中央排水二分線，最終流入員林大排承受水體，確有違反行政法上義務所得之利益。另104年10月23日在該排放口下游5公尺採取放流水送驗，檢測結果酸鹼值（pH值）為1.9、有害健康物質鎳濃度為366毫克/公升，均未符合放流水標準，違反104年2月4日修正後水污染防治法（下稱水污法）第7條第1項及第18條之1規定，從一重依第46條之1及104年10月19日修正發布之違反水污法罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）規定，計算罰鍰為新臺幣（下同）6,594,000元，經依行政罰法第26條第3項規定扣抵被上訴人已向國庫支付之30萬元，並依行政罰法第18條規定審酌其101年10月29日至104年2月5日期間所得利益4,412,881元（包括繞流廢水量之處理費用及所生孳息），以105年12月28日環署督字第1050107437號函附同號裁處書（下稱原處分）處被上訴人罰鍰10,706,881元，並處環境講習4小時整。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂就罰鍰部分提起行政訴訟，經原審判決將訴願決定及原處分關於罰鍰10,706,881元均撤銷。上訴人不服，提起本件上訴。二、被上訴人起訴主張：（一）被上訴人係位於「田中央排水分線」旁，附近電鍍業者非僅有被上訴人一家公司，如以被上訴人營業處所「上游30公尺」及排放口「下游5公尺」渠道處採集之水體，不一定單純是被上訴人一家公司排放之廢水，也有可能有參雜其他家公司排放之廢水，依此採集廢水檢測結果，無法作為認定被上訴人排放廢水未符合放流水標準之依據。以被上訴人之鍍鎳流程，由於全程使用之藥劑PH值都必須維持在4以上，因而鎳系及酸鹼系廢水混合的原廢水的PH值，不論是經過處理或未經處理即由馬達繞流排出，廢水的PH值都不可能會低於4，否則即無產製符合客戶要求之品質之鍍鎳產品，故如單純僅有被上訴人單一排放廢水，實不可能產生PH值為1.9之廢水。原處分一再指稱其檢測被上訴人排放廢水含有有害健康物質鎳濃度約為366毫克/公升等語，惟依上訴人於104年10月28日10時9分採集檢測被上訴人鉻系調勻池之鎳濃度為12.4毫克/公升；104年10月28日10時16分採集檢測酸鹼系調勻池之鎳濃度為19.7毫克/公升；104年11月4日15時22分採集檢測鉻系調勻池之鎳濃度為5.12毫克/公升；但同日15時26分採集檢測酸鹼系調勻池之鎳濃度卻飆高到942毫克/公升，核與之前採樣檢測之數值差距甚大。被上訴人自104年11月4日起即已全面停工，無可能再產生任何電鍍廢水，何以停工後之廢水檢測，鎳濃度反而高於正常工作之時？為因應刑事偵查案件之進行，被上訴人未取得檢察官同意，均是保持104年11月4日停工時之原有樣貌，而未敢變動，被上訴人於104年11月19日另委請廣大地環境科技股份有限公司依上訴人公布之採樣檢測規定，檢測廢水池內酸鹼值濃度，經檢測結果，酸鹼系調勻池之鎳濃度僅有17.8毫克/公升，核與104年10月28日10時16分採樣檢測之數值即19.7毫克/公升較為相近，顯見上訴人之檢測數據非屬正確。（二）原處分所指查明被上訴人有違反行政法上義務之行為之期間係指「104年8月至10月」。則認定被上訴人是否因本件違規情節獲有不法利得等情，應僅得以被上訴人「104年8月至10月」之違規情狀予以斟酌，否則即與司法院釋字第423號解釋意旨有違，其所推估之不法利得金額自難憑採。然上訴人恣意擴張其可得裁處之範圍，並回溯自101年10 月29日起計算行政裁罰及不法利得，顯於法無據，並構成違法裁量。上訴人自應就被上訴人有自101年10月29日起至104年2月5日止持續違規排放不符合放流水標準之廢（污）水於地面水體之處罰要件事實，負客觀舉證責任。上訴人以事後於104年10月28日、同年11月4日檢測稽查資料，即推論自101年10月29日起至104年2月5日止，被上訴人有持續違規排放不符合放流水標準之廢（污）水於地面水體之違章行為，自有未合。（三）上訴人於計算被上訴人之不法利得時，並未依其所制頒之「違反水污法裁處不法利得稽查及裁處作業要點」所附「水污染防治設施功能足夠切結書」，要求被上訴人提供相關廢水處理費用以供做為計算被上訴人不法利得之金額，反而逕以○○工業區電鍍專區處理廢水之費用為計算基準，則其計算基礎欠缺客觀、合理，已有違誤。