107年度判字第738號｜行政：廢棄物清理法｜裁判日期：107 年 12 月 20 日

最　高　行　政　法　院　判　決 107年度判字第738號再審原告廣倫潔環保股份有限公司代　表　人　張淑慧訴訟代理人　吳孟桓律師再審被告　彰化縣政府代　表　人　魏明谷上列當事人間廢棄物清理法事件，再審原告對於中華民國106年11月16日本院106年度判字第629號判決，提起再審之訴，本院判決如下：主文再審之訴駁回。再審訴訟費用由再審原告負擔。理由一、緣再審原告經營廢棄物處理業，領有改制前桃園縣政府（現合併改制為桃園市政府，下稱桃園縣政府）核發之乙級廢棄物處理許可證（府環廢字第0990032605號、100桃廢處字第0030-6號），許可以物理處理（乾燥調製）方法處理污泥廢棄物（代碼：D-09）為乾燥污泥產品，用途為建材原料。再審被告所屬環境保護局（下稱彰化環保局）分別於民國100 年7月8日及9月15日派員至彰化縣○○市○○段000○00號及4 57-94號土地（下稱系爭土地）稽查發現，有3名司機分別自再審原告等公司載運污泥（下稱系爭污泥）至系爭土地棄置回填，經採集車上污泥送驗結果，總銅、總鉻超出土壤污染監測標準，經臺灣彰化地方法院調查上開污泥廢棄物為再審原告等公司委請天城水泥企業社（下稱天城企業社）處理，並認該社前後任負責人即訴外人洪天城與廖艷琴明知未經主管機關許可，不得提供土地堆置廢棄物，而非法貯存、堆置、處理污泥廢棄物，以101年度訴字第599號刑事判決，分別判處有期徒刑（經臺灣高等法院臺中分院102年度上訴字第 934號判決改判，仍判處有期徒刑，並經最高法院103年度台上字第2435號判決維持）。嗣再審被告以再審原告將系爭污泥補貼運費交由無任何生產水泥製品之天城企業社作為水泥製品之原料，明顯與市場原物料買賣認知有異，已失市場價值，應認定為廢棄物，依106年1月18日修正公布前之廢棄物清理法（下稱廢清法）第28條、第30條第1項及第71條第1項規定，以102年12月31日府授環廢字第1020415544號函（下稱原處分），限再審原告於103年1月14日前清除處理，並依刑事判決估算之系爭污泥量為673.33公噸，因所堆置之污泥經洪天城攪拌石灰等物質混雜貯存，較原有棄置之污泥量增加，乃依等比例增加由再審原告負責清理1,552.07公噸，並儘速提送廢棄物處置計畫送彰化環保局核可；若未依規定清除處理，將依同法第71條第1項規定代履行，清除處理費用預估為新臺幣（下同）10,864,500元。再審原告不服，循序提起行政訴訟，臺中高等行政法院（下稱原法院）以103年度訴字第276號判決駁回，經本院以105年度判字第401號判決廢棄發回，原法院以105年度訴更一字第16號判決（下稱前程序原審判決）駁回，經本院以106年度判字第629號判決（下稱原確定判決）維持而告確定。再審原告以原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款之事由，提起本件再審之訴。二、再審原告起訴主張：㈠主管機關就業者提送之「事業廢棄物清理計畫書」於審核完畢作成核准處分，並依法核發廢棄物處理許可證，該等授益行政處分於未經撤銷、廢止或其他事由失效前，就事業廢棄物清理計畫書及廢棄物處理許可證所載之事項即具有構成要件效力，故其上所列載物品之屬性即為判斷是否為廢清法第2條所定事業廢棄物之準據。再審原告所生產之乾燥污泥產品，既登載於桃園縣政府核准之廢棄物處理許可證上（產品：乾燥污泥；用途：建材原料），依行政院環境保護署（下稱環保署）99年6月21日環署廢字第0990055678號函（下稱環保署99年6月21日函）說明三及環保署105年12月9日環署廢字第1050097557號函（下稱環保署105年12月9日函）意旨，應可認定非屬廢棄物，原確定判決逕認乾燥污泥產品為廢棄物，有消極不適用廢清法第2條第1項關於事業廢棄物定義規範之違誤。又再審原告係以「適當調配後再乾燥」之方式產出乾燥污泥產品，與環保署99年6月 21日函主旨所示以「堆置、曝晒或加熱等去除水分之方式」處理形成之污泥，兩者生成經過及流程明顯有別。且桃園縣政府環境保護局曾以99年7月22日桃環廢字第0990805837號函詢環保署以求釐清本件乾燥污泥產品之性質是否為廢棄物，環保署雖以99年9月17日環署廢字第0990085226號函（下稱環保署99年9月17日函）復，然僅強調該署99年6月21日函係說明主管機關審查清除處理機構「申請許可文件」應遵循之事項，非為認定物品是否為廢棄物之標準，就再審原告所產之系爭污泥是否為廢棄物則未為肯定之答覆。然該產品業經登載於已核准之事業廢棄物清理計畫書及廢棄物處理許可證，並非處於申請審查階段，依上開環保署99年6月21日及同年9月17日函之意旨，均無從認定乾燥污泥產品為廢棄物。