又上訴人係比照○○工業區處理廢水價格以計算被上訴人不法利得金額，然○○工業區污水處理廠屬營運事業單位，其收費並非只有成本考量，尚有營利性質，但受裁處之被上訴人，就廢水處理則單純僅有成本考量，並無計算任何營利利潤，自不得以○○工業區之處理廢水價格為計算被上訴人受有不法利益之基準。又被上訴人每年會申報處理廢水之資料以供主管機關查核，主管機關從未以被上訴人處理廢水未符合法令規定而要求被上訴人增加處理廢水之金額或方式，可見被上訴人原處理廢水之方式及金額係屬合法。故如要計算被上訴人之不法利得，應以被上訴人申報之廢水處理費率為計算基準，方符合「違反水污法裁處不法利得稽查及裁處作業要點」之規定。另被上訴人於刑事偵查中雖坦承有以小馬達抽取未經妥善處理之廢水非法排放，但非每日每時均有非法排放廢水。因此被上訴人所違法排放之廢水應是要扣除合法申報之廢水數量後，才是違法繞流排放之廢水數量。然上訴人僅扣除生活必須用水及RO水水量，其餘用水量全計入不法利得範圍內，其裁罰數額即屬錯誤等語，求為判決撤銷訴願決定、原處分關於罰鍰10,706,881元部分。三、上訴人則以：（一）關於違反行政法上義務行為期間之認定，依上訴人前於104年8月24日及10月10日在被上訴人營業處所下游渠道進行底泥重金屬濃度調查及檢測結果，重金屬鎳及鉻濃度最高分別達到26,700mg/kg及29,500mg/kg，參臺灣高等法院臺中分院105年度上訴字第1056號判決意旨，被上訴人營業處所下游渠道底泥重金屬鎳及鉻濃度遠較該判決違犯事實高出數十倍，顯見被上訴人偷排未經處理之廢水絕非單次之行為，而為長期行為。另佐以上訴人104年9月16日至10月10日間，於被上訴人營業處所下游渠道裝設遠端水質監控設備之監測結果，被上訴人下游渠道氫離子濃度指數每日均有異常情事發生（放流水標準氫離子濃度指數為6至9），再以上訴人104年7月23日、7月27日、8月3日、8月20日、8 月31日、10月7日、10月15日、10月16日及10月23日於該公司下游渠道採樣檢測結果，其重金屬鎳及鉻均未符合放流水標準。又被上訴人水污染防治許可文件，其廢水處理設施可處理重金屬鎳及鉻之濃度範圍分別為6至30mg/L及2至10mg/L，但上訴人104年10月28日及11月4日於酸鹼調勻槽採樣檢測結果，其重金屬鎳及鉻平均濃度分別為224.8mg/L及345.3mg/L，已超出被上訴人廢水處理設施所能負荷之處理能量最多30餘倍；且觀諸其水污染防治許可資料及定檢申報資料，被上訴人許可資料每噸廢水應產出3.05公斤污泥（含水率70% ），惟計算該公司101年7月～104年6月定檢申報資料每噸廢水之污泥產生量「僅」為0.45公斤～0.76公斤（含水率70% ）。被上訴人偷排未經處理之廢水絕非單次之行為，而為長期行為，因被上訴人截至104年10月28日仍有繞流排放廢水之事實，故本案所得利益計算期間，係依開立違反水污法限期改善或補正通知書（限該公司於是日前完成改善）之日起為停止日；而起算日之計算，僅依102年5月31日修正發布水污染防治措施及檢測申報管理辦法第16條應保存3年單據之規定，由停止日104年10月28日往前計算3年，即101年10月29日，則上訴人僅採計3年之計算期間，已屬對被上訴人有利之方式。（二）被上訴人營業處所係位於「田中央排水二分線」之水路上游，該水路起點位於被上訴人營業處所上游50公尺處，其主要水源為被上訴人營業處所上游30公尺處水井所注入之地下水，該水路起點至被上訴人營業處所間並無其他事業，亦無被上訴人所述其他公司廢水或其他電鍍事業廢水排入。另於上訴人至被上訴人於「下游5公尺」採樣處亦無其他事業廢水排入。另上訴人於104年10月23日會同彰化地檢署指揮保七總隊第三大隊第二中隊，分別於被上訴人渠道上下游處進行勘驗及採樣檢測。其中上游確認無其他事業廢水排入，下游廢水採集處於被上訴人廠區下游，亦無其他廢水排入。檢測結果上游氫離子濃度指數pH值7.1、重金屬鎳未檢出、鉻0.139mg/L（均符合放流水標準），而下游氫離子濃度指數pH值1.9、重金屬鎳366mg/L、鉻1.65mg/L，確認高濃度重金屬係由被上訴人排放無誤。又上訴人於104年9月16日至10月10日在被上訴人下游安裝之自動水質監控設備，其氫離子濃度指數數值監控結果，被上訴人偷排之廢水經過上游地下水稀釋後其氫離子濃度指數pH值幾乎都低於4甚至低於3以下。再者上訴人於104年10月28日及11月4日在被上訴人的酸鹼調勻池採樣檢測結果，其pH值分別為2.47及2.6，顯見被上訴人所稱「鎳系及酸鹼系廢水混合的原廢水的 pH值，不論是經過處理或未經處理即由馬達繞流排出，廢水的pH值都不可能會低於4」之說法，均為不實。（三）上訴人前於104年10月28日會同彰化地檢署指揮保七總隊第三大隊第二中隊，彰化縣環保局等單位至被上訴人執行重大廢水污染案件聯合查緝行動，並會同被上訴人於10時9分及10時 16分，分別於鉻系調勻池及酸鹼系調勻池進行採樣檢測；另上訴人再於104年11月4日前往被上訴人進行查核，並會同被上訴人分別於15時22分及15時36分於鉻系調勻池及酸鹼系調勻池進行採樣檢測。上述採樣過程全程會同被上訴人負責人王金海，並由其確認無誤。再者，被上訴人於上訴人會同彰化地檢署在104年10月28日進行聯合查核後，仍於104年10月29日至11月3日從事電鍍生產之行為，該行為亦於被上訴人陳述意見書坦承不諱。被上訴人於104年11月19日另委請廣大地環境科技股份有限公司檢測調勻池之鎳濃度僅有17.8毫克/公升，惟被上訴人自行委託檢測機構採樣檢驗，上訴人並無在場，所得數據難謂具代表性，亦難與上訴人在無預警狀況下並會同被上訴人進行採樣檢驗結果相提並論。（四）上訴人裁處被上訴人之罰鍰，主要依據104年10月23日查獲之違章事實，初步計算之罰鍰金額為6,594,000元，並被上訴人尚符合稽查配合度良好及該情節屬3次內首次查核違規等情節，爰依裁罰準則「貳、加重或減輕點數事項」規定，納入裁處之考量，予以減輕30%。又上訴人並非如被上訴人所述單純以104年11月4日15時26分於酸鹼系調勻池之重金屬鎳檢測濃度942毫克/公升作為處理費用之計算依據。另參酌臺灣高等法院臺中分院105年度上訴字第1056號刑事判決所引國立中興大學環境工程學系盧至人教授於他案具結證稱，及上訴人於104年9月16日至同年10月10日在被上訴人營業處所下游渠道裝設遠端水質監控設備監測結果，氫離子濃度指數每日均異常，且於104年7月23日起在被上訴人營業下游渠道採樣檢測結果，重金屬鎳及鉻之濃度數值，均不符合放流水標準，足證被上訴人有長期違規排放廢水情事。又被上訴人長期繞流排放未處理廢水之行為，有違反行政法上義務所得之利益，上訴人僅追繳被上訴人應支出而未支出或減少支出之消極利益，並未包含積極利益及資本投資支出成本、一次性支出成本與人事費等消極利益，已屬對被上訴人所涉之所得利益從寬認定。被上訴人明知偷排行為已造成水質水量均已失真，且再以不實之廢水量進行申報，上訴人無法以被上訴人不實申報之廢水量為基礎，計算其廢水處理費用。是以，上訴人以被上訴人廠區104年10月29日至104年11月4日實際用水量及產品量之比值計算得出產品廢水量，再依其會計帳務之產品量資料換算總廢水量，作為應處理而未處理之成本計算基礎，核算其實際操作成本，自屬有據。又依上訴人多次於被上訴人廢水排放之承受水體採取底泥樣品檢測結果，含有害健康重金屬鎳、鉻、銅之濃度，皆遠超過「底泥品質指標」上限值，最高達600餘倍，被上訴人稱其廢水處理成本僅30.14～36.85元/噸，明顯可佐證其長期未妥善處理廢水，恣意排放未經妥善處理之高濃度電鍍廢水，故其所稱之處理成本，不足採信。況上訴人分別依廢水進入○○工業區金屬表面處理專區處理之方式及依被上訴人許可文件內容方式試算結果，依前者之計算方式，得出被上訴人廢水處理成本分別為536萬餘元及568萬餘元，故採前者方式計算被上訴人所涉不法所得，亦屬採對被上訴人有利之方式。而上述計算方式，被上訴人亦已於105年8月29日再次補充陳述意見，表示對於上訴人以○○工業區金屬表面處理專區之廢水處理收費計價方式每公噸111.86元，做為計算不法利得之計算基準，表示不再爭執。上訴人依被上訴人之水質水量，並以進入○○工業區金屬表面處理專區之計價方式，計算被上訴人不法利得，實屬合理。