原確定判決未察乾燥污泥產品依環保署99年6月21日函「說明三」之意旨即可認非屬廢棄物，竟仍遽然適用該函「主旨」認定其屬廢棄物，顯有錯誤適用該函之違誤。又環保署99年9月17日函已補充說明99年6月21日函之主旨無法逕為判斷乾燥污泥產品為廢棄物之依據，該函既未經法院拒絕適用，即應溯及母法制定時生效，原確定判決消極未予適用環保署99年6月21日函作為認事用法基礎，依司法院釋字第177號解釋意旨，亦有適用法規錯誤之違誤。㈡依事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準（下稱事業廢棄物處理標準）第2 條第1項第3款第3目規定，事業廢棄物得以依法經由販賣、轉讓或委託作為原料、材料、燃料或填土等再利用之行為。依舉重以明輕之當然解釋，對於非屬事業廢棄物之一般產品（含乾燥污泥），當然亦得透過上開方式為各種經濟利用行為。上訴人與天城企業社選擇訂立合法有效之運費補貼買賣契約，本於契約所為交易行為，即屬依法令之行為。原確定判決竟以天城企業社非合法之廢棄物再利用機構，並無從事水泥製品製造之設備及能力，遽認再審原告支付其相當之補貼係屬委託非法棄置廢棄物，認事用法顯有違誤。從而原確定判決認定再審原告係以買賣產品之名，行勞務委託棄置事業廢棄物之實，遽為不利於再審原告之論斷，亦顯誤解上揭事業廢棄物處理標準之規範意旨。㈢再審被告及前程序原審判決均適用行為時廢清法第30條第1項規定，認定再審原告應與天城企業社負連帶清理責任。惟再審原告與天城企業社選擇訂立合法有效之運費補貼買賣契約，係本於契約所為之交易行為，無從認定屬勞務委託契約，再審原告並非清理廢棄物之委託者，自非廢清法第30條第1項之規範主體，不須負連帶清理責任。原確定判決在無法律明文規定下，逕依共同侵權行為之法理認定再審原告亦屬清理義務人，顯悖於司法院釋字第714號解釋及課予連帶清理責任應符合法律保留原則之意旨等語。求為「廢棄原確定判決及前程序原審判決，並撤銷訴願決定及原處分」之判決。三、再審被告未提出書狀為何聲明及陳述。四、本院查：㈠按行政訴訟法第273條第1項第1款規定：「有下列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：適用法規顯有錯誤。」該款所謂「適用法規顯有錯誤」係指確定判決依其認定之事實，所適用之法規顯然不合於法律規定，或與司法院現尚有效之解釋，或本院尚有效之判例顯然違反者而言；至於法律上見解之歧異，或在學說上諸說併存尚無法規判解可據者，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規顯有錯誤而據為再審之理由，本院亦分別著有62年判字第610號及97年判字第360號與第395號判例足參。㈡原確定判決駁回再審原告前程序之上訴，係以：再審原告為領有桃園縣政府核發乙級廢棄物處理許可證之廢棄物清除處理機構，依廢清法第2條第4項規定，為該條第1項第2款所定之事業。依環保署99年6月21日函釋意旨，公民營廢棄物清除處理機構以堆置、曝晒或加熱等去除水分方式處理污泥，成為乾燥污泥後作為水泥製品之原料，僅屬中間處理，其本質仍為污泥，如未依其處理許可用途使用，或尚非產品，而仍需進一步處理者，仍屬廢棄物。訴外人洪天城經營天城企業社，從事土方買賣等行業，100年初結識田尾景觀工程同業公會理事長張宗仁，得悉彰化縣田尾鄉舜民重劃工程即將開工，有大量土方回填需求之商機，洪天城向張宗仁包攬所有回填土方之砂石供應。嗣洪天城邀訴外人廖艷琴加入天城企業社，由廖艷琴擔任負責人，彼等為降低土方進貨成本，採用再審原告所回收再處理之污泥產品。再審原告知悉洪天城、廖艷琴收受污泥之用途，仍經由訴外人羅明順之仲介，支付運輸交通費及使用費，而供給洪天城及廖艷琴污泥1,463.8公噸，由彼等將之混合石灰後，陸續運送至舜民重劃之工程地點回填土地等情，為前程序原審判決依證據所確定之事實。依廢清法第2條、第28條第1項、第71條第1項，事業廢棄物處理標準第2條第3款等規定及環保署99年6月21日與102年1月28日環署廢字第1020009551號函（下稱環保署102年1月28日函）釋意旨，系爭乾燥污泥仍具廢棄物之性質，前程序原審判決以再審原告知悉天城企業社收受系爭污泥之用途，且該企業社並非合法之廢棄物再利用機構，並無從事水泥製品製造之設備及能力，認再審原告支付相當之補貼委由天城企業社處理系爭污泥，與天城企業社所簽訂之契約，雖名為「買賣合約書」，實質內容為再審原告委由天城企業社處理系爭污泥之勞務委任契約，而認系爭污泥經天城企業將之混合石灰後，陸續運送至舜民重劃之工程地點回填土地為非法棄置廢棄物。