（五）上訴人於104年8月24日在被上訴人下游10公尺採集底泥樣品送驗，該底泥重金屬數值鎳為21,100毫克/公斤，超出底泥品質指標上限值264倍、鉻濃度為15,900毫克/公斤，超出底泥品質指標上限值68倍；104年8月31日在被上訴人廠區下游渠道採樣檢測結果，氫離子濃度指數（pH值）、重金屬鎳及鉻濃度，亦均遠超過放流水標準，鎳及鉻濃度最高分別超出放流水標準42.8倍及26.4倍；104年10月10日在被上訴人廠區下游10公尺處採集底泥樣品檢測結果，鎳濃度為26,700毫克/公斤，超出底泥品質指標上限值333倍、鉻濃度為29,500毫克/公斤，超出底泥品質指標上限值125倍；104年10月15日及16日在被上訴人廠區下游採樣檢測結果氫離子濃度指數（pH值）、重金屬鎳及鉻濃度，亦均遠超過放流水標準，鎳及鉻濃度最高分別超出放流水標準67.9倍及21.5倍，被上訴人所說未繞流排放鉻系廢水之言論不實等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。四、原判決略以：（一）原處分記載被上訴人「違反時間」為101年10月29日至104年10月28日，並認定被上訴人自101年10 月29日至104年2月5日確有違反行政法上義務所得之利益。則上訴人自應就被上訴人有自101年10月29日起違反水污法之相關要件事實，負客觀舉證責任。而本件依上訴人所述，上訴人前於104年彰化縣政府公告埔心鄉油車段及二重段等17筆土地（約3公頃）農地遭受重金屬鎳及鉻污染，即針對該受污染農地上游排放含重金屬鎳及鉻廢水之事業進行調查，經勾稽篩選水污染防治許可及定檢申報資料，被上訴人具有排放未處理廢水之高度風險。經上訴人104年8月31日於被上訴人營業處所下游渠道採樣檢測結果，其氫離子濃度指數pH值、重金屬鎳及鉻均遠超過放流水標準；又104年8月24日於被上訴人下游10公尺採集底泥樣品送驗，底泥重金屬檢測結果，鎳、鉻濃度均超出底泥品質指標上限值多倍；再於同年10月10日在被上訴人下游10公尺處採集底泥樣品送驗，檢測結果，鎳、鉻濃度亦均超出底泥品質指標上限值多倍。底泥重金屬因具有蓄積性，依上述採樣結果，顯示被上訴人長期將未妥善處理之廢水偷排至該公司營業處所下游渠道，導致其底泥重金屬超出上限值。另上訴人104年9月16日於被上訴人下游渠道安裝自動水質監測設施，監控被上訴人下游渠道氫離子濃度指數（pH值），監控結果每日均有異常排放情事。由底泥樣品重金屬濃度、渠道水樣採樣檢測結果及渠道氫離子濃度指數之檢測與監控結果，確認被上訴人具有長期排放未經處理廢水之事實。上訴人於104年10月15日及16日分別於該被上訴人營業處所下游渠道進行採樣檢測及於104年10月23日會同彰化地檢署指揮保七總隊第三大隊第二中隊，分別於被上訴人渠道上下游處進行勘驗及採樣檢測，確認高濃度重金屬係由被上訴人排放無誤。復於104年10月28日上訴人與彰化縣環保局，聯合彰化地檢署指揮保七總隊第三大隊第二中隊，執行聯合查緝行動，查獲被上訴人電鍍製程所產生之廢水，匯流至電鍍槽下方之廢水渠道後，一部分導入廢水處理設施之收集槽內，另一部分則違法以不定時利用可移動式抽水幫浦，連結塑膠軟管繞流排放至廠區側方雨水排水溝渠，再沿溝渠匯流至田中央排水二分線，最終流入員林市員林大排，該繞流排放方式及流向，經上訴人以染劑測試及由被上訴人負責人王金海確認無誤等語。另參酌上訴人所提查處報告書第8頁及原處分卷第75頁以下上訴人執行督察蒐證紀錄及採樣檢測報告所示，上訴人係於104年7月23日始進行實地查核及檢測。可知上訴人自104年7、8月間方始進行相關水污染之調查蒐證行為，惟原處分記載被上訴人「違反時間」為101年10月29日至104年10月28日，並認定被上訴人自101年10月29日至104年2月5日確有違反行政法上義務所得之利益。則除了上開104年7、8月間起所進行之各項調查蒐證行為之相關事證外，上訴人究竟依何事證認定被上訴人自101年10月29日起有違反水污法之行為並獲有不法利益？實非無疑。依上訴人對被上訴人之調查蒐證及稽查情形觀之，上訴人所指在被上訴人營業處所下游渠道底泥重金屬濃度調查及檢測結果，具高濃度重金屬鎳及鉻一節，至多僅能證明該等底泥所含重金屬鎳及鉻，並非短時間內所得以形成，客觀上縱可認係經過一段相當時間之累積，惟此尚不足以認定該等污染行為可回推被上訴人之違反時間始自101年10月29日起算。又行為時水污染防治措施及檢測申報管理辦法第16條規定，僅係就廢水處理過程、使用之藥品量及所產生之污泥相關處理紀錄應予保存之規定，縱使被上訴人違反該保存3年單據之規定，亦無從據以推認被上訴人上開違反水污法之行為得以往前回推3年計算。況上訴人計算被上訴人應裁罰之金額，依上訴人所述，主依據為104年10月23日查獲之違章事實，認定同時違反水污法第7條第1項、第18條之1 第1項規定，並涉犯同法第35、36條之行政刑罰規定。經裁罰準則計算其處分點數、處分基數後，初步計算之罰鍰金額為6,594,000元，並被上訴人尚符合稽查配合度良好及該情節屬3次內首次查核違規等情節，業依上開準則「貳、加重或減輕點數事項」規定，納入裁處之考量，予以減輕30%等語。上訴人並援引行政罰法第18條第2項「前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制」之規定，自101年10月29日起計算被上訴人違反行政法上義務所得之利益至104年2月5日止。則上訴人認定被上訴人有上開違反水污法之行為起始日為101年10月29日，自應詳為說明其認定該事實所憑之證據，惟上訴人僅以污染係一長期行為、被上訴人未依法保存3 年單據等情，作為認定該事實之依據，實難逕予憑採。再參以行政罰法第27條第1項規定：「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。」而本件上訴人以原處分裁處被上訴人罰鍰之日為105年12月28日，則距原處分裁處日已逾3年以上之違反行政法上義務行為自不得予以裁處。然原處分猶認定被上訴人違反水污法行為之起日為101年10月29日，復自斯時起據以計算被上訴人違反行政法上義務所得之利益，顯已就逾3年時效之違反行為予以裁處，亦有違誤之處。（二）原處分關於裁處罰鍰部分，既有如上所述之違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，被上訴人訴請撤銷，為有理由等語，乃將訴願決定及原處分關於罰鍰10,706,881元部分均撤銷，著由上訴人重為適法之處分。五、上訴意旨略謂：（一）原判決對被上訴人何時為違法行為未善盡調查證據義務，原審明知被上訴人前業經緩起訴處分，且明知上訴人已主張「依據現場查核情形及被上訴人申報等相關資料，顯示被上訴人自101年10月29日至104年2月5日確有違反行政法上義務所得之利益。」「觀諸其水污染防治許可資料及定檢申報資料，被上訴人許可資料每噸廢水應產出3.05公斤污泥（含水率70%），惟計算該公司101年7月～104年6月定檢申報資料每噸廢水之污泥產生量『僅』為0.45公斤～0.76公斤（含水率70%）。綜上所述，被上訴人偷排未經處理之廢水絕非單次之行為，而為長期行為」等，卻未調查，顯有不適用行政訴訟法第125條第1項及第133條前段規定依職權調查證據之違法。又原審在未依職權調查及命被上訴人盡其提出證據之協力義務下所為客觀舉證責任之分配，亦屬違反證據之違法。更遑論違反行政法上義務所得之利益，非屬構成處罰之要件事實，僅是裁罰之酌量因素，該利益之數額得估算之，不以經完全證明為必要（本院104年度判字第406號判決意旨參照）。（二）原審認「上訴人認定被上訴人有違反水污法之行為起始日為101年10月29日，自應詳為說明其認定該事實所憑之證據，惟上訴人僅以污染係一長期行為、被上訴人未依法保存3年單據等情，作為認定該事實之依據，實難逕予憑採。」顯忽略上訴人所提諸項證據（含原處分裁處報告書一本）與重要防禦方法「依上訴人前於104年8月24日及10月10日在被上訴人營業處所下游渠道進行底泥重金屬濃度調查及檢測結果，重金屬鎳及鉻濃度最高分別達到26,700mg/kg及29,500mg/kg，參臺灣高等法院臺中分院105年度上訴字第1056號判決意旨，被上訴人營業處所下游渠道底泥重金屬鎳及鉻濃度遠較該判決違犯事實高出數十倍，顯見被上訴人偷排未經處理之廢水絕非單次之行為，而為長期行為。另佐以上訴人104年9月16日至10月10日間，於被上訴人營業處所下游渠道裝設遠端水質監控設備之監測結果，被上訴人下游渠道氫離子濃度指數每日均有異常情事發生（放流水標準氫離子濃度指數為6至9），再以上訴人104年7月23日、7月27日、8月3日、8月20日、8月31日、10月7日、10月15日、10月16日及10月23日於該公司下游渠道採樣檢測結果，其重金屬鎳及鉻均未符合放流水標準。又被上訴人水污染防治許可文件，其廢水處理設施可處理重金屬鎳及鉻之濃度範圍分別為6至30mg/L及2至10mg/L，但上訴人104 年10月28日及11月4日於酸鹼調勻槽採樣檢測結果，其重金屬鎳及鉻平均濃度分別為224.8mg/L及345.3mg/L，已超出被上訴人廢水處理設施所能負荷之處理能量最多30餘倍；且觀諸其水污染防治許可資料及定檢申報資料，被上訴人許可資料每噸廢水應產出3.05公斤污泥（含水率70%），惟計算該公司101年7月～104年6月定檢申報資料每噸廢水之污泥產生量『僅』為0.45公斤～0.76公斤（含水率70%）。