至環保署105年12月9日函係該署對於台明汽車貨運股份有限公司函詢轉爐石之事業廢棄物代碼相關疑義所為之函復，核與本件所涉之爭議無關，自難援以作為再審原告有利之認定依據。又再審原告雖經許可以物理處理方式處理污泥廢棄物為乾燥污泥產品，不問是否經主管機關為產品之登記，均不影響再審原告所為係非法棄置廢棄物之認定。前程序原審判決以系爭土地上之污泥為再審原告及清淨國際興業有限公司（下稱清淨公司）、祐春環保生技股份有限公司（下稱祐春公司）所產出，渠等雖非棄置之直接行為人，然再審原告為系爭污泥之直接來源，對系爭污泥具有專業知識，與洪天城及廖艷琴相較，對於履行清除、處理責任，具有較高之處理能力。另再審原告交付天城企業社處理之污泥為673.33公噸，清淨公司、祐春公司交與該企業社運送之部分，分別為1,609.19公噸及1,947.29公噸，因所堆置之污泥已混堆貯存，且由洪天城攪拌石灰等物質，已無法由外觀判定由何者產出，又因經攪拌石灰等物質，數量已較原有先棄置時之污泥量增加，以等比例增加方式，依共同侵權行為之法理，認原處分以再審原告為清理義務人，命再審原告於103年1月14日前清除其中之1,552.07公噸，並儘速提送廢棄物處置計畫送彰化縣環保局核可，再審原告部分之清除費用預估為10,864,500元，並告誡再審原告倘未依規定清除處理，將依廢清法第71條第1項規定及政府採購法相關規定辦理代履行，並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘前程序原審判決違背法令，求予廢棄，無非就前程序原審認定事實、證據取捨之職權行使事項，執其歧異之法律見解，加以爭執，難認為有理由，應予駁回等詞，為其判斷依據。㈢經查，再審原告就⑴系爭乾燥污泥之性質，即其是否為廢清法所定之廢棄物；⑵再審原告與天城企業社簽訂契約之實質內容究為「買賣合約書」抑或「處理系爭污泥之勞務委任契約」；⑶再審原告是否為清理廢棄物之委託者，是否為廢清法第30條第1項之規範主體，而須負連帶清理責任；⑷依廢清法第71條第1項規定及司法院釋字第714號解釋，廢清法第71條第1項規定係採行為責任，而非狀態責任，該規定之代履行責任並非行政罰，無行政罰法第14條第1項共犯之適用等各項爭議，業於對前程序原審判決提起上訴時為主張，原確定判決已針對該判決所確定之事實，依廢清法第2條、第28條第1項、第71條第1項，事業廢棄物處理標準第2條第3款等規定及環保署99年6月21日與102年1月28日函釋意旨，核實審認再審原告所指前程序原審判決違背法令各節（含就前程序原審判決取捨證據、認定事實之職權行使指摘其違背法令部分），分別予以論明指駁甚詳，並就其認定系爭乾燥污泥性質上仍屬廢棄物，再審原告與天城企業社所簽訂之契約，名義上雖為買賣，然實質上為再審原告委由天城企業社處理系爭污泥之勞務委任契約，並因再審原告為系爭乾燥污泥之來源而為共同清理義務人等論明其依據及理由，依其所認定之事實，其所適用之法規並無不合法律規定或與司法院現尚有效之解釋或本院尚有效之判例顯然違反之情事。再審意旨無非執其主觀歧異之法律見解，再為指摘原確定判決適用法規顯有錯誤，所提再審之訴難認有理由。至司法院釋字第714號解釋係就89年2月2日制定公布之土壤及地下水污染整治法第48條規定其中有關「於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之」部分之規範，認其未牴觸法律不溯及既往原則及憲法第23條之比例原則而為之解釋，原確定判決認定再審原告為共同非法棄置廢棄物之行為人，並據以維持前程序原審判決所為再審原告應負清理責任之認定，亦無違該解釋意旨。㈣綜上，再審意旨或係重述其在前訴訟程序業經提出而為原確定判決不採並予指駁綦詳之主張，或係執其法律上之歧異見解再為爭議，難謂原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款所謂適用法規顯有錯誤之情事，再審原告求予廢棄，難認為有理，應予駁回。五、據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　107　年　　12　　月　　20　　日最高行政法院第三庭審判長法官　吳　明　鴻法官　劉介中法官　黃　淑　玲法官　林　欣　蓉法官　姜　素　娥以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　107　年　　12　　月　　20　　日書記官　莊　俊　亨

最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第738號

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