綜上所述，被上訴人偷排未經處理之廢水絕非單次之行為，而為長期行為」，而有認定事實與所憑證據內容不符之理由矛盾，與未說明不予採納之理由之判決不備理由之違法。況依該等事證（污泥產生量長期之極端異常）依質量平衡關係自得推知被上訴人長期之違法排放，此觀之原審105年度訴字第1370 號判決意旨甚明，原判決未採，亦屬違反經驗法則之違法。（三）原判決未慮及本件被上訴人所違反者係水污法第18條之1不得繞流排放之不作為義務，被上訴人長期持續繞流排放係屬違法行為之繼續，上訴人裁處權時效應於被上訴人違法行為終止前（本案為104年10月28日）起算，故原處分未逾3年時效。原審認「原處分以被上訴人違反水污法行為之起日為101年10月29日，且就斯時起據以計算被上訴人違反行政法上義務所得之利益，顯已就逾3年時效之違法行為予以裁處，亦有違誤」乙節，顯有違本院103年度裁字第187號裁定及法務部99年2月10日法律字第0980055912號函釋之見解，於適用行政罰法第27條第1項及第2項規定，亦有不當之違法云云。六、本院按：（一）按水污法第7條規定：「（第1項）事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢(污)水於地面水體者，應符合放流水標準。（第2項）前項放流水標準，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之，其內容應包括適用範圍、管制方式、項目、濃度或總量限值、研訂基準及其他應遵行之事項。直轄市、縣(市)主管機關得視轄區內環境特殊或需特予保護之水體，就排放總量或濃度、管制項目或方式，增訂或加嚴轄內之放流水標準，報請中央主管機關會商相關目的事業主管機關後核定之。」第18條之1第1項「事業或污水下水道系統產生之廢（污）水，應經核准登記之收集、處理單元、流程，並由核准登記之放流口排放，或依下水道管理機關（構）核准之排放口排入污水下水道，不得繞流排放。」第40條第1項「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第7條第1項或第8條規定者，處新臺幣6萬元以上2千萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按次處罰；情節重大者，得令其停工或停業；必要時，並得廢止其水污染防治許可證（文件）或勒令歇業。」第46條之1「排放廢（污）水違反第18條之1第1項、第2項或第4項規定者，處新臺幣6萬元以上2千萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按次處罰；情節重大者，得令其停工或停業；必要時，並得廢止其水污染防治許可證（文件）或勒令歇業。」又依水污法第7條第2項授權訂定103年1月22日修正發布之放流水標準第2條規定：「事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施之放流水標準，其水質項目及限值如下表。……。」其中氫離子濃度指數為6.0至9.0、總鉻為2.0毫克/公升、鎳為1.0毫克/公升。（二）次按，所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據。故縱其說明為當事人所不認同，亦與判決不備理由有間。再者，證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。而所謂判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論而言。再按，行政機關對於人民違反行政法上義務欲加以處罰時，應由該行政機關負證明受處罰者有處罰之構成要件行為之客觀舉證責任。又罰鍰處分直接影響人民之財產權，且與刑事罰類似，基於行政訴訟法保障人民權益，確保國家行政權合法行使之宗旨，其違章事實所憑之證據而為訴訟上之證明，應達於通常一般人不致有所懷疑而得確信為真實之程度，方得據為違章事實之認定，而加以處罰。如未能發現積極確實之證據，或證據不足以證明處罰要件事實，自不得以推測或擬制之方法，以為處罰之基礎。復按行政法院依行政訴訟法第125條第1項及第133條前段規定，固應依職權調查證據及事實關係，不受當事人主張之拘束。惟職權調查證據仍有其限度，如法院依職權調查證據後，於審理最後階段，行政機關作成處罰之要件事實存否仍屬不明時，依證據法則客觀舉證責任分配原則，則應由行政機關負擔客觀舉證責任之不利益。（三）查原判決業敘明：⒈原處分記載被上訴人「違反時間」為101年10月29日至104年10月28日，並認定被上訴人自101 年10月29日至104年2月5日確有違反行政法上義務所得之利益。則上訴人自應就被上訴人有自101年10月29日起違反水污法之相關要件事實，負客觀舉證責任。而觀諸上訴人所述之本件調查蒐證過程，及參酌上訴人所提查處報告書第8頁及原處分卷第75頁以下上訴人執行督察蒐證紀錄及採樣檢測報告所示，上訴人係於104年7月23日始進行實地查核及檢測。即上訴人自104年7、8月間方始進行相關水污染之調查蒐證行為，惟原處分記載被上訴人「違反時間」為101年10月29日至104年10月28日，並認定被上訴人自101年10月29日至104年2月5日確有違反行政法上義務所得之利益。則除了上開104年7、8月間起所進行之各項調查蒐證行為之相關事證外，上訴人究竟依何事證認定被上訴人自101年10月29日起有違反水污法之行為並獲有不法利益？實非無疑。⒉上訴人固說明略以：依上訴人前於104年8月24日及10月10日在被上訴人營業處所下游渠道進行底泥重金屬濃度調查及檢測結果，被上訴人營業處所下游渠道底泥重金屬鎳及鉻濃度遠較另案臺灣高等法院臺中分院105年度上訴字第1056號判決違犯事實高出數十倍，顯見被上訴人偷排未經處理之廢水絕非單次之行為，而為長期行為。另佐以上訴人104年9月16日至10月10日間，於被上訴人營業處所下游渠道裝設遠端水質監控設備之監測結果，被上訴人下游渠道氫離子濃度指數每日均有異常情事發生。再以上訴人104年7月23日、7月27日、8月3日、8月20日、8月31日、10月7日、10月15日、10月16日及10月23日於該公司下游渠道採樣檢測結果，其重金屬鎳及鉻均未符合放流水標準。而被上訴人水污染防治許可文件，其廢水處理設施可處理重金屬鎳及鉻之濃度範圍分別為6至30mg/L及2至10mg/L，但上訴人104年10月28日及11月4日於酸鹼調勻槽採樣檢測結果，其重金屬鎳及鉻平均濃度分別為224.8mg/L及345.3mg/L，已超出被上訴人廢水處理設施所能負荷之處理能量最多30餘倍；且觀諸其水污染防治許可資料及定檢申報資料，被上訴人許可資料每噸廢水應產出3.05公斤污泥（含水率70%），惟計算該公司101年7月～104年6月定檢申報資料每噸廢水之污泥產生量「僅」為0.45公斤～0.76公斤（含水率70%）。綜上所述，被上訴人偷排未經處理之廢水絕非單次之行為，而為長期行為。因被上訴人截至104年10月28日仍有繞流排放廢水之事實，故本案所得利益計算期間，係依開立違反水污法限期改善或補正通知書（限該公司於是日前完成改善）之日起為停止日；而起算日之計算，僅依102年5月31日修正發布水污染防治措施及檢測申報管理辦法第16條應保存3年單據之規定，由停止日104年10月28日往前計算3年，即101年10月29日，已屬對被上訴人有利之方式等語。⒊然依上訴人對被上訴人之上開調查蒐證及稽查情形觀之，上訴人所指在被上訴人營業處所下游渠道底泥重金屬濃度調查及檢測結果，具高濃度重金屬鎳及鉻一節，至多僅能證明該等底泥所含重金屬鎳及鉻，並非短時間內所得以形成，客觀上縱可認係經過一段相當時間之累積，惟此尚不足以認定該等污染行為可回推被上訴人之違反時間始自101年10月29日起算。又行為時水污染防治措施及檢測申報管理辦法第16條規定，僅係就廢水處理過程、使用之藥品量及所產生之污泥相關處理紀錄應予保存之規定，縱使被上訴人違反該保存3年單據之規定，亦無從據以推認被上訴人上開違反水污法之行為得以往前回推3年計算。況上訴人計算被上訴人應裁罰之金額，依上訴人所述，主依據為104年10月23日查獲之違章事實，認定同時違反水污法第7條第1項、第18條之1第1項規定，並涉犯同法第35、36條之行政刑罰規定。經裁罰準則計算其處分點數、處分基數後，初步計算之罰鍰金額為6,594,000元，並被上訴人尚符合稽查配合度良好及該情節屬3次內首次查核違規等情節，業依上開準則「貳、加重或減輕點數事項」規定，納入裁處之考量，予以減輕30%等語。上訴人並援引行政罰法第18條第2項規定，自101年10月29日起計算被上訴人違反行政法上義務所得之利益至104年2月5日止。則上訴人認定被上訴人有上開違反水污法之行為起始日為101年10月29日，自應詳為說明其認定該事實所憑之證據，惟上訴人僅以污染係一長期行為、被上訴人未依法保存3年單據等情，作為認定該事實之依據，實難逕予憑採等語。經核原判決對上訴人在原審之主張如何不足採之論據取捨等，均已詳為論斷，且將其事實認定之依據及得心證之理由記載於理由項下，縱為上訴人所不認同，亦與判決理由不備有間；且其論述足以支持其結論，亦無判決理由矛盾之情事。上訴意旨仍主張：原判決對被上訴人何時為違法行為未善盡調查證據義務，有未依職權調查證據之違法；原審忽略上訴人所提諸項證據（含原處分裁處報告書一本）與重要防禦方法，有認定事實與所憑證據內容不符之理由矛盾，與未說明不予採納之理由之判決不備理由之違法；參酌本件污泥產生量長期之極端異常，依質量平衡關係自得推知被上訴人長期之違法排放，原判決未採，亦屬違反經驗法則之違法云云，無非係就原判決業已論駁之理由，以及原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，執其歧異之見解，加以爭執，而指摘原判決有違背法令情事，核不足採。（四）又裁處權之行使以行為人有違反行為法上義務為前提，本件原判決認定：上訴人以其會同彰化縣環保局等單位及機關分別於104年10月28日及11月4日派員赴被上訴人辦理督察，查獲電鍍製程所產生之廢水，匯流至電鍍鍍槽下方廢水收集渠道內，一部分導入廢水處理設施之收集槽內，一部分不定時利用可移動式抽水幫浦，連接塑膠軟管方式，繞流排放至廠區側方雨水排水溝渠，再沿該溝渠匯流入田中央排水二分線，最終流入員林大排承受水體；104年10 月23日在被上訴人排放流口下游5公尺採取放流水送驗，檢測結果，酸鹼值（pH值）為1.9、有害健康物質鎳濃度為366毫克/公升，均未符合放流水標準，上訴人因認被上訴人有違反水污法第7條第1項及第18條之1規定，固屬有據；惟原處分記載被上訴人「違反時間」為101年10月29 日至104年10月28日，並認定被上訴人自101年10月29日至104年2月5日確有違反行政法上義務所得之利益，然上訴人無法就被上訴人有自101年10月29日起違反水污法之相關要件事實，負客觀舉證責任，乃判決撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰10,706,881元部分，著由上訴人重為適法之處分。是原判決以上訴人尚無法證明被上訴人有自101年10月29日起違反水污法之行政法上義務為由，而撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰之部分，於法尚無不合。至於本件上訴人裁處權時效依行政罰法第27條第2項規定，雖係於被上訴人違法行為終止前（本案為104年10月28日）起算，因3年期間之經過而消滅，本件原處分於105年12月28日作成，固未逾3年時效，原判決認「原處分以被上訴人違反水污法行為之起日為101年10月29日，且就斯時起據以計算被上訴人違反行政法上義務所得之利益，顯已就逾3 年時效之違法行為予以裁處，亦有違誤。」乙節，雖未臻妥適，惟尚不影響判決之結論，仍應予維持，併此敘明。（五）綜上所述，原判決認事用法並無違誤，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當或判決不備理由或理由矛盾等違背法令之情形。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　107　年　　12　　月　　6　　日最高行政法院第三庭審判長法官　吳　明　鴻法官　鄭　忠　仁法官　姜　素　娥法官　林　欣　蓉法官　黃　淑　玲以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　107　年　　12　　月　　6　　日書記官　楊　子　鋒

最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第714號

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